Vatnsveita Hafnarfjarðar: Ágreiningur um endurákvörðun vatnsgjalds. Mál nr. 45/2010
Ár 2011, 22. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 45/2010 (IRR10121640)
Alcan á Íslandi hf.
gegn
Vatnsveitu Hafnarfjarðar
I. Kröfur, aðild, og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 1. júní 2010 kærði Alcan á Íslandi hf. (hér eftir nefnt ISAL) ákvörðun Vatnsveitu Hafnarfjarðar (hér eftir nefnd VH eða Vatnsveitan) frá 21. júlí 2009, um að endurákvarða vatnsgjald á álverið í Straumsvík fyrir árin 2005-2009. ISAL gerir þá kröfu að ákvörðunin verði felld úr gildi og VH verði gert að endurgreiða hið oftekna gjald.
VH fer fram á að kærunni verði vísað frá þar sem hún hafi ekki komið fram innan tilskilins kærufrests en gerir að öðru leyti ekki sérstakar kröfur í máli þessu.
Ákvörðunin er kærð á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ekki er ágreiningur um aðild.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 28. mars 1966 gengu ríkisstjórn Íslands og Swiss Aluminium Limited (hér eftir nefnt Aluisuisse), nú Alcan Holdings Switzerland Ltd., til samninga um byggingu og rekstur álbræðslu við Straumsvík og var samningnum (hér eftir aðalsamningurinn) veitt lagagildi af Alþingi með lögum nr. 76/1966. Með samningnum var Alusuisse m.a. heimilað að stofnsetja dótturfélagið Íslenska álfélagið hf., nú Alcan á Íslandi, sem skyldi sjá um byggingu og rekstur álbræðslunnar. Í samningi þessum var m.a. kveðið á um undanþágur ISAL varðandi greiðslu skatta og ýmisleg önnur opinber gjöld hér á landi.
Allt fram til ársins 2000 hafði ISAL heimild til þess að sækja endurgjaldslaust vatn á lóð íslenska ríkisins enda stóð ISAL sjálft straum af kostnaði vegna þess. Umrædd lóð, sem er í nágrenni álversins, komst síðar í eigu Hafnarfjarðarbæjar og þann 5. janúar 2000 gerðu ISAL og Hafnafjarðarbær með sér samning um um sölu á köldu vatni til almennra nota vegna álframleiðslu á lóð félagsins við Straumsvík. Í samningnum kom m.a. fram að ISAL skyldi greiða aukavatnsgjald, kr. 10/m3, vatnsgjald sem skyldi nema 0,15% af fasteignamatsverði þeirra mannvirkja sem tengdust vatnsveitunni auk leigugjalds fyrir vatnsmæli sem skyldi árlega nema 25% af endurnýjunarverði mælis. Var samningurinn gerður samkvæmt heimild í þágildandi reglugerð fyrir vatnsveitur sveitafélaga nr. 421/1992.
Með lögum nr. 112/2007 var sjötta viðaukasamningi við aðalsamninginn veitt lagagildi hér á landi. Með sjötta viðaukasamningnum var gerð sú breyting að ISAL færðist alfarið yfir í íslenskt skattaumhverfi og felldar voru niður allar skatta- og gjaldaundanþágur, sem og sérreglur á því sviði, sem ISAL naut skv. aðalsamningnum. Skyldi ISAL lúta íslenskum skattalögum frá 1. janúar 2005, sbr. 14. gr. viðaukasamningsins.
Þann 13. maí 2009 ritaði VH bréf til ISAL þar sem rakin var stuttlega sú breyting sem gerð var með lögum nr. 112/2007. Síðan segir:
Með heimild í lögum nr. 112/2007 fyrirhugar Vatnsveita Hafnarfjarðar að leggja vatnsgjald á álverið í Straumsvík árin 2005, 2006, 2007, 2008 og 2009 á grundvelli laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga. Vatnsgjald fyrir sama tímabil sem Alcan hefur greitt til Hafnarfjarðarbæjar í samræmi við samning frá 5. janúar 2000 kemur til lækkunar á fyrirhugaðri álagningu umræddra gjalda.
Var ISAL, í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, gefinn 15 daga frestur til andmæla eða athugasemda frá og með dagsetningu bréfsins.
Með bréfi, dags. 28. maí 2009, mótmælti ISAL fyrirhugaðri álagningu vatnsgjalds að því leyti sem hún gerði ráð fyrir greiðslum umfram það sem ISAL hafði þegar greitt í samræmi við gildandi vatnssölusamning frá árinu 2000. Var krafist nánari rökstuðnings fyrir álagningunni hygðist Vatnsveitan halda fast í fyrirhugaða álagningu, m.a. nákvæmrar tilvísunar til lagaheimilda.
Frekari rökstuðningur barst ISAL þann 1. júlí 2009, með ódagsettu bréfi VH. Þar kemur m.a. fram að ekki hafi verið neysluvatnstengingar við álverið fyrr en árið 2000. Í 1. mgr. 7. gr. laga þágildandi laga nr. 81/1991, hafi verið heimilt að leggja vatnsgjald á allar fasteignir sem vatns gætu notið, en ástæðan fyrir að það hafi ekki verið gert með vatnsamningum árið 2000 hafi verið aðalsamningurinn frá 1966. Í rökstuðningnum er jafnframt vísað til 5. gr. samkomulags Hafnarfjarðarbæjar og ríkissjóðs frá 6. nóvember 1995 vegna stækkunar á starfsemi ISAL og 8. gr. samkomulags um stækkun hafnarmannvirkja í Straumsvík milli Hafnarfjarðarbæjar og Íslenska álfélagsins frá 16. nóvember 1995. Að auki er ítrekað að eftir gildistöku laga nr. 112/2007 njóti ISAL engra undanþága, sérkjara eða sérreglna varðandi skatta og opinber gjöld utan þess sem leiði af almennum lögum. Þann 21. júlí 2009 sendi VH svo ISAL bréf þar sem álagningin var nánar sundurliðuð en skv. henni var endurskoðuð álagning vatnsgjalds og notkunargjalds vegna áranna 2005-2009 kr. 56.256.191 og með verðbótum alls kr. 66.750.819.
Með bréfi, dags. 29. júlí 2009, mótmælti ISAL álagningu enn frekar og hafnaði henni sem ólögmætri en til að firra fyrirtækið frekara tjóni kemur fram að það hafi ekki séð sér annað fært en að greiða umkrafða fjárhæð með fyrirvara um að þá þegar yrði krafist endurgreiðslu hennar, þar sem hún væri með öllu ólögmæt. Með bréfi til VH, dags. sama dag, 29. júlí 2009, krafðist ISAL svo endurgreiðslu fjárhæðarinnar úr hendi VH.
Í kjölfarið fóru fram samningaviðræður á milli fulltrúa ISAL og VH um lausn deilunnar og af gögnum málsins verður ráðið að síðasti fundur á milli lögmanna ISAL og VH hafi farið fram þann 17. desember 2009. Varð niðurstaða þess fundar sú að lögmaður vatnsveitunnar hyggðist kynna sér málið frekar og svara athugasemdum ISAL bréflega eftir áramótin 2009/2010. Ekki verður séð að af því hafi orðið þrátt fyrir að ýtt hafi verið á eftir því af hálfu ISAL með tölvubréfum dags. 19. janúar 2010 og 15. febrúar 2010.
Í kjölfarið beindi ISAL kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna málsins. Í svarbréfi umboðsmanns, dags. 28. maí 2010 kemur fram að skv. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sé kveðið á um að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti úrskurði um vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarlaga og að skv. 3. mgr. 6. gr. laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997 sé kveðið á um að megi skjóta máli til æðra stjórnvalds verði ekki kvartað til umboðsmanns fyrr en hið æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í máli. Eru svo í bréfi umboðsmanns nánar rakin ákvæði um kærufresti skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og sjónarmið þar að lútandi og ISAL bent á þann möguleika að freista þess að skjóta máli sínu til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis þrátt fyrir að hinn almenni kærufrestur teljist liðinn.
Með stjórnsýslukæru til ráðuneytisins, dags. 1. júní 2010, kærði ISAL umrædda ákvörðun VH um endurákvörðun vatnsgjalds á álverið í Straumsvík fyrir árin 2005-2009.
Með bréfi til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 14. júní 2010, gaf ráðuneytið VH færi veita umsögn um kæru ISAL. Barst ráðuneytinu slík umsögn með bréfi dags. 20. júlí 2010, en ráðuneytið hafði áður veitt lengri frest til svara.
Með bréfi dags. 16. ágúst 2010 var ÍSAL gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum VH. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 10. september 2010.
Með bréfi til ISAL og Hafnarfjarðarbæjar, dags. 20. september 2010 tilkynnti ráðuneytið málsaðilum um að gagnaöflun væri lokið og að málið yrði tekið til úrskurðar. Jafnframt var tekið fram að vegna starfsanna í ráðuneytinu myndi uppkvaðning úrskurðar tefjast en ráðgert væri að ljúka málinu í nóvember 2010.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök ISAL
ISAL byggir kæru sína á því engin lagaheimild sé til staðar sem heimili Vatnsveitu Hafnarfjarðar að innheimta umkrafið vatnsgjald, þ.e. vatnsgjald umfram það sem leiðir af þeim samningi sem í gildi sé á milli aðila. Fyrir liggi að tekjöflun opinberra aðila verði að byggjast á heimild í lögum óháð því hvort um sé að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem í té sé látin. Það styðjist við lögmætisregluna, þ.e. að ákvarðanir stjórnvalda skuli almennt hafa stoð í lögum og að stjórnsýslan verði í athöfnum að styðjast við heimild í settum lögum.
ISAL telur að ráða megi af málatilbúnaði VH, sbr. bréf dags. 13. maí 2009 og ódagsett bréf sem ISAL móttók þann 1. júlí 2009, að VH telji ISAL hafa notið sérkjara sem fallið hefðu úr gildi með lögum nr. 112/2007. Megi skilja af málatilbúnaði vatnsveitunnar að sú breyting veiti vatnsveitunni sjálfstæða heimild til að endurákvarða vatnsgjald afturvirkt en einnig að endurákvarða vatnsgjald til frambúðar þrátt fyrir þann vatnsölusamning sem í gildi sé á milli aðila. Telur ISAL að þetta mat VH sé ekki rétt.
Í fyrsta lagi sé ljóst þegar aðalsamningurinn sé skoðaður að ISAL hafi aldrei notið neinna sérkjara varðandi gjöld fyrir vatn. ISAL hafi fyrir breytinguna er leiddi af lögum nr. 112/2007 notið ýmissa skattalegra sérkjara, m.a. hafi félagið greitt svokallað framleiðslugjald í stað tiltekinna skatta eða annara opinberra gjalda sem nánar voru rakin í 31. gr. aðalsamningsins. Í 31. gr. hans, nánar tiltekið gr. 31.07 hafi sagt, áður en lög nr. 112/2007 tóku gildi, að álverinu bæri að ,,...greiða fyrir þjónustuþægindi, svo sem síma, vatn frá vatnsveitu bæjar- eða sveitarfélags og skolplögn.“ Verði ekki betur séð en að þetta ákvæði hafi staðið óbreytt frá árinu 1966 þangað til því var breytt með lögum nr. 112/2007. Af því sé ljóst að ISAL hafi aldrei notið neinna sérkjara varðandi gjöld fyrir vatn skv. aðalsamningnum og því hafi engin slík gjöld verið afnumin með lögum nr. 112/2007. Því verði ekki séð að með lögunum hafi opnast einhver leið til álagningar vatnsgjalds sem ekki hafi verið fyrir hendi áður. Þá sé ekki sjálfstæð heimild til töku vatnsgjalds í lögunum.
Í öðru lagi liggi fyrir að ISAL hafi greitt vatnsgjald í samræmi við lög nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga og þar áður í samræmi við eldri lög um sama efni nr. 81/1991. Samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 401/2005 um vatnsveitur sveitarfélaga, sem sett sé með stoð í 11. gr. laga nr. 32/2004 og tók við af eldri reglugerð um sama efni nr. 421/1992, sé heimilt að gera sérstaka vatnssölusamninga við fyrirtæki að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Samningur ISAL og VH, dags. 5. jan. 2000, sé einmitt gerður með stoð í ákvæðum reglugerðarinnar, þ.e. 15. gr. eldri reglugerðar nr. 421/1992. Sá samningur kveði á um að ISAL beri að greiða vatnsgjald, sbr. 10. gr. samningsins, auk svokallaðs aukavatnsgjalds, sem virðist nú heita notkunargjald skv. 7. gr. laga nr. 32/2004, og leigugjald fyrir vatnsmæli. Ljóst sé því að ISAL sé þegar að greiða vatnsgjald í samræmi við samninginn frá 5. jan. 2000 og sá samningur sé að öllu leyti í samræmi við lög og reglugerðir. Ekki verði séð af hverju samningur þessi skuli ekki halda gildi sínu og hvers vegna ISAL eigi ekki eftir sem áður að greiða vatnsgjald í samræmi við hann. Tekið er fram að samningnum hafi ekki verið sagt upp eða rift af hálfu VH eða Hafnarfjarðarbæjar. Í ljósi framangreinds bresti VH heimild til þess að endurákvarða vatnsgjaldið þar sem umræddur vatnssölusamningur sé enn í fullu gildi. Sérstaklega sé gerð athugasemd við þá ákvörðun að endurákvarða vatnsgjald aftur í tímann, en sú ákvörðun gangi í berhögg við 2. mgr. 77. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Þá sé hvergi að finna sjálfstæða lagaheimild sem veiti sveitarfélaginu heimild til þess að endurákvarða vatnsgjald sem þegar hafi verið innheimt. Verði að telja að þótt til staðar sé sjálfstæð gjaldtöku- eða skattlagningarheimild í lögum, veiti slíkt ekki eitt og sér heimild til þess að endurákvarða gjöld eða skatta. Gera verði ríkari kröfur til skýrleika gjaldtöku- eða skattlagningarheimildar, svo slíkt geti talist heimilt, enda sé slík ákvörðun verulega íþyngjandi. Bresti því VH heimild til þess að endurákvarða vatnsgjald sem þegar hafi verið ákveðið skv. gildandi vatnssölusamningi.
Að auki verði ekki annað ráðið en að með ákvörðun VH um endurálagningu hafi þekktri stjórnsýsluframkvæmd verið breytt afturvirkt, án málefnalegra sjónarmiða, og andstætt þeim réttmætu væntingum sem ISAL hafði og mátti hafa til töku vatnsgjalds af fyrirtækinu í framtíðinni, einkum með hliðsjón af þeim vatnsölusamningi sem hafi verið í gildi.
ISAL gerir athugasemdir við hversu seint umrædd endurálagning hafi komið fram. Hafa beri í huga að lög nr. 112/2007 hafi tekið gildi 3. júlí 2007 en ISAL ekki borist tilkynning um að fyrirhugað væri að endurákvarða vatnsgjaldið fyrr en um tveimur árum seinna, eða 13. maí 2009. Hafi endanleg ákvörðun þar að lútandi verið tekin 21. júlí sama ár. Hér sé um tómlæti að ræða af hálfu vatnsveitunnar sem verði að hafa í huga við mat á lögmæti ákvörðunarinnar.
Þá gerir ISAL athugasemd við þá ákvörðun VH að krefjast verðbóta. Ekki sé að finna lagaheimild sem heimili slíkt og þá hafi ekki verið um það samið í vatnsölusamningi að heimilt væri að leggja verðbætur ofan á gjöld sem ekki væru greidd á réttum tíma. Að auki gerir ISAL athugasemd við tölulega ákvörðun gjaldsins sem byggist að mestu á fasteignamati ISAL í Straumsvík. Samkvæmt bréfi VH, dags. 21. júlí 2009, hafi fasteignamat fasteigna ISAL verið 1,5 milljarði hærra árið 2005 en opinber skráning sagði til um. Verði ekki talið að endurákvörðun vatnsveitunnar sé ólögmæt verði að horfa til þessa og endurreikna álagninguna í samræmi við raunverulegt fasteignamat og án verðbóta.
Þá víkur ISAL að sjónarmiðum um kærufrest. Kæran sé sett fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þar sé ekki getið um kærufrest en um kærufrest fari því skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt því ákvæði skuli kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Ljóst sé að endanleg ákvörðun VH um endurálagningu vatnsgjalds á ISAL hafi verið tekin 21. júlí 2009 og því berist kæra þessi að loknum þriggja mánaða kærufresti. ISAL fari hins vegar fram á að kæran verði samt sem áður tekin til meðferðar á grundvelli 28. gr. stjórnsýslulaga, en þar komi fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.
ISAL telur skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga uppfyllt, enda sé afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr. Ein helsta ástæða þess að umrædd ákvörðun hafi ekki verið kærð fyrr hafi verið sú að fram hafi farið viðræður á milli aðila um lausn málsins, enda um verulega hagsmuni að ræða. Þær viðræður hafi dregist fram yfir þriggja mánaða kærufrestinn og að lokum reynst árangurslausar, fyrst og fremst vegna áhugaleysis Vatnsveitunnar. Jafnframt beri að hafa í huga að VH hafi aldrei, á nokkru stigi málsins, veitt leiðbeiningar um kæruheimild eða kærufrest, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við 28. gr. stjórnsýslulaga í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögunum sé nefnt sem dæmi um tilvik þar sem afsakanlegt sé að kæra berist að liðnum kærufresti að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Þá liggi veigamiklar ástæður að baki því að taka kæruna til meðferðar, enda sé um að ræða mikla hagsmuni fyrir báða aðila og jafnframt mál sem reynir á heimildir hins opinbera skv. lögum og stjórnarskrá til heimtu skatta og opinberra gjalda.
Í andmælum sínum við umsögn VH um framkomna kæru mótmæli ISAL því sem þar kemur fram um að ráðuneytinu beri að vísa kærunni frá þar sem hún sé of seint fram komin. Er því mótmælt að aðstoð lögmanna eigi að hafa áhrif í þessu sambandi. Á stjórnsýslunni hvíli sú skylda að leiðbeina borgunum um rétt þeirra, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, auk sem 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kveði beinlínis á um skyldu stjórnvalda til að upplýsa um kæruheimild, kærufresti, kærugjöld og hvert skuli beina kæru. ISAL eigi ekki að bera hallann af því að stjórnvald hafi ekki sinnt þeim skyldum sem á því hvílir og leiða megi af lögum. Þá sé 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 ekki svo skýr sem vera megi og uppi hafi verið réttaróvissa um gildissvið hennar. Þá vísar ISAL til þess að umboðsmaður Alþingis hafi í álitum sínum talið að aðstoð lögmanna geti ekki haft áhrif við mat á því hvort undantekningarregla 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við, sbr. álit í málum nr. 3055/2000 og 1142/1994.
ISAL telur það jafnframt rangt sem fram kemur í umsögn VH að ISAL hafi sjálft ákveðið þær fasteignir eða fasteignamatshluta sem vatnsgjald skyldi reiknað af eins og VH fullyrði. Rétt sé að það hafið orðið að samkomulagi milli aðila að vatnsgjald skyldi innheimt af þeim fasteignum sem tilgreindar séu á lista með vatnsölusamningi aðila frá 5. janúar 2000 eins og glögglega megi ráða af 10. gr. samningsins. Þar komi nánar fram að ISAL skuli greiða vatnsgjald sem væri 0,15% af fasteignamatsverði ,,...þeirra mannvirkja sem tengjast vatnsveitu Hafnarfjarðar samkvæmt lista gerðum af kaupanda í maí 1999 og sem samþykktur hefur verið af seljanda“. Aðilar hafi því samið beinlínis um þær fasteignir sem vatnsgjald skyldi innheimt af, eins og heimilt hafi verið skv. 18. gr. reglugerðar nr. 401/2005 og áður 15. gr. reglugerðar nr. 421/1992.
ISAL bendir á að vera kunni að fyrirtækið hafi greitt lægra vatnsgjald en önnur fyrirtæki í Hafnarfirði eins og fullyrt sé af hálfu VH. Sé það rétt sé það hins vegar ekki afleiðing þess að ISAL hafi notið sérstakra skatta- og gjaldakjara skv. aðalsamningi frá 28. mars 1966 heldur eingöngu vegna þess vatnssölusamnings sem fyrirtækið gerði við Hafnarfjarðarbæ 5. janúar 2000. ISAl hafi ávallt verið í íslensku skatta- og gjaldaumhverfi hvað varði skatta og gjöld fyrir vatn eins og rakið sé í kæru. Engin rök hafi verið færð fyrir því af hálfu VH að ISAL hafi í raun notið einhverra sérstakra vildarkjara vegna aðalsamningsins vegna skatta eða gjalda fyrir vatn, á meðan ISAL hafi bent á ákvæði aðalsamningsins sem beinlínis sýni fram á að ISAL hafi ekki notið neinna slíkra kjara, sbr. gr. 31.07 í samningum eins og hún var áður en lög nr. 112/2007 tóku gildi.
Rétt sé einnig að árétta að ISAL haldi því ekki fram að VH hefði mátt reikna hærri gjöld en um var samið í vatnsölusamningi eins og Vatnsveitan virðist halda. Því sé aðeins haldið fram að VH megi aðeins innheimta vatnsgjald í samræmi við þann vatnsölusamning sem sé í gildi. Engum upplýsingum hafi verið leynt fyrir VH eins og ýjað sé að í umsögn.
ISAL bendir jafnframt á að VH haldi því fram að með lögum nr. 112/2007 hafi orðið breyting á gjaldstofni sem reikna átti af gjöld til Vatnsveitunnar. Þetta sé rangt. Lög nr. 112/2007 fjalli ekki um vatnsgjald eða innheimtu þess. Hvergi sé minnst á þetta gjald í lögunum eða breytingu á innheimtu þess. Áður en lög nr. 112/2007 hafi tekið gildi skyldi reikna vatnsgjald af fasteignamatsverði þeirra fasteigna er vatns geti notið, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga og hefði það ekkert breyst með gildistöku laga nr. 112/2007. Gjaldstofn sá sem reikna eigi af gjöld til Vatnsveitunnar sé nú sem fyrr fasteignamat, eins og Vatnsveitan raunar bendi sjálf á.
Að lokum mótmælir ISAL því að VH hafi árangurslaust reynt að koma af stað viðræðum um upptöku vatnsölusamnings eða endurálagningu vatnsgjaldsins. Framlagðir tölvupóstar staðfesti einungis að VH hafi óskað eftir fundi og af þeim fundi hafi raunar orðið eins og lesa megi úr tölvupóstunum. Á þessum fundi hafi VH verið bent á að snúa sér til fjármálastjóra ISAL varðandi samningamál en það hafi aldrei verið gert.
IV. Málsástæður og rök Vatnsveitu Hafnarfjarðar
VH bendir á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin þann 21. júlí 2009 en áður en að sú ákvörðun hafi verið tekin hafi ISAL, með bréfi dags. 13. maí 2009, verið veittur frestur til að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun og hafi henni verið mótmælt með bréfi dags. 28. maí 2009. Hafi lögmönnum ISAL þá þegar verið kunnugt um að fyrirhugaðrar ákvörðunar væri að vænta. Þeim mótmælum hafi verið hafnað af hálfu VH þann 21. júlí 2009 og jafnframt gerð nánari grein fyrir ákvörðuninni. Hafi lögmönnum ISAL þá þegar verið kunnugt um ákvörðunina. Kæran til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins sé dagsett þann 1. júní 2010 eða tæpu ári eftir að hin kærða ákvörðun var tekin. Um kærufresti fari skv. 27. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt 28. gr. sömu laga beri að vísa kæru frá ef hún berist of seint nema afsakanlegt sé að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.
VH telur að hvorugt eigi við í því tilviki sem hér sé fjallað um og því beri að vísa kærunni frá. Bæði ISAL og lögmönnum þess hafi verið kunnugt um ákvörðunina frá því í júlí 2009 og jafnvel þó að ekki hafi verið skráður kærufrestur í bréfið sem sent var til að tilkynna um ákvörðunina megi ekki gleyma því að var bæði sent aðila málsins sem og lögmönnum hans sem vart geti borið fyrir sig að hafa ekki þekkt lagaákvæðið. Í bréfi lögmanns ISAL, dags. 28. maí 2009, sé m.a. vísað til stjórnsýslulaga. VH hafi áður reynt að fá kæranda að samningaborðinu sbr. meðfylgjandi tölvupósta. Því sé ekkert sem afsaki að ákvörðunin hafi ekki verið kærð á sínum tíma og beri þegar á þeirri forsendu að vísa málinu frá.
Komist ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að ekki beri að vísa kærunni frá, bendir VH á að ekki hafi verið um að ræða neysluvatnstengingar við álverið fyrr en árið 2000, en þá hafi slíkar tengingar komist á með lagningu svokallaðrar Straumsvíkuræðar frá Hafnarfirði allt suður að aðalinnkeyrslu syðst á athafnasvæði bræðslunnar. Í þágildandi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1991 hafi komið fram að heimilt væri að leggja vatnsgjald á allar fasteignir sem vatnsins gátu notið en ástæður þess að það hafi ekki verið gert árið 2000 hafi einmitt verið aðalsamningurinn frá 1966. Aðferðin við að leggja vatnsgjald á ISAL hafi hins vegar verið sú að ISAL hafi lagt fram lista yfir þær fasteignir eða fasteignahluta sem fyrirtækið taldi að greiða ætti vatnsgjald af. Ekki hafi verið um að ræða allar fasteignir eða fasteignamatshluta ISAL heldur hafi fyrirtækið ákveðið það sjálft. Vatnsgjald hafi því verið verulegra lægra en ef ISAL hefði verið komið í íslenskt skatta og gjaldaumhverfi og lotið sömu lögum um gjöld og önnur fyrirtæki í Hafnarfirði. Hafi umræddur listi yfir fasteignir verið fylgiskjal samningsins sem gerður var 5. janúar 2000 og hafi VH talið að með þeim samningi væri m.a. verið að gæta þess að ISAL greiddi ekki hærri gjöld en heimilt var vegna aðalsamningins frá 1966.
Þá er af hálfu VH vísað til samkomulags á milli Hafnarfjarðarbæjar og ríkissjóðs frá 16. nóvember 1995 um skattgreiðslur til Hafnarfjarðar vegna stækkunar og starfsemi ISAL, en í 5. gr. samkomulagsins sé fjallað um endurskoðun skattasamnings ISAL. Þar komi m.a. fram að ákvæði ISAL að falli að öllu leyti undir ákvæði íslenskra skattalaga skv. heimildaákvæði aðalsamningins færi um gjöld til Hafnarfjarðar skv. íslenskum lögum.
VH vísar einnig til samkomulags á milli Hafnarfjarðarbæjar og Íslenska álfélagsins frá 16. nóvember 1995 um stækkun hafnarmannvirkja í Straumsvíkurhöfn, sem sé undanfari vatnsölusamningsins frá 2000. Þar sé í 8. gr. fjallað um neysluvatnstengingu en álbræðslan hafi frá upphafi notað vatn til neyslu sem unnið var úr borholum sem ekki nutu vatnsverndar. Í greininni segi m.a. að ,,...að Hafnarfjarðarbær skuli veita ISAL aðgang að neysluvatni eigi síðar en 1. janúar 2000. Einnig að ISAL skuldbindi sig til þess að koma upp tengingu fyrir vatnsveitu vegna neysluvatns við vatnsveitu Hafnarfjarðar og að nýta slíkt vatn, þ.e. drykkjarvatn og vatn til matargerðar eigi síðar en þann dag. Þá skuli samningsaðilar eigi síðar en 12 mánuðum áður vatnstenging á sér stað taka upp viðræður í góðri trú um samkomulag þar sem kveðið er á um varanlega vatnstengingu vegna starfsrækslu bræðslunnar með skilmálum sem báðir samningsaðilar geta sætt sig við...“
Á þessum tíma hafi ISAL ekki verið í almennu íslensku skatta- og gjaldaumhverfi og því getað gert samning við Hafnarfjarðarbæ um vatnsgjald sem ekki átti sér hliðstæðu við önnur fyrirtæki í bænum hvað snerti skatta og gjöld. Þannig hafi ISAL lagt fram lista yfir fasteignir sem að félaginu þótti eðlilegt að vatnsgjald legðist á. Fasteignamat og þar af leiðandi vatnsgjald hafi þar með verið verulegra lægra en ef bræðslan hefði verið í íslensku skatta- og gjaldaumhverfi.
Ef ISAL haldi því fram nú að VH hefði mátt reikna hærri gjöld á ISAL en um var samið og hafi fyrirtækinu verið það kunnugt á þeim tíma sé ljóst að það hafi leynt þeim upplýsingum við samningagerðina. Skýrt sé að VH taldi ISAL ekki komið að þessu leyti inn í íslenskt skattaumhverfi fyrr en með gildistöku laganna frá 2007 enda hafi þá m.a. fasteignaskattar breyst.
VH bendir jafnframt á umsögn fjármálaráðuneytisins um frumvarp það er síðar varð að lögum nr. 112/2007, sem sýni hvaða breytingar voru gerðar með tilliti til fasteignamats, en með henni sé ljóst að með lögunum hafi orðið breyting á gjaldstofni sem reikna átti gjöld af til VH:
,,Verði frumvarpið að lögum fellur framleiðslugjald af áli niður frá og með árinu 2005 en í staðinn mun fyrirtækið greiða tekjuskatt í ríkissjóð og fasteignaskatta til Hafnarfjarðarbæjar.“
Telur VH ljóst að viðmiðun við fasteignamat sé réttmæt viðmiðun og geti ISAL ekki sett út á það enda í samræmi við 6. gr. laga nr. 33/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga.
Þá kemur fram af hálfu VH að eðlilegt hefði verið að aðilar hefðu endurgert samninginn frá 2000 en það hafi ekki tekist þrátt fyrir tilraunir vatnsveitunnar til að koma slíkum viðræðum af stað, sbr. meðfylgjandi tölvupósta.
Að lokum er tekið fram af hálfu VH að með gildistöku laga nr. 112/2007 njóti ISAL engra undanþága, sérkjara eða sérreglna varðandi skatta og opinber gjöld utan þess sem leiði af almennum lögum. Bæði samkomulagið frá 1995 og lög nr. 112/2007 taki af allan vafa um að álverinu í Straumsvík beri að greiða vatnsgjald til Vatnsveitu Hafnarfjarðar samkvæmt opinberu fasteignamati.
VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000). Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga segir svo að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema annað tveggja undantekningarákvæða greinarinnar eigi við, þ.e. að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.
Ljóst er og raunar óumdeilt að Vatnsveita Hafnarfjarðar tók endanlega ákvörðun um endurákvörðun vatnsgjalds á ISAL þann 21. júlí 2009 og var tilkynning þess efnis móttekin af ISAL degi síðar. Verður því að miða upphaf kærufrests við þann tíma. Kæran til ráðuneytisins er hins vegar dagsett þann 1. júní 2010 eða rúmlega 10 mánuðum eftir að tilkynnt var um ákvörðunina. Er því ljóst að hinn almenni þriggja mánaða kærufrestur, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga, var liðinn er ráðuneytinu barst kæran og ber því að vísa henni frá nema önnur tveggja undantekningarreglna 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við.
Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ber að vísa kæru frá sé hún of seint fram komin nema ,,afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr...“. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að dæmi um tilvik sem falli undir 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. sé það þegar lægra sett stjórnvald hefur vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar.
Svo virðist vera í máli þessu að VH hafi ekki, við töku hinnar kærðu ákvörðunar, sinnt leiðbeiningarskyldu sinni skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga en samvæmt ákvæðinu ber stjórnvöldum við töku stjórnvaldsákvörðunar að veita aðila leiðbeiningar um kæruheimild þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Verður að telja að slík skylda verði jafnframt leidd af hinni almennu leiðbeiningarskyldu stjórnvalda sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Að mati ráðuneytisins verður að gera ríkar kröfur til stjórnvalda, sveitarfélaga sem annarra, um að fylgt sé ákvæðum stjórnsýslulaga við töku stjórnvaldsákvarðana svo sem skylt er og ber þá ekki síst að hafa í huga að helsta markmiðið með setningu stjórnsýslulaganna, sbr. almennar athugasemdir við frumvarp það er varð að lögunum, var að tryggja sem best réttaröryggi manna í skiptum við hið opinbera, jafnt ríki sem sveitarfélög. Umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda, m.a. annars í áliti sínu nr. 3055/2000 en þar segir:
Á sveitarfélagi hvíla ákveðnar skyldur sem leiddar verða af stöðu þess sem stjórnvalds meðal annars samkvæmt stjórnsýslulögum þegar sveitarfélög taka ákvarðanir samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna. Ber þeim í samræmi við 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga að leiðbeina aðila máls við birtingu ákvörðunar um kæruheimild sé hún fyrir hendi. Í framangreindum athugasemdum við 28. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga er gert ráð fyrir að vanræksla á skyldu stjórnvalds til að veita fullnægjandi leiðbeiningar á kæruheimild leiði til þess að almennt verði talið afsakanlegt að kæra hafi ekki borist á réttum tíma.
Að mati ráðuneytisins verður VH því að bera hallann af því að hafa ekki veitt ISAL leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest og þykir þar engu breyta að ISAL hafi notið aðstoðar lögmanns í málinu en um það atriði fjallaði umboðsmaður Alþingis einnig í tilvitnuðu áliti nr. 3055/2000:
Ekki verður ráðið af gögnum málsins að vikið hafi verið að rétti A til að bera ákvörðun [H] um starfslok hennar undir félagsmálaráðuneytið á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga þegar tilkynnt var um starflok hennar hjá [H]. Þá verður ekki séð að henni hafi síðar verið leiðbeint um rétt hennar að þessu leyti. Um áhrif þessa á mat samkvæmt 1. tölul. 1. gr. 28. gr. vísast til framangreindrar athugasemdar. Þá er ég þeirrar skoðunar að enda þótt A hafi notið lögmannsaðstoðar hafi sú aðstaða ekki átt að hafa þýðingu við mat á því hvort taka skyldi mið af framangreindri undantekningarheimild. Þótt einstaklingur njóti lögmannsaðstoðar breytir það ekki þeim hagsmunum sem hann hefur af því að fá úrlausn félagsmálaráðuneytisins um lögmæti ákvarðana sveitarfélags í málefnum hans.
Það er því niðurstaða ráðuneytisins að afsakanlegt verði að telja, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að kæra hafi ekki borist því fyrr. Þegar litið er til þeirra miklu fjármuna sem um er deilt í málinu telur ráðuneytið jafnframt að ISAL hafi veigamikla hagsmuni, í skilningi 2. tölul. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, af því að leyst sé úr málinu. Mun ráðuneytið því taka kæruna til efnislegrar meðferðar.
2. Í máli þessu er gerð sú krafa af hálfu ISAL að ákvörðun Vatnsveitu Hafnarfjarðar að endurákvarða vatnsgjald fyrir álverið í Straumsvík fyrir árin 2005-2009 verði felld úr gildi og að VH verði gert að endurgreiða hið oftekna gjald. Snýst álitaefnið hér um hvort að VH hafi haft lagaheimild til hinnar umdeildu álagningar. Lýtur skoðun ráðuneytisins því fyrst og fremst að eftirfarandi:
- hvaða heimildir lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og samnefnd reglugerð nr. 401/2005 fela í sér og jafnframt hvert sé gildi vatnsölusamnings aðila frá árinu 2000 í því sambandi og
- hvort sjötti viðaukasamningurinn, sbr. lög nr. 122/2007, við aðalsamninginn hafi áhrif á réttarstöðu aðila hvað álagningu vatnsgjalds varðar.
3. Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið hins vegar rétt að fjalla með almennum hætti um stöðu Vatnsveitunnar innan stjórnskipulags Hafnarfjarðarbæjar og gæta að því hvort réttum formreglum hafi verið fylgt við töku hinnar umdeildu ákvörðunnar.
Um vatnsveitur sveitarfélaga er fjallað í samnefndum lögum nr. 32/2004 en þar kemur fram í 1. mgr. 1. gr. að í þéttbýlum skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitur í þeim tilangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er nema í nánar tilgreindum undantekningartilfellum. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna fer sveitarstjórn með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið. Sveitarstjórn er heimilt, skv. 2. mgr. 2. gr., að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum. Sveitarstjórn getur ráðið vatnsveitustjóra til að annast daglegan rekstur vatnsveitunnar. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. er með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu sem skipuð er skv. 2. mgr. eða þann aðila sem fer með málefni vatnsveitu skv. 3. gr. eða 4. gr. laganna. Samkvæmt 4. mgr. 2. gr. skal svo sveitarstjórn fylgjast reglubundið með því að þjónusta vatnsveitu við íbúa sé í samræmi við það sem lög eða samningar kveða á um.
Í reglugerð um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005, sem sett er með stoð í 11. gr. laga nr. 32/2004, er í II. kafla nánar fjallað um stjórn og rekstrarform vatnsveitna. Þar segir m.a. í 2. mgr. 4. gr. að þar sem ekki hafi verið kosin stjórn vatnsveitu fari sveitarstjórn eða nefnd samkvæmt samþykkt sveitarfélags með þau verkefni sem stjórn vatnsveitu eru falin samkvæmt reglugerðinni. Í 5. gr. reglugerðarinnar er svo fjallað um hlutverk stjórnar en þar segir:
Helstu verkefni stjórnar vatnsveitu eru þessi:
a. Að ákveða framkvæmd vatnsveitumála á starfssvæði vatnsveitunnar í samræmi við samþykktir sveitarstjórnar og ákvæði laga, þar á meðal að hafa yfirumsjón með uppbyggingu og viðhaldi veitunnar, virkjun vatnsbóla, lagningu vatnsæða, þ.e. aðalæða, stofnæða, dreifiæða og heimæða, og byggingu annarra mannvirkja sem nauðsynleg kunna að vera til reksturs veitunnar, svo sem dælustöðva og miðlunargeyma.
b. Að semja gjaldskrá vatnsveitunnar, sbr. 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 32/2004, og auglýsa gjaldskrána og breytingar á henni.
c. Að annast eftirlit með rekstri vatnsveitu í umboði sveitarstjórnar og marka stefnu um þjónustu hennar með því að setja nánari reglur um einstök framkvæmdaratriði eftir því sem þörf gerist.
d. Að fjalla um drög að fjárhagsáætlun fyrir vatnsveituna og leggja fyrir sveitarstjórn.
Í 6. gr. reglugerðarinnar kemur svo fram að sveitarstjórn geti ráðið sérstakan vatnsveitustjóra að fengnum tillögum stjórnar vatnsveitunnar og skal gera við hann sérstakan ráðningarsamning. Vatnsveitustjóri annast daglegan rekstur vatnsveitunnar í umboði stjórnar vatnsveitunnar. Stjórn vatnsveitunnar skal setja honum erindisbréf í samráði við sveitarstjórn þar sem nánar er kveðið á um verksvið hans. Vatnsveitustjóri skal sitja fundi stjórnar vatnsveitunnar með málfrelsi og tillögurétt.
Ekki verður séð að starfandi sé sérstök stjórn vatnsveitu Hafnarfjarðar svo sem heimilt er skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004. Í 88. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 637/2002 með síðari breytingum segir hins vegar að framkvæmdaráð fari með mál sem falli undir framkvæmdasvið, svo sem mannvirkjagerð, eignarekstur, veitustarfsemi og umferðarmál, samkvæmt ákvæðum laga. Þar segir jafnframt að framkvæmdaráð geri tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fær til meðferðar. Þá geti bæjarstjórn falið framkvæmdaráði fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæli á annan veg. Í 56. gr. samþykktarinnar segir að bæjarstjórn staðfesti erindisbréf fyrir nefndir, ráð og stjórnir þar sem kveðið sé á um hlutverk, valdsvið og starfshætti þeirra í samræmi við lög, reglugerðir og almennar samþykktir bæjarstjórn. Samkvæmt 57. gr. samþykktarinnar er framkvæmdaráði svo heimilt að afgreiða mál á verksviði þess á grundvelli erindisbréfs skv. 56. gr. án staðfestingar bæjarstjórnar ef lög eða eðli máls mæla ekki sérstaklega gegn því eða þau varði ekki fjárhag sveitarfélagsins umfram það sem kveðið sé á um í fjárhagsáætlun og þau víki ekki frá stefnu bæjarstjórnar.
Bæjarstjórn samþykkti erindisbréf fyrir framkvæmdaráð þann 27. júní 2006, en þar kemur m.a. fram í 6. gr. að framkvæmdaráð fari með mál framkvæmdasviðs sem fari með rekstur þeirra A hluta stofnana og B hluta fyrirtækja er undir það voru færð með samþykkt bæjarstjórnar þann 27. júní 2006, en Vatnsveita Hafnarfjarðar er þar á meðal. Í 7. gr. er svo nánar vikið að starfssviði framkvæmdaráðs, en þar segir:
Framkvæmdaráð gerir tillögur til bæjarstjórnar og bæjarráðs um afgreiðslu mála sem lúta að; gerð fjárhagsáætlunar, frávikum frá fjárhagsáætlun, lántökum og gjaldskrám.
Samþykktum, reglugerðum og gjaldskrám sem hljóta eiga staðfestingu ráðherra, skal vísað til bæjarstjórnar.
Framkvæmdaráð gerir tillögur til bæjarstjórnar um sérstakar samþykktir varðandi starfshætti á framkvæmdasviði og hjá stofnunum sviðsins.
Framkvæmdaráð gerir tillögur til bæjarstjórnar og bæjarráðs varðandi samninga viðskipta- eða fjárhagslegs eðlis sem hafa verulegt skuldbindingagildi fyrir Hafnarfjarðarbæ eða eru til lengri tíma en fjögurra ára, nema ráð sé gert fyrir slíkum samningum í árlegri fjárhagsáætlun og eftir atvikum langtímaáætlun.
Framkvæmdaráð gerir tillögur varðandi starfsmannamál í samræmi við 91. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar.
Önnur þau mál sem framkvæmdaráð fær til meðferðar hljóta að jafnaði fullnaðarafgreiðslu á vettvangi ráðsins nema bæjarstjórn ákveði annað eða lög mæla á annan veg.
Ætíð skal þó vísa máli til afgreiðslu í bæjarstjórn ef 2 ráðsmenn hið minnsta æskja þess.
Af framgreindu er ljóst að framkvæmdaráð fer með stjórn Vatnsveitu Hafnarfjarðar í skilningi 2. gr. laga nr. 32/2004 í umboði bæjarstjórnar. Jafnframt hefur verið ráðinn sérstakur vatnsveitustjóri til að annast daglegan rekstur vatnsveitunnar.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að hin umdeilda ákvörðun um endurákvörðun stafi frá embætti vatnsveitustjóra Vatnsveitu Hafnarfjarðar og verður ekki heldur ráðið af fundargerðum að um hana hafi verið fjallað í framkvæmdaráði, bæjarráði eða bæjarstjórn að öðru leyti en því að staða málsins var kynnt á fundi framkvæmdaráðs þann 6. október 2010. Að mati ráðuneytisins verður þó að telja að innheimta og álagning vatnsgjalds teljist til daglegs reksturs í skilningi 2. gr. laga nr. 32/2004 sem falli þar með innan verksviðs vatnsveitustjóra svo lengi sem slíkar ákvarðanir eru að öðru leyti í samræmi við þann starfsramma sem vatnsveitunni er markaður með lögum og samþykktum sveitarfélagsins. Leikur því ekki vafi á því að mati ráðuneytisins að hin umdeilda ákvörðun hafi verið tekin af til þess bærum aðila. Þá verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fylgt við töku ákvörðunarinnar að frátaldri leiðbeiningarskyldu stjórnvalds um kæruheimild og kærufresti svo sem áður hefur verið rakið.
4. Þá þykir að mati ráðuneytisins rétt að víkja með almennum hætti að gjaldtökuheimildum sveitarfélaga.
Í 1. mgr. 1. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 kemur fram að tekjustofnar sveitarfélaga séu fasteignaskattar, framlög úr jöfnunarsjóði og útsvör. Í 2. gr. sömu laga segir svo að auk tekna skv. 1. gr. hafi sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.fl., enn fremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjaldi o.fl., allt eftir því sem lög og reglugerðir mælir fyrir um.
Er ljóst af þessu að löggjafinn hefur gert ráð fyrir því að sveitarfélögum sé heimilt að innheima sérstakt gjald fyrir ýmsa þjónustu sem þau veita en hins vegar verður slík gjaldtökuheimild að koma fram í lögum í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Vék umboðsmaður Alþingis að þessu atriði í áliti sínu nr. 3350/2001:
[...] tek ég fram að ganga verður almennt út frá því að rekstur opinberra stofnana sé fjármagnaður með fé sem fæst í almennri tekjuöflun ríkisins í formi skattgreiðsla á grundvelli skattlagningarheimilda. Löggjafinn kann hins vegar að ákveða að tiltekin þjónusta, sem innt er af hendi af hálfu hins opinbera, skuli fjármögnuð með sérstökum þjónustugjöldum sem greidd séu af hálfu viðtakanda þjónustunnar. Taka slíkra gjalda þarf hins vegar að eiga sér fullnægjandi stoð í lögum.
Að mati ráðuneytisins kann að vera breytilegt hversu strangar kröfur verði gerðar til skýrleika slíkrar lagaheimildar en almennt verður að ganga út frá því að því meira sem íþyngjandi athafnir stjórnvalda eru fyrir borgaranna því ríkari kröfur verði að gera til skýrrar lagaheimildar. Verður og talið að strangari kröfur verði að gera til slíkrar lagaheimildar þegar um er að ræða lögmælta þjónustu sveitarfélags heldur en ólögmælta þjónustu sem löggjafinn hefur ekki áður tekið afstöðu til hvernig skuli fjármagna (Sesselja Árnadóttir, Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum, bls. 36).
Þjónustugjöld hafa verið skilgreind sem svo að slíkt gjald sé greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga og lögaðila verði að greiða hinu opinbera eða öðrum, sem hefur heimild til að taka við henni, fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endugjaldið (Páll Hreinsson, Kennslurit um þjónustugjöld, bls. 2.). Í 6. og 7. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004, er að finna heimild sveitarfélaga annars vegar til innheimtu vatnsgjalds og til innheimtu sérstaks notkunargjalds hins vegar. Að mati ráðuneytisins leikur ekki vafi á að þar er um þjónustugjöld að ræða og hlýtur það m.a. stoð í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004:
,,Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að gjaldtaka vatnsveitna byggist á almennum sjónarmiðum um álagningu þjónustugjalda, þ.e. að ekki skuli ákveða í gjaldskrá hærra gjald en sem nemur meðalkostnaði af að veita þjónustuna, að teknu tilliti til fjármagnskostnaðar og fyrirhugaðs stofnkostnaðar vegna framkvæmda samkvæmt langtímaáætlun.“
Lýtur álagning og innheimta vatnsgjald því þeim almennu reglum er gilda um þjónustugjöld, þ.m.t. að slík innheimta skuli byggjast á skýrri lagaheimild.
5. Um heimildir sveitarfélaga til innheimtu vatnsgjalds er fjallað í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur nr. 32/2004 en heimild til innheimtu vatnsgjalds var jafnframt að finna í 7. gr. eldri laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991 með síðari breytingum. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 segir:
Heimilt er að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignarinnar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu.
Samkvæmt 7. gr. laga nr. 32/2004 er vatnsveitu, þar sem vatn frá vatnsveitu er notað til atvinnustarfsemi eða annars en venjulegra heimilisþarfa, jafnframt heimilt að innheimta sérstakt notkunargjald er miðast við notkun mælda í rúmmetrum. Notkunargjald skal að jafnaði innheimta eftir á samkvæmt mældri notkun en verði því eigi við komið ákveður stjórn vatnsveitu gjaldið samkvæmt áætlaðri notkun. Í 10. gr. laganna segir svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu gjalda skv. 5-6. gr. laganna. Miða skuli við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði og fyrirhuguðum stofnkostnaði hennar samkvæmt langtímaáætlun veitunnar.
Í 18. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga er heimild til gerðar sérstaks vatnssölusamnings en þar segir að heimilt sé að binda vatnssölu til fyrirtækja sem nota óvenju mikið vatn í tengslum við starfsemi sína eða nota vatn til sérstakrar framleiðslu því skilyrði að gerður verði sérstakur vatnssölusamningur er taki meðal annars mið af kostnaði vatnsveitunnar ef gera þarf sérstakar ráðstafanir til að tryggja vatnsþrýsting eða leggja þarf sérstaka vatnsæð til notanda. Sambærilega heimild var að finna í 15. gr. eldri reglugerðar nr. 421/1992 um sama málefni.
Eins og þegar hefur verið rakið hafði ISAL allt fram til ársins 2000 heimild til þess að sækja endurgjaldslaust vatn á lóð íslenska ríkisins enda stóð ISAL sjálft straum af kostnaði vegna þess. Umrædd lóð, sem er í nágrenni álversins, komst síðar í eigu Hafnarfjarðarbæjar og þann 5. janúar 2000 gerðu ISAL og Hafnafjarðarbær með sér samning um sölu á köldu vatni til almennra nota vegna álframleiðslu á lóð félagsins við Straumsvík, sbr. heimild 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 421/1992. Í samningnum kemur m.a. fram í 4. gr. að kaupandi greiði sérstakt gjald fyrir afhent vatn, er nefnist aukavatnsgjald, og skyldi það greiðast skv. mældri notkun í rúmmetrum. Jafnframt skyldi kaupandi greiða leigugjald fyrir vatnsmæli og árleg mælaleiga nema 25% af endurnýjunarverði mælis. Samkvæmt 8. gr. skyldi aukavatnsgjald vera kr. 10 á m3. Samkvæmt 10. gr. samningsins skyldi kaupandi, Íslenska álfélagið hf., greiða vatnsgjald sem væri 0,15% af fasteignamatsverði skv. lista gerðum af kaupanda í maí 1999 og samþykktur hefði verið af seljanda. Rétt er að taka það fram af hálfu ráðuneytisins að hið umsamda aukavatnsgjald skv. eldri lögum um vatnsveitur sveitarfélaga var sambærilegt því gjaldi sem nú er nefnt notkunargjald sbr. 7. gr. laga nr. 32/2004.
Eins og áður segir var umræddur samningur gerður skv. heimild í 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 421/1992 sem sett var með stoð í 13. gr. þágildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er sambærileg heimild í gildandi reglugerð um vatnsveitur sveitarfélaga. Með því að gera ráð fyrir slíku fyrirkomulagi hefur löggjafinn veitt sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að víkja frá almennum reglum laga um sölu vatns með frjálsum samningum við vatnskaupanda. Í samræmi við almennar meginreglur samningaréttar verður að telja slíkan samning bindandi fyrir samningsaðila nema honum sé sagt upp á lögmætan hátt eða til komi aðrar lögmætar ástæður sem réttlæta riftun hans eða ógildingu. Ekki verður séð að neinar slíkar ástæður séu fyrir hendi í máli þessu og breytir þar engu um þó að því sé nú haldið fram af hálfu Vatnsveitu Hafnarfjarðar að ISAL hafi sjálft valið þær fasteignir eða fasteignahluta sem fyrirtækið taldi að greiða ætti vatnsgjald af, enda kemur glögglega fram í 10. gr. vatnsölusamningsins að áskilið var að seljandi, þ.e. VH, samþykkti slíkan lista. Með samþykki sínu verður að ætla að VH hafi viðurkennt mat ISAL um á hvaða fasteignir rétt væri að leggja gjaldið. Ber þar og að líta til stöðu samningsaðila við samningsgerðina og verður þar ekki séð að sveitarfélagið hafi staðið höllum fæti enda því í lófa lagið að gera athugasemdir við framlagðan lista yfir fasteignir og koma með eigin tillögur. Ber þá jafnframt að hafa í huga að 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 421/1992, sem og 18. gr. núgildandi reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga, fól einungis í sér heimild sveitarfélags til gerðar slíks samnings en ekki skyldu og hefði sveitarfélagið því getað hafnað umræddum samningi ef það taldi hann ekki ásættanlegan. Annað verður því ekki séð en að umræddur vatnsölusamningur á milli aðila frá 5. janúar árið 2000 sé ennþá í fullu gildi en öðru hefur raunar ekki heldur verið haldið fram af hálfu Vatnsveitunnar.
6. Verður þá kannað hvort einhver þau ákvæði í sjötta viðaukasamningi við aðalsamninginn, sbr. lög nr. 112/2007, breyti réttarstöðu aðila og hafi þau réttaráhrif að unnt sé að víkja frá vatnsölusamningingi þeirra að hluta eða öllu leyti.
Þann 28. mars 1966 gengu ríkisstjórn Íslands og Swiss Aluminium Limited til samninga um byggingu og rekstur álbræðslu við Straumsvík og var samningnum, sem nefndur hefur verið ,,aðalsamningurinn“ í daglegu tali, veitt lagagildi af Alþingi með lögum nr. 76/1966. Með samningnum var Alusuisse m.a. heimilað að stofnsetja dótturfélagið Íslenska álfélagið hf. sem skyldi sjá um byggingu og rekstur álbræðslunnar. Í samningum er kveðið á um að ISAL skuli njóta ýmissa undanþága og sérkjara varðandi skatta og önnur opinber gjöld hér á landi. Þannig sagði í gr. 25.01 í samningnum áður en honum var breytt með sjötta viðaukasamningnum:
25.01. Með þeim undantekningum, er greinir i 31. gr., og í stað allra skatta nú eða síðar, venjulegra eða sérstakra, sem greiða ber skilyrðislaust eða í sérstökum tilgangi, samkvæmt íslenzkum lögum, skal leggja á ISAL og ISAL skylt að greiða eitt framleiðslugjald, er lagt sé á og greitt af hverri smálest áls, sem afskipað er frá bræðslunni eða sem telst umframbirgðir eins og ráðgert er í 28. gr. ("framleiðslugjald").
Í 31. gr. samningins voru svo nánar raktar þær undantekningar sem minnst var á í 25. gr. en þar kom t.a.m. fram að ISAL skyldi greiða stimpilgjöld, þinglýsingargjöld, skipulagsgjald, byggingarleyfisgjald og gatnagerðargjöld, svo eitthvað sé nefnt, samkvæmt þeim forsendum sem nánar er lýst í samningum. Í gr. 31.07 sagði svo sérstaklega að ISAL skyldi greiða fyrir þjónustuþægindi, sem veitt væru að beiðni þess, svo sem síma, vatn frá vatnsveitu bæjar- eða sveitarfélags og skolplögn. Í skýringum við þá grein sagði nánar í athugasemdum við lagafrumvarp það er varð að lögum nr. 76/1966:
Loks mun félagið gegna lögbundnum skyldum [...] og greiða afgjöld og endurgjald með venjulegum hætti fyrir þjónustu, sem því kann að verða veitt af opinberri hálfu (málsgr. 31.07).
Í sérstökum hafnar- og lóðarsamningi sem gerður var á milli Hafnarfjarðarkaupstaðar og Íslenska álfélagsins hf. samhliða aðalsamningum má finna í IV. kafla. nánari ákvæði um vatnsveitu en þar sagði m.a. í 13. gr.
13.01. ISAL er hér með veitt heimild, án endurgjalds, til þess að bora eftir vatni á hæfilegum stöðum og með hæfilegu millibili innan bræðslulóðarinnar, í þeim tilgangi að taka þar ferskt vatn til afnota við rekstur bræðslunnar og mannvirkja, sem henni heyra til.
13.02. Ef nauðsynlegt reynist í þeim tilgangi, sem um er rætt í málsgr, 13.01, skal ISAL heimilt, án endurgjalds, að bora eftir vatni eða taka yfirborðsvatn á landssvæði því, sem er í eigu ríkisstjórnarinnar og liggur að bræðslulóðinni sunnanvert við Reykjanesbraut, (svo sem sýnt er á uppdrætti IV, er fylgir bræðsluáætluninni), og flytja það vatn eftir leiðslum á bræðslulóðina. Brunnholur þær, sem verða boraðar á þessu landi, svo og aðrar ráðstafanir, sem ISAL gerir til að afla vatns og flytja það af þessu landi, skulu vera háðar samþykki ríkisstjórnarinnar að því er varðar staðsetningu þeirra, millibil milli brunnhola og eftirlit. Lagningu og viðhaldi á vatnsleiðslum og strengjum skal hagað þannig, að það valdi ekki skaða eða hindrun á umferð eftir Reykjanesbraut, eftir því sem við verður komið. ISAL skal sjá um að lagfæra eða fjarlægja hvern þann skaða og hindrun, sem umferð um Reykjanesbraut kann að verða fyrir.
13.03. Sá réttur til að afla vatns, sem veittur er samkvæmt ákvæðum málsgr. 13.01 og 13.02 í samningi þessum, skal ekki spilla rétti ISALs til að afla vatns eftir öðrum leiðum, sem ISAL kunna að vera tiltækar. ISAL skal auk þess heimilt að taka ótakmarkað magn af sjó.
13.04. Ef þau vatnsból, sem um er getið í málsgr. 13.01 og 13.02, skyldu ekki reynast nægileg fyrir rekstur bræðslunnar, skal ríkisstjórnin og kaupstaðurinn veita ISAL fulla aðstoð við að afla vatns annars staðar að með þeim skilmálum, sem fáanlegir kunna að verða.
Samþykktir hafa verið átta viðaukasamningar við aðalsamninginn og var þeim veitt gildi með lögum nr. 19/1970, 42/1976, 104/1984, 111/1985, 155/1995, 112/2007, 151/2009 og 145/2010. Verður ekki séð að efni annarra viðaukasamninga en þess sjötta, sbr. lög nr. 112/2007, hafi þýðingu við úrlausn þessa máls og verður efni þeirra því ekki rakið nánar hér.
Með lögum nr. 112/2007 var lögfestur sjötti viðaukasamningur við aðalsamninginn en með honum var samið um þá meginbreytingu að að ISAL skyldi frá 1. janúar 2005 lúta íslenskum skattalögum í einu og öllu eins og aðrir lögaðilar er bera ótakmarkaða skattskyldu hér á landi, sbr. almennar athugasemdir við frumvarp það er varð að lögum nr. 112/2007. Nánar sagði svo í almennum athugasemdum:
Það er sameiginlegur skilningur samningasaðila að í samningum felist að við gildistöku hans muni allar sérreglur og undanþágur um skatta, gjöld og tolla, sem gilda um starfsemi álversins, falla niður. Með samningsviðaukanum eru því felld niður öll ákvæði aðalsamningsins er varða aðflutningsjöld, skatta og önnur opinber gjöld og frá og með gildistöku breytinganna ber ISAL að greiða tekjuskatt og önnur opinber gjöld sem almennt eru lögð á hér á landi, eftir þeim reglum sem um það munu gilda samkvæmt lögum á hverjum tíma. Samkomulag náðist um það milli aðila að samningurinn gildi frá 1. janúar 2005.
Um meginefni sjötta viðauka við aðalsamninginn segir svo:
Með samningsviðaukanum eru allar sérreglur og undanþágur um skatta og opinber gjöld, sem gilda um starfsemi álversins í Straumsvík felldar út úr aðalsamningnum
Í ákvæði 14. gr. samningsins er kveðið á um tolla, aðflutnings- og útflutningsgjöld. Í samræmi við megintilgang viðaukans, um að öll gjöld sem ríki og aðrir opinberir aðilar leggja á ISAL skuli fara eftir almennum reglum, er þetta ákvæði fellt brott.
Í 15. gr. aðalsamningsins er mælt fyrir um leyfi, m.a. byggingarleyfi og kveðið á um sérreglu vegna leyfisveitinga. Þessu ákvæði er breytt þannig að framvegis skal um þessa gjaldtöku fara samkvæmt almennum, íslenskum lögum og reglum sem í gildi eru á hverjum tíma.
Ákvæði 16. gr. aðalsamningsins fjallar um gjaldeyri og gjaldeyrisreikninga. Þar er um að ræða sérreglu sem felld verður úr gildi með þessum viðaukasamningi.
Síðari málsliður greinar 17.04 er færður til nútímahorfs og kveðið á um að um álagningu skatta vegna tekna og eigna erlendra ríkisborgara, sem heimilisfesti hafa í öðru ríki en Íslandi en dvelja hér á landi hluta úr ári, fari eftir almennum íslenskum lögum og reglum, svo og alþjóðasamningum og samningum sem íslenska ríkið hefur gert við erlend ríki til að koma í veg fyrir tvísköttun.
Ákvæði VI. kafla aðalsamningsins, þ.e. 25.–33. gr., falla brott. Kaflinn hefur að geyma reglur um framleiðslugjaldið sem ISAL hefur greitt í stað tekjuskatts, eignarskatts, fasteignaskatts og fleiri skatta og gjalda sem nú hafa verið lögð niður, sbr. upptalningu í grein 30.06 aðalsamningsins. Auk þess er í VI. kafla að finna ýmsar sérreglur um skattlagningu, m.a. milliverðlagningu og greiðslu og uppgjörshætti. Loks er í kaflanum ákvæði um heimild ISAL til að ganga inn í almenna skattkerfið. Fyrirsögn VI. kafla mun breytast sem og undirheiti 25. gr. Framvegis mun kaflinn bera heitið „Skattlagning“ í stað „Framleiðslugjald“. Kaflinn mun aðeins hafa að geyma eitt ákvæði þ.e. 25. gr., sem mun orðast svo:
„Að því leyti sem ISAL, hluthafar þess, dóttur- og móðurfélög, starfsmenn og aðrir sem tengjast félaginu eru skattskyldir hér á landi, skal sú skattlagning lúta almennum íslenskum skattalögum. Ákvæðið tekur m.a. til framtals og skila, álagningar, greiðslu, innheimtu og upplýsingagjafar vegna allra skatta og opinberra gjalda sem lögð eru á sambærileg fyrirtæki, nú eða síðar, eftir almennum íslenskum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. ISAL nýtur engra undanþága, sérkjara eða sérreglna varðandi skatta og opinber gjöld utan þess sem leiðir af almennum lögum, að teknu tilliti til alþjóðasamninga og samninga sem íslenska ríkið hefur gert við erlend ríki til að koma í veg fyrir tvísköttun.“
Varð það og að samkomulagi aðila, sbr. 14. gr. viðaukasamningsins um að ákvæði hans, sem breyttu ákvæðum aðalsamningsins varðandi skatta og gjaldskyldu, skyldu taka gildi eigi síðar en 1. janúar 2005. Í gr. 14.1 í sjötta viðaukasamningnum segir:
Við undirritun samnings þessa af hálfu aðila hans og við lokagerð hans tekur hann gildi, sbr, gr. 14.3. Samkomulag er þó með aðilum um að þau ákvæði samnings þessa sem breyta ákvæðum aðalsamningsins varðandi skatta og gjaldskyldu skuli eigi að síður taka gildi frá og með 1. janúar 2005. Í því felst að ISAL skal standa skattstjóra Reykjanesumdæmis skil á skattframtölum fyrir liðin gjaldár innan 6 mánaða frá lögfestingu viðauka þessa. Framtölum skal að öllu leyti haga í samræmi við íslenskar reglur skattaréttar á hverju gjaldáranna. Skattstjóri skal innan tveggja mánaða frá lokum framtalsfrests leggja á ISAL opinber gjöld í samræmi við ákvæði 95. og 96. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Álagninguna skal skattstjóri tilkynna ISAL skriflega og markar póstlagning þeirrar tilkynningar upphaf 30 daga kærufrests til skattstjóra, sbr. 99. gr. laga nr. 90/2003. Gjalddagi álagðra gjalda sbr. framangreint er 1. dagur næsta mánaðar eftir að álagning er tilkynnt og eindagi 30 dögum síðar. Í því felst einnig að tollstjórinn í Reykjavík skal innan 6 mánaða frá lögfestingu viðauka þessa ákvarða ISAL aðflutningsgjöld vegna sendinga sem ISAL hefur fengið tollafgreiddar frá 1. janúar 2005 til lögfestingardags viðaukans með vísan til almennra ákvæða laga um álagningu aðflutningsgjalda og stjórnvaldsfyrirmæla settum samkvæmt þeim.
Þau gjöld sem lögð verða á í stað framleiðslugjalds gjaldfalla við álagningu. Greitt framleiðslugjald skoðast sem innborgun upp í þá álagninu sem ekki skal vaxtareikna.
Að mati ráðuneytisins verður ekki séð að með aðalsamningnum frá 1966 eða þeim viðaukasamningum sem við hann hafa verið gerðir hafi ISAL verið veitt undanþága frá greiðslu, eða önnur sérkjör hvað vatnsgjald varðar. Með gr. 25.01 í aðalsamningum var ákveðið, með þeim undantekningum er greindi í 31. gr. samningsins, að í stað allra skatta, þá eða síðar, venjulegra eða sérstakra, sem greiða bæri skilyrðilaust eða í sérstökum tilgangi, samkvæmt íslenskum lögum, skyldi leggja á ISAL og ISAL vera skylt að greiða eitt framleiðslugjald skv. nánar tilgreindri álagningu. Í gr. 31.01 sagði:
31.01. Auk framleiðslugjaldsins, sem ISAL ber að greiða, skal ISAL skylt að greiða þá skatta og gjöld, sem núgildandi lög gera ráð fyrir, að því marki og í þeim mæli, sem segir í þessari málsgrein (svo og aðra svipaða skatta og gjöld, sem almennt eru þau sömu að upphæð og síðar kunna að verða lögleidd).
Í ákvæðinu eru svo nánar raktir þeir skattar og gjöld sem ISAL skal greiða burtséð frá álagningu hins sérstaka framleiðslugjalds og svo sem áður hefur verið rakið segir þar í gr. 31.07 að ISAL skuli greiða fyrir þjónustuþægindi og er þar sérstaklega tilgreint vatn frá vatnsveitu bæjar- eða sveitarfélags. Því verður ekki ráðið af lögum nr. 112/2007 að með þeim hafi verið afnumin sérstök kjör ISAL varðandi greiðslu og álagningu vatnsgjalds enda hafa slík kjör ekki verið í gildi heldur hefur um þau farið samkvæmt almennum íslenskum lögum. Réttarstaða aðila hvað þetta varðar breyttist því ekkert við gildistöku laga nr. 112/2007.
Af því leiðir jafnframt að hin umdeilda endurákvörðun vatngjalds af hálfu Vatnsveitunnar á sér ekki stoð í lögum nr. 112/2007 né heldur réttlæta þau lög að vatnsölusamningi aðila frá 5. janúar árið 2000 sé vikið til hliðar. Skal þess og getið í því sambandi að engu breytir þar um þó að sveitarfélagið hafi talið að með því að samþykkja þann lista sem ISAL lagði fram yfir fasteignir, sem leggja skyldi vatnsgjald á, væri það að gæta þess að kærandi greiddi ekki hærri gjöld en aðalsamningurinn frá 1966 heimilaði. Verður að telja að á sveitarfélaginu sjálfu hvíli sú ábyrgð að kanna slík atriði til hlítar auk þess sem bent skal á að ekkert í samningnum sjálfum bendir til þess að hann taki mið af ákvæðum aðalsamningsins enda kemur þar skýrt fram að hann sé settur með stoð í 15. gr. þágildandi reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 421/1992.
7. Þá þykir og rétt að mati ráðuneytisins að víkja að því að jafnvel þó svo að fallist hefði verið á að ISAL hefði notið einhverra sérkjara hvað vatnsgjald varðar, sem afnumin hefðu verið með sjötta viðaukasamningnum sem veitt var lagagildi með lögum nr. 112/2007, hefði það ekki eitt og sér leitt til þess að Vatnsveitunni hefði verið heimilt að endurákvarða vatnsgjald fyrir álverið í Straumsvík aftur í tímann í andstöðu við gildandi vatnsölusamnings aðila svo sem gert var.
Í íslenskum rétti er ekki að finna almennt bann við setningu afturvirkra laga en þó er í Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 lagt bann við afturvirkni refsilaga, sbr. 1. mgr. 69. gr. hennar, og bann við afturvirkni skattalaga, sbr. 2. mgr. 77. gr. Gjaldtaka þjónustugjalda verður ekki lögð að jöfnu við álagningu skatta. Þó verður að telja að innheimta þjónustugjalda með afturvirkum hætti geti einungis verið heimil leiði það með skýrum og ótvíræðum hætti af settum lögum. Ber þá ekki síst að hafa í huga að almennt verður að gera kröfu til skýrrar lagaheimildar stjórnvalda til töku íþyngjandi ákvarðana.
Að mati ráðuneytisins hefði því þurft að koma fram í sjötta viðaukasamningi við aðalsamninginn ef ætlunin með honum væri sú að sveitarfélaginu væri heimilt að endurákvarða vatnsgjald fyrir álverið í Straumsvík aftur í tímann. Má í því sambandi benda á að í sjötta viðaukasamningnum er víða tekin afstaða til hvernig skuli fara um tiltekin opinber gjöld og skatta eftir gildistöku samningsins en hvergi er vikið að vatnsgjaldi.
Einnig verður að hafa í huga að talið hefur verið að mikið þurfi til að koma svo lög geti með afturvirkum hætti raskað samningssambandi á milli aðila sem til hefur verið stofnað með lögmætum hætti á grundvelli samningsfrelsis:
Meginreglan er [...] að lögskipti manna og réttarstaða ákvarðist af gildandi lögum þótt til hafi stofnazt í tíð eldri laga þar sem mælt sé fyrir á annan veg. Hér er niðurstaðan sú, að reglan eigi ekki við gagnkvæma samninga manna á meðal sem raski samningssambandi manna; þjóðarnauðsyn verði að bera við ef út af eigi að bregða (Sigurður Líndal, Um lagaskil og afturvirkni laga, bls. 72).
og einnig:
Meginregla sú sem hér hefur verið margítrekuð að íþyngjandi lög virki almennt ekki aftur fyrir sig hefur þær afleiðingar að réttindi og skyldur samningsaðila ráðast af lögum sem giltu þegar samningur var gerður. Yngri löggjöf haggar ekki við innbyrðis stöðu samningsaðila sem ákveðin var við samningsgerðina (Sigurður Líndal, Um lagaskil og afturvirkni laga, bls. 74).
Frá þeirri meginreglu sem hér er nefnd kunna að vera að undantekningar en þær þurfa þá að koma skýrt fram í settum lögum frá Alþingi. Svo er ekki í því tilfelli sem til umfjöllunar er í máli þessu. Ráðuneytið telur því ljóst að jafnvel þó fallist hefði verið á að ISAL hefði notið sérkjara hvað varðar álagningu skv. aðalsamningnum hefði sjötti viðaukasamningurinn ekki falið í sér nægjanlega heimild til handa VH til að endurákvarða vatnsgjald fyrir álverið í Straumsvík með afturvirkum hætti í andstöðu við gildandi vatnsölusamning.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vatnsveitu Hafnarfjarðar frá 21. júlí 2009, um að endurákvarða vatnsgjald á álverið í Straumsvík fyrir árin 2005-2009, er felld úr gildi. Beinir ráðuneytið þeim tilmælum til Vatnsveitunnar að endurgreiða hið oftekna gjald í samræmi við ákvæði laga um endurgreiðslu oftekinna skatta eða gjalda nr. 29/1995.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson