Úrskurður í máli nr. IRR12100058
Ár 2014, 4. apríl er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR12100058
Kæra Snorra Óskarssonar
á ákvörðun
Akureyrarkaupstaðar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru er barst ráðuneytinu þann 2. október 2012 kærði Snorri Óskarsson, kt. [xxxxxx-xxxx] (hér eftir nefndur SÓ), ákvörðun Akureyrarkaupstaðar, dags. 12. júlí 2012, um að segja honum upp störfum við Brekkuskóla á Akureyri. Af kæru verður ráðið að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ólögmæt.
Um kæruheimild vísast til 3. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og er kæran fram borin innan lögmælts kærufrests, sbr. 2. mgr. 111. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti:
Með bréfi, dags. 6. október 2010, var SÓ boðaður á fund þann 8. október s.á. með skólastjóra Brekkuskóla, fræðslustjóra og bæjarlögmanni Akureyrarkaupstaðar vegna tiltekinna skrifa sem hann hafði birt á bloggsíðu sinni. Á fundinum var SÓ tjáð að sveitarfélagið liti svo á að það samræmdist illa stöðu hans sem grunnskólakennara að ræða opinberlega um samkynhneigð og var í því sambandi vísað til tiltekinnar bloggfærslu þar sem rætt hefði verið um að samkynhneigð væri synd. Í fundargerð kemur jafnframt fram að SÓ hafi verið tjáð að kæmi til þess að hann ræddi aftur opinberlega á meiðandi hátt um samkynhneigða gæti komið til þess að málið færi í áminningarferli.
Þann 3. febrúar 2012 var haldinn fundur vegna meints brots SÓ utan starfs, líkt og segir í fundargerð, og kemur þar jafnframt fram að um hafi verið að ræða áminningarferli sem gæti lokið með áminningu SÓ, eða að málinu yrði lokið án áminningar. Var SÓ veittur 7 daga frestur til andmæla og skilaði hann athugasemdum sínum til sveitarfélagsins með bréfi, dags. 10. febrúar 2012. Á fundi þann 13. febrúar 2012 var SÓ afhent formlegt áminningarbréf og er þar m.a. sérstaklega vísað til færslu á bloggsíðu hans í lok janúar 2012 er bar yfirskriftina ,,Er hatur hjá evangelískum?“ Í áminningarbréfinu segir meðal annars:
Eftir að hafa farið yfir andmæli þín og málið að öðru leyti er niðurstaðan sú að þú hafir sýnt af þér brot utan starfs, sem samrýmist ekki því starfi sem þú gegnir, sem grunnskólakennari í Brekkuskóla. Bæði mannauðsstefna Akureyrarbæjar og kjarasamningur grunnskólakennara boða að starfsmenn skuli gæta þess að framkoma og athafnir utan vinnustaðar samrýmist starfinu sem þeir gegna.
Andmæli þín brugðu ekki neinni birtu á neina þá þætti í málinu sem tilteknir voru í greinargerð og fundargerð með vísan til þeirra réttarheimilda sem liggja til grundvallar í málinu. Akureyrarbær telur að með því að skrifa og tjá þig opinberlega á meiðandi hátt um samkynhneigð hafir þú brotið svo af þér að réttlæti viðbrögð af hálfu bæjarins.
Skrif þín á mbl.-bloggi þínu dags. 31. janúar 2012 þar sem þú segir m.a. að: ,,…samkynhneigð telst vera synd. Syndin erfir ekki Guðs ríkið og því óæskileg. Laun syndarinnar er dauði og því grafalvarleg.“ eru til þess fallin að vera meiðandi, m.a. gagnvart nemendum og ganga gegn lögum, reglum, samþykktum og skólastefnu. Þá er vísað til fjölmargra opinberra ummæla þinna í fjölmiðlum undanfarna daga.
…
Af framangreindum réttarheimildum má ráða að grunnskólakennarar bera ríkar samfélagslegar skyldur með vísan til laga og reglna, ekki bara innan veggja skólans heldur einnig utan hans. Þannig ber þeim að virða stefnu vinnustaðar síns og lög og reglur sem varða grunnskóla, jafnt innan sem utan skóla og er óheimilt að ganga gegn þeim í ræðu og riti, á þann hátt sem þú hefur gert með meiðandi ummælum um samkynhneigða.
Með vísan til alls framanritaðs og aðvörunar sem þér var gefin skriflega á fundi dags. 8. október 2010 er þér hér með veitt áminning. Vísað er til greinar 14.8 í kjarasamningi þar sem segir: ,,Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmalegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar eða fyrirtækis veita honum skriflega áminningu.“
Með áminningar bréfi þessu er þér gefinn kostur á að bæta ráð þitt með því að ítreka ekki það brot og þau samskipti af því tagi sem lýst er hér að framan, ellegar kann þér að verða sagt upp störfum.
Á umræddum fundi var SÓ jafnframt tilkynnt um að frá 13. febrúar 2012 væri honum veitt leyfi á launum það sem eftir lifði skólaársins 2011-2012.
Með bréfi, dags. 29. júní 2012, var SÓ að nýju boðaður á fund með skólastjóra, fræðslustjóra og bæjarlögmanni þann 3. júlí s.á., en áður hafði SÓ hafnað boði Akureyrarkaupstaðar um starfslokasamning. Í fundarboðinu kom m.a. fram að fundurinn gæti orðið undanfari uppsagnar. Á fundinum var vísað til tveggja nýrra bloggfærslna SÓ, dags. 20. apríl 2012 og 28. júní 2012. Var SÓ á fundinum veittur 7 daga andmælafrestur áður en tekin yrði ákvörðun um uppsögn.
Með bréfi, dags. 12. júlí 2012, var SÓ sagt upp störfum sem kennari við Brekkuskóla og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Í uppsagnarbréfinu segir m.a.:
Uppsögn á rót að rekja til brota utan starfs sem samrýmist ekki starfi þínu sem grunnskólakennari.
Eftir að hafa farið yfir andmæli þín dags. 5. júlí 2012 og málið að öðru leyti er niðurstaðan sú að þú hafi sýnt af þér brot utan starfs, sem samrýmist ekki því starfi sem þú gegnir, sem grunnskólakennari í Brekkuskóla. Bæði mannauðsstefna Akureyrarbæjar og kjarasamningur grunnskólakennara boða að starfsmenn skuli gæta þess að framkoma og athafnir utan vinnustaðar samrýmist starfinu sem þeir gegna.
Andmæli þín brugðu ekki birtu á neina þá þætti í málinu sem tilteknir voru í greinargerð og fundargerð með vísan til þeirra réttarheimilda sem liggja til grundvallar í málinu. Akureyrarbær telur að með því að skrifa og tjá þig opinberlega á meiðandi hátt um samkynhneigð og transfólk hafir þú brotið svo af þér að réttlæti viðbrögð af hálfu bæjarins.
Skrif þín á mbl.-bloggi þínu á netmiðlinum mbl.is 20. apríl 2012, undir heitinu ,,Gildum er hægt að breyta“ og 28. júní 2012 undir heitinu „Leiðrétting“ eru til þess fallin að vera meiðandi, m.a. gagnvart nemendum og ganga gegn lögum, reglum, samþykktum og skólastefnu.
Í bloggi dags. 20. apríl 2012 telur Akureyrarbær að framangreind ummæli séu meiðandi í garð samkynhneigðra:
,,Næsta er: ,,að líkami okkar er musteri heilags anda“. Þess vegna höfum við ekki rétt á að fara með líkama okkar eins og hverju okkar lystir. Því sá sem eyðir musteri heilags anda mun Guð eyða! Þannig gerum við okkur sek við Guð og tilskipun hans. ,,En líkaminn er ekki fyrir saurlífi heldur fyrir Drottinn og Drottinn fyrir líkamann.“ (1.Kor 6:13) Þannig verður hjónabandið heilagt því Guð út bjó það þar sem karl og kona ganga saman gegnum lífi. Ekki tveir karlar saman og ekki tvær konur saman heldur karl og kona.“
Í bloggi dags. 28. júní 2012 telur Akureyrarbær að framangreind ummæli séu meiðandi í garð transfólks:
,,Nú hefur orðið leiðrétting fengið alveg nýja merkingu. Drengur sem fæddist ,,drengur“ og hefur xy-kynlitning fer í kynskiptiaðgerð. Það er kallað ,,leiðrétting“. Hvaða merkingarbrengsl er virkilega komið í íslenskt tungumál? Þetta tiltekna ætti að vera kynbreyting en ekki leiðrétting. Því frá náttúrunnar hendi er drengurinn karlkyns vera, hvað svo sem honum finnst eða við álítum. Guð gjörði þau karl og konu og þau tvö skulu bindast, stofna heimili og verða einn maður. Ef menn ætla síðan að breyta þessum atriðum og gera karl að konu og/eða konu að karli þá erum að ræða breytingu eða afbökun en ekki leiðréttingu. Sál mannsins er hvorki karlkyns- né kvenkynsvera nema af því að hún er í líkama karls eða líkama konu. Þetta er ekki hægt að leiðrétta heldur breyta og afbaka.“
Uppsögnin byggir á framangreindum skrifum og áminningu dags 13. febrúar 2012, en að baki þeirri áminningu voru bloggskrif þín 31. janúar 2012 þar sem þú segir m.a. að: ,,…samkynhneigð telst vera synd. Syndin erfir ekki Guðs ríkið og því óæskilegt. Laun syndarinnar er dauði og því grafaralvarleg.“
Með áminningarbréfinu var þér gefinn kostur á að bæta ráð þitt með því að ítreka ekki það brot og þau samskipti af því tagi sem lýst er hér að framan, ellegar kann þér að verða sagt upp störfum.
Akureyrarbær vísar máli sínu til stuðnings til 1. mgr. 12. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 þar sem fram kemur m.a. að kennarar skuli sýna nærgætni gagnvart börnum og foreldrum þeirra.
Þá segir í 24. gr. grunnskólalaga að markmið náms, kennslu og starfshættir skulu vera þannig að komið sé í veg fyrir mismunun m.a. vegna kynhneigðar.
Einnig er vísað til 7. kafla í aðalnámskrá þar sem segir m.a. að tækifæri nemenda skuli vera óháð m.a. kynhneigð. Í aðalnámskrá segir jafnframt að meðal grundvallarréttinda nemenda er að hafa vinnufrið í skólanum þannig að þeir geti náð sem bestum tökum á náminu og að kennslan nýtist þeim sem best. Því þarf að leggja áherslu á að skapa jákvæðan skólabrag í hverjum skóla og góðan vinnuanda í einstökum bekkjardeildum og námshópum.
Í 3. gr. reglugerðar um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum nr. 1040/2011 segir m.a. að starfsfólk skóla skal ávallt bera velferð nemenda fyrir brjósti og leggja sig fram um að tryggja nemendum öryggi, vellíðan og vinnufrið til að þeir geti notið skólagöngu sinnar. Þá segir að starfsfólk skal sýna nærgætni og gæta virðingar í framkomu sinni gagnvart nemendum, foreldrum og samtarfsfólki. Þá er vísað til markmiða reglugerðar þessarar þar sem segir m.a. að nemendur eigi að geta notið bernsku sinnar í skólastarfi.
Að lokum er vísað til 3. gr. Siðareglna KÍ, þar sem segir m.a. að kennari vinni gegn fordómum, einelti og öðru ranglæti sem nemendur verða fyrir.
Af framangreindum réttarheimildum má ráða að grunnskólakennarar bera ríkar samfélagslegar skyldur með vísan til laga og reglna, ekki bara innan veggja skólans heldur einnig utan hans. Þannig ber þeim að virða stefnu vinnustaðar síns og lög og reglur sem varða grunnskóla, jafnt innan sem utan skóla og er óheimilt að ganga gegn þeim í ræðu og riti, á þann hátt sem þú hefur gert með meiðandi ummælum um samkynhneigða og transfólk.
Með vísan til alls framanritaðs og aðvörunar sem þér var gefin skriflega á fundi dags. 8. október 2010 og áminningar dags. 13. febrúar 2012 er þér hér með sagt upp störfum sem kennari við Brekkuskóla. Ljóst er að eftir framangreinda áminningu hefur þú ekki bætt ráð þitt, er varðar það framferði að skrifa opinberlega á meiðandi hátt um samkynhneigð.
Þá tekur ráðuneytið fram að gögn málsins bera með sér að ýmis önnur samskipti hafa verið á milli SÓ og Akureyrarkaupstaðar vegna málsins sem ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja hér frekar.
Með bréfi, dags. 26. september 2012 sem barst ráðuneytinu þann 2. október s.á., kærði SÓ framangreinda ákvörðun Akureyrarkaupstaðar til ráðuneytisins, og bárust ráðuneytinu frekari gögn frá SÓ með bréfi, dags. 7. nóvember 2012. Með bréfi, dags. 14. nóvember 2012, óskaði ráðuneytið umsagnar Akureyrarkaupstaðar um kæru SÓ auk afrits af öllum gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi sveitarfélagsins, dags. 12. desember 2012. Með bréfi, dags. 19. desember 2012, gaf ráðuneytið SÓ kost á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar sveitarfélagsins um kæru hans. Athugasemdir SÓ þar að lútandi bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 8. janúar 2013.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Snorra Óskarssonar
Meðfylgjandi kæru SÓ til ráðuneytisins er bréf lögmanns Kennarasambands Íslands, fyrir hans hönd, til Akureyrarkaupstaðar, dags. 26. október 2012. Þar er m.a. tekið fram að SÓ hafi verið sagt upp störfum að undangenginni áminningu, dags. 13. febrúar 2012. Í uppsagnarbréfi SÓ segi að uppsögnin eigi rót að rekja til brota utan starfs sem samrýmist ekki starfi hans sem grunnskólakennara. Í kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara, sem gildi frá 1. maí 2011-31. mars 2014, séu það ákvæði 14.8 um áminningu, ákvæði 4. mgr. 14.9 um uppsögn og ákvæði 14.11 um skyldur starfsmanna, sem hér skipti mestu máli.
Eins og fram komi í 4. mgr. ákvæðis 14.9 þurfi uppsögn vegna ávirðinga að grundvallast á skriflegri áminningu samkvæmt ákvæði 14.8, en samkvæmt orðanna hljóðan þá byggist réttur vinnuveitanda til að áminna starfsmann einungis á því að hann hafi brotið af sér í starfi. Í ákvæði 14.8 sé hvergi kveðið á um heimild vinnuveitanda til að áminna vegna brots utan starfs. Þar sem uppsögn sé sérstaklega íþyngjandi ákvörðun þá hefði þurft að vera búið að semja um í kjarasamningi að heimild vinnuveitanda næði til brota utan starfs. Til samanburðar er bent á 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 þar sem m.a. er vísað til framkomu og athafna starfsmanns utan starfs sem mögulegan grundvöll áminningar eða uppsagnar. Samkvæmt nefndri 21. gr. laga nr. 70/1996 fari ekki á milli mála að heimilt sé að áminna vegna framkomu starfsmanna eða athafna í starfi eða utan starfs, en sama orðalag sé ekki að finna í kjarasamningsákvæði 14.8.
Kjarasamningsákvæði 14.11 taki reyndar á athöfnum starfsmanna utan starfs. Hins vegar hafi SÓ einungis verið áminntur á grundvelli kjarasamningsákvæði 14.8, en ekki ákvæðis 14.11. Í áminningunni frá 13. febrúar 2012 sé hvergi minnst á að hann sé áminntur á grundvelli ákvæðis 14.11. Það gangi ekki áminna SÓ á grundvelli 14.8 vegna brots utan starfs og segja honum svo upp á grundvelli áminningar með almennri tilvísun til orðalags um að kjarasamningur grunnskólakennara boði að starfsmenn skuli gæta þess að framkoma og athafnir utan vinnustaðar samrýmist starfinu sem þeir gegna. Ef fallist sé á að heimilt sé að áminna vegna brots utan starfs samkvæmt ákvæði 14.8 þá hefði Akureyrarkaupstaður þurft að áminna SÓ vegna brots á ákvæði 14.11, sem ekki hafi verið gert. Í 4. mgr. ákvæðis 14.9 segi að ef fyrirhugað sé að segja starfsmanni upp störfum vegna ávirðinga þá þurfi uppsögnin að grundvallast á skriflegri áminningu samkvæmt gr. 14.8. Bæði uppsögn SÓ og áminningin séu því haldin formgalla og uppsögnin því ólögmæt.
Þá er tekið fram að óumdeilt sé það mat SÓ að það séu trúarskoðanir hans sem hann hafi predikað á bloggsíðu sinni sem ollu því að honum var sagt upp störfum. Af hans hálfu er tekið fram að samkvæmt 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands megi setja tjáningarfrelsi vissar skorður. Í gögnum málsins sé ekki að sjá að slík skilyrði hafi verið fyrir hendi og að það réttlæti takmarkanir á tjáningarfrelsi SÓ. Í ákvæðum 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu segi að réttur til tjáningafrelsis skuli einnig ná yfir frelsi til að hafa skoðanir, taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum heima og erlendis án afskipta stjórnvalda. Réttur þessi takmarkist af þeim undantekningum sem gerðar séu í 2. mgr. 10. gr. sáttmálans. Ítrekuð dómafordæmi Mannréttindadómstóls Evrópu áskilji að allar undanþágur frá meginreglunni um tjáningarfrelsi beri að túlka afar þröngt. Allar takmarkanir á tjáningarfrelsi beri að sýna fram á með sannfærandi hætti. Þannig megi, samkvæmt 2. mgr. 10. gr. sáttmálans, einungis takmarka tjáningarfrelsi ef nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi. Orðið nauðsyn í þessu sambandi sé túlkað af dómstólnum sem knýjandi þjóðfélagsleg nauðsyn.
Að mati SÓ hafi engin knýjandi þjóðfélagsleg nauðsyn verið fyrir hendi sem réttlætti inngrip Akureyrarkaupstaðar í tjáningarfrelsi hans með áminningu og síðar uppsögn. Það beri sérstaklega að gjalda varhug við því að takmarka rétt forstöðumanns kirkju til að tjá sig um sín trúarbrögð.
Þá komi fram í gögnum málsins að Akureyrarkaupstaður telji að SÓ hafi gerst brotlegur við mannréttindastefnu Akureyrarbæjar, siðareglur um bann við mismunun og baráttu gegn fordómum, grunnskólalög o.fl. Hvernig sem horft sé á málið, þá geti það ekki staðist ákvæði stjórnarskrár að heimilt sé að segja opinberum starfsmönnum upp vegna þess að þeir viðra trúarskoðanir sínar opinberlega. Ef það sé svo verði að spyrja þeirrar spurningar hvar mörkin liggi? Ef SÓ aðhyllist tiltekna trú og greinir frá þeirri trú þá eigi hann samkvæmt stjórnarskrá að fá að gera það án þess að eiga hættu á að missa vinnuna, alveg óháð því hvað fólki finnist svo almennt um þær trúarskoðanir og kenningar.
Þá hefur SÓ fært fram ýmis fleiri sjónarmið og málsástæður máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar.
IV. Málsástæður og rök Akureyrarkaupstaðar
Í greinargerð Akureyrarkaupstaðar til ráðuneytisins er m.a. vikið að því að á meðal fylgigagna kæru sé bréf lögmanns Kennarasambands Íslands, f.h. SÓ, til sveitarfélagsins, dags. 26. október 2012. Þar sé því m.a. hreyft að ákvæði 14.8 í kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands eigi einungis við ef starfsmenn brjóti af sér í starfi en ákvæðið eigi ekki við ef starfsmenn sýni af sér framkomu eða athafnir utan starfs, sem þyki ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu sem þeir gegna. Akureyrarkaupstaður mótmælir svo þröngri skýringu ákvæðisins. Ef sú þrönga skýring sé talin gilda þá vísi sveitarfélagið til þess að það hafi stjórnsýsluleg úrræði til að áminna fyrir brot utan starfs með vísan til mannauðsstefnu bæjarins og hins frjálsa mats sveitarfélaga. Ákvæði í mannauðsstefnu um að starfsmenn gæti þess að framkoma og athafnir utan vinnustaðar samrýmist starfinu sem þeir gegna, byggi m.a. á hinni óskráðu meginreglu um vammleysisskyldur og hollustu- og trúnaðarskyldur við vinnuveitanda. Akureyrarkaupstaður geri þær ríku kröfur til starfsmanna sinna að framkoma þeirra utan starfs samrýmist starfinu og til þess hafi sveitarfélagið fullt vald og heimildir með vísan til sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga. Það sé mat sveitarfélagsins að brot utan starfs geti réttlætt stjórnsýsluleg viðurlög eins og aðvaranir, áminningar og uppsagnir.
Þá er tekið fram af hálfu Akureyrarkaupstaðar að uppsögn SÓ hafi byggt á broti hans utan starfs sem sveitarfélagið hafi metið sem svo að samrýmdist ekki starfi hans sem grunnskólakennari. Uppsögnin hafi einnig grundvallast á áminningu vegna sams konar brots sem og á eldri aðvörun sem einnig hafi byggst á sambærilegu broti. Akureyrarkaupstaður hafi farið að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins og mat sveitarfélagsins hafi verið málefnalegt og lögmætt. Það mat teljist hins vegar til hins frjálsa mats sveitarfélaga sem æðra stjórnvald hafi ekki heimildir til að endurskoða.
Akureyrarkaupstaður hafi metið það sem svo að opinber umfjöllun SÓ á bloggsíðu sinni væri meiðandi fyrir samkynhneigða og transfólk og gengi gegn lögum, reglum, samþykktum og skólastefnu. Það hafi einnig verið mat sveitarfélagsins að framkoma SÓ utan starfs væri ósæmileg, óhæfileg og ósamrýmanleg starfi hans sem grunnskólakennara. Litið hafi verið til þess að umfjöllun SÓ um að samkynhneigðir væru syndugir og að þeim yrði refsað með dauða eða að þeim yrði eytt væru mjög meiðandi ummæli í garð samkynhneigðra, fjölskyldna þeirra og ekki síst grunnskólabarna, sem ættu erfitt með að bera hönd fyrir höfuð sér og verjast slíkum ummælum auk þess sem þau gætu tekið ummælin bókstaflega. Sveitarfélagið hafi metið það sem svo að ekki væri loku fyrir það skotið að samkynhneigðir nemendur væru við Brekkuskóla sem annað hvort væru búnir að uppgötva kynhneigð sína eða ættu eftir að fara í gegnum þá uppgötvun. Miðað við tölfræði væri afar líklegt að nemandi í Brekkuskóla þekkti til samkynhneigðar í fjölskyldu sinni.
Við mat sitt hafi Akureyrarkaupstaður haft, fyrir utan skráðar réttarheimildir, í huga ýmsar óskráðar meginreglur vinnuréttar, m.a. vammleysisskylduna; að forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem sé til vanvirðu eða álitshnekkis eða geti varpað rýrð á það starf eða starfsgrein sem viðkomandi vinni við. Þá hafi verið litið til hlýðniskyldu; að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf og svo hollustu- og trúnaðarskyldu; að taka tillit til hagsmuna stofnunar í starfi og utan starfs.
Þá hafi sveitarfélagið haft til hliðsjónar lagalega réttarstöðu og mannréttindi samkynhneigðra. Á síðastliðnum árum hafi orðið mikil þróun á réttarstöðu samkynhneigðra í þjóðfélaginu, bæði á sviði löggjafar og í samfélagslegu samhengi. Mikill lagalegur ávinningur hafi fengist og gildismat þjóðarinnar gagnvart samkynhneigð tekið miklum breytingum. Skemmst sé að minnast ályktunar Alþingis um málefni samkynhneigðra frá 19. maí 1992 þar sem Alþingi hafi lýst yfir vilja sínum til þess að tryggja að misrétti gagnvart samkynhneigðum ætti sér ekki stað. Eitt stærsta skrefið í réttindabaráttu samkynhneigðra hafi verið tekið árið 2010 þegar Alþingi samþykkti að ein hjúskaparlög giltu um alla.
Framangreint mat Akureyrarkaupstaðar teljist til hins frjálsa mats sem sveitarfélög geti byggt ákvarðanir sínar á. Æðri stjórnvöld hafi ekki heimild til þess að endurskoða frjálst mat sveitarfélaga, með vísan til 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, þar sem segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Heimildir æðra settra stjórnvalda nái því einungis til þess að endurskoða hvort annmarkar séu á málsmeðferð við töku ákvarðana og hvort ákvörðun byggist á lögmætum og málefnalegum rökum. Þannig hafi dómstólar játað sveitarstjórnum svigrúm til mats við tilteknar ákvarðanir sínar.
Sveitarfélagið hafi í einu og öllu farið eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Málið hafi verið rannsakað áður en málsmeðferð hófst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, það hafi boðað SÓ á fund, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, leiðbeint honum bæði í fundarboðum og á fundum, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, m.a. um rétt SÓ til að hafa með sér aðstoðarmann á fund sem og leiðbeint um réttaráhrif tiltekinna ákvarðana. Þá hafi SÓ lagt fram gögn, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, þ.m.t. greinargerðir og réttarheimildir og reifað mál á fundum. SÓ hafi jafnframt verið veittur andmælafrestur, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga og tekin hafi verið afstaða til andmæla hans áður en hin kærða ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Akureyrarkaupstaður hafi tekið tillit til efnisreglna stjórnsýsluréttar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þannig hafi sveitarfélagið haldið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga í heiðri með því að aðvara SÓ fyrst og svo veita honum áminningu, áður en til uppsagnar kom.
Ákvarðanir um aðvörun, áminningu og uppsögn hafi verið teknar á grundvelli lögmætra og málefnalegra sjónarmiða. Það lögmæta markmið sem stefnt hafi verið að hafi verið að verja grunnskólabörn gegn meiðandi ummælum um samkynhneigð af hendi grunnskólakennara. Sveitarfélagið byggi á því að þær réttarheimildir sem vísað hafi verið til geri ráð fyrir því að starfsmaður þurfi að una því að hendur hans geti verið bundnar með vísan til starfsins sem hann gegnir og athafnir hans utan starfs geti leitt til þess að hann teljist hafa brotið af sér, sem geti réttlætt aðgerðir af hálfu yfirmanns. Við mat á því hvað teljist lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki ákvörðun sé ekki aðeins litið til lagalegra sjónarmiða heldur einnig til siðferðislegra sjónarmiða og því sem börnum sé fyrir bestu.
Þá skuli þess getið að trúfrelsi og tjáningarfrelsi SÓ hafi aldrei verið heft. SÓ hafi aldrei verið beðinn um að tjá ekki trúarskoðanir sínar, heldur einungis að blogga ekki á meiðandi hátt um samkynhneigða.
Þá hefur Akureyrarkaupstaður fært fram ýmis fleiri sjónarmið og málsástæður máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 fer um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga eftir ákvæðum kjarasamninga og ákvæðum ráðningarsamninga. Um störf grunnskólakennara gilda nú ákvæði kjarasamnings Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara með gildistíma frá 1. maí 2011 til 31. mars 2014 (hér eftir nefndur kjarasamningurinn). Í 14. kafla kjarasamningsins er að finna ákvæði um réttindi og skyldur starfsmanna, þ. á m. um áminningar og uppsagnir. Ákvæði 14.8 sem fjallar um áminningar hljóðar svo:
Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar eða fyrirtækis veita honum skriflega áminningu.
Yfirmaður skal gefa starfsmanni kost á að tjá sig um meintar ávirðingar áður en ákvörðun um áminningu er tekin. Starfsmaður á rétt á því að tjá sig um tilefni áminningar í viðurvist trúnaðarmanns. Yfirmaður skal kynna honum þann rétt.
Áminning skal vera skrifleg. Í áminningu skal tilgreina tilefni hennar og þá afleiðingu að bæti starfsmaður ekki ráð sitt verði honum sagt upp. Ber að veita starfsmanni tíma og tækifæri til þess að bæta ráð sitt áður en gripið er til uppsagnar.
Ekki er skylt að veita starfsmanni áminningu og kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, ef tilefni uppsagnar er ekki rakið til starfsmannsins sjálfs, s.s. vegna hagræðingar í rekstri stofnunar eða fyrirtækis. Ekki er þó skylt að veita áminningu ef uppsögn (frávikningu) má rekja til ástæðna sem raktar eru í. 5. –7. mgr. gr. 14.9.
Í 4. mgr. ákvæðis 14.9 um uppsögn og frávikningu segir eftirfarandi:
Ef fyrirhugað er að segja starfsmanni upp störfum vegna ávirðinga þá þarf uppsögnin að grundvallast á skriflegri áminningu samkvæmt gr. 14.8.
Þá segir ennfremur í ákvæði 14.11 um skyldur starfsmanna:
Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt af alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess, sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.
Starfsmanni er skylt að veita þeim sem til hans leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, þar á meðal að benda þeim á það, ef svo ber undir, hvert þeir skuli leita með erindi sín.
Þá er að finna ákvæði í 1. mgr. 12. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 sem fjalla um skyldur starfsfólks grunnskóla en þar segir að starfsfólk grunnskóla skuli rækja starf sitt af fagmennsku, alúð og samviskusemi. Það skuli gæta kurteisi, nærgætni og lipurðar í framkomu sinni gagnvart börnum, foreldrum þeirra og samstarfsfólki. Í 1. mgr. 3. reglugerðar um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum nr. 1040/2011 segir enn fremur að starfsfólk skóla skuli ávallt bera velferð nemenda fyrir brjósti og leggja sig fram um að tryggja nemendum öryggi, vellíðan og vinnufrið til að þeir geti notið skólagöngu sinnar. Starfsfólki beri að stuðla að jákvæðum skólabrag og starfsanda í öllu skólastarfi og góðri umgengni. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur m.a. fram að starfsfólk skuli sýna nærgætni og gæta virðingar í framkomu sinni gagnvart nemendum, foreldrum og samstarfsfólki.
2. Í máli þessu er m.a. deilt um gildi áminningar sem Akureyrarkaupstaður veitti SÓ þann 13. febrúar 2012 sem varð grundvöllur uppsagnar hans í kjölfarið. Af hálfu SÓ er því þannig haldið fram að ákvæði 14.8 í kjarasamningnum veiti einungis heimild til þess að áminna grunnskólakennara vegna brota hans í starfi en geti ekki tekið til athafna utan starfs, líkt og áminningin byggi á. Af hálfu Akureyrarkaupstaðar er svo þröngri túlkun ákvæðisins hins vegar mótmælt og í öllu falli telur sveitarfélagið að það hafi stjórnsýsluleg úrræði til að áminna fyrir brot utan starfs með vísan til mannauðsstefnu þess og hins frjálsa mats sveitarfélaga. Í þessu ljósi telur ráðuneytið þegar í upphafi nauðsynlegt að fjalla um gildi framangreindrar áminningar enda getur það haft áhrif á lögmæti uppsagnar SÓ.
Þegar tekið er mið af orðalagi ákvæðis 14.8 í kjarasamningnum telur ráðuneytið alveg ljóst að það veitir sveitarfélögum fyrst og fremst heimild til að áminna grunnskólakennara vegna háttsemi í starfi. Gildissvið ákvæðisins er að þessu leyti þrengra en hliðstætt ákvæði 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 þar sem er að finna heimild til að áminna starfsmann ef athafnir hans utan starfs þykja ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Í því ljósi telur ráðuneytið að leggja verði til grundvallar að grunnskólakennarar njóti að þessu leyti meiri verndar heldur en t.d. starfsmenn ríkisins og hefur ráðuneytið þar ekki síst í huga að um samningsbundin réttindi er að ræða, þ.e. samkomulag á milli Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands. Verður að telja að kjarasamningurinn mæli þannig í grundvallaratriðum fyrir um lágmarksréttindi grunnskólakennara, sem samningsaðilar hafa sammælst um, og að þau réttindi verði ekki takmörkuð af öðrum, eftir atvikum einhliða, stefnuyfirlýsingum sveitarfélaga svo sem mannauðs- eða starfsmannastefnu.
Þrátt fyrir framangreint telur ráðuneytið ekki útilokað að unnt sé að veita grunnskólakennara áminningu vegna háttsemi hans eða athafna utan starfs. Til að svo megi verða telur ráðuneytið hins vegar að þær athafnir, eða háttsemi, verði að hafa bein áhrif á störf hans innan viðkomandi grunnskóla með þeim hætti sem lýst er í ákvæði 14.8 í kjarasamningnum. Sem dæmi í því sambandi mætti nefna að háttsemi grunnskólakennara utan starfs beinlínis geri það að verkum að honum verður ófært að sinna starfi sínu með fullnægjandi hætti eða stuðlar að miklum samskiptavanda á milli hans og annarra kennara eða nemenda. Er það viðkomandi sveitarfélags að sýna fram á að slíkar aðstæður hafi skapast og verður sveitarfélagið í því sambandi að gæta að þeim réttarreglum stjórnsýsluréttar sem við kunna að eiga, s.s. rannsóknarreglu, réttmætisreglu og meðalhófsreglu. Í því sambandi skal jafnframt bent á að þótt sveitarfélög hafi umtalsvert svigrúm til mats í störfum sínum sem almennt verður ekki endurskoðað af stjórnvöldum á vegum ríkisins, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, þá getur ráðuneytið hins vegar ekki vikist undan því að meta hvort þau sjónarmið sem sveitarfélag hefur valið að byggja ákvarðanir sínar og athafnir á, teljast lögmæt og málefnaleg.
3. Í áminningu þeirri er Akureyrarkaupstaður veitti SÓ þann 13. febrúar 2012 kemur fram að hún sé byggð á því að hann hafi sýnt af sér brot utan starfs sem samrýmist ekki starfi hans sem grunnskólakennari í Brekkuskóla. Vísaði Akureyrarkaupstaður sérstaklega í því sambandi til tiltekinna ummæla sem SÓ birti á bloggsíðu sinni þann 31. janúar 2012 sem sveitarfélagið taldi til þess fallin að vera meiðandi, m.a. gagnvart nemendum. Telur ráðuneytið ljóst að áminningin hafi grundvallast á ákvæði 14.8 í kjarasamningnum enda er vísað til þess í niðurlagi áminningarbréfsins. Hvorki í títtnefndu áminningarbréfi né heldur í greinargerð Akureyrarkaupstaðar til ráðuneytisins er því hins vegar haldið fram að umrædd ummæli hafi með beinum hætti haft áhrif á störf SÓ innan Brekkuskóla þannig að fallið geti undir ákvæði 14.8 í kjarasamningnum, né heldur er að finna vísbendingar í öðrum gögnum málsins um að svo hafi verið. Í gögnum málsins er þannig ekkert sem gefur til kynna að upp hafi komið vandamál tengd kennsluháttum SÓ eða að hann hafi látið skoðanir sínar hafa áhrif á störf sín innan skólans eða framkomu sína gagnvart nemendum.
Ráðuneytið telur samkvæmt framangreindu alveg ljóst að áminning SÓ hafi byggst eingöngu á því mati Akureyrarkaupstaðar að þau ummæli er hann birti á bloggsíðu sinni væru almennt til þess fallin að vera meiðandi án þess þó að sveitarfélagið leiddi að því líkur að þau hefðu haft raunveruleg áhrif á störf hans sem grunnskólakennari. Í ljósi þess sem áður er sagt um ákvæði 14.8 í kjarasamningnum geta slíkar almennar ástæður sem varða athafnir eða háttsemi grunnskólakennara utan starfs ekki talist nægilegur grundvöllur til þess að veita áminningu samkvæmt ákvæðinu. Er það því mat ráðuneytisins að áminning sú er Akureyrarkaupstaður veitti SÓ þann 13. febrúar 2012 hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum og sé af þeim orsökum ólögmæt. Geta hvorki tilvísanir Akureyrarkaupstaðar til annarra réttarheimilda né heldur til mannauðsstefnu sveitarfélagsins, aðalnámskrár eða siðareglna Kennarasambands Íslands, breytt þeirri niðurstöðu enda verður ekki séð að þar sé heldur að finna fullnægjandi grundvöll til að áminna grunnskólakennara af þeim ástæðum sem sveitarfélagið hefur vísað til.
4. Í uppsagnarbréfi Akureyrarkaupstaðar, dags. 12. júlí 2012, er vísað til ummæla sem SÓ birti á bloggsíðu sinni dagana 20. apríl og 28. júní 2012, sem að mati sveitarfélagsins voru meiðandi í garð samkynhneigðra, auk þess sem vísað var til þess að SÓ hefði áður verið veitt áminning vegna sambærilegrar háttsemi. Í uppsagnarbréfinu er því hins vegar ekki haldið fram að háttsemi hans hafi haft bein áhrif á störf hans innan skólans og ekki verður séð að slíkar aðstæður sem falla undir ákvæði í 14.8 í kjarasamningnum hafi risið á tímabilinu frá því að SÓ var veitt umrædd áminning og þar til honum var sagt upp störfum.
Í 4. mgr. ákvæðis 14.9 við kjarasamninginn kemur á skýran hátt fram að ef fyrirhugað sé að segja starfsmanni upp störfum vegna ávirðinga þá þurfi uppsögnin að grundvallast á skriflegri áminningu samkvæmt ákvæði 14.8. Ráðuneytið hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að sú áminning sem SÓ var veitt þann 13. febrúar 2012 hafi verið ólögmæt og gat hún því ekki verið fullnægjandi grundvöllur eftirfarandi uppsagnar hans. Af þeirri ástæðu sem og því að ekki verður séð að forsendur hafi verið til þess að öðru leyti að víkja SÓ frá, telst ákvörðun Akureyrarkaupstaðar, dags. 12. júlí 2012, um að segja honum upp störfum við Brekkuskóla ólögmæt.
Hin kærða ákvörðun verður hins vegar ekki felld úr gildi enda myndi það jafngilda því að SÓ yrði aftur settur inn í starf sitt en ekki er á valdsviði ráðuneytisins að mæla fyrir um slíkt.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Akureyrarkaupstaðar, dags. 12. júlí 2012, um að segja Snorra Óskarssyni, kt. [xxxxxx-xxxx], upp störfum við Brekkuskóla á Akureyri, er ólögmæt.