Reykjavíkurborg: Ágreiningur um skil á útboðslóðum. Mál nr. 76/2009
Ár 2011, 15. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 76/2009 (IRR10121825)
Ragnar Arnarson
gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur og kæruheimild
Með erindi til ráðuneytisins dags. 19. október 2009, kærði Einar Gautur Steingrímsson hrl. f.h. Ragnars Arnarsonar, kt. 050264-5139, til heimilis að Hvassaleiti 38, Reykjavík (hér eftir nefndur RA), þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur dags. 28. maí 2009 að synja honum um skil á útboðslóðum við Lautarveg 2, 4 og 6 í Reykjavík og synja endurgreiðslukröfu kröfu hans frá 1. apríl 2009 í samræmi við það að fjárhæð kr. 128.018.240. Að auki er gerð krafa um innheimtuþóknun að fjárhæð kr. 3.509.662 með virðisaukaskatti.
Ráðuneytið telur að í kröfugerð RA felist að fyrrgreind synjun borgarinnar verði úrskurðuð ógild þó þess sé ekki krafist með beinum hætti.
Kröfur Reykjavíkurborgar eru eftirfarandi:
Aðalkrafa: Að kærunni verði í heild vísað frá ráðuneytinu.
Varakrafa: Að öllum kröfum RA að því er varðar Lautarveg 4 í Reykjavík verði vísað frá ráðuneytinu og jafnframt að ráðuneytið úrskurði að Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að synja kröfu RA um skil til borgarinnar á byggingarrétti á lóðum nr. 2. og 6 við Lautarveg og um endurgreiðslu kaupverðs byggingarréttarins, þ.m.t. gatnagerðargjald og fráveituheimæðargjald.
Þrautavarakrafa: Að ráðuneytið úrskurði að Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að synja kröfu RA um skil til borgarinnar á byggingarrétti á lóðum nr. 2, 4 og 6 við Lautarveg og um endurgreiðslu kaupverðs byggingarréttarins, þ.m.t. gatnagerðargjald og fráveituheimæðargjald.
Í öllum tilvikum er þess krafist að ráðuneytið vísi frá kröfu RA um innheimtuþóknun.
Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Reykjavíkurborg seldi byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum við Skógarveg og Lautarveg sunnan Sléttuvegar í Fossvogsdal með útboði á grundvelli útboðsskilmála sem borgin gaf út í september 2007 ,,Skógarvegur og Lautarvegur í Fossvogi - Útboð byggingarréttar fyrir íbúðarhús í október 2007” (hér eftir nefnt útboðsskilmálarnir eða skilmálarnir). Þeir sem áttu hæsta boð fengu að kaupa byggingarrétt af borginni á viðkomandi lóð. Byggingarréttur vegna lóðanna að Lautarvegur 2, 4 og 6 var meðal þess byggingarréttar sem boðinn var upp á grundvelli þessara útboðsskilmála.
Á fundi borgarráðs Reykjavíkur þann 22. nóvember 2007 var samþykkt að selja RA og Hólmfríði Pétursdóttur, kt. 110564-2289 (hér eftir nefnd HP), byggingarrétt fyrir tvíbýlishús á lóðum nr. 2, 4 og 6 við Lautarveg.
Í grein 4.3 í útboðsskilmálunum kemur fram að bjóðandi hafi val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverð byggingarréttarins eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni. Í 4 gr. segir einnig að um sölu á byggingarrétti sé að ræða en ekki á lóðunum sjálfum, en um lóðirnar muni verða gerður leigusamningur að ákveðnum skilyrðum fullnægðum. Í grein 4.1. í skilmálunum kemur fram að um lóðir við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar. Jafnframt segir að ákvæði almennu skilmálanna víki fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg. Þá segir í grein 4.6 í skilmálunum að kaupandi byggingarréttarins hafi heimild til þess að framselja byggingarrétt sinn á lóðinni, en borgin eigi forkaupsrétt að byggingarréttinum allt þar til lóðarleigusamningur hafi verið gefinn út. Í fylgiskjali II með útboðsskilmálunum er fjallað um framkvæmdafresti, en þar er heimild borgarinnar til að afturkalla lóðaúthlutun séu ákveðin tímamörk varðandi framkvæmdir ekki virt. Í 5. kafla útboðsskilmálanna er m.a. fjallað um vanefndir og riftun. Þar segir m.a. að frestur til greiðslu kaupverðs byggingarréttarins sé einn mánuður frá samþykkt borgarráðs á kauptilboði. Sé greiðslan ekki innt af hendi innan þess frests er litið svo á að tilboðsgjafinn hafi fallið frá tilboði sínu. Ef síðan ekki er staðið við greiðslur samkvæmt skuldabréfi þá áskilur borgin sér rétt til að rifta samningi um sölu byggingarréttarins. Það sem þá kann að hafa verið greitt af kaupverðinu verður endurgreitt lóðarhafa að frádreginni tilboðstryggingunni kr. 300.000. Í útboðsskilmálunum er ekki fjallað um heimild byggingarréttarhafa til þess að skila byggingarrétti.
Á fundi borgarráðs þann 22. nóvember 2007 var samþykkt að selja RA og HP byggingarrétt fyrir tvíbýlishús á lóðum nr. 2, 4 og 6 við Lautarveg og þann 28. desember 2007 greiddi RA kr. 98.177.643 fyrir byggingarréttinn á fyrrgreindum lóðum.
Með skjali dags. 15. janúar 2008 framseldu RA og HP kaupréttartilboð sitt að byggingarrétti á lóðinni nr. 4 við Lautarveg í Reykjavík til Þórðar Eggerts Viðarssonar, Ingu Bjarkar Dagfinnsdóttur og Leifs Björns Dagfinnssonar. Framkvæmdaráð Reykjavíkurborgar samþykkti framsalið á byggingarréttinum á fundi sínum þann 21. janúar 2008, með öllum sömu réttindum og í gildi voru gagnvart fyrri lóðarhafa og féll frá forkaupsrétti sínum.
Í bréfi lögmanns RA til Reykjavíkurborgar, dags. 1. apríl 2009, kemur fram að RA hafi leitað til lögmannsins persónulega og vegna eigenda byggingarréttar að Lautarvegi 2, 4 og 6 í Reykjavík en í bréfinu er þess krafist að fá að skila framangreindum lóðum. Borgarráð synjaði erindinu á fundi sínum þann 28. maí 2009 og var aðilum tilkynnt það með bréfi dagsettu þann sama dag.
Þann 19. október 2009 kærði RA fyrrgreinda ákvörðun til ráðuneytisins.
Með bréfi dags. 21. október 2009 tilkynnti ráðuneytið lögmanni RA að það hefði móttekið erindi hans.
Með bréfi 3. nóvember 2009 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið borgarinnar þann 1. desember 2009.
Lögmanni RA var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar með bréfi dags. 10. desember 2009 og bárust athugasemdir hans þann 22. desember 2009.
Þann 29. desember 2009 ritaði ráðuneytið bréf til aðila þar sem tilkynnt var að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast.
Þann 8. mars 2010 barst ráðuneytinu bréf frá lögmanni RA dags. 3. mars 2010, þar sem þess var óskað að ráðuneytið hlutaðist til um að afla tiltekinna upplýsinga frá Reykjavíkurborg. Með bréfi dags. 16. mars 2010, óskaði ráðuneytið eftir þessum upplýsingum og barst svar borgarinnar þann 20. apríl 2010. Lögmanni RA var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi dags. 21. apríl 2010, og bárust athugasemdir hans 14. maí 2010.
Þann 14. maí 2010 barst ráðuneytinu bréf frá lögmanni RA dags. 11. maí 2010 þar sem athygli var m.a. vakin á frétt af mbl.is frá 7. maí 2010.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök RA
Í upphafi telur ráðuneytið rétt að geta þess að málsástæður og rök RA eru ekki rakin í kæru hans. Í kærunni er hins vegar vísað til röksemda sem fylgdu með kvörtun hans til umboðsmanns Alþingis auk þess sem með kærunni fylgdi fjöldi bréfa og fleiri gagna þar sem málsástæður og rök RA birtast. Ráðuneytið hefur eftir bestu getu leitast við að gera grein fyrir þessum sjónarmiðum í þeim kafla sem hér fer á eftir.
RA bendir á að sala á byggingarrétti á framangreindum lóðum sé ráðstöfun á réttindum opinbers eðlis þar sem byggingarrétturinn grundvallist á deiliskipulagi borgarinnar. Dregur RA í efa að slík réttindi geti gengið kaupum og sölum eins og í þessu tilviki og telur að stjórnvöld geti ekki breytt úthlutun slíks réttar í einkaréttindi með sölu þeirra. Þá bendir RA á að um ráðstöfun byggingarréttarins gildi reglur stjórnsýsluréttar, þ.m.t. um jafnræði aðila og skýrleika um efni þess sem verið er að ráðstafa en sérstaklega er tekið fram í skilmálum að ekki sé verið að leigja lóðir eða ráðstafa fasteignaréttindum, einungis er verið að ráðstafa byggingarrétti.
RA bendir á að í útboðsskilmálunum komi skýrlega fram að bjóðendur skuli kynna sér rækilega alla þá skilmála sem um útboðið og viðkomandi lóðir gildi og sé undirritun aðila á kauptilboði viðurkenning á því að bjóðandi hafi kynnt sér skilmálana og samþykkt að hlíta þeim.
Í grein 4.1 í útboðsskilmálunum segir að um lóðir við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar. Í skilmálunum eru ekki skýr ákvæði um það hvað skuli gera þegar bjóðandi vill skila lóð en RA telur að gera verði ráð fyrir að þeir aðilar njóti jafnræðis á við aðra sem fá lóðum úthlutað hjá borginni. Borgin geti því ekki neitað að taka til baka opinber réttindi sem þessi af sumum en ekki öllum. Af skilmálunum má ráða að skilaréttur sé fyrir hendi en eftir atvikum þannig að ekki komi til endurgreiðslu staðfestingargjaldsins að fjárhæð kr. 300.000 sem greitt var í upphafi.
Í lið 5.1. í skilmálunum er ákvæði um að vanhöld á greiðslu kaupverðsins leiði sjálfkrafa til þess að kaupin falli niður, tilboðsgjafinn verður þá ekki lengur bundinn af tilboðinu en tapar tilboðstryggingunni. Í ákvæðinu kemur jafnframt fram að sé um riftun að ræða af hálfu Reykjavíkurborgar þá eigi borgin að endurgreiða kaupverðið og einu bótagreiðslur borgarinnar séu tilboðstryggingin að fjárhæð kr. 300.000 og skal hvoru tveggja taka tillit til breytinga á vísitölu byggingarkostnaðar. Borgin gerir þ.a.l. ekki ráð fyrir að fá efndabætur og virðist líta svo á að ekki sé um slíkt að ræða. Telur RA það benda til þess að borgin geri ráð fyrir því að réttindunum geti verið skilað með þessum hætti.
Þá bendir RA á að útboðsskilmálarnir fela ekki í sér undantekningu frá almennum reglum borgarinnar sem í gildi voru og heimiluðu skil á lóðum og tóku jafnt til ,,sölu á byggingarrétti” og annarrar úthlutunar. Reglurnar voru samþykktar af borgarstjórn og þeim verður ekki breytt nema með ákvörðun borgarstjórnar. Hafi það verið ætlunin að í útboðsskilmálunum fælist undantekning frá almennum reglum hefði það þurft að koma skýrt fram í þeim sjálfum.
RA bendir á að í upplýsingablaði, Svæði sunnan Sléttuvegar -lóðir við Skógarveg og Lautarveg-Spurningar og svör varðandi útboð byggingarréttar í október 2007, komi fram að bjóðandi sé bundinn af tilboði sínu en síðan segir að falli hæstbjóðandi frá tilboði sínu umfram það sem heimilt er fái hann ekki greidda tilboðstrygginguna. Telur RA að þetta sé í samræmi við það sem segir hér að framan.
RA bendir á að í Almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur útgefnum í maí 2007 sé gert ráð fyrir að úthlutun falli sjálfkrafa úr gildi án sérstakrar samþykktar borgarráðs og án sérstakrar tilkynningar þar um, ef gatnagerðargjald og tengd gjöld eru ekki greidd áður en frestur til þess rennur út. Telur RA að ákvæði af þessu tagi bendi eindregið til þess að um skilarétt sé að ræða og aðeins borgin sæti takmörkunum í þessu efnum og ljóst sé að sá sem skila vilji lóð verði að þola að tilboðstryggingin sé óafturkræf. Í ákvæðinu er m.a. gert ráð fyrir greiðslum fyrir framkvæmdir o.fl. og vísað til almennra reglna um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík en í þeim er gert ráð fyrir að hægt sé að skila lóðum.
Loks bendir RA á að til séu Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík, sem voru samþykktar í borgarstjórn þann 15. maí 2007 og breytt þann 27. september 2007, en í 1. tölul. 1. gr. segir:
,,Borgarráð Reykjavíkur úthlutar byggingarrétti á lóðum fyrir íbúðarhús samkvæmt eftirfarandi reglum. Reglurnar gilda um ráðstöfun allra slíkra lóða, nema borgarráð ákveði annað. Reglurnar gilda ekki um sölu á lóðum.”
Telur RA ljóst að honum hafi ekki verið seldar lóðir heldur fengið ráðstafað byggingarrétti og hinar almennu reglur gildi um útboðslóðir, enda var 1. gr. þeirra ekki felld úr gildi á síðari stigum með ákvörðun borgarráðs. Skv. 6. gr. reglnanna er heimilt að skila lóðum með þeim aðferðum sem þar eru tilgreindar. Með vísan til þessa telur RA að heimilt sé að skila umræddum útboðslóðum við Lautarveg og fellst ekki á að um einkaréttarlega gerninga sé að ræða.
Þá bendir RA á að það sé rangt að Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík geri ráð fyrir því sem almennri reglu að lóðum sé ráðstafað á fyrirfram ákveðnu verði. Í hinum almennu reglum kemur fram í 1. tölul. 1. gr. að reglurnar gildi um allar ráðstafanir á byggingarrétti en ekki um sölu á lóðum og aðilar séu sammála um að ekki var um sölu á lóð að ræða. Þá er í 2. tölul. 7. gr. fjallað um þau tilvik þegar borgin ákvað að úthluta byggingarrétti á öðru verði en markaðsverði. Ekki hefði þurft að skapa þessa aðgreiningu ef skilmálarnir tækju ekki almennt til hvoru tveggja en ljóst er af þessari framsetningu að skilmálarnir gilda um bæði tilvikin.
Kröfu sína um innheimtuþóknun styður RA þeim rökum að þar sem borgin lýsti því yfir að hún hyggðist ekki taka við lóðunum þá var honum nauðsynlegt að leita lögmanns.
IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar
Um aðalkröfuna. Reykjavíkurborg bendir á að stjórnsýsluákvörðun sú sem um ræðir var tekin af borgarráði Reykjavíkur þann 28. maí 2009. Lögmaður RA hafi talið að ekki væri um að ræða kæruheimild til ráðuneytisins og því kaus hann að bera upp kvörtun við umboðsmann Alþingis. Þá sé í kærunni ekki gerð grein fyrir því af hverju lögmaðurinn taldi að kæruheimild skorti þegar hann sendi kvörtunina til umboðsmanns en ekki þegar hann sendi ráðuneytinu kæruna. Engu að síður sé 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 afdráttarlaus hvað kærufrestinn varðar, þ.e. að kæru skuli bera upp innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Jafnframt bendir borgin á að kvörtun til umboðsmanns Alþingis rjúfi ekki kærufrest.
Reykjavíkurborg bendir á að RA var tilkynnt um ákvörðun borgarráðs með bréfi dags. 28. maí 2009, þ.e. sama daga og hin kærða ákvörðun var tekin. Kæran er hins vegar dagsett nærri tveimur mánuðum eftir að kærufresturinn rann út og því beri að vísa henni frá, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Verði kærunni ekki vísað frá á grundvelli 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga þá krefst Reykjavíkurborg frávísunar með vísan til þess að um sé að ræða einkaréttarlegan gerning á milli kæranda og Reykjavíkurborgar. Kæruefnið varðar samskipti Reykjavíkurborgar og lóðarhafa við Lautarveg vegna sölu á byggingarrétti fyrir íbúðarhús. Samningar um sölu byggingarréttar séu gerðir á einkaréttarlegum grunni, sbr. m.a. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003 og því sæti þeir ekki kæru til ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga og beri því að vísa kærunni frá.
Um vara- og þrautavarakröfu Reykjavíkurborgar. Reykjavíkurborg bendir á að í kærunni séu engin rök færð fyrir þeim kröfum sem þar eru settar fram en látið nægja að vísa til kvörtunar til umboðsmanns Alþingis sem fylgdi kærunni. Í kvörtuninni til umboðsmanns er vísað til tveggja bréfa lögmanns RA vegna málsins, annars vegar til borgarstjórnar Reykjavíkur dags. 1. apríl 2009 og hins vegar til framkvæmdasviðs (þ.e. framkvæmda- og eignasviðs) Reykjavíkurborgar, dags. 7. nóvember 2008. Rök lögmannsins í kvörtunarbréfi hans lúta annars vegar að því að Reykjavíkurborg hafi selt ,,réttindi, opinbersréttarlegs eðlis” og hins vegar að því að almenna reglan sé sú að hægt sé að skila lóðum.
Haustið 2007 seldi Reykjavíkurborg byggingarrétt á lóðum sunnan Sléttuvegar í Fossvogi, þ.m.t. lóðum nr. 2, 4 og 6 við Lautarveg að undangengnu opnu útboði. Hæstbjóðendur í þær lóðir með sameiginleg kauptilboð voru RA og HP. Samþykkti borgarráð kauptilboð þeirra á fundi sínum 22. nóvember 2007.
Reykjavíkurborg bendir á að útboð byggingarréttarins og samskipti við kaupendur hans hafi byggst á sérstökum útboðsskilmálum, (Skógarvegur og Lautarvegur í Fossvogi – útboð byggingarréttar fyrir íbúðarhús í október 2007 – Útboðsskilmálar). Í skilmálunum komi glögglega fram að um er að ræða sölu á byggingarrétti. Í málflutningi sínum vísar RA m.a. til almennra reglna um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík, frá maí 2007. Vegna þess þá bendir Reykjavíkurborg á að í 1. mgr. 1. gr. þeirra segi að reglurnar gildi því aðeins að borgarráð ákveði ekki annað. Borgarráð ákvað hinn 27. september 2007 að auglýsa eftir kauptilboðum í byggingarrétt á lóðum sunnan Sléttuvegar í Fossvogi, þ.m.t. við Lautarveg skv. tilgreindum skilmálum, þ.e. fyrrgreindum útboðsskilmálum. Í því felist m.ö.o. ákvörðun um að víkja frá hinum almennu úthlutunarreglum. Ákvæði almennu reglnanna um skil á lóðum gildi því ekki um lóðir við Lautarveg.
RA greiddi öll tilskilin gjöld vegna byggingarréttarins/lóðanna þann 28. desember 2007, þannig komst á einkaréttarlegur samningur á milli Reykjavíkurborgar annars vegar og RA og HP hins vegar um kaup á umræddum byggingarétti, sbr. m.a. gr. 5.1. í útboðsskilmálunum.
Óumdeilt er að RA og HP framseldu byggingarréttinn að Lautarvegi 4 og var það framsal samþykkt í framkvæmdaráði Reykjavíkurborgar þann 21. janúar 2009. Þegar framsalið fór fram voru RA og HP þegar orðin eigendur að byggingarréttinum, svo ekki var um að ræða framsal á ,,kauptilboðsrétti” eins og segir í framsalsskjalinu milli RA og HP og framsalshafa, heldur tók framsalið til þeirra fasteignatengdu réttinda sem byggingarréttur á lóð er. Bendir skjalið eindregið til þess að öllum aðilum hafi verið fullljóst að um einkaréttarlegan gerning var að ræða. Þeim rökum RA að kaup á byggingarrétti séu ,,opinbersréttarlegs” eðlis og lúti því öðrum reglum en hefðbundin fasteignakaup er því hafnað. Í þessu sambandi ítrekar borgin tilvísun sína til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003.
Með framsali RA og HP á byggingarrétti á lóðinni nr. 4 við Lautarveg stofnaðist samningssamband á milli þeirra annars vegar og kaupendanna hins vegar. Aftur á móti standi kaupendurnir ekki í slíku samningssambandi við Reykjavíkurborg og því geti RA ekki krafist þess að borgin heimili honum skil á lóðinni nr. 4 við Lautarveg. Beri því að vísa þeim hluta kærunnar frá vegna aðildarskorts kæranda.
Reykjavíkurborg bendir á að á fundi borgarráðs þann 19. febrúar 2009, synjaði það erindi frá Þórði E. Viðarssyni þess efnis að fá að skila lóðinni nr. 4 við Lautarveg og um endurgreiðslu lóðargjalda.
Í kvörtun RA til umboðsmanns Alþingis kemur fram að það sé ,,almenna reglan að menn geti skilað inn lóðum og að borgarar njóti jafnréttis í þeim efnum”. Vegna þessa telur Reykjavíkurborg rétt að fara nokkrum orðum um mismunandi reglur að því er varðar skil á lóðum til borgarinnar.
Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík, sem voru í gildi á árinu 2007, gerðu m.a. ráð fyrir því sem almennri reglu að lóðum væri ráðstafað á fyrirfram ákveðnu verði fyrir byggingarréttinn að meðtöldu gatnagerðargjaldi (þ.e. á ,,föstu verði”). Reglurnar gerðu ráð fyrir því að ef lóðarhafi hyrfi af einhverjum ástæðum frá byggingaráformum sínum þá skyldi hann skila lóðinni/byggingarréttinum aftur til Reykjavíkurborgar gegn endurgreiðslu lóðargjaldanna ásamt verðbótum. Um almennar reglur sé að ræða, eins og nafnið gefur til kynna, og í þeim var sérstaklega tekið fram að þær myndu gilda ef borgarráð ákveði ekki að viðhafa annars konar fyrirkomulag. Ljóst sé að borgarráð samþykkti að ráðstafa lóðum sunnan Sléttuvegar með útboði, þ.e. samkvæmt sérstökum útboðsskilmálum, sem séu ósamrýmanlegir hinum almennu úthlutunarreglum að ýmsu leyti. Borgin telji það því harla langsótt að halda því fram, að ákvæði um hina almennu reglu um skil á byggingarrétti/lóðum hafi gilt um byggingarrétt sem seldur var að undangengnu útboði á lóðum sunnan Sléttuvegar, þ.m.t. við Lautarveg.
Þá getur borgin þess að almennu reglunum var síðast breytt í júní 2009 og var þá m.a. fellt út ákvæðið um skilaskyldu á lóðum ef lóðarhafi hættir við að byggja. Sú breyting sé ekki afturvirk og því miðist umfjöllun borgarinnar við reglurnar eins og þær voru á síðari hluta árs 2007.
Reykjavíkurborg bendir á að sveitarstjórn sé heimilt að ráðstafa fasteignum og fasteignatengdum réttindum sveitarfélagsins með sölu. Ótvírætt sé að ákvarðanir sveitarfélaga um ráðstöfun eigna falli undir stjórnarskrárvarinn sjálfstjórnarrétt þeirra, þ.á.m. um hvort eða hvernig byggingarrétti sé ráðstafað. Sveitarstjórn sé ekki bundin af einni tilhögun við sölu byggingarréttar, enda liggi hverju sinni fyrir hvaða skilmálar gildi og undir hvaða skuldbindingar lóðarhafar ganga. Með almennu reglunum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík frá maí 2007 hafi verið tekin upp breytt aðferð við ráðstöfun þessara verðmæta frá því sem verið hafði um skeið þar á undan, þ.e. útboðsaðferðinni. Eftir sem áður gerði borgarstjórnin ráð fyrir því að í ,,grónum hverfum,” þ.e.a.s. í og við þegar byggð hverfi, yrði viðhöfð útboðsaðferð en að í nýbyggingarhverfum í jaðri borgarinnar, svo sem í Úlfarsárdal og við Reynisvatnsás, giltu hinar nýju, almennu úthlutunarreglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík frá maí 2007. Þess vegna segi í 1. gr. reglnanna að þær skuli gilda um ráðstöfun íbúðarhúsalóða nema borgarráð ákveði annað.
Hinum almennu úthlutunarreglum hafi m.a. verið ætlað að tryggja að ekki væri ,,braskað” með óbyggðar lóðir sem sveitarfélagið hefur látið fyrir lægra endurgjald en ætlað var að fengist með frjálsri sölu á markaði. Í reglunum séu reistar skorður við framsali byggingarréttarins og kveðið á um skilaskyldu ef hætt er við að byggja á lóðunum. Hið gagnstæða gildi um útboðslóðir, þ.e. þeim sé ekki unnt að skila einhliða en aftur á móti heimilt að framselja byggingarréttinn eftir því hvort um er að ræða nýbyggingarhverfi í útjaðri borgarinnar eða í grónum hverfum. Reykjavíkurborg telur slíkt ekki vera í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og hafnar því sjónarmiðum RA hvað það varðar.
Hvað varðar erindi síðari lóðarhafa að Lautarvegi 4, þ.e. þeirra sem keyptu byggingarréttinn af RA og HP, bendir borgin á að í tölvupósti þeirra (þ.e. síðari lóðarhafa) til borgarstjóra dags. 25. október 2008, segir m.a. ,,Skv. núgildandi reglum Reykjavíkurborgar er óheimilt að taka til baka og endurgreiða útboðslóðir. Ég skora því hér með á borgarfulltrúa að breyta þessum reglum til samræmis við skilareglur er gilda um úthlutaðir lóðir.” Hin tilvitnuðu orð bera ótvírætt með sér að síðari lóðarhafa var fullkomlega ljóst hvaða reglur voru í gildi um skil á lóðum.
Borgarráð heimilaði þann 14. maí 2009 að í þeim tilvikum þegar kaupandi byggingarréttar á útboðslóðum hefði greitt hluta kaupverðsins, allt að 90%, með veðskuldabréfi til Reykjavíkurborgar og réði svo ekki við að greiða skuldina þá mætti semja við hann um að hann afsalaði lóðinni til Reykjavíkurborgar gegn niðurfellingu eftirstöðva skuldarinnar (höfuðstóll + vextir), en hins vegar fengi hann ekkert endurgreitt af því sem hann hefði greitt vegna lóðarinnar.
Reykjavíkurborg heldur því fram að byggingarrétti verði ekki rift einhliða eða byggingarrétti skilað nema um það hafi verið samið eða fyrir hendi séu gildar riftunarástæður. Í útboðsskilmálunum sé t.d. kveðið á um heimild Reykjavíkurborgar til að rifta samningi um sölu byggingarréttarins ef lóðarhafinn stendur ekki við þá skilmála sem um lóðina og ráðstöfun hennar gilda. Á sama hátt geti lóðarhafi rift kaupsamningi um byggingarétt á lóðinni og krafist endurgreiðslu, að öðrum skilyrðum uppfylltum, ef borgin stendur ekki við sinn hluta samningsins. Lóðarhafinn geti hins vegar ekki ákveðið einhliða án slíkrar riftunarástæðu að skila lóð og krafist endurgreiðslu. Þetta gildi á sama hátt um byggingarrétt á lóð eins og ef um væri að ræða t.d. kaup á íbúð. Kaupandi íbúðar geti ekki rift kaupsamningi einhliða nema til þess liggi ástæður sem heimili slíkt.
Í framlögðum gögnum kemur fram að Reykjavíkurborg telur að ekki sé ljóst hvað lögmaður RA eigi við með þeim orðum, að sérstaklega sé tekið fram í skilmálum að ekki sé verið að leigja lóðir eða ráðstafa fasteignatengdum réttindum að öðru leyti, heldur sé aðeins verið að ráðstafa byggingarrétti. Í 4. gr. útboðsskilmálanna segi einmitt m.a.: ,,Í öllum tilvikum er um að ræða sölu á byggingarrétti, en ekki lóðunum sjálfum, og verður því gerður leigusamningur um lóðirnar eftir almennum reglum þar um....”
Reykjavíkurborg tekur undir með RA að í útboðsskilmálunum séu ekki skýr ákvæði um hvað skuli gera þegar bjóðandi vilji skila inn lóð enda gera skilmálarnir alls ekki ráð fyrir að lóðarhafi geti einhliða ákveðið að skila lóð sem hann hefur keypt byggingarrétt á. Skilmálarnir hafa hins vegar að geyma ákvæði um heimild útbjóðanda þ.e. Reykjavíkurborgar til að rifta sölu byggingarréttarins undir tilteknum kringumstæðum, sbr. það sem rakið hefur verið hér að framan og einnig 5. gr. útboðsskilmálanna en þar er tekin afstaða til þess að knýja ekki fram efndir á tilboði ef bjóðandi fellur frá tilboði sínu áður en hann hefur greitt kaupverðið. Ef hins vegar kaupverðið hefur verið greitt og annað hvort er ekki staðið við greiðslur af skuldabréfum sem gefin hafa verið út til Reykjavíkurborgar vegna byggingarréttarins eða ekki staðið við framkvæmdafresti þá getur Reykjavíkurborg beitt riftunarheimildum skilmálanna.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Um frávísunarkröfuna
a. Ráðuneytið mun í upphafi fjalla um þá kröfu Reykjavíkurborgar að vísa beri málinu frá þar sem kærufrestir hafi verið liðnir þegar kæran barst ráðuneytinu.
Í. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um kærufrest og í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Hin kærða ákvörðun var tekin þann 28. maí 2009 og tilkynnt lögmanni RA með bréfi dagsettu sama dag. Kæran barst ráðuneytinu þann 21. október 2009 þ.e. tæpum tveimur mánuðum eftir að kærufresti, skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga lauk. Þá er rétt að geta þess að þann 24. september 2009, kvartaði RA til umboðsmanns Alþingis vegna synjunar Reykjavíkurborgar á beiðni hans um að fá að skila útboðslóðum við Lautarveg 2, 4 og 6 í Reykjavík. Með bréfi dags. 6. október 2009 til lögmanns RA tilkynnti umboðsmaður að hann teldi rétt að RA freistaði þess að bera umkvörtunarefnið undir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið (nú innanríkisráðuneytið) á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga en skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu.
Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest heldur gilda ákvæði stjórnsýslulaga.
Óumdeilt er að hin kærða ákvörðun var tekin af borgarráði Reykjavíkur þann 28. maí 2009 og tilkynnt lögmanni RA með bréfi dagsettu þann dag. Kæran barst ráðuneytinu þann 21. október 2009. Ljóst er að hinn lögákveðni almenni þriggja mánaða kærufrestur skv. 1. mgr. 27. gr. var því liðinn þegar kært var.
b. Kemur þá til athugunar hvort undantekningarákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um heimildir til að taka til meðferðar kærur sem berast að kærufresti liðnum. Annars vegar er heimilt að taka kæru til meðferðar þegar afsakanlegt er talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrestsins og hins vegar ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Þó skal ekki sinna kæru ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
RA telur að bæði skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt þ.e að afsakanlegar ástæður hafi verið fyrir því að kæra barst ekki fyrr og einnig að veigamikilar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Telur hann að séu skilyrði 1. mgr. 28. gr. ekki uppfyllt í þessu tilfelli þá sé vandséð hvenær þau skilyrði séu uppfyllt.
Í athugasemdum við ákvæði í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að vanræksla á að veita leiðbeiningar sé dæmi um tilvik þar sem afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Ljóst er að í bréfi borgarinnar til lögmanns RA, dags. 28. maí 2009, er ekki leiðbeint um kæruleiðir.
Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er skýrlega kveðið á um skyldu stjórnvalds til leiðbeiningar þegar það tilkynnir ákvörðun sína, en í ákvæðinu segir:
,,Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um:
1. heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda,
2. kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru,
3. frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðinn. Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er tilkynnt skal veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. tölul. 2. mgr.”
Í áliti umboðsmanns þann 10. október 1995, í máli nr. 1142/1994 kemur fram að það breyti ekki þeirri fortakslausu skyldu stjórnvalds til að vekja athygli aðila á kæruheimild þó svo að hann njóti aðstoðar lögmanns.
Þá bendir RA á að það sé afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr þar sem það hafi verið skoðun hans og borgarinnar að ákvörðunin væri ekki kæranleg. Ekki hafi verið um tómlæti að ræða af hálfu RA og borginni hafi verið fullljóst innan þriggja mánaða að málinu væri ekki lokið.
RA bendir jafnframt á að það skipti hann verulegu miklu að fá málið tekið fyrir og fjárhagslegir hagsmunir hans séu afar miklir. Í skýringarriti Páls Hreinssonar við stjórnsýslulögin (1994), segir á bls. 272 að ,,við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi beri að líta til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, t.a.m. hvort um ,,princip”-mál sé að ræða sem haft geti þýðingarmikið fordæmisgildi.”
Ljóst er að skoða þarf hvert og eitt tilvik sérstaklega þegar metið er hvort undantekningarákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við. Ráðuneytið telur ljóst að Reykjavíkurborg uppfyllti ekki skyldu sína varðandi leiðbeiningu skv. 20. gr. stjórnsýslulaga og skiptir þá ekki máli þó að borgin hafi talið að kæruheimild væri ekki fyrir hendi. Þá er einnig til þess að líta að um mikla fjárhagslega hagsmuni er að ræða fyrir aðila og því brýnt fyrir hann að fá úrskurð ráðuneytisins í málinu. Með vísun til framangreinds er það mat ráðuneytisins að skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt.
c. Reykjavíkurborg krefst þess að verði málinu ekki vísað frá á grundvelli 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga þá verði málinu frávísað með vísan til þess að um einkaréttarlegan gerning sé að ræða á milli RA og Reykjavíkurborgar.
Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins. Ráðuneytið telur að það sama gildi um útboð byggingarréttar og sé samningur sem gerður er á grundvelli slíks útboðs einkaréttarlegs eðlis í ofangreindu tilliti en ákvörðun um það til hvaða einstaklings eða lögaðila lóð sé úthlutað á grundvelli útboðs sé stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga. Í báðum tilvikum er enda um það að ræða að val á þeim sem byggingarréttinn hlýtur byggist á ákveðnum fyrirfram tilgreindum sjónarmiðum þó ólík séu eftir því hvor aðferðin er valin.
Í máli þessu var ekki um úthlutun byggingarréttar að ræða heldur var byggingarrétturinn keyptur samkvæmt útboði og um það giltu ákveðnir útboðsskilmálar. Fól ákvörðun um úthlutun lóðarinnar engu að síður í sér stjórnvaldsákvörðun, sbr. framangreint. Fyrir liggur að lóðarleigusamningur milli byggingarréttarhafa og borgarinnar hefur ekki verið gerður. Engu að síður verður að telja að samningur hafi komist á milli aðila um tiltekin kaup þegar borgin samþykkti tilboð í byggingarrétti að lóðum nr. 2, 4 og 6 við Lautarveg og tekur deila aðila til ákvörðunar er grundvallast á einkaréttarlegum samningi en ekki til efnis samningsins sem slíks.
Ráðuneytið telur að eftirlitsheimild þess taki til ákvarðana af því tagi sem hér um ræðir. Er í því sambandi ekki bein þörf á að leysa úr því álitaefni hvort ákvörðun Reykjavíkurborgar um að hafna skilum á lóð, sem áður hafði verið úthlutað á grundvelli stjórnvaldsákvörðunar, sé stjórnvaldsákvörðun eða hvort hér reynir einvörðungu á framkvæmd samnings sem leiddi af úthlutuninni. Ljóst er að stjórnvöld eins og Reykjavíkurborg eru bundin af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar í fleiri tilvikum en þegar um beinar stjórnvaldsákvarðanir er að ræða. Við gerð, framkvæmd og slit einkaréttarlegra samninga verður því almennt að ganga út frá að stjórnvöld þurfi að byggja athafnir sínar og ákvarðanir á óskráðum grundvallarreglum, s.s. um undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Til að mynda hefur umboðsmaður Alþingis ítrekað bent á að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Ljóst er að í máli þessu reynir fyrst og fremst á það álitaefni hvort Reykjavíkurborg hafi með athöfnum sínum og ákvörðunum brotið gegn jafnræðisreglu þegar RA var synjað um skil á lóð sem hann hafði keypt samkvæmt útboði.
Ráðuneytið telur einnig að hér verði til þess að líta hversu ríka aðkomu sveitarfélögin almennt hafa að meðferð og úthlutun lóða. Á það ekki síður við í Reykjavík en mörgum öðrum sveitarfélögum landsins. Reykjavíkurborg er í reynd að mjög stórum hluta ráðandi innan borgarinnar um framboð lóða og þá skilmála sem lóðaúthlutunum eru settir hverju sinni. Í þessu tilliti má segja að hér standi borgararnir höllum fæti gagnvart hinu opinbera valdi þar sem samningsstaða þeirra er veik. Ljóst er að í því máli sem hér um ræðir er ekki um að ræða einokunarstöðu hins opinbera samkvæmt lögum. Engu að síður hefur borgin mjög sterka stöðu á þessu sviði. Því telur ráðuneytið ekki varhugavert að leggja til grundvallar framangreindan skilning og telur það að við mál eins og það sem hér um ræðir hafi almenningur ríka þörf fyrir það að almennar reglur stjórnsýsluréttar, eins og jafnræðisreglan og réttmætisreglan, gildi um ákvarðanir er taki til skila á lóðum sveitarfélaga.
Reykjavíkurborg byggir frávísunarkröfu sína m.a á úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að í því máli snerist deila aðila í raun um ágreining um söluverð byggingarréttar. Var slíkur ágreiningur talinn varða túlkun einkaréttarlegs samnings og ætti því ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Ráðuneytið telur það mál ekki sambærilegt við það sem hér um ræðir.
Með hliðsjón af framangreindu er kröfu borgarinnar um frávísun málsins á þeim grundvelli að um einkaréttarlega kröfu sé að ræða hafnað.
d. Reykjavíkurborg krefst frávísunar á kröfum RA að því er varðar Lautarveg 4 í Reykjavík á grundvelli aðildarskorts.
Í málinu liggur fyrir að þann 15. janúar 2008 framseldu RA og HP kaupréttartilboð sitt að byggingarrétti á lóðinni nr. 4 við Lautarveg í Reykjavík til Þórðar Eggerts Viðarssonar, Ingu Bjarkar Dagfinnsdóttur og Leifs Björns Dagfinnssonar. Framkvæmdaráð Reykjavíkurborgar samþykkti framsalið á byggingarréttinum á fundi sínum þann 21. janúar 2008, með öllum sömu réttindum og í gildi voru gagnvart fyrri lóðarhafa og hafnaði forkaupsrétti sínum. Þá liggur fyrir í gögnum málsins að Þórður Eggert óskaði eftir því við borgarráð Reykjavíkur að fá að skila lóðinni að Lautarvegi 4, en borgarráð hafnaði því þann 19. febrúar 2009.
Í bréfi lögmanns RA til Reykjavíkurborgar dags. 1. apríl 2009, kemur fram að RA hafi leitað til lögmannsins persónulega og vegna eigenda byggingarréttar að Lautarvegi 2, 4 og 6 í Reykjavík, en í bréfinu er þess krafist að fá að skila framangreindum lóðum. Borgarráð synjaði erindinu á fundi sínum þann 28. maí 2009 og var aðilum tilkynnt það með bréfi dagsettu þann sama dag.
Í stjórnsýslukæru þeirri sem er grundvöllur máls þess segir:
,,Undirritaður lögmaður, f.h. Ragnars Arnarssonar, kt. 050264-5139, Hvassaleiti 34, Reykjavík, kæri hér með þá stjórnarathöfn Reykjavíkurborgar að synja umbjóðanda mínum um að fá að skila útboðslóðum við Lautarveg 2, 4 og 6 í Reykjavík, og verða við endurgreiðslukröfu hans frá 1.4.2009 í samræmi við það, en kröfur umbjóðanda míns hljóða svo...”
Á grundvelli kærunnar telur ráðuneytið engum vafa undirorpið að RA er kærandi máls þess og enginn annar. Breytir framangreint bréf lögmannsins til Reykjavíkurborgar dags. 1. apríl 2009, engu þar um. Þá er jafnframt ljóst að RA og HP framseldu byggingarrétt sinn að Lautarsmára 4 og hefur RA þar af leiðandi engra lögvarðra hagsmuna að gæta hvað skil á þeim rétti varðar.
Á grundvelli aðildarskorts RA er krafa Reykjavíkurborgar um frávísun að því er varðar byggingarrétt að lóðinni nr. 4 við Lautarveg tekin til greina.
Með vísun til framangreinds mun athugun ráðuneytisins fyrst og fremst lúta að lögmæti þeirrar ákvörðunar Reykjavíkurborgar að synja RA um að skila borginni byggingarrétti lóðanna að Lautarvegi nr. 2 og 6 sem hann hafði keypt samkvæmt útboði og höfnun borgarráðs á endurgreiðslu kaupverðsins.
2. Lögmæti og málsmeðferð
a. Í upphafi er rétt að geta þess að sveitarfélög hafa um árabil gegnt mikilvægu hlutverki við skipulag þéttbýlissvæða hér á landi og öflun lands undir byggð í þéttbýli. Sveitarfélög hafa flest öll tekið að sér það hlutverk að sýsla með lóðir því verður að telja með vísan til venju og eðlis máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt enda er ekki um það deilt. Hins vegar verða sveitarfélög í þessu efni sem öðru að vera meðvituð um að þrátt fyrir að hér sé ekki um lögbundið verkefni sveitarfélaga að ræða lýtur framkvæmd þess engu að síður ákveðnum almennum takmörkunum sem m.a. leiða af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti og svo þeim almennu viðmiðum um hlutverk sveitarfélaga sem m.a. leiðir af 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í gegnum tíðina hefur Reykjavíkurborg úthlutað byggingarlóðum til einstaklinga og félaga eftir ákveðnum reglum. Á árinu 2006 var hins vegar farið að selja byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum með útboði á grundvelli útgefinna útboðsskilmála. Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur - Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og var þá fallið frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt en horfið til þess að úthluta lóðum á föstu verði á nýjan leik. Haustið 2007 fór Reykjavíkurborg hins vegar að selja byggingarrétt, með útboði á grundvelli útgefinna útboðsskilmála, á nýjan leik og nú að íbúðarhúsalóðum við Skógarveg og Lautarveg í Fossvogi.
Ráðuneytið telur að Reykjavíkurborg hafi á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns haft rétt til þess að ákveða á hvaða hátt hún kaus að selja og/eða úthluta þeim gæðum er fólust í lóðum og/eða byggingarrétti svo framarlega sem það bryti ekki í bága við reglur stjórnsýslunnar. Reykjavíkurborg var því einnig heimilt að breyta því fyrirkomulagi og reglum sem áður höfðu gilt um þetta verkefni.
Reykjavíkurborg tók þá ákvörðun að bjóða út byggingarrétt á lóðum við Skógarveg og Lautarveg í Fossvogi. Ekkert er komið fram í málinu sem bendir til þess að sú ákvörðun hafi verið ólögmæt og grundvallaðist hún eins og áður segir á sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins. Settar voru reglur (útboðsskilmálar) sem giltu um söluna og undirgekkst sá sem bauð í byggingarréttinn eða keypti hann samkvæmt framsali þær reglur. Verður ekki séð að samþykkt borgarinnar vorið 2007 á Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík hafi girt fyrir það að borgin gæti ákveðið að selja lóðir á ákveðnum svæðum samkvæmt útboði enda er í 1. gr. reglnanna beinlínis tekið fram að borgaráð geti ákveðið annað. Greinin hljóðar svo:
,,Borgarráð Reykjavíkur úthlutar byggingarrétti á lóðum fyrir íbúðarhús samkvæmt eftirfarandi reglum. Reglurnar gilda um ráðstöfun allra slíkra lóða, nema borgarráð ákveði annað. Reglurnar gilda ekki um sölu á lóðum.”
Með vísun til framangreinds gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við það að Reykjavíkurborg hafi kosið að bjóða út byggingarrétt haustið 2007 á lóðum við Skógarveg og Lautarveg í Fossvogi.
b. Næsta skref er því að leiða í ljós hvaða reglur og/eða framkvæmd var í gildi hjá Reykjavíkurborg um skil á byggingarrétti útboðslóða og hvort að þær reglur eða sú framkvæmd hafi verið lögmæt.
Við rekstur annarra mála í ráðuneytinu, úrskurðum er kveðnir voru upp í febrúar 2010 í málum SAM09010051, SAM09030054, SAM09030078, SAM09030085, SAM09060025 og SAM09030083, kom fram að Reykjavíkurborg heimilaði einstaklingum sem fengið höfðu úthlutað lóðum í borginni að skila þeim aftur, væru framkvæmdir ekki hafnar á lóðunum. Borgin hafnaði hins vegar að þeir aðilar sem keyptu byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum með útboði gætu skilað sínum lóðum. Málflutningur borgarinnar nú er sá sami þ.e. að útboðslóðum sé ekki unnt að skila einhliða en aftur á móti var þeim sem keyptu byggingarréttinn samkvæmt útboði heimilt að framselja þann rétt.
Borgin heldur því fram að sú regla hafi verið við lýði í borginni að lóðarhöfum úthlutaðra lóða væru heimiluð lóðaskil að ósk þeirra, væru framkvæmdir ekki hafnar á lóðunum, en sú regla hafi ekki náð til útboðslóða. Ljóst er að þessi afstaða borgarinnar leiðir til þess að byggingarréttarhafar útboðslóða annars vegar og úthlutunarlóða hins vegar eru misjafnlega settir varðandi lóðarskil.
Ráðuneytið hefur yfirfarið útboðsskilmála þá sem úthlutun þeirrar lóðar sem hér um ræðir byggði á. Ljóst er að í þeim eru engin ákvæði um skil á hinum keypta byggingarrétti, hvorki að slík skil séu heimil né óheimil. Í grein 4.1 í útboðsskilmálunum segir m.a. að um lóðirnar við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar. Ákvæði almennu skilmálanna víki fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg.
Ráðuneytið hefur yfirfarið þá Almennu lóða- og framkvæmdaskilmála sem vísað er til í útboðsskilmálunum og voru í gildi þegar lóðirnar voru boðnar út. Þar er ekki að finna almenn ákvæði um lóðaskil, heldur einungis ákvæði um afturköllun úthlutunar við ákveðin tilvik. Í grein 1.1. segir að skilmálarnir séu til fyllingar Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og víkja fyrir þeim er á milli ber.
Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur nýjar Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík. Í 6. gr. þeirra reglna er ákvæði um skil á lóðum en eldri reglurnar innihéldu engin ákvæði um einhliða skil byggingarréttarhafa. Þrátt fyrir það var hin almenna framkvæmd Reykjavíkurborgar sú að lóðum sem var úthlutað var væri unnt að skila en útboðslóðum ekki.
Í hinum Almennu reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík, sem samþykktar voru í maí 2007 og giltu þegar borgin seldi RA byggingarrétt að lóðunum við Lautarveg 2, 4 og 6, var kveðið á um það í 6. gr. reglnanna að ef lóðarhafi tæki þá ákvörðun að hverfa frá því að byggja á lóð sem hann hafði fengið úthlutað væri honum heimilt að skila lóðinni til borgarinnar gegn endurgreiðslu þess sem greitt hafði verið fyrir lóðina. Væru byggingarframkvæmdir hins vegar hafnar á lóðinni þá var borginni heimilt, í stað þess að leysa til sín lóðina og mannvirki á henni, að heimila lóðarhafanum að framselja rétt sinn til lóðarinnar.
Verður ekki fram hjá því litið að í útboðsskilmálunum er sérstaklega tekið fram, eins og gerð er grein fyrir hér að framan, að um lóðirnar við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og Almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar og að ákvæði þeirra víki fyrir ákvæðum sérskilmála, þ.e. útboðsskilmálanna, að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg. Í grein 1.1. í Almennu lóða og framkvæmdaskilmálunum segir að þeir séu til fyllingar Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og víkja fyrir þeim ef á milli ber. Um skil lóða er hvorki fjallað í útboðsskilmálunum, né Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálunum sem eru þeim til fyllingar. Um slík skil er hins vegar fjallað í Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík sem settar voru í maí 2007 og eru Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálunum til fyllinga en í þeim er skýrt tekið fram að skil lóða séu heimil að ákveðnum skilyrðum fullnægðum eins og rakið hefur verið hér að framan.
Reykjavíkurborg bendir á í málflutningi sínum að í 1. mgr. 1. gr. Almennu reglnanna um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík segi að reglurnar gildi því aðeins að borgarráð ákveði ekki annað en borgarráð hafi einmitt ákveðið annað þann 27. september 2007 þegar það ákvað að auglýsa eftir kauptilboðum í byggingarrétt á lóðum sunnan Sléttuvegar í Fossvogi, þ.m.t. við Lautarveg. Með þeirri samþykkt ákvað borgarráð að víkja frá hinum almennu úthlutunarreglum og þar af leiðandi eigi ákvæði þeirra um skil á lóðum því ekki við um lóðir við Lautarveg.
Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið ekki að öllu leyti ljóst hvaða reglur giltu um skil á útboðslóðum þegar RA keypti byggingarrétt að lóðunum nr. 2, 4 og 6 við Lautarveg. Reykjavíkurborg heldur því hins vegar fram að það hafi ávallt verið ætlun borgarinnar að mismunandi reglur giltu um skilin eftir því hvort lóð var úthlutað eða byggingarrétturinn seldur samkvæmt útboði.
c. Á grundvelli fyrrgreindrar afstöðu borgarinnar telur ráðuneytið rétt að kanna hvort ólögmæt mismunum geti falist í því að mismunandi reglur gildi varðandi einhliða skil byggingarréttarhafa eftir því hvort um úthlutun eða útboð byggingarréttarins var að ræða.
Sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að breyta framkvæmd varðandi lóðaumsýslu og fara í útboð lóða hafði það í för með sér að borgin fékk hærra verð fyrir byggingarréttinn og þannig þjónaði þessi leið hagsmunum borgarinnar. Ekki er varhugavert að álykta sem svo að a.m.k. eitt af markmiðum borgarinnar með þessum breytingum hafi verið að auka verðgildi eigna sinna, þ.e. lóðanna. Hins vegar verður ekki hjá því komist að skoða hvernig breytingin hafi horft við byggingarréttarhöfum og haft áhrif á réttindi þeirra og skyldur eftir því hvort um úthlutaða lóð eða útboðslóð var að ræða.
Frá sjónarhóli þeirra sem keyptu byggingarréttinn í útboði birtist afleiðing fyrirkomulagsins fyrst og fremst í því að borgin neitaði að viðurkenna rétt þeirra til einhliða skila á byggingarréttinum á meðan slíkur réttur var viðurkenndur af hálfu borgarinnar hjá þeim sem fengu úthlutað byggingarrétti bæði á grundvelli almennu skilmálanna sem voru útgefnir árið 2006 og einnig hinna nýju skilmála er voru útgefnir árið 2007.
Hér verður að vísu að gæta þess að þeir sem fengið höfðu lóð á grundvelli útboðs höfðu rétt til framsals þeirra lóða sem um var að ræða. Þann rétt höfðu úthlutunarhafar lóða að jafnaði ekki en þó kom ákveðinn réttur til framsals inn í Almennu reglurnar um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík vorið 2007.
Verður ekki fram hjá því litið að skyldur beggja hópanna, þ.e. úthlutunarhafa annars vegar og útboðshafa hins vegar, eru í meginatriðum þær sömu. Í báðum tilvikum var lóðum úthlutað til húsbygginga, framkvæmdir skyldu hefjast innan ákveðins tímaramma og greitt var gjald fyrir byggingarréttinn. Þá var í báðum tilvikum einnig farin sú leið að auglýsa fyrirhugaða úthlutun og gefa áhugasömum kost á að sækja um lóð. Þau sjónarmið sem val á lóðarhöfum grundvallaðist á voru hins vegar ekki þau sömu.
Ráðuneytið telur ekki að mismunandi úthlutunaraðferðir, og sú staðreynd að þeir sem keyptu byggingarrétt á grundvelli útboðs gátu framselt byggingarrétt sinn en ekki þeir sem fengu lóðum úthlutað, leiði til þess að aðstaða þessara aðila til skila á lóðum til borgarinnar sé ekki sambærileg, þvert á móti sé um sambærileg tilvik að ræða.
d. Kemur því næst til skoðunar af hálfu ráðuneytisins hvort sú mismunum sem hér um ræðir og felst í möguleikum til að skila lóðum til borgarinnar gegn endurgreiðslu í heild eða að hluta sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum þannig að samræmist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
Óumdeilt er að innifalið í byggingarréttargjaldi því sem bæði útboðsréttar- og úthlutunarréttarhafar hafa greitt til borgarinnar er gatnagerðargjald vegna viðkomandi lóðar. Núgildandi lög um gatnagerðargjald, nr. 153/2006, voru í gildi þegar Reykjavíkurborg seldi RA byggingarrétt að lóðunum að Lautarvegi 2, og 6. Samkvæmt skýru ákvæði 9. gr. þeirra laga skal endurgreiða gatnagerðargjald þegar lóð er skilað. Hins vegar eru engin ákvæði í lögunum um lóðarskilin sem slík enda er markmið laganna fyrst og fremst að heimila álagningu gatnagerðargjaldsins og kveða á um nýtingu þess. Fjárhæð gjaldsins miðast við ákveðinn gjaldstofn og byggist gjaldskyldan á ótvíræðri lagaheimild en ekki á því hvernig til eignarhaldsins á lóðinni var stofnað.
Um álagningu gatnagerðargjalds er fjallað í dómi Hæstaréttar frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005 en þar segir með skýrum hætti að;
,,...ákvörðun um fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða.”
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald er hnykkt á þessari afstöðu Hæstaréttar.
Telur ráðuneytið varhugavert að réttur aðila til þess að fá endurgreiddan þann skatt sem í gatnagerðargjaldinu felst geti grundvallast á því hvernig Reykjavíkurborg hefur í framkvæmd tengt réttindi til einhliða skila byggingarréttarins við það hvernig til eignarhalds viðkomandi fasteignar var stofnað þ.e. með útboði eða úthlutun nema þá að slíkt hafi verið aðilum fullkomlega ljóst þegar þeir gengu til samninga við borgina.
Þá er til þess að líta að hvorki í hinum Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálum er gefnir voru út í maí 2007 og vísað er til í úthlutunarskilmálunum né í úthlutunarskilmálunum sjálfum var nokkuð tekið fram um skil byggingarréttarhafa á lóðum. Í því máli sem hér um ræðir voru útboðsskilmálarnir og hinir Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálar samdir einhliða af öðrum samningsaðilunum, þ.e. borginni. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að á borginni hafi m.a. hvílt sú skylda að vanda vel til vinnu við samningu skilmálanna og í ljós þess að borgin hugðist víkja frá þeirri framkvæmd sem verið hafði við úthlutunarlóðir, þ.e. að heimila einhliða lóðaskil, þá verður að telja að betra hefði verið að borgin gerði grein fyrir því í útboðsskilmálum sínum eða á einhvern annan sannanlegan hátt að einhliða lóðarskil byggingarréttarhafa væru óheimil.
Rétt er að taka fram að RA var frjálst að ákveða hvort hann keypti byggingarréttinn að Lautarvegi 2 og 6, en ágreiningslaust er að með kaupunum gekk hann að þeim úthlutunarskilmálum sem í gildi voru en leggja verður þá almennu skyldu á aðila sem eiga í viðskiptum að þeir kynni sér þá skilmála sem um viðskiptin gilda. Það skiptir hins vegar miklu í þessu tilliti að hvorki í útboðsskilmálunum né í hinum Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálum er voru í gildi þegar RA keypti byggingarréttinn er sérstaklega fjallað um einhliða skil byggingarréttar.
Með vísun til framangreinds er það mat ráðuneytisins að sá skilningur borgarinnar að einungis byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða séu heimil skil leiði til þess að þeim hópi sé fenginn meiri réttur heldur en byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða án þess að slíkt sé stutt haldbærum rökum.
Það er mat ráðuneytisins að borginni hafi borið að gæta jafnvægis í réttindum og skyldum hvað þessa tvo hópa varðar. Í framangreindu fólst mismunun sem brýtur gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Þá hefði mismunandi niðurstaða um réttindi þessara aðila til skila á lóðum þurft að koma fram með skýrum hætti, í þeim reglum sem giltu þegar þeirri lóð sem hér um ræðir var úthlutað. Það hefði auk þess leitt til þess að stjórnsýsla borgarinnar yrði gagnsærri og í betra samræmi við sjónarmið um réttaröryggi borgaranna.
e. Þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð ,,...að bjóða þeim lóðarhöfum sem gefið höfðu út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og voru í vanskilum með þau að skila byggingarréttinum/lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu.”
Ráðuneytið telur að skoða beri hvort fyrrgreind bókun sé í andstöðu við þá jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að virða í störfum sínum þar sem ákvörðunin hefur það í för með sér að ákveðnum byggingarréttarhöfum útboðslóða, þ.e. þeim sem eru í vanskilum við borgina vegna viðskipta sinna á byggingarrétti og kusu að gefa út skuldabréf til borgarinnar til greiðslu á eftirstöðvum kaupverðs byggingarréttarins, stendur til boða að skila inn byggingarrétti sínum en öðum ekki.
Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti.
Í útboðsskilmálunum kom fram að bjóðandi hefði val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverðið eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni. Aðilum stóð til boða að gefa út skuldabréf til borgarinnar en einnig gátu þeir leitað til viðskiptabanka síns og gefið út skuldabréf til þeirra gegn veði hvort sem það var í lóðinni eða í annarri eign aðila, s.s. íbúðarhúsnæði fjölskyldunnar. Í skilmálunum kom ekki fram að réttaráhrif væru mismunandi eftir því hvora leiðina aðilar veldu enda var slíkt ekki ljóst fyrr en með fyrrgreindri bókun.
Ljóst er að í kjölfar hins breytta efnahagsástands og bankahrunsins haustið 2008 varð staða fjölda fólks sú að það hafði ekki burði til þess að greiða þau lán sem það hafi tekið til þess að kaupa fyrrgreindan byggingarrétt. Verður ekki annað séð en að staða þeirra innbyrðis sé sambærileg þó svo að kröfuhafinn sé e.t.v. ekki sá sami.
Ráðuneytið telur ljóst að fyrrgreind jafnræðisregla sé til lítils ef þeir aðilar sem eru í sambærilegri stöðu hafa ekki jafna möguleika á að koma til greina þegar stjórnvöld taka ívilnandi ákvarðanir en segja má að það sé í raun grundvallaratriði þessa máls.
Í öðrum sambærilegum málum sem kærð hafa verið til ráðuneytisins hefur borgin gert grein fyrir því að tilgangurinn með samþykkt borgarráðs hafi verið að heimila það að unnt væri að ganga til samninga við aðila sem voru í vanskilum við borgina vegna kaupa á byggingarrétti í stað þess að óska nauðungarsölu á byggingarrétti þeirra.
Þó svo að fallist væri á að þau sjónarmið sem Reykjavíkurborg hefur vísað til séu almennt málefnaleg að teknu tilliti til hagsmuna borgarinnar sem kröfuhafa þá verður á hinn bóginn ekki séð að þau geti réttlætt þá mismunun sem felst í þeirri almennu reglu sem bókunin gerir ráð fyrir að sé milli þess hóps sem gaf út skuldabréf til borgarinnar og hinna sem eftir atvikum skulda öðrum kröfuhöfum sambærilegar fjárhæðir vegna samskonar byggingarréttar. Þeim sem eru í vanskilum með skuldabréf sín við borgina eru heimiluð skil en þeim sem eru í vanskilum við aðra lánadrottna eru ekki heimiluð skil á sömu fjárhagslegu forsendum. Leiðir þetta einnig til þess að þeim er synjað um skil sem leitast hafa við að standa við skuldbindingar sínar. Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að umrædd bókun feli í sér almenna breytingu á þeim skilmálum sem úthlutanir umræddra lóða byggðu á. Af þeim sökum getur umrædd ákvörðun ekki einvörðungu falið í sér ákvörðun um það hvernig hagsmuna borgarinnar skuli gætt m.t.t. hefðbundinna vanskilaúrræða heldur verður að líta svo á að hér sé um að ræða almenna ákvörðun um nánari útfærslu þeirrar stjórnsýslu sem borgin hefur tekið að sér að sinna á grundvelli heimilda til að úthluta lóðum til bygginga.
Ráðuneytið telur að slík niðurstaða sem felst í umræddri bókun hljóti að vera til þess fallin að mismuna aðilum og sé í andstöðu við það grundvallarsjónarmið sem felst í jafnræðisreglu stjórnsýslunnar auk þess sem til þess er að líta að jafnræðisreglan er sett til hagsbóta fyrir borgarana í samskiptum þeirra við handhafa hins opinbera valds en markmið stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi borgaranna í þeim samskiptum. Er það mat ráðuneytisins að borginni hafi borið að miða athafnir sínar við það að öllum þeim sem voru í vanskilum vegna kaupa á byggingarrétti á grundvelli útboðs eða framsals stæði til boða sambærileg úrlausn.
Rétt er að geta þess að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja RA um skil á byggingarrétti var tilkynnt með bréfi dags. 28. maí 2009, þ.e. tveimur vikum eftir að borgarráð samþykkti að ákveðnum hópi byggingarréttarhafa útboðslóða væri heimilt að skila byggingarréttinum, en beiðnin var sett fram einum og hálfum mánuði fyrir samþykkt borgarráðs.
Ráðuneytið telur að samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 feli í sér brot gegn þeirri jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri í störfum sínum, eins og rökstutt er hér að framan og fyrrgreind bókun hafi það í för með sér að lóðarhöfum sé mismunað.
f. Ráðuneytið telur í ljósi alls framangreinds og þegar atvik og aðstæður eru metin á heildstæðan og hlutlægan hátt að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að heimila RA ekki skil á byggingarrétti sínum sé haldin verulegum annmarka að lögum. Við úrlausn á máli hans bar borginni að tryggja honum sömu réttindi til skila á byggingarrétti og öðrum sem líkt var ástatt um og fengið höfðu úthlutað lóðum hjá borginni. Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja RA um skil byggingarréttar ber því, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að fella úr gildi.
3. Valdheimildir ráðuneytisins
Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 felst heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða að lagaskilyrðum fullnægðum fella úr gildi ákvarðanir sveitarfélaga. Valdheimild ráðuneytisins samkvæmt því lagaákvæði felur ekki í sér að það geti lagt fyrir sveitarfélög landsins að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert.
Ráðuneytið getur því ekki á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga lagt fyrir Reykjavíkurborg að heimila RA skil og endurgreiða honum áður greitt byggingarréttargjald. Á grundvelli þeirrar afstöðu ráðuneytisins að synjun borgarinnar á skilum byggingarréttarins sé ógild er þeim tilmælum hins vegar beint til borgarinnar að hún endurgreiði fyrrgreint gjald í samræmi við þá framkvæmd sem gilt hefur varðandi byggingarréttarhafa úthlutunarlóða og heimili fyrrgreind skil enda er annað ólögmætt. Valdheimild ráðuneytisins til framsetningar þessara tilmæla leiðir af 102. gr. sveitarstjórnarlaga.
Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til borgarinnar að rétta stöðu RA í samræmi við þau sjónarmið sem fram eru sett í úrskurði þessum þannig að hann verði jafnsettur öðrum lóðarhöfum sem úthlutað hafa fengið lóðum hjá borginni.
4. Innheimtuþóknun
Í sveitarstjórnarlögum er ekki heimild til handa ráðuneytinu til að úrskurða um innheimtuþóknun eins og gerð er krafa um. Þegar af þeirri ástæður er þeirri kröfu því vísað frá ráðuneytinu.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu Ragnars Arnarsonar, kt. 050264-5139, um að synjun Reykjavíkurborgar á heimild hans til að skila byggingarrétti að lóðunum nr. 2 og 6 við Lautarveg í Reykjavík sé ógild.
Kröfu Ragnars Arnarsonar, kt. 260473-3369, um að synjun Reykjavíkurborgar á heimild hans til að skila byggingarrétti að lóðinni nr. 4 við Lautarveg í Reykjavík sé ógild er vísað frá ráðuneytinu.
Kröfu Ragnars um greiðslu innheimtuþóknunar úr hendi Reykjavíkurborgar er vísað frá ráðuneytinu.
Bryndís Helgadóttir
Hjördís Stefánsdóttir