Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11090040
Ár 2012, þann 6. mars, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11090040
Ó gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru er barst ráðuneytinu þann 2. september 2011, kærði Ó ákvörðun leikskólasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 1. september 2011, um að hafna beiðni hans um að leikskólagjöld vegna dóttur hans yrðu leiðrétt með afturvirkum hætti. Verður ráðið af kæru að gerð sé sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og leikskólagjöldin ákvörðuð afturvirkt eins og Ó hefði frá upphafi notið afsláttar leikskólagjalda vegna örorku.
Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er kæran fram borin innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 24. ágúst 2009 var gerður dvalarsamningur vegna leikskólavistar dóttur Ó í leikskólanum X í Reykjavík og hóf hún leikskólavist í leikskólanum þann dag. Frá þeim tíma var Ó krafinn um greiðslu vegna leikskólavistar hennar samkvæmt gjaldflokki I í þágildandi gjaldskrá leikskóla Reykjavíkur en ekki gjaldflokki III, en í þeim gjaldflokki fólst afsláttur leiksskólagjalda fyrir hjón og sambúðarfólk sem bæði voru í námi, einstæða foreldra og öryrkja. Jafngildir sá flokkur II. flokki núgildandi gjaldskrár leikskóla Reykjavíkur er tók gildi þann 1. janúar 2011.
Þann 18. apríl 2011 ritaði Ó erindi til fjármálastjóra leikskólasviðs Reykjavíkurborgar þar sem fram kom að hann teldi sig hafa ofgreitt fyrir leikskólavist dóttur sinnar frá 1. september 2009, og fram til þess tíma. Tók hann fram í bréfi sínu að þegar dóttir hans var innrituð í leikskólann X hafi hann sýnt leikskólastjóra örorkuskírteini sitt en ekki fengið hjá henni upplýsingar um að hann þyrfti að aðhafast frekar til að fá afslátt öryrkja vegna leikskólagjalda dóttur hans. Í svarbréfi Reykjavíkur, dags. 8. júní 2011, kom fram að ástæða þess að Ó hefði verið krafinn um greiðslu leikskólagjalda skv. gjaldflokki I en ekki III væri sú að ekki hefði verið sótt um afslátt og lagt fram afrit af örorkuskírteini, sem sé forsenda þess að leikskólasvið geti veitt afsláttinn. Í bréfinu kom jafnframt fram að af hálfu sveitarfélagsins hefði verið kannað hjá leikskólastjóra X hvort örorkuskírteini hefði verið framvísað þar með beiðni um að það yrði sent leikskólasviði. Í ljós hafi komið að örorkuskírteini hefði ekki verið framvísað. Í bréfinu kom jafnframt fram að sveitarfélaginu hefði borist staðfesting örorku þann 31. mars 2011 og yrði umræddur afsláttur því veittur frá og með 1. mars 2011.
Þann 20. júní 2011 ritaði Ó bréf varðandi mál hans til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 4. júlí 2011, kom fram að endurskoðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins væri bundin við mat á því hvort gjaldtaka rúmist innan meðalraunkostnaðar vegna dvalar hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélags. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins lyti ágreiningur máls Ó ekki að því álitamáli, heldur að rétti hans til afsláttar frá gjaldskrá leikskóla vegna örorku. Leiðbeindi mennta- og menningarmálaráðuneytið Ó um rétt hans til að leggja mál sitt fyrir menntaráð Reykjavíkurborgar og eftir atvikum óska endurupptöku þess í borgarráði.
Þann 1. september 2011 ritaði leikskólasvið Ó að nýju erindi. Er þar vísað til bréfs Ó til sveitarfélagsins, dags. 20. júní 2011, þar sem sagði að kærð væri ákvörðun leikskólasviðs um að leiðrétta leikskólagjöld vegna dóttur hans með afturvirkum hætti. Í erindinu er jafnframt rakið að með bréfi, dags. 8. júní 2011, hafi beiðni hans þar að lútandi verið hafnað. Jafnframt var í bréfinu réttilega leiðbeint um kærufresti og kæruheimild til innanríkisráðuneytisins.
Með stjórnsýslukæru, ranglega dags. 9. september 2011, er barst ráðuneytinu þann 2. september 2011, kærði Ó svo umrædda ákvörðun leikskólasviðs Reykjavíkurborgar til ráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 21. september 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna auk afrits af gögnum málsins. Umbeðin umsögn og gögn bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. október 2011.
Með bréfi, dags. 24. október 2011, gaf ráðuneytið Ó færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Reykjavíkur um kæru hans. Bárust ráðuneytinu slík andmæli með bréfi, dags. 28. nóvember 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Ó
Í kæru og andmælum sínum vegna umsagnar Reykjavíkurborgar um kæruna tekur Ó fram að þegar hann hafi innritað dóttur sína í leikskólann X þá hafi hann sýnt örorkuskírteini sitt eins og hann geri alltaf þegar hann eigi rétt á afslætti. Þegar hann hafi gert sér grein fyrir því að hann hefði ekki fengið afslátt á greiðslu leikskólagjalda vegna örorku sinnar hafi hann leitað réttar síns. Fyrst hafi hann talað við leikskólastjóra X, sem hafi sagt að hún myndi eftir því að Ó hefði sýnt henni örorkuskírteinið en síðar dregið þá yfirlýsingu til baka. Leikskólastjóri hafi þá jafnframt bent Ó á að hafa samband við leikskólasvið Reykjavíkurborgar en þar yrði mál hans örugglega leiðrétt strax. Kveðst Ó hafa gert það en án árangurs.
Ó kveðst hafa talið það rökrétt að nægilegt væri að hann sýndi örorkuskírteini sitt auk þess sem hann búi í húsnæði Öryrkjabandalags Íslands í nágrenni við umræddan leikskóla eins og flestir af leikskólakennurum skólans hafi sennilega vitað. Telur Ó því óskiljanlegt að hann hafi ekki fengið betri leiðsögn varðandi mál sitt strax í upphafi. Þegar hann hafi séð tilkynningu í leikskólanum varðandi nýjar reglur um leikskólaþjónustu hafi hann verið jafn fullviss og áður um rétt sinn þar sem hann væri búinn að leggja fram örorkuskírteini.
IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar
Í umsögn um kæru Ó er tekið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að reglur um gjaldtöku vegna leikskólabarna sé að finna í 6. gr. reglna um leikskólaþjónustu, sem samþykktar voru í leikskólaráði þann 23. september 2009 og fylgja umsögn sveitarfélagsins. Frá upphafi leikskóladvalar dóttur Ó hafi hann greitt leikskólagjöld samkvæmt gjaldflokki I en ekki samkvæmt gjaldflokki III, sem sé gjaldflokkur með afslætti, m.a. fyrir öryrkja, sbr. gr. 6c í reglunum. Til skýringar er bent á að borgarráð hafi samþykkt breytingar á reglum um leikskólaþjónustu frá 1. janúar 2011 þess efnis að 6. gr. hafi breyst á þá leið að gjaldflokkur III samkvæmt eldri reglum sé nú gjaldflokkur II.
Í umsögn sveitarfélagsins er því næst tekið fram að í umræddum reglum sé skýrt kveðið á um forsendur þess að afsláttur, sbr. nú gjaldflokk II, sé veittur og undir málsgreininni sem fjalli um þann gjaldflokk sé sérstaklega vísað, m.a. í gr. 6c sem fjalli um afslátt vegna örorku. Í 9. mgr. 6. gr. reglna um leikskólaþjónustu segi:
Afsláttur samkvæmt þessum reglum er ekki veittur afturvirkt og miðast hann við þann dag sem gögnum er skilað til leikskólasviðs. Þó er heimilt að leiðrétta leikskólagjöld einn mánuð afturvirkt ef foreldri hefur t.d. láðst að sækja um afslátt og öllum skilyrðum var fullnægt á þeim tíma. Leiðrétting leiksskólagjalda kemur til frádráttar leiksskólagjöldum næsta mánaðar eftir að leiðrétting á sér stað.
Þá segi í gr. 6c:
Afsláttur vegna örorku:
Foreldri sem er 75% öryrki fær afslátt af námsgjaldi.
Umsókn skal fylgja afrit af örorkuskírteini sem staðfestir að lágmarki 75% örorku.
Afsláttur reiknast frá þeim degi sem afrit örorkuskírteinis berst Leikskólasviði. Afsláttur er ekki veittur afturvirkt, sjá undanþágu í 6. gr.
...
Telur Reykjavíkurborg ljóst af framangreindu að forsenda þess að leikskólasvið veiti afslátt samkvæmt gr. 6c sé að afrit af örorkuskírteini fylgi umsókn. Ó haldi því fram að við skráningu dóttur sinnar á leikskólann hafi hann sýnt forstöðukonu X örorkuskírteini sitt og hún tekið ljósrit af því. Ó hafi talið að slíkt væri nægjanlegt til að hann fengi að greiða skv. þáverandi gjaldflokki III. Frá því að dóttir hans hafi hafið leikskóladvöl á X hafi gjald verið innheimt fyrir dvöl hennar samkvæmt gjaldflokki I og Ó innt það gjald af hendi athugasemdalaust allt fram til 31. mars 2011 en þá hafi leikskólasviði Reykjavíkurborgar borist staðfesting á örorku hans. Hafi honum verið veittur afsláttur, sbr. nú gjaldflokk II frá og með 1. mars 2011, þ.e. afturvirkt um einn mánuð, sbr. heimild í 9. gr. 6. gr. reglna um leikskólaþjónustu.
Sem fyrr haldi Ó því fram að hann hafi sýnt leikskólastjóra leikskólans X örorkuskírteini sitt við skráningu dóttur sinnar á leikskólann og leikskólastjóri ljósritað skírteinið. Eftir könnun málsins af hálfu leikskólasviðs Reykjavíkurborgar liggi fyrir að umræddur leikskólastjóri hafni því að hafa séð eða tekið ljósrit af örorkuskírteini Ó. Fyrir fullyrðingum hans liggi því engar staðfestingar og því standi hér orð gegn orði.
Þá er tekið fram í umsögn Reykjavíkurborgar að á sveitarfélaginu hvíli leiðbeiningarskylda hvað varði þær reglur sem gilda um innritun og innheimtu gjalda vegna leikskólavistar barna. Fullnægjandi birting slíkra leiðbeininga hafi t.a.m. verið talin útgáfa leiðbeiningarbæklinga og ekki hafi verið talið að veita þurfi munnlegar leiðbeiningar í öllum tilvikum. Helst hafi verið talið að á stjórnvöldum hvíli skylda til einstaklingsbundinna leiðbeininga þegar stjórnvaldi hafi mátt vera ljóst að aðili hafi ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hafi að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar.
Frá 15. október 2008 hafi komið skýrt fram í reglum Reykjavíkurborgar, sem fylgja með umsögn sveitarfélagsins, að afsláttur vegna örorku sé veittur frá þeim degi er foreldri skilar umsókn og afriti örorkuskírteinis til leikskólasviðs, sbr. gr. 5.c. Reglur sem gilda um innritun og innheimtu gjalda fyrir vist barna á leikskólum Reykjavíkurborgar hafi verið aðgengilegar á vef leikskólasviðs Reykjavíkurborgar um langt skeið. Í bréfi leikskólastjóra X, sem fylgir með umsögn sveitarfélagsins, komi fram að nýjar reglur um leikskólaþjónustu hafi verið hengdar upp í fataklefum leikskólans haustið 2009. Að auki hafi athygli foreldra barna í leikskólum sérstaklega verið vakin á nýjum reglum um leikskólaþjónustu sem tóku gildi þann 1. nóvember 2009 með tilkynningu sem hengd hafi verið upp á leikskólanum X. Það hafi verið gert í framhaldi af beiðni sviðsstjóra leiksskólasviðs, dags. 12. október 2009, en með beiðninni hafi umræddar reglur verið sendar öllum leikskólastjórum. Í framhaldi af tölvupósti fjármálastjóra leikskólasviðs Reykjavíkurborgar til leikskólastjóra, dags. 22. júní 2010, hafi þann 22. júní 2010 verið sendur tölvupóstur til allra foreldra leikskólabarna þar sem þeim hafi verið bent á reglur um leikskólaþjónustu og gjaldskrá leikskóla og hafi sú tilkynning einnig verið hengd upp á X, sbr. beiðni fjármálastjóra í tölvupósti þann 22. júní 2010. Fylgja framangreindir tölvupóstar með umsögn sveitarfélagsins.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er talið að þessar ítrekuðu upplýsingagjafir og hvatningar til foreldra um að kynna sér umræddar reglur, samhliða aðgengi þeirra á vef leikskólasviðs Reykjavíkurborgar, fullnægi leiðbeiningarskyldu sveitarfélagsins.
Þá telur Reykjavíkurborg að við mat á málavöxtum verði ekki litið framhjá því, að frá því að Ó hafi innt af hendi fyrstu greiðslu sínu og þar til hann skilaði inn staðfestingu á örorku sinni til leikskólasviðs hafi liðið rúmlega eitt og hálft ár. Samkvæmt dvalarsamningi sem Ó hafi undirritað þann 24. ágúst 2009 hafi hið umdeilda gjald verið innt af hendi með beingreiðslu og verði því að telja að Ó hafi auðveldlega mátt gera sér grein fyrir upphæð greiðslu sinnar í hverjum mánuði. Það að Ó hafi ekki kynnt sér gjaldskrá leikskóla Reykjavíkurborgar á þessu langa tímabili og gengið úr skugga um að hann greiddi þá fjárhæð sem hann taldi sér bera verði að telja honum til tómlætis en ákvæði umræddra reglna um gjöld og afslætti séu mjög skýr, afdráttarlaus og aðgengileg.
Með hliðsjón af framangreindu hafnar Reykjavíkurborg því að sveitarfélaginu hafi borið skylda til að leiðrétta umrædd leikskólagjöld Ó með afturvirkum hætti umfram það sem þegar hafi verið gert, þ.e. einn mánuð.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Um leikskóla er fjallað í samnefndum lögum nr. 90/2008 en þar kemur m.a. fram í 1. máls. 1. mgr. 4. gr. að sveitarfélög bera ábyrgð á starfsemi leikskóla. Í 1. mgr. 26. gr. laganna segir að sveitarstjórn sé heimilt að setja reglur um innritun í leikskóla í sveitarfélaginu enda njóti viðkomandi leikskóli framlags úr sveitarsjóði. Þessar reglur eru annars vegar settar með tilliti til aðstæðna barna og foreldra og hins vegar með tilliti til aðstæðna í leikskólum sveitarfélagsins. Umræddar reglur sveitarstjórnar skulu svo birtar opinberlega og vera aðgengilegar íbúum sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 26. gr. Um gjaldtöku er svo fjallað í 27. gr. gr. laga nr. 90/2008 en þar kemur fram að sveitarstjórnum sé heimilt að ákveða gjaldtöku fyrir barn í leikskóla. Gjaldtaka fyrir hvert barn má þó ekki nema hærri fjárhæð en nemur meðalraunkostnaði við dvöl hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélagsins.
Í 1. mgr. 30. gr. laga nr. 90/2008 er fjallað um kæruheimild vegna ákvarðana sem teknar eru samkvæmt lögum en þar kemur fram að ákvarðanir um rétt einstakra barna, sem teknar eru á grundvelli 22. gr. um rétt til sérstakrar aðstoðar og þjálfunar, um aðgang að skóla, sbr. 4. og 26. gr., og um gjaldtöku fyrir vistun í leikskóla, sbr. 27. gr., séu kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna verður ráðið að um tæmandi talningu sé að ræða en að aðrar ákvarðanir sveitarfélaga í málefnum leiksskóla verði kærðar til innanríkisráðherra á grundvelli sveitarstjórnarlaga.
Svo sem fyrr segir er fjallað um gjaldtöku vegna leikskólavistar barna í 27. gr. laga nr. 90/2008 en ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli ákvæðisins eru kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra. Ráðuneytið telur hins vegar ljóst að 27. gr. fjalli fyrst og fremst um heimild sveitarfélaga til innheimtu slíks gjalds og hver upphæð þess skuli vera. Ráðuneytið telur þannig ljóst að það álitaefni sem hér er til umfjöllunar falli utan efnissviðs 27. gr. enda lýtur álitaefnið fyrst og fremst að því hvort sveitarfélag hafi oftekið gjald og þá skyldu þess til endurgreiðslu vegna þess. Er því ljóst að kæru er réttilega beint til innanríkisráðuneytisins enda telst um vafaatriði við framkvæmd sveitarstjórnarmála að ræða í skilningi 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
2. Á þeim tíma er Ó innritaði dóttur sína í leikskólann X voru í gildi hjá Reykjavíkurborg reglur um umsókn, innritun, gjaldtöku og innheimtu gjalda, sem samþykktar voru á fundi leikskólaráðs 15. október 2008. Í gr. 5c í reglunum kom fram að til þess að fá afslátt af leikskólagjöldum vegna örorku þyrfti foreldri/forráðamaður að vera 75% öryrki. Jafnframt að sækja þyrfti um afslátt vegna örorku og að umsókn þyrfti að fylgja afrit af örorkuskírteini sem staðfesti 75% örorku að lágmarki. Innheimt væri samkvæmt gjaldflokk III frá þeim degi sem sem foreldri hefði skilað inn umsókn og afriti af örorkuskírteini til innheimtudeildar leikskólasviðs. Í niðurlagi ákvæðisins kom svo fram að afsláttur væri ekki veittur afturvirkt. Rétt er að taka fram að þann 23. september 2009 voru samþykktar á fundi leikskólaráðs nýjar reglur um leikskólaþjónustu er tóku gildi 1. nóvember 2009. Þær reglur leystu eldri reglur af hólmi en eru samhljóða um þau atriði er máli skipta fyrir mál þetta að því frátöldu að samkvæmt núgildandi reglum er heimilt að leiðrétta leikskólagjöld einn mánuð afturvirkt ef foreldri hefur t.d. láðst að sækja um afslátt og öllum skilyrðum var fullnægt á þeim tíma, sbr. 6. gr. yngri núgildandi reglna.
Samkvæmt framangreindum ákvæðum bar þeim sem sótti um afslátt að leggja fram sérstaka umsókn þess efnis og henni skyldi fylgja afrit af örorkuskírteini. Svo sem að framan greinir staðhæfir Ó að hann hafi lagt örorkuskírteini fram hjá leikskólastjóra X þegar dóttir hans var innrituð í leikskólann og að tekið hafi verið afrit af því í leikskólanum. Í gögnum málsins er jafnframt að finna yfirlýsingu frá þáverandi leikskólastjóra X þar sem fram kemur að hún geti ekki munað hvernig staðið var að innritun dóttur Ó þar sem mörg ár séu liðin síðan og ótal mörg börn séu innrituð á hverju vori. Hins vegar sé það vinnuregla að öll gögn séu send í möppu á skrifstofu leikskólasviðs þar sem þær séu vistaðar. Ekki liggja fyrir frekari gögn um samskipti Ó og leikskólans á þeim tíma er dóttir hans var innrituð að frátöldum dvalarsamningi, dags. 24. ágúst 2009. Að mati ráðuneytisins er ekki hægt að leggja til grundvallar í máli þessu að Ó hafi framvísað örorkuskírteini sínu við innritun dóttur hans enda hefur sú staðhæfing enga stoð í gögnum málsins. Af sömu ástæðu telur ráðuneytið sig ekki hafa forsendur til að fullyrða að leikskólastjóri hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni þegar dóttir Ó var innrituð eða að sveitarfélagið hafi að öðru leyti vanrækt að veita honum upplýsingar um rétt hans til afsláttar vegna örorku.
3. Ráðuneytið telur að ekki verði litið framhjá því í máli þessu að allt frá því að Ó innritaði dóttur sína í leikskólann X og þar til hann lagði sannanlega fram staðfestingu um örorku í mars 2011, greiddi hann umrætt gjald athugasemdalaust. Þannig leið um eitt og hálft ár frá því að Ó innti leiksskólagjald fyrst af hendi og þangað til að hann gerði athugasemd um að sú upphæð sem hann var krafinn um væri ekki í samræmi við þann afslátt sem hann ætti rétt á vegna örorku sinnar. Voru leikskólagjöld vegna dóttur hans leiðrétt afturvirkt um einn mánuð eftir að Ó lagði fram staðfestingu á örorku sinni en reglur Reykjavíkurborgar um leikskólaþjónustu leyfa ekki leiðréttingu lengra aftur í tímann.
Telur ráðuneytið rétt í því sambandi að benda á að í dvalarsamningi dóttur Ó er vakin athygli á því hvar upplýsingar um gjaldskrá Reykjavíkur sé að finna. Þá er jafnframt ljóst að þegar nýjar reglur um leikskólaþjónustu Reykjavíkurborgar tóku gildi þann 1. nóvember 2009 voru þær rækilega kynntar fyrir foreldrum. Héngu þær meðal annars uppi á leikskólum borgarinnar, þ.m.t. leikskólanum X, og var athygli allra foreldra er barn áttu á leikskóla vakin á þeim með tölvubréfi.
Með vísan alls framangreinds telur ráðuneytið sig ekki hafa forsendur til þess að fullyrða að Reykjavíkurborg hafi brotið rétt á Ó í máli þessu eða borið að leiðrétta leikskólagjöld hans með afturvirkum hendi umfram þann mánuð sem þegar hefur verið gert samkvæmt reglum um leikskólaþjónustu. Verður kröfum Ó þar að lútandi því hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu Ó um að ákvörðun leikskólasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 1. september 2011, um að hafna beiðni hans um að leikskólagjöld vegna dóttur hans, yrðu leiðrétt með afturvirkum hætti, er hafnað.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson