Úrskurður í máli nr. IRR14050211

Ár 2015, 9. desember er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi 

ú r s k u r ð u r 

í stjórnsýslumáli nr. IRR14050211

Kæra Grafarholts ehf.

á ákvörðunum Reykjavíkurborgar

I.       Kröfur og kæruheimild

Þann 20. maí 2014 barst ráðuneytinu, framsent frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, stjórnsýslukæra Benedikts Egils Árnasonar hdl, f.h. Grafarholts ehf., […] (hér eftir nefnt G), vegna ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 6. júní 2013, þess efnis að samþykkja úthlutun byggingarréttar annars vegar við Friggjarbrunn 53 og Skyggnisbraut 2-6 til félagsins Skyggnisbraut 2-6 ehf. og hins vegar við Friggjarbrunn 55-57 og Skyggnisbraut 8-12 til félagsins Skyggnisbraut 8-12 ehf.

G krefst þess að fyrrgreindar ákvarðanir verði felldar úr gildi. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar hjá Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, með vísan til 5. gr. laga um úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála nr. 130/2011.

Reykjavíkurborg krefst þess að málinu verði vísað frá.

Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 38/2011.

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Á fundi borgarráðs Reykjavíkurborgar þann 6. júní 2013, voru lögð fram bréf skrifstofustjóra skrifstofu eigna og atvinnuþróunar, dags. 31. maí 2013, þar sem lagt er til að borgarráð samþykki annars vegar að úthluta byggingarrétt fyrir 49 íbúða hús að Friggjarbrunn 53 og Skyggnisbraut 2-6 til félagsins Skyggnisbraut 2-6 ehf. og hins vegar að úthluta byggingarrétti fyrir 47 íbúða hús við Friggjarbrunn 55-57 og Skyggnisbraut 8-12 til félagsins Skyggnisbraut 8-12 ehf. Samhliða skyldi gera lóðarleigusamning við félögin. Í bréfunum er gerð grein fyrir ýmsum atriðum s.s. kaupverði byggingarréttarins, heimild borgarinnar ef um vanskil á greiðslu kaupverðs yrði að ræða, kvöðum á framsali byggingarréttarins auk margs annars. Í bréfinu segir jafnframt að, að öðru leyti en tilgreint sé í bréfinu sjálfu gildi um lóðirnar skilmálar um úthlutun lóða og sölu byggingarréttar (hér eftir nefndar reglurnar), og almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar frá því í ágúst 2009 og deiliskipulagsskilmálar fyrir lóðir í Úlfarsárdal. Borgarráð samþykkti á fundinum þær tillögur um úthlutun byggingarréttar sem fram komu í fyrrgreindum bréfunum. 

Félögin Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf., sóttu um fyrrgreindar lóðir á þar til gerð eyðublöð og eru ljósrit eyðublaðanna meðal gagna málsins.

Í gögnum málsins kemur fram að G hafi lagt fram kæru hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála,  þann 5. júlí 2013. Með bréfi dags. 10. júlí 2013 hafi nefndin óskað eftir gögnum málsins úr hendi Reykjavíkurborgar og hafi borgaryfirvöldum jafnframt verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna málsins. Athugasemdir borgarinnar og umbeðin gögn bárust nefndinni með bréfi, dags. 16. júlí 2013. Með bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. maí 2014 framsendi úrskurðarnefndin stjórnsýslukæru G vegna fyrrgreindrar ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 6. júní 2013,  um  úthlutun lóða og sölu á byggingarétti til innanríkisráðuneytisins. Í bréfinu segir m.a.:

Við nánari skoðun á málinu verður ekki séð að nein þau atriði í máli Grafarholts ehf., snerti valdsvið úrskurðarnefndarinnar þannig að henni beri að taka málið til efnismeðferðar. Þar sem fordæmi eru fyrir því að ráðuneyti sveitarstjórnarmála úrskurði í slíkum málum á grundvelli 111. gr., sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, telur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rétt að framsenda innanríkisráðuneytinu kæruna á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds er kæra Grafarholts ehf., ásamt gögnum málsins, hér með framsend innanríkisráðuneytinu sem ráðuneyti sveitarstjórnarmála skv. 33. tl. 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Jafnframt er beðist velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa á framsendingu kærunnar sem helgast af miklum önnum úrskurðarnefndarinnar.

 

Verður Grafarholti ehf. og Reykjavíkurborg tilkynnt um þessar lyktir málsins fyrir úrskurðarnefndinni.

III.      Málsástæður og rök G

G telur að félagið hafi lögvarða hagsmuni af því að kæran verði tekin til meðferðar, þar sem félagið hafi haft áhuga á að fá úthlutað byggingarrétti á fyrrgreindum lóðum auk þess sem það sé eigandi og rekstraraðili fasteigna sem staðsettar séu í nágrenni við lóðirnar sem um ræðir í máli þessu. Með vísan til þessa telur G að félagið hafi skýra einstaklega lögvarða hagsmuni af afgreiðslu málsins á grundvelli grendarréttar og það hafi þannig hagsmuna að gæta vegna úthlutunarinnar.

G byggir á því að úthlutun lóðanna brjóti gegn reglunum. Telur félagið að skilyrði d. liðar 2. gr. reglnanna þess efnis að lögaðilar skuli hafa jákvæða eigin fjárstöðu skv. síðasta ársreikningi eða árshlutareikningi hafi ekki verið uppfyllt og efast G um að félögin Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf., hafi afhent Reykjavíkurborg þessi gögn. Jafnframt efast G um að skilyrði f. liðar sömu greinar hafi verið uppfyllt og félögin Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf., hafi sýnt fram á fjárhagslega getu til að standa undir kostnaði við öflun lóðar og byggingu húss í samræmi við þau viðmið sem borgarráð setur. Einnig vísar G til þess að skv. 4. gr. reglnanna skuli lögaðilar leggja fram ársreikning síðasta árs eða ársreikning ársins á undan ásamt árshlutareikningi vegna síðasta árs, en tilgangur þess sé, að mati félagsins að tryggja það að úthlutunaraðilar hafi einhverja rekstrarsögu. Bendir G á í þessu sambandi að svo virðist sem félögin Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf. hafi enga rekstrarsögu. Því byggir G á því að ársreikningar eins og gerð er krafa um í 4. gr. reglnanna hafi ekki verið lagðir fram. Þá vísar G til þess að í grein 4.3. í reglunum komi fram að lögaðilar skuli leggja fram lánsloforð eða yfirlýsingu banka um fjármögnun framkvæmda miðað við áætlaðan kostnað við öflun lóðar og húsbyggingu á henni eins og þær fjárhæðir séu ákveðnar af borgarráði hverju sinni. Enn fremur að slíkt lánsloforð eða yfirlýsing megi ekki vera bundin öðru skilyrði en því að viðkomandi fái úthlutað lóð. G byggir kröfu sína á því að þetta skilyrði hafi ekki verið uppfyllt, enda afar ósennilegt að félögin Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf. hafi lagt þessi gögn fram. G vísar loks til greinar 4.4. í reglunum þar sem segir að til þess að lóðarumsókn verði metin gildi þá skuli m.a. skilyrði 2. gr. reglnanna vera uppfyllt auk þess sem umsækjandi þurfi að hafa skilað fullnægjandi fylgigögnum sbr. grein 4.3 í reglunum.  Bendir G á að þessi skilyrði hafi ekki verið uppfyllt og því beri að fella framangreinda ákvörðun úr gildi.

IV.       Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar         

Reykjavíkurborg telur að G eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá mál þetta tekið fyrir, félagið geti ekki borið það fyrir sig að það hafi haft áhuga á því að fá lóðirnar, slíkt nægi ekki. Bendir borgin á að það séu margir aðilar sem hafi áhuga á þeim lóðum sem séu til úthlutunar hverju sinni og væri það til þess að tefja almennt framgang byggingarmála ef öllum sem áhuga hefðu á lóðaúthlutunum borgarinnar yrði játaður kæruréttur á þeim grundvelli að þeir hefðu lögvarðra hagsmuna að gæta eða ef allir nágrannar lóðarhafa yrðu á grundvelli óskilgreindra og órökstuddra reglna grendarréttarins játaður slíkur réttur.  

Þá bendir Reykjavíkurborg á varðandi lögvarða hagsmuni, að sækji fleiri en einn um úthlutun lóðar/byggingarréttar þá sé þeim öllum játaður réttur til þess að leita eftir rökstuðningi fyrir afgreiðslu umsókna þeirra og viðkomandi eigi rétt á skriflegum rökstuðningi, sbr. 5. mgr. 5. gr. reglnanna.  Í slíkum rökstuðningi sé þó ekki heimilt að upplýsa um einka- eða fjárhagsmálefni umsækjenda sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Á þennan hátt sé þeim sem raunverulegra hagsmuna hafa að gæta tryggð aðkoma að því að fá véfengda niðurstöðu í vali á umsækjendum um lóðarréttindi og byggingarrétt. Telur Reykjavíkurborg að með þessu sé nægilega tryggt að meðhöndlun umókna fari fram eftir fyrirfram ákveðnum reglum sem séu gagnsæjar og að jafnræðis sé gætt meðal þeirra sem sækja um byggingarrétt á sömu lóð. Ítrekar borgin að G hafi ekki verið meðal umsækjanda að þeim lóðum sem um ræðir í máli þessu.

Reykjavíkurborg bendir á að G hafi sótt um að fá keyptan byggingarrétt á lóðum sem staðsettar séu á svipuðum stað og þær lóðir sem hér um ræðir, en umsókn félagsins hafi ekki verið tekin til formlegrar meðferðar þar sem hugmyndir G um verð og greiðsluskilmála hafi ekki samræmst skilmálum um lóðirnar, auk þess sem ein lóðanna hafi ekki verið til sölu. Síðan hafi farið fram útboð á grundvelli breyttra reglna um fjármögnun og greiðsluskilmála á þeim lóðum sem G hafi áður sótt um að frátalinni einni lóð. Útboðinu hafi lokið þann 1. júlí 2013 og hafi G ekki boðið í lóðirnar. Bendir borgin á að G hafi haft alla möguleika á því að sýna áhuga sinn í verki með því að bjóða í umræddar lóðir til jafns við aðra bjóðendur en félagið hafi látið hjá líða að staðfesta áhuga sinn með tilboði í lóðirnar.

Bendir borgin auk þess á að kaupsamningur um lóðarréttindi og byggingarrétt á lóð sé ekki stjórnvaldsákvörðun heldur einkaréttarlegur kaupsamningur milli borgarinnar og kaupanda um kaup og sölu slíkra réttinda sem lúti lögmálum fasteignakauparéttarins. Um kaupsamninginn gildi úthlutunarskilmálar borgarráðs, dags. 11. júní 2013, staðlaðir skilmálar sem settir eru í reglunum og  almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar frá ágúst 2009. Þá gildi ákvæði samþykkts deiliskipulags um kaupsamninginn, þ.e.a.s. að byggingarframkvæmdum á lóð verði að haga í samræmi við ákvæði deiliskipulags sem um byggingarreitinn gilda. Frá þessum kaupskilmálum sé hægt að víkja með ákvörðun borgarráðs eftir mati á aðstæðum hverju sinni sem byggt sé á málefnalegum sjónarmiðum. Vísar borgin í þessu efni til tveggja dóma Hæstaréttar Íslands í málum nr. 151/2010 og 404/2011. Bendir Reykjavíkurborg á að samþykki borgarráðs þann 6. júní 2013 fyrir sölu byggingarréttar á umræddum lóðum hafi verið samþykki fyrir því að gera einkaréttarlegan kaupsamning við umsækjendur um lóðirnar á föstu verði með tilgreindum skilmálum. Reykjavíkurborg vísar til þess að sú stjórnvaldsákvörðun sem felst í gerð kaupsamnings um lóðina lúti að meginstefnu til lögmálum einkaréttar, sbr. fyrrgreindan dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 151/2010.  Ljóst sé að slík ákvörðun varði ekki réttindi G.

Þá bendir Reykjavíkurborg einnig á að sala byggingarréttar ásamt lóðarréttindum sé ekki lögbundið hlutverk sveitarstjórna, sbr. sveitarstjórnarlög.

Loks tekur Reykjavíkurborg fram að tilgangur þeirrar kröfu borgarinnar að umsækjendur um byggingarrétt leggi fram ársreikning hafi verið sá að umsækjendur sýni fram á jákvæða eigin fjárstöðu. Nýjir aðilar á markaði hafi þar af leiðandi jöfn tækifæri til þess að kaupa byggingar- og lóðarrétt og þeir sem geta sýnt fram á rekstarsögu.  Bendir borgin á að félögin Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf., séu nýstofnuð félög með jákvæða eigin fjárstöðu sem sé nægjanlegt til þess að uppfylli skilyrðið um framlagningu gagna til þess að sýna fram á eigin fjárstöðu, sem eðli máls samkvæmt séu upplýsingar sem ekki sé hægt að leggja fram af nýstofnuðum félögum. Þá séu upplýsingar um fjármögnun framkvæmda, upplýsingar um fjárhags- og einkamálefni umsækjenda sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari nema að fengnu samþykki þess sem í hlut á, sbr. 5. mgr. 5. gr. reglnanna, sem eigi við í tilvikum þegar gerðar séu athugasemdir við lóðaúthlutanir, en slíkt samþykki af hálfu aðila hafi ekki legið fyrir í málinu.

VI.       Niðurstaða ráðuneytisins

Ráðuneytið telur í upphafi rétt að gera grein fyrir því að kröfugerð og málsástæður bæði G og Reykjavíkurborgar bera þess vott að málinu var upphaflega beint til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga framsendi nefndin málið til innanríkisráðuneytisins eins og áður er getið. Í ljósi þess mun ráðuneytið ekki fjalla um þá kröfu G er lýtur að stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, enda ekki til þess bært.

Áður en unnt er að taka mál þetta til meðferðar verður að taka afstöðu til þess hvort málið sé þess eðlis að það falli undir úrskurðarvald ráðuneytisins sem grundvallast á 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga eins og áður er getið. Í athugasemdum við 1. mgr. 111. gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011, er sérstaklega tekið fram að aðilum máls, þ.e. þeim sem eigi lögvarðra hagsmuna að gæta í máli umfram aðra, sé heimilt að kæra til ráðuneytisins stjórnvaldsákvarðanir sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Í fyrri úrskurðum á sviði sveitarstjórnarmála hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um úthlutun lóða og byggingaréttar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar séu þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verði ágreiningi er þá varðar efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins. Ákvörðun um það til hvaða einstaklings eða lögaðila lóð sé úthlutað sé hins vegar stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga. Sjá einnig dóm Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010.

Þær ákvarðanir borgarráðs að úthluta félögunum Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf., byggingarrétt á lóðunum Friggjarbrunn 53 og 55-57 og við Skyggnisbraut 2-6 og 8-12 eru stjórnvaldsákvarðanir og því ljóst að þær eru kæranleg til ráðuneytisins af þeim sem eiga lögvarðra hagsmuna að gæta. Lögvarðir hagsmunir hafa almennt verið skilgreindir sem svo að einstaklingur þurfi að njóta sérstakra og verulegra hagsmuna umfram aðra hvað viðkomandi mál varðar. Felst í því að hagsmunirnir varði viðkomandi að sérstöku leyti og hafi talsverða þýðingu gagnvart honum. Verður hvorki séð að G eigi nokkra lögvarða hagsmuni umfram aðra í máli því er varðar úthlutun Reykjavíkurborgar á byggingarrétti til félaganna Skyggnisbraut 2-6 ehf. og Skyggnisbraut 8-12 ehf. og tekin var í borgarráði þann 6. júní 2013 né að ákvarðanirnar teljist varða rétt félagsins eða skyldu, enda óumdeilt að G sótti ekki um úthlutun á hinum margumræddu lóðum. Getur G því ekki talist aðili að málinu og er kæran því ekki tæk til efnismeðferðar og ber að vísa henni frá ráðuneytinu.

Ráðuneytið telur ekki tilefni til að taka málið til skoðunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga,

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu Grafarholts ehf., um að ákvarðanir borgarráðs Reykjavíkur frá 6. júní 2013, þess efnis að samþykkja úthlutun byggingarréttar annars vegar við Friggjarbrunn 53 og Skyggnisbraut 2-6 til félagsins Skyggnisbraut 2-6 ehf. og hins vegar við Friggjarbrunn 55-57 og Skyggnisbraut 8-12 til félagsins Skyggnisbraut 8-12 ehf., verði felldar úr gildi er vísað frá ráðuneytinu.