Úrskurður í máli nr. IRR15090111

Ár 2015, þann 8. desember er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli máli nr. IRR 15090111

Kæra Birgittu Sigþórsdóttur, Hallgríms Sveins Sveinssonar og

íbúasamtaka Hvanneyrar og nágrennis

á ákvörðun Borgarbyggðar

I.       Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 10. september 2015 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Söru Ýrr Jónsdóttur, hdl., f.h. Birgittu Sigþórsdóttur, […], Hallgríms Sveins Sveinssonar, […] og íbúasamtaka Hvanneyrar og nágrennis, […] (hér eftir nefnd kærendur), vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar, sem tekin var á fundi sveitarstjórnar þann 11. júní 2015, um að fækka starfsstöðvum Grunnskóla Borgarfjarðar úr þremur í tvær, þannig að hætt verði að reka starfsstöð fyrir 1. -4. bekk á Hvanneyri eftir að skólaárinu 2015-2016 lýkur.

Er gerð sú krafa í málinu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt gera kærendur þá kröfu að ákvarðanir Borgarbyggðar um  að synja þeim um aðgang að þeim gögnum sem lágu til grundvallar hinnar kærðu ákvörðunar verði felldar úr gildi.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og er hún fram komin innan hins lögmælta þriggja mánaða kærufrests, sbr. 2. mgr. 111. gr. sömu laga.

II.      Sjónarmið kærenda

Í kæru sinni til ráðuneytisins vísa kærendur til þeirrar ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar sem tekin var á fundi sveitarstjórnar þann 11. júní 2015, þess efnis að fækka starfsstöðvum Grunnskóla Borgarfjarðar úr þremur í tvær, þannig að hætt verði að reka starfsstöð fyrir 1.-4. bekk á Hvanneyri eftir að skólaárinu 2015-2016 lýkur.  

Kærendur vísa til þess að í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að finna þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls hafi kæruheimild. Í 111. gr. sveitarstjórnarlaga sé ekki sérstaklega fjallað um það hverjir geti kært mál til ráðuneytisins, en löng athugasemdalaus venja sé hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið á þann hátt að máskotsréttur 109. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga sé rýmri en samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga og eigi það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn. Hafi verið litið svo á að íbúar sveitarfélags eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnar.  Sé þá litið til þess að ákvarðanir geti haft margháttuð áhrif fyrir íbúa viðkomandi sveitarfélags án þess að ávallt sé unnt að benda á einstaka, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga af því að fá tiltekinni ákvörðun hnekkt.  Geti þetta. t.d. átt við um ýmsar meiriháttar ákvarðanir er varða fjárhag sveitarfélags, sé t.d. ótvírætt að allir íbúar sveitarfélags hafi af því lögvarða hagsmuni að sveitarstjórn rýri ekki svo fjárhag sveitarsjóðs með ákvörðunum sínum þannig að sveitarfélag geti ekki áfram rækt lögbundin verkefni sín.

Jafnframt vísa kærendur máli sínu til stuðnings til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 39/2009 og úrskurða ráðuneytis sveitarstjórnarmála í málum nr. 35/2009 og 37/2002 þar sem fram komi að íbúar sveitarfélaga eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórna. Af þessu telja kærendur að draga megi þá ályktun að snerti framkvæmd sveitarstjórnarmálefna lögvarða hagsmuni kærenda geti þeir átt aðild að kæru til ráðuneytisins. Telja kærendur ljóst að þeir uppfylli skilyrði þess að geta talist aðilar máls í skilningi stjórnsýslulaga.

Kærendur telja að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið óvandaður og ekki í samræmi við það sem krafist er. Ákvörðunin hafi verið tekin án aðkomu fræðslunefndar eins og þó sé skylt, bæði samkvæmt samþykktum sveitarfélagsins og lögum um leik- og grunnskóla. Telja kærendur með vísan til bæði leik- og grunnskólalaga sem og samþykktar sveitarfélagins að lögákveðið hlutverk fræðslunefndar sé að fjalla um allar meirháttar breytingar s.s. niðurlagning grunnskóladeildar og stofnun nýrrar skólastofnunar.  Þá sé jafnan gert ráð fyrir því að lögákveðnir fulltrúar kennara, foreldra og skólastjórnenda í fræðslunefnd fái tækifæri til þátttöku í umfjöllun um sameiningu skólanna. Telja kærendur að skort hafi umfjöllun um breytinguna í lögbundinni nefnd og þannig hafi málsmeðferðar-reglum ekki verið fylgt.

Þá benda kærendur á að foreldraráð leikskólans á Hvanneyri hafi ekki fengið tækifæri til þess að koma að umsögn sinn varðandi hina fyrirhuguðu breytingu, eins og þó sé lögskylt. Þá gangi hin kærða ákvörðun gegn vilja skólaráðs grunnskóla Borgarbyggðar. Telja kærendur það ámælisverð vinnu-brögð af hálfu sveitarstjórnar að virða að vettugi umsagnir þessarar aðila og taka ákvörðun sem sé  beinlínis í andstöðu við vilja íbúa.

Kærendur telja að hin kærða ákvörðun brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins en um sé að ræða ákvörðun sem sé íþyngjandi fyrir íbúa á Hvanneyri, þar sem líkur séu á því að ákvörðunin hafi neikvæð áhrif á samfélagið og virði fasteigna á svæðinu. Þá hafi ákvörðunin verið tekin án alls samráðs við íbúa á svæðinu. 

Kærendur benda einnig á að hin kærða ákvörðun gangi geng núgildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins.

Kærendur benda á að tveir þeirra þau Birgitta og Hallgrímur hafi með bréfum óskað eftir gögnum sem vörðuðu málið og lágu til grundvalldar hinni kærðu ákvörðun. Hafi þeim báðum verið svarað með bréfum sveitarfélagsins dags. 4. maí 2015, þar sem beiðnum þeirra var hafnað þar sem sveitarfélagið hafi ekki talið sé skylt að veita aðgang að gögnum sem unnin hafi verið eða séu í vinnslu á vegum starfshópa sem stjórnvöld hafi sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki.

Íbúasamtök Hvanneyrar óskuðu jafnframt eftir gögnum vegna málsins þann 4. maí 2015 og í kæru kemur fram að ekki hafi verið orðið við beiðni þeirra en þeim hafi verið vísað á skýrslu vinnuhóps um hagræðingu í fræðslumálum og skýrslu unna af tveimur aðilum hjá Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri.  Beiðni samtakana hafi verið ítrekuð þann 27. ágúst 2015 þar sem óskað hafi verið eftir fundargerðum og minnisblöðum vinnuhóps um rekstur og skipulag fræðslumála, öllum gögnum sem vinnuhópur um hagræðingu í skólastarfi hafi aflað við vinnu sína og hafi verið höfð til hliðsjónar við vinnu hópsins o.fl.  Kemur fram í kæru ekkert svar hafi borist frá sveitarfélaginu vegna þessa.

Kærendur gera kröfu um það að fá þessi gögn á grundvelli stjórnsýslulaga en ekki upplýsingalaga. Styðja kærendur þá kröfu við það að um sér að ræða verulega, sérstaka og lögvarða hagsmuni. Benda þeir á að til þess að aðili geti nýtt sér andmælarétt þá verði hann að hafa aðgang að þeim upplýsingum sem stjórnvald hafi um viðkomandi mál. Vísa kærendur til 15. gr. stjórnsýslulaga þar sem segi að aðili máls eigi rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varði.  Benda kærendur jafnframt á að brot á þessum upplýsingarétti málsaðila geti haft efnisleg áhrif á úrlausn málsins og geti af þeim sökum valdið því að ákvörðun málsins teljist ógild.

III.      Niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Eru það eru því einvörðungu slíkar ákvarðanir sem sæta stjórnsýslukæru. Í athugasemdunum segir jafnframt að í ákvæðinu felst umtalsverð takmörkun á kærurétti frá 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.

Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Ráðuneytið telur ljóst að sú ákvörðun sem kæra þessi lýtur að lúti fyrst og fremst að innra skipulagi í starfsemi Borgarbyggðar og að verklegri framkvæmd tiltekinnar þjónustu fyrir almenning. Slíkar ákvarðanir teljast ekki til stjórnvaldsákvarðana, enda eru með þeim ekki teknar ákvarðanir um rétt eða skyldur tiltekinna aðila í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ljóst að sá hluti ágreiningsefnis þessa sem varðar þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fækka starfstöðvum Grunnskóla Borgarbyggðar og kærendur hafa borið undir ráðuneytið falli ekki undir kæruheimild 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga og er af þeim sökum óhjákvæmilegt annað en að vísa þeim hluta kærunnar frá ráðuneytinu.

Um rétt aðila máls til þess að fá aðgang að skjölum og öðrum gögnum er mál varða er fjallað í 15. gr. stjórnsýslulaga. Í máli þessu halda kærendur því fram að þeir séu aðilar máls og þ.a.l. eigi þeir rétt á umbeðnum gögnum á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 111. gr. er kveðið á um það, eins og áður segir, að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við 1. mgr. 111. gr.  í frumvarpi því er varð að lögunum  er vísað til þess að aðili máls í þessu sambandi, sé sá sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli umfram aðra. Þá hafa lögvarðir hagsmunir almennt verið skilgreindir sem svo að einstaklingur þurfi að njóta sérstakra og verulegra hagsmuna umfram aðra hvað viðkomandi mál varðar. Felst í því að hagsmunirnir varði viðkomandi að sérstöku leyti og hafi talsverða þýðingu gagnvart honum. Verður hvorki séð að kærendur eigi nokkra lögvarða hagsmuni umfram aðra í máli því er varðar þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fækka starfsstöðvum Grunnskóla Borgarfjarðar né að ákvörðunin teljist varða rétt kærenda eða skyldu.  Þegar að þessari ástæðu eiga kærendur ekki rétt til þess að fá umbeðin gögn á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga. 

Valdheimild ráðuneytisins nær ekki til þess að kveða á um hvort einstaklingar eða lögaðilar eigi rétt á að fá aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál á grundvelli upplýsingalaga. Heimilt er að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upplýsingalaga.

Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og þeim sjónarmiðum sem að baki henni búa. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. 9. gr. kemur svo fram að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Þá hefur sú meginregla jafnframt verið talin gilda í íslenskum stjórnsýslurétti að hver sem ber fram skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á því að erindinu sé svarað skriflega nema ljóst sé að svars sé ekki vænst. Kærendur hafa haldið því fram að Borgarbyggð hafi ekki svarað erindi Íbúasamtaka Hvanneyrar og nágrennis þar sem óskað var ákveðinna upplýsinga. Ráðuneytið telur i í ljósi málshraða, ekki tilefni til þess að óska skýringa frá Borgarbyggð vegna þessarar fullyrðingar, en beinir þeim tilmælum til sveitarfélagins að svara erindi íbúasamtakana, hafði það ekki þegar verið gert og gæta þess framvegis í störfum sínum að svara erindum frá borgurunum eins fljótt og auðið er. 

Að lokum tekur ráðuneytið fram að það mun taka til athugunar hvort að ákvörðun Borgarbyggðar um fækkun starfsstöðva grunnskóla Borgarfjarðar, gefi tilefni til formlegrar umfjöllunar um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, en kærendur eiga ekki aðild að því máli.

Úrskurðarorð

Stjórnsýslukæru Birgittu Sigþórsdóttur, […], Hallgríms Sveins Sveinssonar, […] og íbúasamtaka Hvanneyrar og nágrennis, […], vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar um fækkun starfsstöðva grunnskóla Borgarfjarðar úr þremur í tvær,
er vísað frá ráðuneytinu.

Kröfu Birgittu og Hallgríms Sveins um að ákvarðanir Borgarbyggðar um að synja þeim aðgangs að þeim gögnum sem lágu til grundvallar hinnar kærðu ákvörðunar verði felldur úr gildi er hafnað.