Úrskurður í máli nr. SRN18070025

Ár 2019, þann 15. apríl, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN18070025

Kæra X

á ákvörðun

Langanesbyggðar

I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 9. júlí 2018, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X (hér eftir nefndur X), kt. 000000-0000, vegna ákvörðunar Langanesbyggðar (hér eftir sveitarfélagið) frá 10. apríl 2018 um að synja beiðni hans um að skipaður verði sérstakur fjallskilastjóri í Langanesdeild sem ekki hafi fjallskilastjórn í annarri deild.

Krefst X þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir sveitarfélagið að verða við beiðni X.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.  Málsatvik og málsmeðferð

Af gögnum málsins má sjá að X hefur um nokkurn tíma haft uppi athugasemdir við sveitarfélagið þess efnis að hann telji ekki farið að lögum við stjórn fjallskila í sveitarfélaginu. Með bréfi X dags. 6. mars 2018 fór hann þess á leit við sveitarfélagið að skipaður yrði sérstakur fjallskilastjóri í Langanesdeild í samræmi við gildandi reglur, og mætti sá ekki jafnframt hafa á hendi fjallskilastjórn í öðrum deildum. Með bréfi sveitarfélagsins til X dags. 10. apríl 2018 var beiðni X synjað.

Með tölvubréfi X dags 9. júlí 2018 kærði hann ákvörðun sveitarfélagsins til ráðuneytisins.

Með bréfum ráðuneytisins, dags. 9. júlí og 4. október 2018, var Langanesbyggð gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Bárust þau gögn ráðuneytinu með bréfi Langanesbyggðar mótteknu 9. október 2018.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 24. október 2018, var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Langanesbyggðar. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með tölvubréfi dags. 16. nóvember 2018.

III.      Sjónarmið X

Í kæru kemur fram að X hafi um langt skeið haft uppi athugasemdir við sveitarfélagið þess efnis að við stjórn fjallskila sé ekki farið að lögum. Eigi það m.a. við um val á fjallskilastjórum. Bendir X á að sveitarstjórn hafi m.a. skipað fjallskilastjóra Þistilfjarðardeildar, sem þar býr, til að vera einnig fjallskilastjóri í Langanesdeild þrátt fyrir að skipa beri einn mann í hverja fjallskiladeild sveitarfélagsins. Kveðst X hafa gert ítrekaðar athugasemdir vegna þess án árangurs. Telur X að fjallskilastjórn Langanesbyggðar verði ómarkvissari vegna þessa og í raun afgangsstærð þar sem heimamaður sé ekki fjallskilastjóri. Þá telur X mikið skorta á samráð við bændur sem fari fram innan pólitískt kjörinnar landbúnaðarnefndar sveitarfélagsins.

X vísar til þess að samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 fari stjórn fjallskilaumdæmis með yfirstjórn allra afréttar- og fjallskilamálefna samkvæmt lögunum í viðkomandi umdæmi. Sveitarstjórnir annist stjórn og framkvæmd fjallskilamála í hverri fjallskiladeild eftir því sem kveðið er um í fjallskilasamþykkt eða af stjórn fjallskilaumdæmis. Samkvæmt 3. gr. laganna setji stjórn fjallskilaumdæmis fjallskilasamþykkt fyrir viðkomandi umdæmi. Hafi sveitarfélagið uppfyllt þessa skyldu sína með því að setja fjallskilasamþykkt fyrir svæðið austan Vaðlaheiðar að mörkum Langanesbyggðar og Vopnafjarðarhrepps.

X bendir á að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. fjallskilasamþykktar fyrir svæðið skuli sveitarstjórn í samráði við landeigendur í viðkomandi fjallskiladeild skipa einn mann í hverja fjallskiladeild innan sveitarfélagsins til að hafa á hendi stjórn og umsjón fjallskilamála innan deildarinnar og nefnist hann fjallskilastjóri. Geti hann í samráði við sveitarstjórn valið sér einn eða fleiri samstarfsmenn, sem teljist þá ásamt honum stjórn viðkomandi fjallskiladeildar. Telur X að í þessu felist m.a. að einn maður skuli vera fjallskilastjóri í hverri deild, þ.m.t. Langanesdeild þar sem jörð kæranda er. Sé orðalagið skýrt hvað þetta varðar. Sveitarstjórnin telji hins vegar að ekkert sé því til fyrirstöðu að einn maður sé fjallskilastjóri í fleiri en einni deild og hafi því samið við fjallskilastjóra í annarri deild, Þistilfjarðardeild, sem ekki hafi búsetu í Langanesdeild. Hafi skilningur sveitarfélagsins verið sá að ekkert væri því til fyrirstöðu að einn maður væri fjallskilastjóri í hverju sveitarfélagi burtséð frá stærð þess og fjölda fjallskiladeilda. Telur X að það sé ekki að ástæðulausu sem lögin um afréttarmálefni og fjallskil geri ráð fyrir meginreglunni um fleiri fjallskiladeildir í hverju sveitarfélagi, sbr. 1. gr. laga nr. 6/1986. Þá telur X að í skilyrði 1. mgr. 3. gr. samþykktanna um samráð við landeigendur í viðkomandi fjallskiladeild felist einnig að viðkomandi fjallskilastjóri skuli vera heimamaður með sérþekkingu á því svæði sem deildin tekur yfir. Styðji önnur ákvæði fjallskilasamþykktanna þennan skilning. Þá telur X að nokkuð skorti á samráð  og samtal við bændur líkt og samþykktin geri ráð fyrir. Þá bendir X á að ekki verði séð að bréf hans frá 6. mars 2018 hafi verið kynnt landbúnaðarnefnd Langanesbyggðar. Í fundargerð sveitarstjórnar frá 5. apríl 2018 komi fram að tilgreint bréf hafi verið lagt fram á fundinum. Hafi málið verið afgreitt með bókun þar sem fram komi að sveitarstjórn feli sveitarstjóra að svara erindinu. Þó bókunin sé með þessum hætti telur X að líta verði svo á sem sveitarstjórn hafi hafnað beiðni hans um að skipa sérstakan fjallskilastjóra sem ekki hafi jafnframt á hendi fjallskilastjórn í öðrum deildum.

Í athugasemdum X frá 16. nóvember 2018 áréttar hann að gert sé ráð fyrir einum fjallskilastjóra í hverri fjallskiladeild. Aðeins með þeim hætti sé hægt að tryggja skilvirka stjórn fjallskilamála í hverri deild af staðkunnugum manni. Sé fjallskilasamþykkt skýr hvað þetta varðar. Ef skilningur væri annar gæti einn fjallskilastjóri sinnt öllum deildum á landinu. Bendir X á að sá sem nú er fjallskilastjóri í Langanesdeild búi í annarri deild auk þess að sinna fjallskilastjórn þar.

IV.      Sjónarmið sveitarfélagsins

Í ákvörðun sveitarfélagsins kemur fram að landbúnaðarnefnd hafi verið upplýst um beiðni X og um það hafi verið fjallað á fundi. Hafi sveitarstjórn fjallað um erindið auk þess sem sveitarstjóri hafi átt samtöl við formann landbúnaðarnefndar og fjallskilastjóra. Sé það skilningur allra sem að málinu hafa komið að ekkert banni það að sami maður gegni stöðu fjallskilastjóra í fleiri en einni deild. Hins vegar sé merking orðalagsins sú að einn maður skuli skipa hverja deild en ekki fleiri eins og verið hafi í fyrri fjallskilasamþykkt. Hafi þetta komið skýrt fram í samtölum, m.a. við einn höfunda gildandi fjallskilasamþykktar. Það sé mat sveitarfélagsins að ekkert sé athugavert við það ráðslag að leita til manns sem hafi með höndum stjórn fjallskila í annarri deild og fela honum fjallskilastjórn í Langanesdeild, enda þjóni það hagsmunum fjallskila og bænda. Þá bendir sveitarfélagið á að núverandi fjallskilastjóri hafi verið ráðinn að undangenginni umræðu í landbúnaðarnefnd. Bókun vegna þessa hafi verið samþykkt í landbúnaðarnefnd á fundi hennar þann 12. janúar 2015. Fundargerð landbúnaðarnefndar hafi síðan fengið umfjöllun á fundi sveitarstjórnar þann 15. janúar 2015. Í bókun nefndarinnar komi fram að hún leggi til að ráðinn verði utanaðkomandi fjallskilastjóri en landbúnaðarnefnd verði honum ráðgefandi. Á fundi landbúnaðarnefndar þann 17. febrúar 2015 hafi nefndin mælst til þess að leitað yrði til núverandi fjallskilastjóra um að hann tæki að sér stöðu fjallskilastjóra í Langanesdeild. Í kjölfarið hafi sveitarstjórn veitt samþykki sitt fyrir ráðningu fjallskilastjóra.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Telur ráðuneytið að synjun sveitarfélagsins á beiðni X um að skipaður verði sérstakur fjallskilastjóri í Langanesdeild sem ekki hafi fjallskilastjórn í annarri deild sé stjórnvaldsákvörðun í framangreindum skilningi.

Um stjórn fjallskilamála er fjallað í lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er hvert sveitarfélag fjallskilaumdæmi sem skiptist í fjallskiladeildir. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. telst sveitarstjórn vera stjórn fjallskilaumdæmis samkvæmt lögunum nema fleiri sveitarfélög myndi saman fjallskilaumdæmi. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. fer stjórn fjallskilaumdæmis með yfirstjórn allra afrétta- og fjallskilamála samkvæmt lögunum í viðkomandi umdæmi. Annast sveitarstjórnir stjórn og framkvæmd fjallskilamála í hverri fjallskiladeild eftir því sem nánar er ákveðið í fjallskilasamþykkt eða af stjórn fjallskilaumdæmis. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna setur stjórn fjallskilaumdæmis fjallskilasamþykkt fyrir viðkomandi umdæmi. Í ákvæðinu er síðan talið upp hvað koma skal fram í fjallskilasamþykkt. Hefur sveitarfélagið sett slíka fjallskilasamþykkt (hér eftir fjallskilasamþykktin) fyrir svæðið austan Vaðlaheiðar að mörkum Langanesbyggðar og Vopnafjarðarhrepps og er hún gildandi frá árinu 2010.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. fjallskilasamþykktarinnar skiptist svæðið austan Vaðlaheiðar að mörkum Langanesbyggðar og Vopnafjarðarhrepps í þrjú fjallskilasvæði sem hvert skiptist í fjallskiladeildir. Samkvæmt 4. mgr. 1. gr. samþykktarinnar afmarkast austasta fjallskilasvæðið að vestan af Jökulsá á Fjöllum en að austan af mörkum Langanesbyggðar og  Vopnafjarðahrepps. Innan þess eru fjallskiladeildirnar Langanesdeild eystri og vestri, Þistilfjarðardeild, Sléttudeild, Núpasveitardeild og Öxafjarðadeild. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. fjallskilasamþykktarinnar skal hver sveitarstjórn í samráði við landeigendur í viðkomandi fjallskiladeild skipa einn mann í hverja fjallskiladeild sveitarfélagsins til að hafa á hendi stjórn og umsjón fjallskilamála innan deildarinnar og nefnist hann fjallskilastjóri. Samkvæmt sama ákvæði getur fjallskilastjóri í samráði við sveitarstjórn valið sér samstarfsmenn, einn eða fleiri, sem þá teljast ásamt honum stjórn viðkomandi fjallskiladeildar.

Líkt og fram hefur komið fór X þess á leit við sveitarfélagið að skipaður yrði sérstakur fjallskilastjóri í Langanesdeild sem ekki hefði á hendi fjallskilastjórn í annarri deild. Synjaði sveitarfélagið beiðni X og er það hin kærða ákvörðun. Vísar X til þess að samkvæmt 3. gr. fjallskilasamþykktarinnar skuli sveitarstjórn í samráði við landeigendur í viðkomandi fjallskiladeild skipa einn mann í hverja fjallskiladeild innan sveitarfélagsins til að hafa á hendi stjórn og umsjón fjallskilamála innan deildarinnar. Telur X að í þessu felist að einn maður skuli vera fjallskilastjóri í hverri deild og megi sá hinn sami ekki gegna stöðu fjallskilastjóra í annarri fjallskiladeild. Hins vegar lítur sveitarfélagið svo á að ekkert í tilgreindu ákvæði 3. gr. fjallskilasamþykktarinnar banni það að sami maður gegni stöðu fjallskilastjóra í fleiri en einni deild.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var núverandi fjallskilastjóri í Langanesdeild ráðinn snemma árs 2015 að undangenginni umræðu í landbúnaðarnefnd Langanesbyggðar. Sætti sú ákvörðun ekki kæru til ráðuneytisins á sínum tíma og kemur því ekki sérstaklega til skoðunar í málinu. Er viðkomandi einstaklingur fjallskilastjóri í báðum deildum Langanesdeildar auk þess að vera fjallskilastjóri í Þistilfjarðardeild.

Ráðuneytið telur að ákvæði 1. mgr. 3. gr. fjallskilasamþykktarinnar feli ekki annað í sér en að sveitarstjórn beri í samráði við landeigendur í viðkomandi fjallskiladeild að skipa einn mann í hverja fjallskiladeild sveitarfélagsins, þ.e. fjallskilastjóra. Samkvæmt sama ákvæði geti sá sem skipaður er fjallskilastjóri í samráði við sveitarstjórn valið sér samstarfsmenn, einn eða fleiri, sem teljast þá ásamt honum stjórn fjallskiladeildarinnar. Samkvæmt tilgreindu ákvæði fjallskilasamþykktarinnar standi þannig ekkert í vegi fyrir því að sami einstaklingur hafi með höndum fjallskilastjórn í fleiri en einni fjallskiladeild, enda þjóni slíkt fyrirkomulag hagsmunum fjallskila og bænda. Í því ljósi er það mat ráðuneytisins að ekki sé tilefni til að gera athugasemd við þá afstöðu sveitarfélagsins sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun og er kröfu X því synjað.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á úrlausn málsins.

Úrskurðarorð:

Synjað er kröfu x um að fella úr gildi ákvörðun Langanesbyggðar frá 10. apríl 2018 um að synja beiðni hans um að skipaður verði sérstakur fjallskilastjóri í Langanesdeild sem ekki hafi fjallskilastjórn í annarri deild.