Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11100274
Ár 2012, þann 25. apríl, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11100274
A
gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru er barst ráðuneytinu þann 24. október 2011, B, f.h. A, meðferð íþrótta- og tómstundasviðs Reykjavíkurborgar (hér eftir nefnt ÍTR) á erindi, dags. 3. október 2011, þar sem óskað var eftir fullum aðgangi að gögnum ÍTR um A, fyrrverandi frístundaráðgjafa.
Eftirtaldar kröfur eru settar fram í kæru:
1. Að Reykjavíkurborg afhendi afrit af öllum gögnum frá starfsmannaviðtali við A, sem fór fram í lok vormisseris 2009. Ef gögn finnast ekki, er krafist skýringa á því og að ráðuneytið kanni hvort gögnum hafi verið eytt.
2. Að Reykjavíkurborg afhendi afrit af úrskurði trúnaðarlæknis Reykjavíkurborgar um vinnufærni A, eftir tímabundin veikindi hennar haustið 2009.
3. Að ráðuneytið kanni hvort nýlegar viðbætur við sveitarstjórnarlög, samþykktum á Alþingi þann 17. september 2011, veiti ráðuneytinu úrræði sem nýta megi við kæruna, og að ráðuneytið beiti þeim úrræðum séu þau fyrir hendi.
4. Að ráðuneytið rannsaki alla málsmeðferð Reykjavíkurborgar á máli A, sem hafi ekki fengið endurráðningu í starf frístundaráðgjafa hjá ÍTR frá 1. janúar 2010, eftir að tímabundinn samningur hennar rann út þann 31. desember 2009. Er tekið fram að rannsókn ráðuneytisins geti byggt á greinargerð og gögnum sem send voru ráðuneytinu þann 15. apríl 2011 og á greinargerð í kvörtun til umboðsmanns Alþingis þann 16. júní 2011.
Kröfuliðir 1 og 2 lúta að beiðni A um að Reykjavíkurborg afhendi henni afrit af tilteknum gögnum sem hana varða. Verður ekki litið öðruvísi á en svo að hún álíti að henni hafi með ólögmætum hætti verið synjað um aðgang að þeim gögnum. Lítur ráðuneytið svo á að það sé hin kærða ákvörðun í máli þessu. Af þeim sökum verður í eftirfarandi umfjöllun fyrst og fremst vikið að þeim atriðum sem fram koma í gögnum málsins er lúta með beinum hætti að því álitaefni. Ráðuneytið mun þó jafnframt fjalla um kröfuliði 3 og 4 síðar í úrskurðinum.
Í 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skuli tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laganna. Í 2. mgr. 19. gr. segir svo að kæra megi synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Af gögnum málsins er ljóst að með bréfi til starfsmannastjóra ÍTR, 3. október 2011, óskaði A eftir að fá að kynna sér umrædd gögn og var því bréfi svarað þann 18. október 2011. Kæra barst ráðuneytinu þann 24. október 2011 með bréfi dagsettu þann sama dag. Er því ljóst að kæra er framkomin innan hins lögmælta 14 daga kærufrests, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Forsaga þessa máls er nokkur og er rétt að mati ráðuneytisins að rekja hana í stuttu máli. Árin 2008 og 2009 starfaði A sem frístundaráðgjafi í þrjú misseri á frístundaheimili í Reykjavík. Haustið 2009 mun henni hafa verið tilkynnt um að hún yrði ekki endurráðin þegar samningurinn hennar rynni út þann 31. desember 2009. Munu hafa verið þó nokkur samskipti á milli A og Reykjavíkurborgar allt árið 2010 og árið 2011. Þannig funduðu þau A og B t.a.m. með trúnaðarmanni starfsmannafélags Reykjavíkur skömmu eftir áramótin 2009-2010, og með starfsmannastjóra ÍTR 10. febrúar og 4. mars 2010. Þann 19. apríl 2010 óskaði B, með bréfi til framkvæmdastjóra starfsmannafélags Reykjavíkurborgar og starfsmannastjóra ÍTR, eftir rökstuðningi ÍTR á því að fjöldi annarra starfsmanna aðrir en A hefðu verið endurráðnir á árinu 2010. Með tölvupósti sama dag var svo óskað afrits af öllum gögnum málsins og þá sérstaklega gögnum frá starfsmannaviðtali við A sem fram fór í maí 2009. Þann 3. maí var því bréfi svarað af hálfu Reykjavíkurborgar og afrit af gögnum málsins afhent. Af hálfu A var hins vegar talið að það bréf veitti ekki fullnægjandi svör auk þess sem engin gögn hafi borist varðandi umrætt starfsmannaviðtal í maí 2009. Þann 22. nóvember 2010 var aftur óskað eftir afriti af umræddum gögnum. Mun því erindi hafa verið svarað með tölvupósti af hálfu starfsmannastjóra ÍTR þann 6. desember 2010 þar sem fram kom að þann 3. maí 2010 hefðu öll gögn sem til væru varðandi mál A verið send í ábyrgðarpósti til B.
Með stjórnsýslukæru, dags. 15. apríl 2011, kærði A ákvörðun ÍTR um að endurráða hana ekki í starf frístundaráðgjafa til ráðuneytisins. Ráðuneytið vísaði þeirri kæru frá með úrskurði sínum, dags. 2. maí 2011, þar sem kæra barst að liðnum ársfresti þeim sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í úrskurði ráðuneytisis var jafnframt tekið fram að kærufrestir 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga, hvað varðar aðgang að gögnum, væru jafnframt liðnir. B kvartaði vegna úrskurðar ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, sem taldi ekki tilefni til að gera athugasemd við niðurstöðu ráðuneytisins, en benti þó á að A gæti óskað eftir því á ný við ÍTR að fá aðgang að gögnum málsins og væri hún þá enn ósátt við afgreiðslu ÍTR gæti hún borið þá niðurstöðu undir innanríkisráðuneytisins innan kærufrests.
B ritaði starfsmannastjóra ÍTR bréf, dags. 3. október 2011, varðandi aðgang að gögnum máls A. Er þar tekið fram að hvað varði mál hennar gegn ÍTR: Mismunun gagnvart mjög hæfum starfsmanni ÍTR vegna tímabundinna veikinda og þjóðernis, þá væri því ekki lokið. Fleiri hefðu málið nú til athugunar. Meðal annars hefði B vakið athygli borgarstjóra Reykjavíkur og oddvita Sjálfstæðisflokksins í Reykjavík á málinu. Þá rekur B að í tölvubréfi starfsmannastjóra ÍTR til hans, dags. 6. desember 2010, hafi verið að sagt að öll gögn, sem til væru varðandi A, hefðu þegar verið afhent. Taldi A að það væri ekki alveg rétt. Seinna, eða 11. febrúar 2011, hefði B samkvæmt beiðni verið sent læknivottorð sem tengist málinu. Þá hefði B ítrekað óskað eftir að fá að kynna sér gögn frá fyrsta starfsmannaviðtali við A, en það hefði farið fram á frístundaheimili ÍTR, í lok maí eða byrjun júní 2009. Eins og áður hefði komið fram í tölvubréfi, dags. 19. apríl 2010, hefði A séð umsjónarkonu A skrifa hjá sér minnispunkta meðan á viðtalinu stóð. Tekur B fram að erindi bréfs hans nú sé að vinsamlegast að óska enn eftir gögnum viðvíkjandi þessu atriði, og eftir gögnum sem ekki hefði verið óskað eftir áður. Með öðrum orðum þá ítrekaði B ósk sína um að fá að kynna sér öll gögn um fyrsta starfsmannaviðtalið, sem tekið hefði verið við A í lok vormisseris 2009 og A yrði gert það kleift innan lögboðins frests stjórnsýslulaga.
Þá tók B fram í bréfi sínu til starfsmannastjóra ÍTR þann 3. október 2011 að við lok veikindaleyfis A haustið 2009, hefði yfirmaður hennar beðið um að hún færi í viðtal til trúnaðarlæknis Reykjavíkurborgar, sem skæri úr um vinnufæri hennar. Tók B fram að hún óskaði nú eftir að fá að sjá úrskurð trúnaðarlæknis um vinnufærni A eftir tímabundin veikindi hennar haustið 2009.
Erindi B til starfsmannastjóra ÍTR var svarað með bréfi, dags. 18. október 2011. Sagði þar að enn og aftur væri ítrekað að málinu væri lokið af hálfu ÍTR. Málið væri nú í höndum mannauðsstjóra Reykjavíkurborgar.
Svo sem fyrr segir kærði B, f.h. A, framangreinda afgreiðslu til ráðuneytisins með bréfi, dags. 24. október 2011. Með bréfi, dags. 26. október 2011, óskaði ráðuneytið umsagnar Reykjavíkurborgar um kæruna auk afrits af öllum gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 2. desember 2011.
Með bréfi, dags. 8. desember 2011, gaf ráðuneytið B færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Reykjavíkurborgar. Bárust athugasemdir þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. janúar 2012.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök A
Í kæru til ráðuneytisins er tekið fram að kærð sé meðferð ÍTR á erindi B, dags. 3. október 2011, þar sem óskað sé eftir fullum aðgangi að gögnum ÍTR um A. Er því næst rakið að A, sem sé þýskur ríkisborgari, hafi búið á Íslandi á árunum 2003-2010, en frá og með 1. febrúar 2010 hafi lögheimili hennar verið í Þýskalandi.
Í kærunni kemur svo fram að ítarlegur rökstuðningur fyrir meintri mismunun ÍTR gagnvart vel hæfum starfsmanni sínum, A, hafi verið lagður fram með kæru til innanríkisráðuneytisins þann 15. apríl 2011 og í kvörtun til umboðsmanns Alþingis þann 16. júní 2011. Í þessum greinargerðum sé rökstutt að miklir annmarkar hafi verið á meðferð málsins hjá stjórnsýslu Reykjavíkurborgar á öllum stigum þess. Hvorki ráðuneytið né umboðsmaður hafi hins vegar tekið erindið til efnislegrar meðferðar, og borið við útrunnum kærufresti.
Þann 3. október 2011 hafi B svo sent ábyrgðarbréf til starfsmannastjóra ÍTR, sem hafi borist skrifstofu hans þann 4. október 2011. Í bréfinu sé ítrekuð ósk um aðgang að gögnum um starfsmannaviðtal sem tekið hafi verið við A í lok vormisseris árið 2009. Þar eð enginn rökstuðningur hefði borist frá Reykjavíkurborg, viðvíkjandi því hvers vegna aðgangur að þeim gögnum hefði ekki fengist, hefði B beðið starfsmannastjóra að tjá sig um hvort ÍTR teldi að umrætt starfsmannaviðtal hefði átt sér stað eður ei. Að auki hefði verið fram á að B fengi að kynna sér gögn trúnaðarlæknis Reykjavíkurborgar um vinnufærni A, eftir tímabundin veikindi hennar haustið 2009, en ekki hefði verið beðið um þau gögn áður. Starfsmannastjóri hefði svarað erindinu með bréfi, dags. 18. október 2011, á eftirfarandi hátt: ,,Það skal enn og aftur ítrekað að málinu er lokið af hálfu ÍTR. Málið er í höndum ... mannauðsstjóra Reykjavíkurborgar.“ Eftirtektarvert væri að starfsmannstjóri hefði ekki sent samrit af bréfi sínu til mannauðsstjóra Reykjavíkurborgar né nokkurs annars.
B álítur, að enn og aftur brjóti starfsmannastjóri ÍTR stjórnsýslulög nr. 37/1993 með ómálefnalegu svari sínu. Í bréfinu sé óskað eftir gögnum sem B og A telji að séu í vörslu ÍTR og að ÍTR fjalli í þeim gögnum um atburð, starfsmannaviðtal, sem A fullyrðir að hafi átt sér stað. ÍTR beri því fulla ábyrgð á málefnalegu svari við erindinu. ÍTR svari hins vegar ekki erindinu sem sett sé fram í þremur liðum, og brjóti því á upplýsingarétti aðila máls, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé brotið gegn 19. gr. stjórnsýslulaga með því að rökstyðja ekki þessa takmörkun á aðgangi að málsgögnum. Þá brjóti starfsmannastjóri ÍTR leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga með því að leiðbeina ekki og upplýsa ekki B um hvar erindi hans, dags. 3. október 2011, sé nú til meðferðar hjá stjórnsýslu Reykjavíkurborgar. Mannauðsstjóri hafi ekki tilkynnt B um að málið sé komið til hans til meðferðar. Hafi starfsmannastjóri ÍTR sent erindi B ásamt fylgigögnum til meðferðar mannauðsstjóra, þá brjóti sá síðarnefndi nú 15. gr. stjórnsýslulaga með því að veita B ekki aðgang að umbeðnum gögnum innan 14 daga. Mannauðsstjóri hefði og getað upplýsta B um þá töf sem orðið hafi á afgreiðslu málsins en það hafi hann ekki gert.
Þá tekur B fram í tilefni af umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna að þar sé vitnað í tölvubréf hans til starfsmannastjóra ÍTR þann 19. apríl 2010. Í umsögninni segi svo að af orðalagi bréfsins verði ráðið að B hafi þá þegar verið upplýstur um að gögn vegna starfsmannaviðtals við A, í maí 2009, væru ekki til, enda hefði starfsmaðurinn ekki átt slíkt viðtal við sinn yfirmann. B tekur fram að í tilvitnuðu tölvubréfi komi fram óvissa hans um hvað starfsmannastjóri hefði sagt í stuttu símtali. Áréttar B þess vegna að starfsmannaviðtölin hafi verið tvö, en ekki eingöngu það sem hann hafi vitað að starfsmannastjóri hefði eintak af. Það sé Reykjavíkurborg ljóst að vönduð stjórnsýsla felist ekki í tilvísunum í óljós símtöl. Skriflegum fyrirspurnum beri að svara skriflega, og ef ekki sé hægt að verða við þeim óskum, þurfi að fylgja málefnalegar skýringar. Starfsmannastjóri hafi verið beðinn um að afhenda afrit af gögnum frá fyrra starfsmannaviðtali auk annarra gagna, sem tilgreind hafi verið í bréfi B. Starfsmannastjóri ÍTR hafi svarað erindinu samdægurs á þá leið að hann myndi kalla eftir umræddum gögnum. B hafi ekki getað skilið þessi orð öðruvísi en svo að starfsmannastjóri ætlaði líka að kalla eftir gögnum frá fyrsta starfsmannaviðtali við A frá því í lok vormisseris 2009. Í áðurnefndri umsögn Reykjavíkurborgar sé í fyrsta skipti sett fram skýring á því hvers vegna gögn hafi ekki verið afhent frá því viðtali, sem tekið hafi verið við A í lok vormisseris 2009. Skýringartilraun sveitarfélagsins sé hins vegar röng. B hafi spurt A rækilega út í viðtalið. A segi að forstöðukona frístundaheimilisins hafi notað svigrúm sem skapast hafi þegar kennslu hafi lokið og mæting barna orðin dræm, til að taka starfsmannaviðtöl. Forstöðukonan hafi skipt viðtölunum á þrjá til fjóra daga. A minnist þess vel að viðtalið við hana hafi verið á fimmtudegi. Eftir lýsingu A hafi B kannað skóladagatal viðkomandi skóla árið 2009, og hafi þá komið í ljós að dagsetning viðtala hefði verið 2.- 5. júní 2009, en skólaslit hjá 1.- 6. bekk hafi verið föstudaginn 5. júní 2009. Viðtölin hafi verið haldin í útihúsi frístundaheimilisins, og hafi húsið verið til reiðu þar sem fá börn hafi mætt þá daga. Þá tekur B fram að í viðtali forstöðukonu við A hafi komið fram ánægja með störf hennar. Forstöðukonan hafi haft orð á því að A væri komin með góða stjórn á börnunum, sem væri framför frá haustmisseri 2009. Forstöðukonan hafi skrifað hjá sér á meðan á viðtalinu stóð. Hún hafi hvatt A til að snúa aftur til starfa á haustmisseri 2009 og spurt um áhuga hennar á því að taka að sér starf stuðningsfulltrúa fatlaðs barns næsta misseri. Telur B því að fullyrðing Reykjavíkurborgar um að engin formleg viðtöl hafi farið fram við starfsmenn í hlutastarfi hjá ÍTR á vormisseri 2009 sé því ekki rétt. Tekur B fram að hann undrist ekki gott minni A á þessum atburði enda þekki hann þann eiginleika vel. Af og frá sé að ætla að hún hafi búið til svona atburðarrás, sem ekki eigi sér stoð í veruleikanum. Tekur B fram að fyrsta krafa hans standi, þ.e. að ráðuneytið rannsaki hvort gögnum málsins hafi verið spillt.
Þá tekur B fram að ekki sé rétt sem komi fram í umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna að A hafi ekki óskað eftir starfsráðningu hjá ÍTR á árinu 2010. A hafi óskað eftir því að fá starf sitt aftur á fundum með starfsmannastjóra ÍTR í febrúar og mars 2010 og það hafi verið gert í viðurvist framkvæmdastjóra starfsmannafélags Reykjavíkurborgar og B. Starfsmannastjóri hafi svarað því til að allar stöður frístundafulltrúa væru mannaðar það misserið og ríflega það og hefði hann sem starfsmannastjóri sætt aðfinnslum í Ráðhúsi Reykjavíkur þá nýlega vegna þessarar ofmönnunar. B telur hins vegar að það sé ekki kjarni málsins. Stjórn starfsmannafélags Reykjavíkurborgar hafi fengið þær upplýsingar frá mannauðsskrifstofu sveitarfélagsins að ekki hafi verið auglýst eftir nýjum starfsmönnum á starfsstað A. Þar af leiðandi hafi raunverulegar endurráðningar þeirra starfsmanna, sem hafi verið í sömu sporum og A, þ.e. einungis með tímabundna ráðningu út árið 2009, farið munnlega fram í nóvember-desember 2009, fyrir vormisserið 2010. A hafi beðið forstöðukonu um endurráðningu að loknu veikindaleyfi sínu þann 24. nóvember 2009, eins og langflestum starfsmanna hafi verið boðið, en verið hafnað. Sumar þessar endurráðningar hafi verið gerðar í viðurvist A og hafi það eðlilega verið henni óþægileg reynsla, þegar henni sjálfri hafi verið hafnað. A sé því vissulega aðili að máli þeirra starfsmanna, sem hafi verið með tímabundna ráðningu út árið 2009, en fengið endurráðningu á vormisseri 2010 á frístundaheimilinu eða verið færðir yfir á frístundaheimili í nágrenninu. Hina almenna regla hafi verið sú að starfsmenn frístundaheimilisins hafi fengið endurráðningu á vormisseri 2010. Það hafi því verið stjórnvaldsákvörðun að A hafi ekki fengið endurráðningu. A sem aðili máls eigi rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Ætla megi að skriflegir ráðningarsamningar endurráðinna starfsmanna hafi verið undirritaðir fjótlega eftir að starfsmenn mættu aftur til vinnu árið 2010, en það sé formsatriði. B gerir þá skýlausu kröfu að ráðuneytið kalli eftir ráðningarsamningum allra endurráðinna starfsmanna frístundaheimilisins á haustmisseri 2009 og vormisseri 2010 til að skera úr um þennan ágreining.
Þá tekur B fram í tilefni af umsögn Reykjavíkur um þriðja kröfulið í kæru að fyrir rúmlega tíu árum hafi Evrópusambandið gefið út tilskipun til aðildarríkja sinna nr. 2000/43/EB og 2000/78/EB um að setja lög sem banni mismunun vegna þjóðernisuppruna og ómálefnalegrar mismununar á atvinnumarkaði og þau lög skyldu hafa ákvæði um svokallaða öfuga sönnunarbyrði. Með því sé hinum kærða gert að sanna að hann hafi ekki mismunað kæranda en kæranda einungis gert að setja fram rök um að við fyrstu sýn virðist sennilegt að hinn kærði hafi mismunað honum. Þessi lög hafi verið innleidd í ríkjum Evrópusambandsins til þess að slá á þá ójöfnu stöðu sem uppi sé þegar starfsmaður þurfi að sanna mismunun. Lykilgögn máls í þeim efnum séu yfirleitt í vörslu atvinnurekanda en ekki starfsmanns. Jafnvíðtæk lög hafi ekki verið innleidd á Íslandi, en lög um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna nr. 10/2008 innihaldi ákvæði um öfuga sönnunarbyrði. Í kæru B til innanríkisráðuneytisins, dags. 15. apríl 2011 og í kvörtun til umboðsmanns Alþingis, dags. 16. júní 2011, hafi verið sett fram nægileg rök fyrir því að við fyrstu sýn væri líklegt að Reykjavíkurborg hefði mismunað starfsmanni sínum, A, vegna veikinda hennar og þjóðfélagsuppruna. Telur B að ef Reykjavíkurborg, sem stjórnvald, meini eitthvað með mannréttindastefnu sinni, þá ætti hún að fagna því að viðbótum við sveitarstjórnarlög yrði beitt til að upplýsa málið. Í staðinn krefjist sveitarfélagið þess, að þessari kröfu eins og öðrum, verði vísað frá. Tekur B fram að stjórnsýslukæra hans sé enn í vinnslu í ráðuneytinu og ný sveitarstjórnarlög hafi tekið gildi. Að sjálfsögðu eigi A að njóta þeirra til þess að bæta stöðu sína í annars ójöfnum leik.
Hvað varðar umsögn Reykjavíkurborgar um fjórða kröfulið þá tekur B fram að í úrskurði innanríkisráðuneytisins, dags. 2. maí 2011, sé vitnað í ákvæði 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga um að ,,... kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að tilkynnt var um ákvörðun“, og hafi ráðuneytið beitt ákvæðinu gegn erindi B við ráðuneytið, þ.e. kæru hans vegna synjunar á endurráðningu A í starf frístundafulltrúa hjá Reykjavíkurborg á vormisseri 2010. B telur að sveitarstjórnarlög nr. 45/1998 hafi ekki skyldað ráðuneytið við meðferð fyrri kæru hans til að leggja til grundvallar ársfrest stjórnsýslulaga, þegar hið kærða stjórnvald hafi gert kæranda ómögulegt að virða frestinn vegna tafa og undanbragða. Í riti Páls Hreinssonar, Stjórnsýslulögin – skýringarrit, standi á bls. 273: ,,Til þess að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið væri að kæra gömul mál sem erfitt gat verið að upplýsa, var lögfestur eins árs frestur.“ B tekur fram að mál A sé ekki og hafi ekki verið gamalt mál. Það sé ekki heldur einfalt mál, og nokkurn tíma hafi tekið að setja fram málsrök, m.a. vegna stjórnvalds, sem beiti brögðum til þess að torvelda framgang málsins. Stjórnvalds, sem hafi frá upphafi beitt undanbrögðum við framlagningu mikilvægra gagna, aldrei leiðbeint málsaðila, ítrekað aflýst boðuðum fundi sem aldrei hafi staðið til að leiddi til úrlausnar málsins og hafi vísað málinu frá einum stjórnanda til annars og ekki svarað þeirri spurningu hver beri ábyrgð á máli A. Tekur B fram að málið snúist um mannréttindi fjölmenns hóps, sem eigi undir högg að sækja í íslensku samfélagi, þ.e. fólks með geðraskanir. Hér sé jafnræðisreglan mikilvægari en ársregla stjórnsýslulaga, enda sé jafnræðisreglan tryggð bæði í 65. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 11. gr. stjórnsýslulaga auk Mannréttindasáttmála Evrópu sem leiddur hafi verið í íslensk lög árið 1994. Frá upphafi máls hafi skort á meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, í samskiptum Reykjavíkurborgar við B og A. Biður B ráðuneytið um að gæta meðalhófs. Það sé harkalegur úrskurður að vísa stjórnsýslukæru almenns borgara frá vegna ítrustu formsatriða, sérstaklega þegar augljóst sé að borgarinn hafi vandað sig við allan málatilbúnað. Þá sé hætta á að meginmarkmið stjórnsýslulaga, þ.e. að almenningur fái réttláta og vandaða málsmeðferð hjá opinberri stjórnsýslu, náist ekki.
Rétt er að taka fram að B hefur fært fram ýmsar fleiri málsástæður og gögn máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki þörf á að rekja hér nánar en hefur haft í huga við úrlausn málsins.
IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar
Í umsögn um kæruna er tekið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að allt frá upphafi árs 2010 hafi B átt í talsverðum samskiptum við Reykjavíkurborg. Samskiptin hafi verið við nokkra aðila innan stjórnkerfis Reykjavíkurborgar og átt sér stað símleiðis, með bréfaskiptum, með tölvupóstum og á fundum. Af gögnum megi ráða að tilefni samskiptanna sé í grunninn að B og A álíti það lögbrot af hálfu ÍTR að endurráða A ekki eftir starfslok hennar árið 2009. Það megi einnig ráða af gögnum málsins að B telji að ekki hafi verið staðið rétt að verki við afgreiðslu á erindum sem hann beint til borgarinnar í framhaldinu. Þá er tekið fram í umsögn sveitarfélagsins að B hafi fengið ýmsar upplýsingar og ýmis gögn frá Reykjavíkurborg sem varði ráðningarsamband A við Reykjarvíkurborg. Nánar tiltekið hafi B óskað eftir tilteknum gögnum, með bréfi til starfsmannastjóra ÍTR, dags. 19. apríl 2010. Af orðalagi bréfsins verði ráðið að B hafi þá þegar verið upplýstur um að gögn vegna ,,starfsmannaviðtals“ við A í maí 2009 væru ekki til, enda hefði starfsmaðurinn ekki átt slíkt viðtal við sinn yfirmann. Starfsmannastjóri ÍTR hafi sent B umbeðin gögn sem til voru, sem fylgiskjöl með bréfi, dags. 3. maí 2010. Þann 22. nóvember 2010 hafi starfsmannastjóra ÍTR borist erindi frá B þar sem óskað hafi verið eftir afriti af tilteknu læknisvottorði sem A hafi sjálf lagt fram hjá ÍTR. Starfsmannastjóri ÍTR hafi sent B umbeðið skjal sem fylgiskjal með bréfi, dags. 11. febrúar 2011.
Þann 2. maí 2011 hafi mannauðsstjóra Reykjavíkurborgar svo borist erindi í tölvupósti frá B þar sem óskað hafi verið eftir fundi með viðtakanda. Í framhaldinu hafi B og mannauðsstjóri átt í nokkrum tölvupóstsamskiptum. Með tölvupósti til B, dags. 31. október 2011, hafi mannauðsstjóri fallið frá fyrirhuguðum fundi með B í ljósi stjórnssýslukæru til ráðuneytisins, dags. 24. október 2011. Meðan á samskiptum mannauðsstjóra B hafi staðið, nánar tiltekið þann 3. október 2011, hafi starfsmannastjóra borist erindi frá B. Þar hafi B sett fram óskir í þremur liðum. Í fyrsta lagi hafi hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um fyrsta starfsmannaviðtalið sem tekið hafi verið við A í lok vormisseris 2009 og að honum yrði gert það kleift innan lögboðins frests stjórnsýslulaga. B hafi þá tiltekið sérstaklega að A hafi séð umsjónarkonu frístundaheimilisins skrifa hjá sér minnispunkta þegar viðtalið hafi átt sér stað. Í öðru lagi hafi B óskað eftir að fá að sjá úrskurð trúnaðarlæknis um vinnurfærni A eftir tímabundin veikindi hennar haustið 2009. Í þriðja lagi hafi B óskað eftir áliti ÍTR á því hvort að umsjónarkona frístundaheimilisins hafi átt starfsmannaviðtal við A í lok vormisseris 2009.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er svo tekið fram að framangreindu erindi B hafi verið svarað bréflega af hálfu ÍTR þann 18. október 2011. Svar starfsmannastjóra hafi verið á þá leið að málinu væri lokið af hálfu ÍTR og það væri nú í höndum mannauðsstjóra Reykjavíkurborgar. Enda hefði starfsmannastjóra ÍTR þá verið kunnugt um að mannauðsstjóri og B ættu í samskiptum. Jafnframt því sem B hefði verið upplýstur um að engin gögn væri til vegna ,,starfsmannaviðtals“ við A frá í maí 2009. Þá hafi umbeðið skjal, bréf trúnaðarlæknis, verið vistað hjá mannauðsstjóra en ekki hjá ÍTR.
Í umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna er svo tekið fram að af gögnum málsins verði ráðið að B og A telji sig eiga rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gildissvið stjórnsýslulaga taki aðeins til stjórnvaldsákvarðana í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tímabundnir ráðningarsamningar falli sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma. Ákvörðun stjórnvalds um að láta tímabundinn ráðningarsamning renna sitt skeið sé því ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Réttur B og A til aðgangs að umbeðnum gögnum verði því ekki grundvallaður á 15. gr. stjórnsýslulaga enda sé gildissvið laganna skilyrt við stjórnvaldsákvarðanir í áðurnefndri merkingu. Áréttar Reykjavíkurborg að A hafi ekki sótt um starf hjá ÍTR eftir árslok 2009. Af þeim sökum eigi A ekki aðild að neinni stjórnvaldsákvörðun, í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sem varði ráðningu í starf hjá ÍTR eftir ofangreint tímamark.
Um kröfulið 1 í kæru B tekur Reykjavíkurborg fram að á vormisseri 2009 hafi ekki átt sér stað formleg starfsmannaviðtöl við starfsmenn í hlutastarfi á frístundaheimilum ÍTR. A hafi því ekkert formlegt samtal/viðtal átt við yfirmann sinn hjá ÍTR. Líkt og eðlilegt sé hafi hún þó oft átt samtöl við sinn yfirmann á umræddu tímabili en gögn um þau samtöl séu hvorki né hafi verið til. Enda sé stjórnvöldum ekki skylt að skrá allar upplýsingar. Eðli málsins samkvæmt hafi Reykjavíkurborg því ekki í vörslum sínum þau gögn sem B krefjist þess að fá afrit af, né heldur hafi þeim verið eytt. Líkt og rakið hafi verið hafi B verið upplýstur um það þegar þann 19. apríl 2010.
Um kröfulið 2 í kæru tekur Reykjavíkurborg fram að sveitarfélagið hafi nú þegar orðið við beiðni B um að fá afrit af úrskurði trúnaðarlæknis um vinnufærni A, með bréfi, dags. 2. desember 2011.
Varðandi kröfulið 3 þá telur Reykjavíkurborg að þar sé B að vísa til úrræða samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Þau lög, sem séu ný heildarlög um sveitarstjórnir öðlist gildi 1. janúar 2012. Úrræðum þeirra laga verði því ekki beitt í þessu máli.
Þá telur Reykjavíkurborg að efni kröfuliðs 4 í kæru sé sama kæruefni og í stjórnsýslukæru til ráðuneytisins, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, dags. 15. apríl. Innanríkisráðuneytið hafi úrskurðað í því máli þann 2. maí 2011. Ráðuneytið hafi vísað þeirri kæru frá með vísan til þess að ársfrestur 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri liðinn. Að lokum er tekið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að sveitarfélagið hafi afhent B og A öll umbeðin gögn sem unnt sé. Fer sveitarfélagið jafnframt fram á að kærunni verði vísað frá að fullu.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Ráðuneytið telur rétt þegar í upphafi að víkja að kröfuliðum 3 og 4 í kæru.
Í kröfulið 3 kemur fram að B krefjist þess að ráðuneytið kanni hvort nýlegar viðbætur við sveitarstjórnarlög, samþykktum á Alþingi þann 17. september 2011, veiti ráðuneytinu úrræði sem nýta megi við kæruna, og að ráðuneytið beiti þeim úrræðum séu þau fyrir hendi. Telur ráðuneytið ljóst að þar sé átt við sveitarstjórnarlög nr. 138/2011 sem tóku gildi þann 1. janúar 2012 og leystu þar með af hólmi eldri sveitarstjórnarlög nr. 45/1998. Að mati ráðuneytisins er ekki hægt að líta svo á kröfuliður 3 geti talist sjálfstæð krafa í máli þessu, heldur lagarök eða málsástæða sem B fer fram á ráðuneytið kanni hvort að geti undirbyggt aðrar kröfur hans. Hvað sem því líður tekur ráðuneytið fram að öll atvik þessa máls gerðust í gildistíð eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þegar af þeirri ástæðu geta núgildandi sveitarstjórnarlög nr. 138/2011 ekki komið til skoðunar í máli þessu, jafnvel þó svo að þau hafi tekið gildi áður en máli þessu var til lykta lokið. Ráðuneytið telur þó rétt að taka fram að jafnvel þó svo að sveitarstjórnarlög nr. 138/2011 kæmu til álita í þessu máli þá er þar ekki að finna nýjar heimildir eða úrræði sem ráðuneytið gæti beitt í málinu sem ganga lengra en ákvæði eldri sveitarstjórnarlaga 45/1998. Þvert á móti var kæruheimild til ráðuneytisins þrengd með þeim lögum, sbr. 2. mgr. 109. gr. laga nr. 138/2011, þar sem kemur fram að ráðherra hafi ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum. Ein undantekning er gerð á því og kemur hún fram í 3. mgr. 111. gr. þar sem segir að þrátt fyrir 2. mgr. 109. gr. sé þó hægt að bera undir ráðherra ákvörðun sveitarfélags um uppsögn starfsmanns, enda eigi hún rætur að rekja til brota hans í starfi, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, til athafna í starfi eða utan þess sem þykja ósamrýmanlegar starfinu eða til annarra sambærilegra ástæðna. Af framangreindu er því ljóst að ágreiningur um endurráðningu A í starf frístundaráðgjafa væri ekki kæranlegur til ráðuneytisins samkvæmt núgildandi sveitarstjórnarlögum.
Í kröfulið 4 í kæru er farið fram á að ráðuneytið rannsaki alla málsmeðferð Reykjavíkurborgar á máli A sem hafi ekki fengið endurráðningu í starf frístundaráðgjafa hjá ÍTR frá 1. janúar 2010. Ráðuneytið bendir á að þann 15. apríl 2011 beindi B, f.h. A, stjórnsýslukæru til ráðuneytisins vegna ákvörðunar ÍTR um að endurráða hana ekki í starf frístundaráðgjafa. Ráðuneytið vísaði þeirri kæru frá með úrskurði sínum, dags. 2. maí 2011, þar sem kæra barst að liðnum ársfresti þeim sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður ekki betur séð en að kröfuliður 4 í kæru nú, lúti að sama máli og ráðuneytið fjallaði um í þeim úrskurði og er ekkert fram komið sem getur breytt niðurstöðu hans. Verður kröfulið 4 þá þegar af þeirri ástæðu vísað frá ráðuneytinu.
2. Í kröfulið 1 í kæru er þess krafist að Reykjavíkurborg afhendi afrit af öllum gögnum frá starfsmannaviðtali við A, sem fram hafi farið í lok vormisseris 2009. Ef gögn finnist ekki, sé krafist skýringa á því og að ráðuneytið kanni hvort gögnum hafi verið eytt.
Málsaðila greinir á um hvort umrætt starfsmannaviðtal hafi átt sér stað. Þannig kemur fram í umsögn Reykjavíkurborgar að á vormisseri hafi ekki átt sér stað formleg starfsmannaviðtöl við starfsmenn í hlutastarfi á frístundaheimilum ÍTR. A hafi því ekki átt formlegt samtal/viðtal við sinn yfirmann hjá ÍTR. Líkt og eðlilegt sé hafi hún þó oft átt samtöl við sinn yfirmann á umræddu tímabili en gögn um þau samtöl séu hvorki né hafi verið til. Enda sé stjórnvöldum ekki skylt að skrá allar upplýsingar. Eðli málsins samkvæmt hafi Reykjavíkurborg því ekki í vörslum sínum þau gögn sem B krefjist þess að fá afrit af, né heldur hafi þeim verið eytt. Af hálfu B er hins vegar staðhæft að slík viðtöl hafi verið tekin við starfsmenn á tímabilinu 2.-5. júní 2009 og að A muni vel hvað henni og forstöðukonu hafi farið á milli. Þá hafi A tekið eftir því að forstöðukona hafi ritað hjá sér minnispunkta í viðtalinu.
Úr ágreiningi um hvort umrætt starfsmannaviðtal hafi átt sér stað verður ekki skorið með úrskurði ráðuneytisins. Af hálfu Reykjavíkurborgar er fullyrt að engin gögn séu til um slíkt samtal né heldur hafi gögnum þar að lútandi verið eytt. Þá kemur jafnframt fram í umsögn Reykjavíkurborgar að sveitarfélagið hafi þegar afhent öll þau gögn sem til séu. Hefur ráðuneytið engar forsendur til að rengja það sem fram kemur af hálfu sveitarfélagsins þar að lútandi. Verður því ekki séð að B og A hafi verið synjað um, eða aðgangur þeirra takmarkaður að, gögnum frá umræddu starfsmannaviðtali heldur hefur því verið lýst yfir af hálfu Reykjavíkurborgar að slík gögn séu ekki fyrir hendi.
Bendir ráðuneytið í því sambandi á að í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Ákvæðið á samkvæmt orðalagi sínum einungis við um málsmeðferð sem lokið verður með stjórnvaldsákvörðun. Jafnvel þó svo að umrætt starfsmannaviðtal hafi átt sér stað verður þannig ekki séð að skylt hafi verið skrá niður þær upplýsingar er þar komu fram enda slíkt samtal ekki liður í meðferð máls sem lauk með stjórnvaldsákvörðun.
Í kröfulið 2 í kæru er þess krafist að Reykjavíkurborg afhendi afrit af úrskurði trúnaðarlæknis Reykjavíkurborgar um vinnufærni A, eftir tímabundin veikindi hennar haustið 2009. Í gögnum málsins kemur fram að Reykjavíkurborg sendi B umrætt skjal; bréf trúnaðarlæknis Reykjavíkurborgar, dags. 19. nóvember 2009, sem fylgiskjal með bréfi þann 2. desember 2011. Var B þannig ekki synjað um aðgang að umræddu skjali og hefur hann nú fengið það afhent.
3. Ráðuneytið áréttar að mál það sem hér er til úrlausnar lýtur eingöngu að því hvort að B og A hafi ranglega af hálfu Reykjavíkurborgar verið synjað um aðgang að gögnum sem A á rétt til aðgangs að skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga má kæra synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Téð kæruheimild 2. mgr. 19. gr. laga nr. 37/1993 er eðli málsins samkvæmt bundin við það að aðila máls hafi verið synjað um aðgang að gögnum eða aðgangur hans takmarkaður. Ekki verður ráðið af gögnum málsins að slík ákvörðun hafi verið tekin. Þvert á móti er tekið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að þegar hafi verið afhent öll gögn sem unnt sé, en að önnur gögn sem B og A krefjist aðgangs að, séu ekki til. Hefur ráðuneytið engar forsendur til þess að draga þá fullyrðingu í efa né heldur er ekkert sem bendir til þess að sveitarfélagið haldi eftir gögnum eða hafi fargað gögnum á ólögmætan hátt.
Þar sem ekki verður þannig séð að B eða A hafi verið synjað um aðgang að þeim gögnum sem tiltekin eru í kröfulið 1 og 2 í kæru, eða öðrum gögnum er hana varðar, eða aðgangur takmarkaður að slíkum gögnum, er óhjákvæmilegt að vísa máli þessu frá ráðuneytinu.
Úrskurðarorð
Stjórnsýslukæru B, f.h. A, á meðferð íþrótta- og tómstundasviðs Reykjavíkurborgar á erindi, dags. 3. október 2011, þar sem óskað var eftir fullum aðgangi að gögnum ÍTR um A, fyrrverandi frístundaráðgjafa, er vísað frá.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson