Úrskurður í máli nr. SRN18050075

Ár 2019, þann 11. janúar, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN18050075

Kæra X

á ákvörðun

Reykjavíkurborgar

I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 28. maí 2018, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X (hér eftir nefnd X), kt. 000000-0000, á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 28. febrúar 2018 um að synja umsókn hennar um hækkun á niðurgreiðslu vegna daggæslu dóttur X hjá dagforeldri.

Af kæru verður ráðið að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og fallist verði á umsókn X.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.  Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sótti X um hækkun á niðurgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna daggæslu dóttur hennar hjá dagforeldri. Þar sem dóttir X var í daggæslu hjá dagforeldri en ekki á ungbarnaleikskóla taldi Reykjavíkurborg að ekki væru skilyrði til að fallast á umsókn hennar og var henni því synjað. Með bréfi X mótteknu 28. maí 2018 kærði X ákvörðun Reykjavíkurborgar til ráðuneytisins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. júní 2018, var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Bárust þau gögn ráðuneytinu með bréfi Reykjavíkurborgar mótteknu 20. júlí 2018.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 24. júlí 2018, var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar. Athugasemdir bárust með bréfi X til ráðuneytisins dags. 17. ágúst 2018.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 4. september 2018 var X tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.

III.      Sjónarmið X

Í kæru kemur fram að umsókn X um hækkun á niðurgreiðslu vegna barns hjá dagforeldri grundvallaðist á því að í lok janúar 2018 hafi dóttir hennar orðið 18 mánaða og hefði ekki fengið leikskólapláss hjá Reykjavíkurborg. Kveðst kærandi telja óréttmætar ástæður liggja að baki þeirri ákvörðun Reykjavíkurborgar að hækka einungis niðurgreiðslu til þeirra barna sem hafi verið svo lánsöm að fá pláss á ungbarnaleikskóla en ekki til annarra barna sem eru hjá dagforeldrum á meðan beðið er eftir plássi á leikskóla. Kveðst X ekkert val hafa um vistunarúrræði, ungbarnaleikskólar séu fáir og færri komist þar að en vilja. Hjá flestum foreldrum sé ekki raunhæfur valkostur að hafa börn sín í leikskóla í öðru hverfi. Þetta val sé grundvallaratriði í þeirri mismunun sem foreldrar barna í dagvistun hjá dagforeldrum verði fyrir. Þar sem ekki sé um val að ræða sitji foreldrar uppi með þann kost að hafa barn sitt í dagvistun hjá dagforeldrum og greiða töluvert hærri fjárhæð fyrir vikið. Kærandi telur því að ekki standi málefnalegar eða lögmætar ástæður fyrir þeirri mismunun sem foreldrar barna í dagvistun hjá dagforeldrum verða fyrir. 

IV.      Sjónarmið sveitarfélagsins

Í ákvörðun Reykjavíkurborgar kemur fram að með umsókn X, dags. 10. janúar 2018, hafi hún óskað eftir hækkun á niðurgreiðslu vegna daggæslu dóttur hennar hjá dagforeldri. Í umsókn X komi fram að óskað sé eftir hækkun á grundvelli þess að í lok janúar 2018 verði barnið 18 mánaða og hafi ekki enn fengið pláss á leikskóla hjá borginni. Hvorki komi fram í birtu yfirliti né reglum um niðurgreiðslu vegna barna hjá dagforeldrum heimild til hækkunar niðurgreiðslu er barn verði 18 mánaða, líkt og gildi um niðurgreiðslu vegna barna á ungbarnaleikskóla. X efist um að réttmætar ástæður séu að baki þeirri ákvörðun Reykjavíkurborgar að hækka einungis niðurgreiðslu til þeirra barna sem hafi verið svo lánsöm að fá pláss á ungbarnaleikskóla en ekki til annarra barna sem séu hjá dagforeldrum á meðan beðið sé eftir plássi annars staðar. Sé um einkarekstur að ræða í báðum tilvikum þar sem gjaldskráin sé sambærileg. Þá komi fram að samkvæmt stefnu Reykjavíkurborgar eigi börn að fá leikskólapláss við 18 mánaða aldur en staðan sé hins vegar sú að langflest börn séu ekki að fá pláss á þeim aldri vegna manneklu og annarra vandræða á leikskólum borgarinnar. Einnig komi fram í umsókn X að fáir ungbarnaleikskólar séu í boði og lágt hlutfall barna fái þar pláss og því hafi foreldrar í raun ekki val um vistunarúrræði fyrir börn sín. Þá sé talsverður munur á upphæð þeirri sem foreldrar barna 18 mánaða og eldri þurfi að greiða, eftir því hvort barnið sé í vistun á sjálfstætt reknum leikskóla eða hjá dagforeldri. X telji það mismunun, sérstaklega í ljósi þess að börn fædd síðar en í apríl 2016 komist ekki inn á leikskóla fyrr en í fyrsta lagi haustið 2018 eins og staðan sé.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að starfsemi og lagaumhverfi daggæslu í heimahúsum annars vegar og leikskóla hins vegar séu talsvert ólík og hið sama eigi við um skyldur sveitarfélaga gagnvart báðum úrræðunum. Í gildi sé reglugerð um daggæslu barna í heimahúsum nr. 907/2005 sem sett hafi verið með stoð í lögum um félagsþjónustu nr. 40/1991. Dagforeldrar séu sjálfstæðir atvinnurekendur sem sé í sjálfsvald sett að haga starfsemi sinni með þeim hætti sem þeir kjósi innan marka laga og reglna. Mælt sé fyrir um það í 42. gr. reglugerðarinnar að sveitarstjórn sé heimilt að greiða niður kostnað við daggæslu og skuli sveitarstjórn þá setja reglur þar um. Þannig sé ekki um að ræða skyldu sveitarfélags til niðurgreiðslu slíks kostnaðar heldur aðeins heimild. Enn fremur sé um að ræða málefni sem löggjafinn hafi ákveðið að sveitarfélög séu sjálfráð um. Réttur sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum sé tryggður í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og 78. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessu leiði að ef ákveðið sé að niðurgreiða daggæslu geti sveitarstjórn ákveðið hvaða sjónarmið ráði því hvenær réttur til niðurgreiðslu stofnast. Þá kemur fram í umsögninni að borgarráð hafi samþykkt reglur um niðurgreiðslu vegna daggæslu með lögmætum hætti. Umræddar reglur byggi á hlutlægum og málefnalegum viðmiðum.

Um leikskóla gildi lög um leikskóla nr. 90/2008 og samkvæmt 4. gr. laganna beri sveitarfélög ábyrgð á starfsemi leikskóla. Jafnframt hafi sveitarfélög forustu um að tryggja börnum leikskóladvöl og bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í leikskólum sveitarfélags, þróun einstakra leikskóla, húsnæði og búnaði leikskóla, sérúrræðum leikskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd leikskólastarfs í sveitarfélagi. Í 25. gr. laganna komi fram að sveitarstjórn geti heimilað öðrum aðilum að byggja og reka leikskóla í formi sjálfseignarstofnunar, hlutafélags eða samkvæmt öðru viðurkenndu rekstrarformi. Um slíka leikskóla gildi sömu lög og reglur og um aðra leikskóla samkvæmt lögunum eftir því sem við eigi. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna sé sveitarstjórn heimilt að taka gjald fyrir barn í leikskóla. Gjaldtakan megi ekki nema hærri fjárhæð en sem nemi meðalraunkostnaði við dvöl hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélags. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. laganna taki ákvæðið ekki til leikskóla sem fengið hafi rekstrarleyfi samkvæmt 25. gr. laganna nema kveðið sé á um slíkt í þjónustusamningi sem sveitarfélagið geri við rekstrarleyfishafa. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laganna skuli í rekstrarleyfi sérstaklega fjallað um þagnarskyldu starfsfólks, um húsnæði og fjölda barna, um gerð skólanámskrár, um skyldur rekstraraðila til þess að meta með reglubundnum hætti árangur og gæði skólastarfsins, láta sveitarstjórn í té gögn og upplýsingar vegna eftirlits og um skipulag og framkvæmd sérfræðiþjónustu. Samkvæmt 26. gr. laga um leikskóla sé sveitarstjórn heimilt að setja reglur um innritun í leikskóla í sveitarfélaginu enda njóti viðkomandi leikskóli framlags úr sveitarsjóði. Á grundvelli þess hefur borgarráð samþykkt reglur Reykjavíkurborgar um leikskólaþjónustu.

Fram komi í 1. gr. a reglum Reykjavíkurborgar um leikskólaþjónustu að börn innritist eftir kennitölu, þau elstu fyrst, enda eigi ákvæði reglnanna um forgang ekki við. Ákvæðið gildi einnig fyrir sjálfstætt starfandi leikskóla nema samið sé um annað við skóla- og frístundasvið. Umræddar reglur séu settar með lögmætum hætti og byggi á málefnalegum sjónarmiðum þar sem jafnræðis sé gætt. Þó svo að pláss fyrir börn undir tveggja ára aldri á leikskólum borgarinnar séu umsetin telji skóla- og frístundasvið að með því að tryggja að málefnaleg sjónarmið séu ráðandi við innritun sé gætt að þeim reglum og sjónarmiðum sem gæta þurfi að við úthlutun takmarkaðra gæða. Skóla- og frístundasvið veiti styrki til sjálfstætt rekinna leikskóla á grundvelli þjónustusamninga sem séu með tvennum hætti; annars vegar sé um að ræða samninga vegna barna á aldrinum 6/9 mánaða til 36 mánaða en þar lækki greiðslan við 24 mánaða aldur og hins vegar vegna barna á aldrinum 18 mánaða til 6 ára. Í fyrri samningnum lækki greiðslan við 24 mánaða aldur barnsins en í þeim seinni sé miðað við að börn séu ekki að hefja dvöl fyrr en eftir 18 mánaða aldur og ef til þess komi að barn hefji dvöl fyrir þann tíma þá sé greiddur sami styrkur og til dagforeldra. Með sama hætti og eigi við um styrki vegna niðurgreiðslu daggæslu er Reykjavíkurborg í sjálfsvald sett á grundvelli sjálfsstjórnunarheimilda sinna að ákveða styrki til sjálfstætt starfandi leikskóla, innan marka laga.

Í löggjöf séu gerðar tilteknar kröfur um starfsemi leikskóla og til starfsfólks leikskóla. Þá séu gerðar kröfur til húsnæðis og aðstöðu í leikskólum, sbr. V. kafla laga um leikskóla og reglugerð nr. 655/2009 um starfsumhverfi leikskóla. Þá séu gerðar kröfur um skólanámskrá og starfsáætlun í hverjum leikskóla, sbr. VI. kafla laga um leikskóla og mat og eftirlit með gæðum leikskólastarfs, sbr. VII. kafla laganna og reglugerð nr. 893/2009 um mat og eftirlit í leikskólum og upplýsingaskyldu sveitarstjórna um skólahald. Ljóst sé að með framangreindum kröfum séu lagðar umtalsverðar fjárhagslegar byrðar á leikskóla og að enn fremur liggi fyrir að sambærilegar kröfur séu ekki gerðar til daggæslu á vegum dagforeldra. Með tilliti til jafnræðisreglunnar sé það mat skóla- og frístundasviðs að mismunandi styrkveitingar til leikskóla og daggæslu séu heimilar þar sem málefnaleg og lögmæt rök búi þar að baki svo sem dýrari húsakostur, kröfur um menntun starfsfólks leikskóla, hærri raunkostnaður, kröfur um gerð skólanámskrár o.fl.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.

Um félagsþjónustu sveitarfélaga er fjallað í lögum nr. 40/1991. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Um daggæslu barna í heimahúsum gildir reglugerð nr. 907/2005 sem sett er með heimild í 34. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 42. gr. reglugerðarinnar er sveitarstjórn heimilt að greiða niður kostnað við daggæslu í heimahúsum. Í slíkum tilvikum skal sveitarstjórn setja reglur þar um. Hefur Reykjavíkurborg samþykkt slíkar reglur um niðurgreiðslu barna hjá dagforeldrum. Í 3. gr. a reglnanna er fjallað um skilyrði sem þarf að uppfylla til að eiga rétt á niðurgreiðslu til dagforeldris vegna daggæslu.

Fyrir liggur að Reykjavíkurborg synjaði umsókn X um hækkun á niðurgreiðslu vegna daggæslu dóttur hennar. Byggði Reykjavíkurborg synjunina á því að dóttir X var í daggæslu hjá dagforeldri en ekki á ungbarnaleikskóla og væru því ekki skilyrði til að fallast á umsókn X.

Ráðuneytið telur að þegar sveitarfélag setur ívilnandi reglur til hagsbóta fyrir íbúa þess sé sveitarfélaginu heimilt að mæla svo fyrir að uppfylla þurfi ákveðin skilyrði til að eiga rétt samkvæmt hinum ívilnandi reglum. Reglur Reykjavíkurborgar um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum feli í sér slíkar ívilnandi reglur og eru reglurnar settar samkvæmt heimild í 42. gr. reglugerðar um daggæslu barna í heimahúsum. Hins vegar þurfi að gæta þess að slík skilyrði séu málefnaleg og í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga. Er það mat ráðuneytisins að reglur Reykjavíkurborgar um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum og þau skilyrði sem koma fram í reglunum séu málefnaleg og hafi Reykjavíkurborg verið heimilt að setja tilgreind skilyrði fyrir niðurgreiðslunum. Þá séu skilyrðin einnig í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga.

Dagforeldrar eru sjálfstæðir atvinnurekendur sem er í sjálfsvald sett að haga starfsemi sinni með þeim hætti sem þeir kjósa innan marka laga og reglna. Mælt er fyrir um það í 42. gr. reglugerðar um daggæslu barna í heimahúsum að sveitarstjórn sé heimilt að greiða niður kostnað við daggæslu og er því ekki um að ræða skyldu sveitarfélags til niðurgreiðslu heldur aðeins heimild. Réttur sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum er tryggður í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og 78. gr. stjórnarskrárinnar. Af því leiðir að ef ákveðið er að niðurgreiða daggæslu getur sveitarstjórn ákveðið hvaða sjónarmið ráði því hvenær réttur til niðurgreiðslu stofnast. Um leikskóla gilda hins vegar lög um leikskóla nr. 90/2008 og samkvæmt 4. gr. laganna ber sveitarfélag ábyrgð á starfsemi leikskóla og ber jafnframt að tryggja börnum leikskóladvöl, svo og ýmis önnur ábyrgð samkvæmt lögum. Samkvæmt 1. gr. a reglna Reykjavíkurborgar um leikskólaþjónustu innritast börn eftir kennitölu, þau elstu fyrst, enda eigi ákvæði reglnanna um forgang ekki við. Ákvæðið gildir einnig fyrir sjálfstætt starfandi leikskóla nema samið sé um annað við skóla- og frístundasvið. Umræddar reglur eru settar með lögmætum hætti og byggja á málefnalegum sjónarmiðum þar sem jafnræðis er gætt. Í löggjöf eru gerðar tilteknar kröfur um starfsemi leikskóla og til starfsfólks leikskóla. Þá eru gerðar kröfur til húsnæðis og aðstöðu í leikskólum, kröfur um skólanámskrá og starfsáætlun í hverjum leikskóla og mat og eftirlit með gæðum leikskólastarfs. Ráðuneytið telur að með framangreindum kröfum séu lagðar umtalsverðar fjárhagslegar byrðar á leikskóla og að enn fremur liggi fyrir að sambærilegar kröfur séu ekki gerðar til daggæslu á vegum dagforeldra. Því búi málefnaleg og lögmæt rök að baki ákvörðun Reykjavíkurborgar í málinu og því ekki unnt að fallast á kröfur kæranda.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Synjað er kröfu X um að fella úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 28. febrúar 2018 um að synja umsókn hennar um hækkun niðurgreiðslu vegna daggæslu dóttur hennar hjá dagforeldri.