Úrskurður í máli nr. IRR14070145

 Ár 2015, 10. júní er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

 ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. IRR14070145
Kæra Ásgeirs Þorkelssonar
á  
milligöngu Sandgerðisbæjar á innheimtu lóðarleigu fyrir einkaaðila
 

I.         Kröfur

 Þann 17. júlí 2014, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Boga Guðmundssonar, hdl., f.h. Ásgeirs Þorkelssonar, […]. (hér eftir nefndur ÁÞ), vegna milligöngu Sandgerðisbæjar á innheimtu lóðarleigu fyrir einkaaðila.

 Í kæru er þess krafist að Sandgerðisbær hætti öllum afskiptum sínum af einkaréttarlegum samningi ÁÞ við Garð og Miðnes (nú Fiskiðjuna). Jafnframt krefst ÁÞ þess að telji ráðuneytið að kæran uppfylli ekki skilyrði 111. gr. sveitarstjórnarlaga, þá taki ráðneytið málið upp á grundvelli 112. gr. sömu laga.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Þann 1. mars 1979, þegar ÁÞ og eiginkona hans störfuðu fyrir Miðnes, gerði ÁÞ lóðaleigusamning til 99 ára um lóðina Hólagötu 13 í Sandgerði, við hlutafélögin Garð og Miðnes. Óumdeilt er í málinu að Fiskiðjan ehf. hefur nú tekið yfir réttindi Miðness hf.

Sandgerðisbær ákvað að bjóða upp á þá þjónustu að hafa milligöngu um innheimtu á lóðarleigu fyrir  lóðareigendur innan sveitarfélagsins. Með því vildi sveitarfélagið jafna stöðu lóðarleigjenda innan sveitarfélagsins þannig að þeim yrði gera kleift að greiða lóðarleigu á einum og sama staðnum, óháð því hvort að viðkomandi leigði lóð af sveitarfélaginu eða einkaaðila. Meðal þeirra lóðareigenda sem nýttu sér þjónustu sveitarfélagsins voru Garður ehf. og Fiskiðjan ehf. Í kjölfarið, eða þann 29. júlí 2013 sendu félögin bréf til ÁÞ þar sem tilkynnt var að Sandgerðisbæ hefði verið falin innheimta á lóðarleigu vegna Hólagötu 13 og jafnframt var þess óskað að ÁÞ myndi undirrita viðauka við áður gerðan lóðarleigusamning.

Í stuttu máli má segja að ágreiningur aðilar lúti fyrst og fremst að því hvort sveitarfélaginu hafi verið heimilt að taka að sér þessa milligöngu.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 2014, var Sandgerðisbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 21. október 2014.

Með ábyrgðarbréfi ráðuneytisins, dags. 9. janúar 2015, sem afhent var lögmanni ÁÞ var honum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins. Engar athugasemir bárust.

III.    Sjónarmið ÁÞ

 ÁÞ bendir á að Sandgerðisbær hafi ekki heimild skv. sveitarstjórnarlögum til þess að taka að sér innheimtu fyrir einkaaðila á grundvelli einkaréttarlegs samnings.  Í 7. gr. sveitarstjórnarlaga sé sérstaklega fjallað um skyldur sveitarfélaga og í 2. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um að sveitarfélög skuli vinna að sameiginlegum velferðarmálum á hverjum tíma. Í 3. mgr. segi síðan að sveitarfélög geti tekið að sér hvert það verkefni sem varði  íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Bendir ÁÞ á að í athugasemd við frumvarp það sem varð að sveitarstjórnarlögum komi fram að heimild sveitarstjórnar til að taka upp verkefni sé ekki óheft. Ákvörðun sveitarstjórnar um að sveitarfélagið taki að sér verkefni sem ekki hafi verið falin öðrum til úrlausnar verði að fullnægja því almenna viðmiði að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins.

 ÁÞ telur ljóst að innheimta sveitarfélagins á einkaréttarlegum kröfum þriðja aðila á hendur íbúum sveitarfélagsins fullnægi ekki því almenna viðmiði sveitarstjórnarlaga að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins.  ÁÞ telur aðgerðir Sandgerðisbæjar hvað þetta varðar hafa verið í andstöðu við framangreind ákvæði sveitarstjórnarlaga auk þess sem þær hafi falið í sér breytingu á efnislegu inntaki einkaréttarlegs samnings.  Þá bendir ÁÞ á að í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé ekki gert ráð fyrir slíkri heimild til handa sveitarfélögum, nema skýr eignarnámsheimild sé til staðar í lögum og að fullt verð komi fyrir, en lóðarleiguréttindi ÁÞ feli í sér eignarrétt sem varinn sé af 72. gr. stjórnarskrárinnar.

 ÁÞ telur að innheimta Sandgerðisbæjar brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í jafnræðisreglunni felist að aðilar í sambærilegri stöðu eigi að hljóta samskonar meðferð hjá stjórnvöldum og að aðilar sem séu í ósambærilegri stöðu eigi að hljóta ólíka meðferð. Jafnræðissjónarmið eigi ekki við í því tilviki sem hér um ræðir, þar sem þeir aðilar sem höfðu gert leigusamning við Sandgerðisbæ á sínum tíma hafi ekki verið í sambærilegri stöðu og þeir sem gerðu samning við Miðnes. Sömuleiðis séu eigendur fasteigna í Sandgerðisbæ ekki í sömu stöðu og leigutakar lóða sem séu í eigu Sandgerðisbæjar. Því stenst ekki sú fullyrðing sveitarfélagins að verið sé að stuðla að auknu jafnræði meðal íbúa. Bendir ÁÞ á að afskipti Sandgerðisbæjar af innheimtunni hafi ekki verið til hagræðis fyrir lóðarleigutaka enda myndi ÁÞ geta greitt leiguna beint til lóðareiganda ef greiðsluskylda væri fyrir hendi, en það sé hún hins vegar ekki.

 Þá telur ÁÞ á að ekki hafi annað verið ráðið af  þessari breytingu heldur en að um breytingu á fasteignagjöldum fyrir árið 2013 hafi verið að ræða. Hafi honum verið gefinn tveggja vikna frestur til þess að gera athugasemdir við þessa breytingu, ella yrði hann að gangast undir nýjan lóðarleigusamning sem fylgdi bréfinu.

 ÁÞ bendir á að leigugjald fyrir lóðarréttindin hafi aldrei verið innheimt, enda hafi gagnkvæmur skilningur aðila verið sá að lóðarréttindin hafi verið umbun í garð starfsmanns til að tryggja varanlega búsetu hans í grennd við starfsstöð. Framkvæmd samningsins síðastliðin 34 ár staðfesti raunverulegt inntak samningsins þess efnis að ekki hafi átt að innheimta leigugjald á samningstímanum. Þá verði einnig að horfa til þess að lóðarspildan var, á þeim tíma sem samningurinn var gerður, lítt aðlaðandi fjárfestingakostur til byggingar og hefði ÁÞ aldrei kosið að byggja á henni, ef ekki hefði verið fyrir endurgjaldslausa lóðarleigu.  Þá bendir ÁÞ á að framkvæmdin hafi myndað venju í samningssambandi aðila, þess efnis að leigugjald skuli ekki innheimt fyrir lóðarspilduna.

IV.    Sjónarmið Sandgerðisbæjar

 Í greinargerð Sandgerðisbæjar kemur fram að sveitarfélagið hafi ákvað að bjóða upp á þá þjónustu að hafa milligöngu um innheimtu á lóðarleigu fyrir lóðareigendur innan sveitarfélagsins.  Með því hafi það viljað  jafn stöðu lóðarleigjenda innan sveitarfélagsins og þannig gera þeim kleift að greiða lóðarleigu á einum og sama staðnum, óháð því hvort að viðkomandi hafi leigt lóð af sveitarfélaginu eða einkaaðila. Meðal þeirra lóðareigenda sem nýttu sér þjónustu sveitarfélagsins voru Garður ehf. og Fiskiðjan ehf.

Sveitarfélagið bendir jafnframt á að samningur ÁÞ annars vegar og Garðs ehf og Miðness (nú Fiskiðjunnar ehf.), hins vegar frá 1979 hafi tekið ,,…mið af 5% kaupgjaldi fyrir eins klukkutíma vinnu í venjulegri dagvinnu án orlofs, pr. m².“  Til einföldunar og hægðarauka hafi lóðareigendur ákveðið að útbúa nýjan samning sem hafi tekið mið af fasteignamati. Því hafi Sandgerðisbær f.h. Garðs ehf og Fiskiðjunnar ehf., sent ÁÞ nýjan og uppfærðan lóðarleigusamnings. Hafi sá samningur falið í sér lægri lóðarleigu en sá eldir. ÁÞ hafi hins vegar mótmælt greiðsluskyldu sinni og hafi ekki talið sér skylt að greiða lóðarleigu. Í ljósi þess hætti Sandgerðisbær allri milligöngu um innheimtu og fól eigendum lóðarinnar að ákvarða um framvindu málsins. 

Sandgerðisbær hafnar því alfarið að hann hafi sent ÁÞ innheimtubréf klætt í búning breytinga á fasteignagjöldum. Af bréfinu var alveg ljóst að verið var að krefjast lóðarleigu en ekki fasteignagjalda.

Þá er fullyrðingu ÁÞ um að honum hafi ekki borið að greiða lóðarleigu einnig hafnað en ekkert í gögnum málsins bendi til þess að honum sé ekki skylt að greiða lóðarleigu í samræmi við skýr ákvæði grunnleigusamningsins.

Sandgerðisbær bendir á að ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til ráðuneytisins.  Jafnframt að ráðuneytið geti ekki úrskurðað um það hvort ÁÞ beri að greiða lóðarlegu eða ekki. Slíkt sé eingöngu á valdi dómstóla, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Jafnframt bendir Sandgerðisbær á að kröfugerð ÁÞ sé mjög opin og ráðuneytið hafi ekki heimild til þess að verða við henni. Þá sé ekki afmarkað í kröfugerð ÁÞ nákvæmlega hvað það sé sem sveitarfélagið megi ekki hafa afskipti af í tengslum við lóðarleigusamninginn. Kæran sé því ekki tæk til efnismeðferðar og þ.a.l. beri að vísa henni frá ráðuneytinu.

Fallist ráðuneytið ekki á að vísa kærunni frá, bendir Sandgerðisbær á að sveitarfélaginu sé heimilt að hafa milligöngu um innheimtu á lóðarleigu á grundvelli heimildar 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, sem mæli fyrir um heimild sveitarfélaga til rækslu ólögmæltra verkefna. Sandgerðisbær bendir á að með því að taka að sér milligöngu um innheimtuna hafi sveitarfélagið tekið að sér verkefni sem ekki sé sérstaklega mælt fyrir um í lögum, sé í þágu sveitarfélagsins og sé íbúum auk þess sameiginlegt velferðarmál.

Með milligöngu sveitarfélagsins var öllum lóðarlegendum innan sveitarfélagins gert kleift að greiða lóðarleigu á einum og sama staðnum, þannig hafi staða allra lóðarleigjanda verið jöfnuð, óháð því hvort þeir hafi leigt lóð sína af sveitarfélaginu eða einkaaðila. Sandgerðisbær hafi ekki haft neinn fjárhagslegan ábata af milligöngunni heldur snúi þetta fyrst og fremst að lóðarleigjendunum sjálfum og hagsmunum þeirra. Með milligöngunni markaði sveitarfélagið þá stefnu að bjóða öllum lóðareigendum innan sveitarfélagins upp á þann möguleika að sveitarfélagið hafi milligöngu um greiðslu lóðarleigu.

Milligangan hafi ekki falið í sér ívilnun í þágu ákveðinna hópa umfram aðra, þar sem öllum lóðareigendum hafi verið heimilt að leita til sveitarfélagsins um milligöngu. Milligangan byggði á málefnalegum rökum og hafi ekki gengið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins, auk þess sem sveitarfélagið hafi ekki verið í samkeppni við aðra með milligöngu sinni. Sérstök innheimta verði áfram á hendi einkaaðila, s.s. banka og innheimtufyrirtæja. Sveitarfélagið sér um innheimtu á lóðarleigu eigin lóða og því geti það sinnt milligöngu fyrir aðra aðila.

Þá bendir Sandgerðisbær á að heimild 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga feli í sér matskennda heimild sveitarfélagsins til þess að taka að sér ólögmælt verkefni. Við það mat verður m.a. að líta til 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/194, en ákvæðið mælir fyrir um sjálfstjórn sveitarfélaga. Í þessu sambandi bendir sveitarfélagið á úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 6. febrúar 2004, en í úrskurðinum er sérstaklega tekið fram að heimild sveitarfélaga til þess að taka að sér ólögmælt verkefni beri ekki að túlka þröngt. Þvert á móti eigi sveitarfélög að geta tekið að sér þau verkefni er varða íbúa þeirra og eru ekki falin öðrum með lögum.

Þá er því mótmælt af hálfu Sandgerðisbæjar að í milligöngunni hafi falist breyting á efnislegu inntaki samningsins. Í gögnum málsins sé ekkert sem bendi  til þess að sveitarfélagið hafi breytt efnislegu inntaki samningsins upp á eigin spýtur eða reynt að gera slíkt. Jafnframt er því mótmælt að milliganga sveitarfélagsins feli í sér brot gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þvert á móti stuðli milligangan að jafnræði á milli íbúa sveitarfélagsins. Enginn eðlismunur sé á milli lóðarleigusamnings við sveitarfélagið eða einkaaðila sem leiði til brots á jafnræði. Auk þess bendir Sandgerðisbær á að 11.gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við um milligöngu Sandgerðisbæjar þar sem ekki er um stjórnvaldsákvörðun að ræða.

V.      Niðurstaða ráðuneytisins

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga  Í ákvæðinu segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli  (sjá t.a.m. Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2003, bls. 169).

 Ljóst er að ágreiningsefni það sem ÁÞ hefur borið undir ráðuneytið er ekki stjórnvaldsákvörðun í framangreindum skilningi.  Ekki eru um það að ræða að sveitarfélagið hafi tekið ákvörðun sem beint hafi verið að tilteknum aðila þar sem kveðið var á bindandi hátt um rétt hans eða skyldu í ákveðnu og fyrirliggjandi máli, heldur var um það að ræða að sveitarfélagið tók að sér að hafa milligöngu um innheimtu lóðarleigu í sveitarfélaginu f.h. einkaaðila. Ágreiningur aðila lýtur fyrst og fremst  að því hvort sveitarfélaginu hafi verið það heimilt og hvort að slík umsýsla geti verið eitt af verkefnum sveitarfélaga. Úr slíkum ágreiningi verður ekki leyst á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Þegar af þeirri ástæðu ber að vísa kæru þessari frá ráðuneytinu.

 Ráðuneytið telur eftir skoðun þess á gögnum málsins ekki tilefni til þess að hefja frumkvæðisathugun í málinu á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, enda hefur sveitarfélagið hætt milligöngu um innheimtu lóðarleigunnar gagnvart ÁÞ. Hins vegar mun ráðuneytið huga að því hvort mál þetta gefi tilefni til almenns álits ráðuneytisins á því, hvort æskilegt sé að sveitarfélög taki að sér innheimtu fyrir einkaaðila, s.s. lóðarleigu og hvort slíkt samræmist 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

 Að lokum vill ráðuneytið taka fram að það er ekki bært að leysa úr einkaréttarlegum ágreiningi aðila, s.s. varðandi greiðsluskyldu aðila sem byggist á einkaréttarlegum samningi.  Úr slíkum ágreiningi ber að greiða af þar til bærum aðilum og eftir atvikum fyrir dómstólum.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur málsmeðferðin dregist og er beðist velvirðinga á því.

Úrskurðarorð 

Stjórnsýslukæru Ásgeirs Þorkelssonar, […], vegna milligöngu Sandgerðisbæjar á innheimtu lóðarleigu fyrir einkaaðila er vísað frá.