Úrskurður í máli nr. IRR14070057
Ár 2015, 12. ágúst er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR14070057
Kæra [A]
á úthlutun Reykjavíkurborgar á byggingalóðum til annarra trúfélaga en
þjóðkirkjunnar, án endurgjalds.
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 4. júlí 2014, barst ráðuneytinu kæra [A], [hér eftir nefndur [A]), vegna úthlutunar Reykjavíkurborgar á lóðum til annarra trúfélaga en þjóðkirkjunnar, án endurgjalds.
Verður kæra ekki skilin á annan veg en að [A] krefjist þess að lóðaúthlutanir Reykjavíkurborgar til annarra trúfélaga en þjóðkirkjunnar verði afturkallaðar og viðkomandi trúfélögum gert að sækja um lóðaúthlutn að nýju.
Kæran er borin fram á grundvelli 109. gr. og 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
II. Málsatvik, málsmeðferð og röksemdir
Frá 12. janúar 1999 hefur fimm trúfélögum verið úthlutað lóðum í Reykjavík, án þess að endurgjald hafi komið fyrir. Þessi trúfélög eru Vottar Jehóva, Söfnuður Moskvu – Patríarkatsins, Thai Temple in Iceland, Ásatrúarfélagið og Félag múslima á Íslandi. Síðasta úthlutunin var til Félags múslima á Íslandi þann 19. september 2013.
Í 5. gr. laga nr. 35/1970 um Kristnisjóð o.fl. segir að sveitarfélögum sé skylt að leggja til ókeypis lóðir undir kirkjur og undanskilja þær gatnagerðargjaldi. Vísar [A] til þessara laga í kæru sinni og telur að þau gildi einungis um þjóðkirkjuna en ekki önnur trúfélög. Því sé ljóst að Reykjavíkurborg hafi skort lagastoð þegar hún úthlutaði lóðum til fyrrgreindra trúfélaga án þess að endurgjald kæmi fyrir. Vísar [A] til þess að jafnræðisregla stjórnarskrárinnar hafi ekki þýðingu í þessu máli, enda sé þjóðkirkjunni sköpuð sérstaða í stjórnarskrá. Jafnframt vísar hann máli sínu til stuðnings til 65. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um ábyrga meðferð fjármuna og 68. gr. sömu laga sem bannar veðsetningu eigna sem nauðsynlegar eru til að lögboðin verkefni sveitarfélagsins séu rækt.
Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að borgin telji að [A] sé ekki aðili neins stjórnsýslumáls sem kæranlegt sé í skilningi 1. mgr. 111. gr. stjórnsýslulaga. Komist ráðuneytið hins vegar að því að [A] sé aðili að málinu þá bendir Reykjavíkurborg á að kærufrestur sem sé þrír mánuðir sé löngu liðinn. Síðasta úthlutunin af þeim fimm sem hér um ræði hafi farið fram 19. september 2013, en kæran hafi borist ráðuneytinu þann 4. júlí 2014 og kærufrestur þá liðinn eins og áður segi.
Þá vísar Reykjavíkurborg til þess að þó að skylda sveitarfélaga skv. lögum um Kristnisjóð o.fl., nái eingöngu til þjóðkirkjunnar, þá sé hvergi í íslenskri löggjöf ákvæði þess efnis að óheimilt sé að úthluta lóðum endurgjaldslaust til annarra trúfélaga. Vísar borgin til þess að árið 1999 hafi hún markað sér þá stefnu, með vísan til almennra jafnræðissjónarmiða, að ekki skyldi gera upp á milli trúfélaga þegar kæmi að réttindum þeirra til lóða eða undanþágu frá gjaldtöku af lóðum eða tilbeiðsluhúsum trúfélaga. Því sé um órofna stjórnsýsluhefð síðastliðna 15 ára að ræða, sem ekki verði breytt með íþyngjandi hætti gagnvart þeim sem hún varðar, nema að baki slíkri ákvörðun séu málefnalegar forsendur og verður þá slíkt aðeins gert með formlegum hætti. Gæta þurfi að slíkt sé kynnt þannig að þeir sem breytingin varðar, gefist kostur á að gæta hagsmuna sinna með viðeigandi hætti. Þegar litið sé til þess hvað teljist málefnaleg sjónarmið, verði að líta til þess hvort breytingin geti talist almenn eða varði fyrst og fremst eina lóðaúthlutun til trúfélags.
Jafnframt bendir Reykjavíkurborg á að úthlutun lóða sé stjórnvaldsákvörðun og ákvæði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi um heimild til afturköllunar stjórnvaldsákvarðanna. Þar sé kveðið á um að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sina, að eigin frumkvæði, þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila eða þegar ákvörðun sé ógildanleg. Ljóst sé í þessu máli að lóðaúthlutunin sé ívilnandi stjórnvaldsákvörðun og telst því afturköllun hennar vera aðila til tjóns. Þá uppfylli úthlutunin ekki þau skilyrði að geta verið ógilt.
Eins og fyrr segir barst stjórnsýslukæra [A] ráðuneytinu þann 4. júlí 2014. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. október 2014, var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Þann 12. nóvember 2014, barst svar Reykjavíkurborgar ásamt gögnum. Með tölvubréfi ráðuneytisins, dags. 18. nóvember 2014, voru [A] send þau gögn sem Reykjavíkurborg hafði sent ráðuneytinu og honum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Andmæli [A] bárust þann 6. janúar 2015.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Ráðuneytið telur í upphafi rétt að taka fram að í 109. gr. sveitarstjórnarlaga felst ekki almenn kæruheimild heldur er þar fjallað um almennt stjórnsýslueftirlit ráðuneytisins með sveitarfélögum. Á hinn bóginn felur 1. mgr. 111. gr. laganna í sér kæruheimild. Í því ákvæði segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Í 2. mgr. 111. gr. laganna segir síðan að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Um kæruleiðbeiningar, kærufrest og meðferð kærumáls fer að öðru leyti að ákvæðum stjórnsýslulaga. Þá telur ráðuneytið rétt að geta þess til upplýsingar að þegar [A] lagði fram kæru sína í ráðuneytinu var hann búsettur í Reykjavík.
Eins og að framan greinir kærir [A] fimm lóðaúthlutanir Reykjavíkurborgar til annarra trúfélaga en þjóðkirkjunnar, án endurgjalds. Síðast lóðaúthlutunin fór fram þann 13. september 2013, þ.e. tæpum tíu mánuðum áður en kæran barst ráðuneytinu og því ljóst að kærufrestur var liðinn þegar kæran barst ráðuneytinu þann 4. júlí 2014.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að æðra stjórnvald skuli vísa frá kæru, sem berst að liðnum kærufresti, og hljóðar ákvæðið svo:
Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema:
1. afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða
2. veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eru því greindar tvær undantekningarreglur frá þeirri meginreglu laganna að kærumáli skuli vísað frá æðra stjórnvaldi ef kæra berst að liðnum kærufresti.
Í 1. tölulið kemur fram, að taka megi kæru til meðferðar þegar afsakanlegt verður talið að hún hafi ekki borist innan kærufrests, t.d. ef lægra stjórnvald hefur vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Hvað varðar undantekningu 2. töluliðar ber við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi að líta til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, t.a.m. hvort um „princip“-mál sé að ræða sem haft geti þýðingarmikið fordæmisgildi.
Ráðuneytið telur ekki tilefni til þess að fjalla um það hvort undantekningarákvæði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við í máli þessu, þar sem [A] getur ekki talist aðili máls í skilningi 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011, er sérstaklega tekið fram að aðila máls, þ.e. þeim sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli umfram aðra, sé heimilt að kæra til ráðuneytisins stjórnvaldsákvarðanir sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Lögvarðir hagsmunir hafa almennt verið skilgreindir sem svo að einstaklingur þurfi að njóta sérstakra og verulegra hagsmuna umfram aðra hvað viðkomandi mál varðar. Felst í því að hagsmunirnir varði viðkomandi að sérstöku leyti og hafi talsverða þýðingu gagnvart honum. Verður ekki séð að [A] eigi nokkra lögvarða hagsmuni umfram aðra í máli því er varðar úthlutun Reykjavíkurborgar á lóð til Félags múslima á Íslandi og tekin var í borgarráði þann 19. september 2013 né að ákvörðunin teljist varða rétt hans eða skyldu. Kæran er því ekki tæk til efnismeðferðar og ber að vísa henni frá ráðuneytinu.
Ráðuneytið tekur hins vegar fram að það mun taka til athugunar hvort úthlutunir Reykjavíkurborgar til trúfélaga annarra en þjóðkirkjunnar, án endurgjalds, gefi tilefni til formlegrar umfjöllunar um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, en [A] á ekki aðild að því máli.
Úrskurðarorð
Stjórnsýslukæru [A], vegna úthlutunar Reykjavíkurborgar á lóðum til trúfélaga annarra en þjóðkirkjunnar er vísað frá ráðuneytinu.