Reykjavíkurborg: Ágreiningur um boðun fyrirhugaðrar áminningar. Mál nr. 54/2010
Ár 2011, 7. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 54/2010 (IRR 10121605)
A
gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur, aðild, kæruheimild og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru dagsettri 4. ágúst 2010 kærði A, boðun fyrirhugaðrar áminningar, dags. 23. apríl 2010, af hálfu skólastjóra Háteigsskóla í Reykjavík.
Ekki eru hafðar uppi sérstakar kröfur í máli þessu en af málatilbúnaði kæranda verður ráðið að farið sé fram á að viðurkennt sé að ekki hafi verið boðað til fyrirhugaðrar áminningar á lögmætan hátt.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er aðallega farið fram á að kærunni verði vísað frá en til vara að kröfum kæranda verði hafnað.
Ákvörðunin er kærð á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ekki er ágreiningur um aðild.
Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000). Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Í máli þessu er kærð boðun fyrirhugaðrar áminningar af hálfu skólastjóra Háteigsskóla sem tilkynnt var A með bréfi dags. 23. apríl 2010. Kæra barst hins vegar ráðuneytinu ekki fyrr en þann 4. ágúst 2010 eða rúmlega þremur mánuðum eftir að henni var kunnugt um hina kærðu ákvörðun.
Af gögnum málsins verður hins vegar ráðið að A hafi verið í villu um kæruheimild sína og skal bent á í því sambandi að hún beindi í upphafi kvörtun til umboðsmanns Alþingis, dags. 4. júní 2010. Með svarbréfi umboðsmanns, dags. 22. júní 2010 var henni leiðbeint um heimild sína til að kæra málið til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins (nú innanríkisráðuneytisins) og er að mati ráðuneytisins rétt að miða upphaf kærufrests við það tímamark. Telst kæra því fram komin innan tilskilins kærufrests, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
A hóf störf sem einn af umsjónarkennurum 5. bekkjar Háteigsskóla haustið 2008 og starfaði þar óslitið fram til vorsins 2010.
Haustið 2008 mun A hafa verið veittur stuðningur í starfi sem fólst meðal annars í viðtölum við leiðsagnarkennara og skólaárin 2008-2009 og 2009-2010 starfaði kennsluráðgjafi með A og hinum umsjónarkennara árgangsins. Þann 20. apríl 2009 skilaði kennsluráðgjafi greinargerð vegna bekkjarskoðunar umsjónarbekkja A og hins umsjónarkennara árgangsins. Kom þar fram nokkur gagnrýni á störf kæranda sem skólastjórnendur fóru yfir með A á fundi í kjölfarið. Var þar ákveðið að kennsluráðgjöf yrði haldið áfram veturinn eftir.
Þann 21.-29. janúar 2010 var A frá vinnu vegna veikinda. Við endurkomu til vinnu, þann 29. janúar, var A boðuð á fund skólastjóra og var tilgangur fundarins að sögn Reykjavíkurborgar að aðstoða hana í starfi sem umsjónarkennari. Á fundinum var A meðal annars boðinn stuðningur vegna stærðfræðikennslu auk þess sem ákveðið var að fylgja fundinum eftir með skipulögðum hætti. Eftirfylgd fólst m.a. í því að þann 1. febrúar 2010 var stofnað stuðningsteymi um starfið í árgangi A.
Þann 18. mars 2010 átti skólastjóri starfsmannaviðtal við A. Greinir skólatjóra og A nokkuð á um með hvaða hætti sá fundur fór fram en fyrir liggur að daginn eftir, þann 19. mars, kom A aftur á fund skólastjóra og lýsti óánægju með starfsmannaviðtalið degi áður. Í kjölfarið var haldinn annar fundur, þann 22. mars, á milli A, skólastjóra, aðstoðarskólastjóra og trúnaðarmanns. Í lok fundarins var skrifað minnisblað sem er vottað af fundarmönnum en A kaus að skrifa ekki undir það.
Með bréfi, dags. 23. apríl 2010, boðaði skólastjóri Háteigsskóla A á fund vegna fyrirhugaðrar áminningar og átti fundurinn að fara fram 28. apríl. Í bréfinu kom fram að fyrirhugað væri að áminna fyrir vanrækslu, óhlýðni, vankunnáttu, óvandvirkni, hafa ekki náð fullnægjandi árangri í starfi og vegna ósæmilegrar eða óhæfilegrar hegðunar. Í bréfinu var ítarlega rakið hvaða atvik leiddu til þeirrar ákvörðunar skólastjóra að boða A á fund vegna fyrirhugaðrar áminningar. Tekið skal fram að ráðuneytið hefur undir höndum bréf skólastjóra til A þar sem hin fyrirhugaða áminning var boðuð með sundurliðuðum hætti sem og andmæli A við hverjum lið fyrir sig. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja efni bréfsins og andmæli A með nákvæmum hætti en hefur yfirfarið hvoru tveggja vandlega við meðferð þessa máls.
Áður en fundurinn var haldinn sagði A hins vegar starfi sínu lausu með bréfi dags. 26. apríl 2010. Eftir að A sagði starfi sínu lausu starfaði hún við skólann án forfalla fram að skólaslitum þann 15. júní.
Með bréfi, dags. 4. júní 2010, beindi A kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna boðunar hinnar fyrirhuguðu áminningar. Í svarbréfi umboðsmanns, dags. 22. júní 2010, benti umboðsmaður A á að skilyrði til þess að kvörtun verði tekin fyrir hjá honum sé að æðra stjórnvald hafi fellt úrskurð sinn í málinu, sé á annað borð hægt að skjóta máli til æðra stjórnvalds, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Í svarbréfi umboðsmanns kemur jafnframt fram að rekstur almennra grunnskóla sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga, sbr. 5. gr. laga nr. 91/2008. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti (nú innanríkisráðuneyti) um vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Beinir umboðsmaður því að lokum til A að rétt sé að hún freisti þess að leita eftir afstöðu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til kvörtunar sinnar.
Með bréfi, dags. 4. ágúst 2010, kærði A boðun hinnar fyrirhuguðu áminningar til ráðuneytisins. Með bréfum, dags. 19. ágúst 2010 og 27. september 2010, óskaði ráðuneytið frekari gagna frá A, þ.á m. hvort áminning hefði verið veitt. Með bréfi, dags. 4. október 2010 bárust umbeðnar upplýsingar frá A. Kom þar jafnframt fram að svar hefði áður verið sent með tölvubréfi þann 30. ágúst og að það virtist ekki hafa skilað sér.
Með bréfi, dags. 12. október 2010, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Reykjavíkurborgar vegna málsins. Barst sú umsögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. nóvember 2010.
Með bréfi, dags. 12. nóvember 2010, gaf ráðuneytið A færi á að koma á framfæri andmælum sínum vegna umsagnar Reykjavíkurborgar. Ráðuneytinu bárust slík andmæli með bréfi, dags. 18. janúar 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök A
A rökstyður kröfu sína m.a. með því að henni hafi verið boðuð fyrirhuguð áminning með vísan til 14.8 gr. í kjarasamningi grunnskólakennara án þess að fyrir hendi væru efnislegar eða lögmætar ástæður til áminningar. Áminning sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem geti haft í för með sér starfsmissi og að starfsmaður verði þannig sviptur lífsviðurværi sínu. Því verði að túlka þröngt heimild vinnuveitanda til að áminna starfsmann, að því gefnu að fyrir hendi séu efnislegar forsendur til áminningar, auk þess sem gera verði strangar kröfur til málsmeðferðar. Slíkar ákvarðanir geti aldrei og megi ekki byggjast á geðþóttaákvörðunum viðkomandi stjórnvalds. Þá verði athæfi eða framkoma viðkomandi starfsmanns að vera alvarleg, gefa ríkt tilefni til áminningar og vera fyrirfram útilokað að mildari og viðurhlutaminni úrræði, sem stjórnvaldi séu tiltæk, séu líkleg til að bera árangur.
A telur að engar efnislegar forsendur hafi verið fyrir þeirri fyrirhuguðu áminningu sem henni var boðuð. Ekkert sé fram komið sem gefi tilefni til að ætla að kærandi hafi óhlýðnast fyrirmælum skólastjóra eða sýnt af sér óvandvirkni í starfi eða ófullnægjandi árangur svo sem haldið sé fram í bréfi um fyrirhugaða áminningu. Fullyrðingum um að hún hafi gerst sek um vanrækslu eða brot í opinberu starfi, svo varðað geti áminningu skv. 14.8 gr. í kjarasamningi grunnskólakennara, er harðlega mótmælt.
Ennfremur er það álit A að skólastjóri hafi ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveði á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun í því er tekin. Að gættum efnisatriðum þeirra athugasemda sem fram komi í boðunarbréfi um fyrirhugaða áminningu verði ekki annað séð en að verulega skorti á að skólastjóri hafi rannsakað þau mál nægjanlega vel sem hann telji vera grundvöll að áminningu. Gera verði strangar kröfur til þess að sannað sé að starfsmaður hafi gerst sekur um ávirðingar þær sem honum séu gefnar að sök þar sem um verulega íþyngjandi ákvörðun sé að ræða þegar áminna eigi starfsmann. Allan vafa um það hvort skilyrði til áminningar séu uppfyllt kveður A því verða að skýra starfsmanni í hag og hvíli því sönnunarbyrðin, þar sem vafi leiki á um sönnun atvika eða ávirðinga, á skólastjóra.
A bendir á að skv. 12. gr. stjórnsýslulaga skuli það tryggt að ekki sé gengið lengra í aðgerðum en nauðsynlegt sé til að ná því markmiði sem að sé stefnt. Ekki verði litið fram hjá því að flestallar þær athugasemdir sem fram koma í bréfi skólastjóra séu smávægilegar og oft á tíðum byggðar á misskilningi og hafi því verið enn ríkari ástæða en ella fyrir skólastjóra að gæta að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Svo sem áður segi sé áminning mjög íþyngjandi ákvörðun sem leitt geti til starfsmissis og telur A ljóst að skólastjóri hefði getað gripið til annarra aðgerða sem gengið hefðu mun skemur en áminning, teldi hann einhverju ábótavant við störf sín. Samkvæmt framansögðu sé það því álit A að skólastjóri hafi ekki gætt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga áður en tekin hafi verið ákvörðun um að boða áminningu.
Því telji A að ekki verði séð að skólastjóri hafi, áður en hann boðaði kæranda áminningu á grundvelli 14.8 gr. í kjarasamningi grunnskólakennara þann 23. apríl 2010, aðhafst nokkuð það sem með réttu verður talin tilraun til að fá kæranda til að taka sig á í starfi og laga vinnubrögð sín að kröfum skólastjóra hafi slíku verið til að dreifa. Telur A því að skjólastjóri hafi brotið gegn rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga með því að boða A áminningu án þess að grípa áður til annarra og vægari úrræða.
A bendir á að ef skoðaðar séu þær ávirðingar sem á kæranda séu bornar megi ljóst vera að ekki hafi verið farið eftir fyrrgreindum reglum stjórnsýslu- og starfsmannalaga við meðferð málsins. Áberandi sé að ekki hafi verið leitað eftir nánari skýringum hjá A eða aflað upplýsinga um einstök mál áður en gripið hafi verið til áforma um áminningu. Rás atburða og málsatvik hafi af skólastjóra jafnan verið skýrð A í óhag og lítið sem ekkert mark tekið á skýringum hennar sjálfrar eða sjónarmiðum varðandi einstök mál. Þá sé athyglisvert að skólastjóri hafi nánast ekkert tillit tekið til þeirra skýringa sem settar hafi verið fram af henni á fundi þrátt fyrir að þar hafi einstök mál verið skýrð með skilmerkilegum hætti og skýringar gefnar á málsmeðferð. Athugasemdir skólastjóra hafi í flestum tilvikum verið smásmugulegar og léttvægar og auðvelt hefði verið að veita skólastjóra nánari skýringar.
Þá vill A koma á framfæri andmælum við umsögn Reykjavíkurborgar. Í þeirri umsögn sé nefnt að hún hafi fengið stuðning leiðsagnarkennara haustið sem hún hafi hafið störf við Háteigsskóla. Í því sambandi sé rétt að nefna að löng hefð sé fyrir því að kennari á fyrsta starfsári fái leiðsögn reynds kennara þannig að þarna hafi ekki verið um undantekningu að ræða eins og skilja megi af umsögninni. Einnig megi geta þess að hlutverk leiðsagnarkennara hafi verið skilgreint sérstaklega í kjarasamningum kennara þar til fyrir fáeinum árum. Þá vill A nefna að henni hafi verið fenginn leiðsagnarkennari eftir að hún hafi óskað eftir því sökum þess að hún hafi verið umsjónarkennari á fyrsta ári (og kennari á öðru starfsári), en það sé alþekkt að kennarar séu oftast óöruggir sín fyrstu ár í starfi. Hafi hún hitt leiðsagnarkennara sinn vikulega til að byrja með en síðan stopulla.
Það sé rétt sem fram komi í umsögn Reykjavíkurborgar að kennsluráðgjafi hafi verið fenginn í báða bekki árgangsins en hann hafi raunar lítið komið við sögu. Vísað sé til þess að hann hafi verið fenginn eftir að niðurstöður könnunar á líðan nemenda hafi legið fyrir. Í ljósi þess hversu erfiður nemendahópurinn hafi verið megi segja að þær niðurstöður hafi verið vel viðunandi, þ.e. að ekki hafi fleiri en 6% nemenda liðið illa við þær aðstæður. Um leið vill A þó leggja áherslu á að auðvitað beri ætíð að stefna að því að öllum nemendum líði vel í skólanum.
Því miður sé ekki hægt, að mati A, að segja að kennsluráðgjafinn hafi veitt þann stuðning sem á þurfti að halda. Til dæmis hafi hann verið beðinn um að reyna að finna út hvert hegðunarmynstrið hafi verið í bekkjunum og að veita aðstoð við að breyta því betra horf, en það hafi hann ekki gert. Þá sé rétt að fram komi að greinargerðina, sem vísað sé til í umsögn Reykjavíkurborgar, hafi kennsluráðgjafinn skrifað eftir að hafa setið inn í bekk hjá A í tvær til þrjár kennslustundir og talað við hana og samkennara hennar einu sinni. Í þessari greinargerð sé að finna ,,...harða gagnrýni á störf kæranda og hins umsjónarkennars“ skv. umsögn Reykjavíkurborgar og megi segja eftir á að hyggja að slíkt verði að teljast afar ónærgætið við kennara á fyrsta starfsári og ekki líklegt til að auka sjálfstraust hans í starfi við sérstaklega erfiðar aðstæður. Skólastjórinn nefni að kennsluráðgjafinn hafi gefið honum munnlegar skýrslur en eins og gefi að skilja geti A hvorki tjáð sig um þær né andmælt innihaldi þeirra. Það að hún hafi samþykkt að fá áfram kennsluráðgjöf telur A sýna samstarfsvilja og viðleitni til að vilja vinna gott starf en það skipti hana miklu máli.
A tekur fram að hún hafi kennt sama bekknum áfram skólaárið 2009-2010 en svo hafi að lokum farið að hún hafi fengið taugaáfall í janúar 2010 vegna stöðugra erfiðleika í bekknum. Skólastjóri hafi lítið sem ekkert gert í málum nemendanna og það hafi ekki verið fyrr en hún hafi fengið taugaáfallið að hann hafi sett af stað aðstoð og stuðning sem eitthvað gagn hafi verið að. Í raun hefði því þurft svo alvarlegt áfall til að hann áttaði sig á að það þyrfti að taka verulega á málum hinna erfiðu nemenda í árgangnum.
Í umsögn Reykjavíkjurborgar komi fram að stuðningsteymi hafi verið stofnað um starfið í árganginum og að slík teymi séu stofnuð þegar illa gangi og að slíkt sé almennt óalgengt. Hér telur A að með þessu orðalagi sé reynt að gera það tortryggilegt að sett hafi verið á laggirnar stuðningsteymi en í rannsókn sem Ingvar Sigurgeirsson og Ingibjörg Kaldalóns hafi gert á hegðunarvanda í grunnskólum Reykjavíkur skólaárið 2005-2006 (2006) komi eftirfarandi fram.
Ein af meginspurningunum í rannsókninni var hvar starfsmenn fengju ráðgjöf eða stuðning um agavandamál og hvernig það hefði nýst? Sérstaklega var leitast við að afla upplýsinga um reynsluna af svokölluðum lausnateymum en hvatt var til að stofnuð yrðu slík teymi í skólunum í sérkennslustefnu borgarinnar (Nefnd um sérkennslu og sérúrræði í Reykjavík, 2002, bls. 10-11).
Af þessu megi sjá að litið sé á það sem jákvæða aðgerð að stofna stuðningsteymi eða lausnateymi eins og þau séu einnig kölluð þegar kennari þurfi aðstoð við að finna lausnir á erfiðri hegðun nemenda sinna sem sannanlega hafi verið um að ræða í báðum bekkjum árgangsins.
Þá kemur fram í andmælum A að í starfsmannaviðtali þann 18. mars hafi skólastjóri hafið viðtalið á því að spyrja hana um ráðstefnu sem hún hefði setið og síðan sagt að hann hefði það á tilfinningunni að hún ylli ekki starfinu sem umsjónarkennari í 6. bekk og hefði síðan tínt allt til sem hann mögulega hefði getað fundið henni til forráttu. Að sögn A hafði skólastjóri einungis tvisvar eða þrisvar litið við í kennslustund hjá henni og því ljóst að hann hefði ekki haft þær upplýsingar frá fyrstu hendi. Þegar þannig hátti á séu oft miklar líkur á að hlutir séu teknir úr samhengi. Þá vill A nefna að hún hafi ekki mótmælt skólastjóra í þessu starfsmannaviðtali og hvorki komið í veg fyrir að hann talaði né slitið samtalinu. Hana minni að hún hafi sagt mest lítið þá enda hefði neikvæðni hans í hennar garð komið henni í opna skjöldu. Það hafi svo orðið til þess að eftir viðtalið hafi hún orðið mjög reið yfir því að skólastjóri skyldi ekki sjá neitt jákvætt við störf hennar og koma svona fram við hana í starfsmannaviðtalinu. Daginn eftir hafi hún farið til skólastjóra og sagt honum hvað henni fyndist um það.
Þá bendir A á að í umsögn sinni nefni Reykjavíkurborg að gögn þau sem hún hafi sent með sem fylgiskjöl við kæru hefðu verið samin einhliða af henni og þau ekki sögð hafa verið samþykkt sem lýsandi fyrir samskipti aðila. Það sama megi segja um minnisblað skólastjóra en atriðin er skólastjóri hafi sett á það blað séu einhliða samin af honum og hún hafi ekki samþykkt þau sem lýsandi fyrir þeirra samskipti. Þeir starfsmenn sem hafi vottað minnisblaðið hafi ekki verið viðstaddir umrædda fundi þeirra.
Þá kemur fram í andmælum A að hún hafi sagt upp starfi sínu vegna samstarfserfiðleika við yfirmann sinn sem hafi verið svo alvarlegs eðlis að hún hafi séð ástæðu til að kæra til umboðsmanns Alþingis. A þyki rétt að skýrt komi fram að frá því að hún hafi sagt upp störfum og þar til hún lauk störfum, þann 15. júní 2010, hafi skólastjóri ekki yrt á hana einu orði. Hann hefði t.d. aldrei nefnt að hún gæti sótt um flutning í annan skóla úr svokölluðum ,,potti“ eða nefnt þann möguleika að hún gæti farið fram á endurskoðun málsins né heldur að hún gæti farið fram á að fá að draga uppsögn sína til baka. Hún hafi ekki þekkt þessi réttindi sín og yfirmenn hennar ekki bent henni á þau.
Við meðferð málsins kom A að auki á framfæri við ráðuneytið andmælum sínum við þeim sjónarmiðum sem skólastjóri Háteigsskóla byggði boðun fyrirhugaðrar áminningar á í bréfi sínu þann 23. apríl. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja þau andmæli með nákvæmum hætti en hefur yfirfarið þau vandlega við úrlausn málsins.
IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar
Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að málið eigi sér nokkurn aðdraganda. A hafi hafið störf sem annar af tveimur umsjónarkennurum í 5. bekk Háteigsskóla haustið 2008. Strax það haust hafi henni verið veittur stuðningur í starfi en í því hafi meðal annars falist viðtöl við leiðsagnarkennara. Ástæða stuðningsins hafi verið sú að A hafi lýst yfir óöryggi í starfi í samtölum við stjórnendur og hafi það orðið úr að hún hafi fengið leiðsögn frá 1. nóvember 2008. Í upphafi hafi viðtöl A og leiðsagnarkennara farið fram vikulega en síðar eftir þörfum og samkomulagi. Til viðbótar hafi A fengið regluleg viðtöl hjá fulltrúa skólastjóra.
Skólaárin 2008-2009 og 2009-2010 hafi kennsluráðgjafi starfað með umsjónarkennurum árgangsins. Aðkoma kennsluráðgjafa hafi verið samþykkt af A 26. nóvember 2008. Þess beri að geta að ástæða ráðgjafarinnar hafi m.a. verið tilkomin vegna árlegrar könnunar í byrjun nóvember 2008 á líðan nemenda, en nemendur A hafi ekki komið jafn vel út samanborið við aðra nemendur á miðstigi. Í þessu tilliti bendir Reykjavíkurborg á að aldrei áður hafi kennsluráðgjafi starfað í Háteigsskóla tvo vetur samfleytt með sama árgangi og sömu umsjónarkennurum. Þann 20. apríl 2009 hafi kennsluráðgjafi skilað greinargerð vegna bekkjarskoðunar fyrir umsjónarbekk A og hins umsjónarkennara árgangsins. Í greinargerðinni hafi komið fram hörð gagnrýni á störf A og hins umsjónarkennarans. Eftir að ráðgjafinn hafi skilað skýrslunni hafi hann haldið áfram störfum og gert athuganir á starfinu þann vetur og veturinn 2009-2010 og gefið skólastjóra margar skýrslur um starfið.
Í kjölfar greinargerðar kennsluráðgjafa, dags. 20. apríl 2009, hafi skólastjórnendur og kennsluráðgjafi farið vandlega yfir innihald hennar með A. Eftirfylgd skólayfirvalda hafi falist í því að óskað hafi verið eftir því þegar um vorið að kennsluráðgjöf yrði haldið áfram veturinn á eftir og hafi A verið samþykk því.
Að sögn Reykjavíkur hvarf A frá störfum á tímabilinu 21-29. janúar 2010 vegna andlegs áfalls. Við endurkomu hennar, þann 29. janúar, hafi hún verið boðuð á fund skólastjóra og hafi tilgangur fundarins verið að aðstoða A í starfi sem umsjónarkennara. Þar hafi verið farið yfir ýmis fagleg atriði í þeim tilgangi að efla faglegan styrk og kennsluskipulag A. Meðal annars hafi henni verið boðinn stuðningur vegna stærðfræðikennslu sem hún hafi þegið auk þess sem ákveðið var að fylgja fundinum eftir með skipulögðum hætti. Eftirfylgd hafi m.a. falist í því að þann 1. febrúar 2010 hafi verið stofnað stuðningsteymi um starfið í árgangi A. Slík starfsteymi séu stofnuð þegar illa gangi og séu almennt óalgeng í skólastarfi. Haldnir hafi verið reglulegir teymisfundir á hverjum mánudegi, að nokkrum tilfellum undanskildum, allt þangað til kennslu skólaársins 2009-2010 lauk. Teymisfundina hafi setið auk A, hinn umsjónarkennari árgangsins, umsjónarmaður sérkennslu, sérkennari sem kom inn í bekkinn auk stjórnanda. Á fundum hafi ítrekað verið komið að athugasemdum vegna þess vanda sem uppi hafi verið vegna starfshátta A. Skólastjóri hafi auk þess átt regluleg viðtöl við bekkjarfulltrúa A sem og foreldra nokkurra nemenda. Bekkjarfulltrúar séu formleg nefnd sem starfi fyrir hönd foreldrahóps árgangsins. Á fundum með skólastjóra hafi verið fjallað um vandamál sem upp hefðu komið í störfum A og mögulegar úrbætur.
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur jafnframt fram að í starfsmannaviðtali þann 18. mars 2010 hafi skólastjóri viljað nota tækifærið og fara yfir starfið og hvernig það hefði gengið. Hafi það verið markmið skólastjóra að fá A til að skoða störf sín í heild þá um veturinn og í samanburði við veturinn á undan og draga ályktanir um starfshæfni sína sem kennara. A hafi slitið viðtalinu áður en skólastjóri hafi geta vikið að þessum atriðum og því hafi hann ekki fengið tækifæri til að ræða efnislega um þau. Hafi A talið að skólastjóri ætti einungis að ræða jákvæð atriði.
Þann 19. mars hafi A svo komið á fund skólastjóra vegna óánægju með starfsviðtalið deginum áður og ítrekað mótmæli sín. Vegna þessa hafi skólastjóri boðað A á fund ásamt aðstoðarskólastjóra og trúnaðarmanni þann 22. mars sl. Í lok þess fundar hafi verið skrifað minnisblað sem kærandi hafi kosið að skrifa ekki undir en sé vottað af öðrum starfsmönnum skólans. Í þessu sambandi gerir Reykjavíkurborg athugasemd við framlögð gögn A er lúta að samskiptum hennar við skólastjóra á fundunum 18. og 19. mars 2010. Gögn A, sem beri fyrirsagnirnar Starfsmannaviðtal 18.03.2010 og 19. mars 2010 séu samin einhliða af A og hafi skólastjóri eða aðrir starfsmenn skólans ekki séð umrædd skjöl fyrr eða samþykkt þau sem lýsandi fyrir samskipti aðila.
Með bréfi dags. 23. apríl 2010 hafi skólastjóri Háteigsskóla boðað A á fund vegna fyrirhugaðrar áminningar og hafi fundurinn átt að fara fram þann 28. apríl. Hafi A tekið við bréfinu 23. apríl. Í stað þess að mæta á fund skólastjóra hafi A kosið að segja starfi sínu lausu með bréfi, dags. 26. apríl, án þess að ástæða uppsagnar kæmi þar fram eða önnur mótmæli. Eftir að A hafi sagt starfi sínu lausu hafi hún starfað óslitið án forfalla fram að skólaslitum 15. júní. Telur Reykjavíkurborg að vert sé að taka fram að eftir að A hafi sagt starfi sínu lausu hafi hún ekki farið fram á endurskoðun málsins, hvorki formlega né óformlega. Auk þess hafi hún ekki farið fram á að fá að draga uppsögn sína til baka.
Aðalkrafa Reykjavíkurborgar er sú að kærunni verði vísað frá ráðuneytinu. Byggist frávísunarkafan á því að málið uppfylli ekki kæruheimildir stjórnsýslulaga og að engin íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin. Með þeirri ákvörðun skólastjóra Háteigsskóla að boða A á fund þann 28. apríl sl. með vísan til 14.8 gr. kjarasamnings kennara vegna fyrirhugaðrar áminningar hafi endanleg ákvörðun ekki verið tekin sem bindi enda á mál. Jafnframt skuli þess getið að A hafi verið gefinn raunhæfur kostur til að koma andmælum á framfæri, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993 sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir til æðra stjórnvalds. Hins vegar sé þessi kæruheimild takmörkunum háð en skv. 2. mgr. 26. gr. sömu laga sé kæruheimild stjórnvaldsákvarðana takmörkuð við að ákvörðun hafi bundið endi á málið. Þar sem sú ákvörðun skólastjóra Háteigsskóla að boða A til fundar, með bréfi dags. 23. apríl, hafi ekki bundið endi á málið uppfylli það þar af leiðandi ekki ákvæði stjórnsýslulaga um kæruheimildir.
Varakrafa Reykavíkurborgar er sú að hafna beri kröfum A. Byggist hún á því að málsmeðferð skólastjóra hafi að öllu leyti verið í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og er því með öllu hafnað að skólastjóri hafi brotið 10. gr. eða 12. gr. laganna.
Í fyrsta lagi uppfylli málsmeðferð skólastjóra rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, þar sem skólastjóri hafi rannsakað málið fullnægjandi og sjálfstætt áður en til fyrirhugaðrar áminningar hafi komið. Halda beri til haga að skólastjóri hafi verið vel að sér í málefnum A frá því að hún hafi hafið störf hjá Háteigsskóla. Fulltrúi skólastjóra hafi átt reglulega fundi með A um leið og hún hafi hafið störf auk reglulegra samskipta við leiðsagnarkennara A. Af málefnalegum ástæðum hafi kennsluráðgjafi starfað með árgangi A bæði starfsár hennar hjá skólanum. Þann 20. apríl 2009 hafi kennsluráðgjafi skilað skýrslu og stjórnendur skólans og kennsluráðgjafi hafi farið vandlega yfir innihald hennar með A og samstarfsumsjónarkennara í árganginum. Skólastjóri hafi þar af leiðandi verið vel upplýstur um aðstæður A og rannsakað störf hennar með reglulegum og skipulögðum hætti. Auk þess hafi skólastjóri haft regluleg samskipti við foreldra og nemendur í umsjónarbekk A.
Í öðru lagi uppfylli málsmeðferðin meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Bendir Reykjavíkurborg á að ekki hafi verið tekin íþyngjandi ákvörðun sem beinist að A auk þess sem skólastjóri hafi ekki bundið enda á málið skv. skilyrðum 26. stjórnsýslulaga. Eins og fjallað hafi verið um eigi málið sér langan aðdraganda og hafi skólayfirvöld lagt sig fram við að veita A stuðning í starfi og ætíð beitt vægasta mögulega úrræði sem í boði hafi verið hverju sinni. Þegar A hóf störf sem umsjónarkennari í Háteigsskóla og ljóst var að hún ætti í erfiðleikum með starfið hafi henni verið veittur stuðningur frá leiðsagnarkennurum ásamt reglulegum viðtölum hjá fulltrúa skólastjóra. Hafi það verið mat stjórnenda Háteigsskóla að fyrrnefnd úrræði hefðu ekki skilað fullnægjandi árangri. Í stað þess að hefja formlegt ferli þar sem kannaður yrði grundvöllur til að veita A áminningu fyrir ófullnægjandi árangur í starfi, hafi kennsluráðgjafi verið fenginn til að veita henni stuðning og faglega ráðgjöf. Hvað lengd beitingar úrræðisins varðar vill Reykjavíkurborg árétta að Háteigsskóli hafi ekki áður beitt þessum stuðningsúrræðum í jafn langan tíma og í tilfelli A. Jafnframt hafi verið stofnað sérstakt stuðningsteymi til að styðja við starfið í umsjónarbekk A án þess að viðhlítandi árangur næðist. Hafi þessum úrræðum verið beitt markvisst þar til A hafi lokið störfum sem umsjónarkennari.
Að framansögðu getur Reykjavíkurborg ekki fallist á að sjónarmið A um að skólastjóri Háteigsskóla hafi brotið almenna reglu um meðalhóf stjórnsýslulaga enda hafi öll önnur úrræði verið reynd.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Af hálfu Reykjavíkurborgar er því haldið fram að þar sem kæruefni þessa máls teljist ekki vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, og bindi ekki enda á málið, beri ráðuneytinu að vísa stjórnsýslukæru A frá.
Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig er það lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.
Ráðuneytið tekur undir það með Reykjavíkurborg að í máli þessu hafi ekki verið tekin ákvörðun sem bindur enda á mál og þar með ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Hins vegar er það óumdeilt að þegar stjórnvöld taka ákvörðun um meðferð máls, svo sem í því tilviki sem hér um ræðir, þurfa þau ætíð að hafa í huga að gildissvið margra réttarreglna stjórnsýsluréttar er víðara en svo en það taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, og er rannsóknarreglan t.a.m. þar á meðal (Páll Hreinsson, Stjórnsýslulögin – skýringarrit. Reykjavík, 1994, bls. 105). Að auki er ljóst að við meðferð stjórnsýsluvalds er stjórnvald ávallt bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar. Ber því að fara vel með það vald sem það hefur í krafti stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalds séu ávallt lögmætar og málefnalegar.
Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið rétt að taka málið til meðferðar á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
2. Þar sem máli því sem hér er til umfjöllunar lauk með því að A sagði starfi sínu lausu áður en hinn boðaði fundur vegna fyrirhugaðrar áminningar var haldinn, mun athugun ráðuneytisins fyrst og fremst lúta að því hvort rétt hafi verið staðið að boðun hinnar fyrirhuguðu áminningar en ekki að því hvort þær ástæður sem skólastjóri tilgreinir í bréfi sínu til A þann 23. apríl hefðu talist nægjanlegar til veitingar áminningar ef slík ákvörðun hefði verið tekin. Mun ráðuneytið þannig sérstaklega taka til skoðunar hvort
- skólastjóri hafi gætt að þeim skilyrðum sem þurfa að vera uppfyllt til þess að boðun fyrirhugaðrar áminningar teljist lögmæt og
- hvort gætt hafi verið verið að rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga við undirbúning og meðferð málsins.
3. Í 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir að um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga fari eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og/eða ákvæðum ráðningarsamninga. Um starfskjör og réttindi grunnskólakennara fer þannig eftir kjarasamningi á milli Launanefndar sveitarfélaga og Kennararasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara. Í 14.8 gr. samningins er fjallað um áminningu en þar segir:
Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða afhafnir í því þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar eða fyrirtækis veita honum skriflega áminningu.
Yfirmaður skal gefa starfsmanni kost á að tjá sig um meintar ávirðingar áður en ákvörðun um áminningu er tekin. Starfsmaður á rétt á því að tjá sig um tilefni áminningar í viðurvist trúnaðarmanns. Yfirmaður skal kynna honum þann rétt.
Áminning skal vera skrifleg. Í áminningu skal tilgreina tilefni hennar og þá afleiðingu að bæti starfsmaður ekki ráð sitt verði honum sagt upp. Ber að veita starfsmanni tíma og tækifæri til þess að bæta ráð sitt áður en gripið er til uppsagnar.
Ekki er skylt að veita starfsmanni áminningu og kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, ef tilefni uppsagnar er ekki rakið til starfsmannsins sjálfs, s.s. vegna hagræðingar í rekstri stofnunar eða fyrirtækis. Ekki er þó skylt að veita áminningu ef uppsögn (frávikningu) má rekja til ástæðna sem raktar eru í. 5. –7. mgr. gr. 14.9.
Þann 23. apríl 2010 sendi skólastjóri Háteigsskóla A bréf þar sem henni var boðuð fyrirhuguð áminning. Í bréfinu sagði orðrétt:
,,Efni: Fyrirhuguð áminning
Hér með boðar undirritaður skólastjóri Háteigsskóla fyrirhugaða áminningu á grundvelli greinar 14. 8 í kjarasamningi kennara en þar segir:
14.8 Áminning
Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar eða fyrirtækis veita honum skriflega áminningu.
Skólastjóri hvetur til að þú kynnir þér nánar aðrar efnisgreinar í grein 14.8 í kjarasamningi kennara þar sem kveðið er nánar á um réttindi í tengslum við hina fyrirhuguðu áminningu. Fundurinn er til að gefa þér tækifæri til andmæla áður en ákvörðun verður tekin um hvort áminnt verður. (Sbr. 13. grein stjórnsýslulaga.) Þú getur gætt andmælaréttar þíns á fundinum og verða andmæli þín skráð niður eftir þér og bókuð á staðnum í votta viðurvist. Þú getur einnig komið með skrifleg andmæli á fundinn sem farið verður yfir. Eftir fundinn mun skólastjóri meta andmæli þín, taka tillit til þeirra og boða nýjan fund að nokkrum dögum liðnum þar sem kemur í ljós hvort hann tekur tillit til andmæla þinna.
Ég boða hér með fund um fyrirhugaða áminningu miðvikudaginn 28. apríl kl. 13:00. Skólastjóri hvetur þig til að hafa með þér trúnaðarmann eða annan sem þú treystir vel til að koma með þér á fundinn. Af skólans hálfu mun aðstoðarskólastjóri sitja fundinn.
Fyrirhugað er að áminna fyrir vanrækslu, óhlýðni, vankunnáttu, óvandvirkni, hafa ekki náð fullnægjandi árangri í starfi og vegna ósæmilegrar eða óhæfilegrar hegðunar.“
Er svo nánar rakið með sundurliðun hvaða atriði og atvik skólastjóri telur ábótavant í starfi A og geti gefið tilefni til áminningar. Í lok bréfsins er A svo aftur hvött til að leita sér aðstoðar trúnaðarmanns. Að auki er þar áréttað að fyrirhuguð áminning sé í samræmi við skilning á 14.8 gr. í kjarasamningi kennara. Bæti starfsmaður ekki ráð sitt eftir að hafa verið veitt slík áminning kunni það að leiða til þess að honum verði sagt upp störfum, sbr. ákvæði kjarasamningsins.
Í dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands og úrlausnum umboðsmanns Alþingis hefur myndast sú regla að tilkynning um að til athugunar sé að veita starfsmanni áminningu verði uppfylla a.m.k. tvö skilyrði (sjá t.a.m. dóma Hæstaréttar í málum nr. 247/1998 og nr. 72/2000 og álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2475/1998, nr. 2680/1999, og nr. 3493/2002). Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2475/1998 segir þannig um þetta atriði:
Verður að telja að ... tilkynning um að til athugunar sé að veita viðkomandi starfsmanni áminningu ... verði a.m.k. að uppfylla tvö skilyrði. Annars vegar þarf tilkynningin að fela í sér skýra afmörkun á því hvaða hegðun og atvik séu til athugunar hjá þar til bæru stjórnvaldi og hins vegar að þessi tilteknu tilvik séu til athugunar með tilliti til þess hvort rétt sé að áminna viðkomandi starfsmann ...
Þó svo að í öllum þeim málum sem hér hefur vísað til hafi verið fjallað um hvort rétt hafi verið staðið að áminningu skv. 44. gr. sbr. 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 verður að telja að sömu meginsjónarmið gildi um starfsmenn sveitarfélaga (Sesselja Árnadóttir, Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum. Reykjavík, 2007, bls. 167) enda um sambærileg ákvæði að ræða. Þessu til viðbótar verður svo að gæta þess að starfsmanni þeim sem fyrirhugað er að áminna, sé gefinn raunhæfur möguleiki á því að gæta andmælaréttar síns, sbr. 2. mgr. 14.8. gr. kjarasamnings grunnskólakennara, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þessi réttur starfsmannsins til andmæla nátengdur þeim tveimur skilyrðum sem vikið er að í tilvitnuðu áliti umboðsmanns Alþingis.
Kemur þá til skoðunar hvort uppfyllt hafi verið það skilyrði að tilkynning skólastjóra til A hafi falið í sér nægilega skýra afmörkun á því hvaða hegðun hennar og atvik séu til skoðunar með tilliti til þess hvort rétt sé að veita henni áminningu. Í bréfi skólastjóra frá 23. apríl 2010 er tekið fram með skýrum hætti að fyrirhugað sér að veita henni áminningu fyrir vanrækslu, óhlýðni, vankunnáttu eða óvandvirkni, að hafa ekki náð fullnægjandi árangri í starfi og ósæmilegar eða óhæfilegar athafnir. Í bréfinu er með sundurliðuðum hætti gerð nánari grein fyrir hverju atriði fyrir sig með vísan til tiltekinna atburða, gagna, funda eða framburða vitna. Að mati ráðuneytisins verður því ekki annað séð en að ávirðingar á hendur A séu settar fram glögglega og á afmarkaðan hátt í bréfi skólastjóra og er ekki tilefni til annars en að ætla að A hafi mátt átta sig nákvæmlega á hvað henni var gefið að sök. Verður því að telja að þetta skilyrði sé uppfyllt.
Einnig verður að setja það skilyrði að tilkynning um að fyrirhugað sé að veita áminningu verði að bera með sér að þau atriði sem til skoðunar séu, séu það með tilliti til þess hvort rétt sé að áminna viðkomandi starfsmann. Verður að telja að það skilyrði sé jafnframt uppfyllt í máli þessu. Þannig kemur fram í fyrirsögn bréfs skólastjóra til A þann 23. apríl að efni þess sé ,,Fyrirhuguð áminning“. Jafnframt kemur fram á skýran hátt að boðað sé til fundar þann 28. apríl vegna fyrirhugaðrar áminningar og er vísað til 14.8 gr. í kjarasamningi grunnskólakennara í því sambandi og ástæður fyrirhugaðrar áminningar taldar upp svo sem fyrr er getið. Verður því ekki talið að A hafi mátt velkjast í vafa um hvert tilefni boðaðs fundar væri.
Í andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga sem er jafnframt er áréttuð í 2. mgr. 14.8 gr. kjarasamnings grunnskólakennara felst að til þess að aðili máls eigi raunhæfan möguleika á því að gæta andmælaréttar síns og tryggja þannig hagsmuni sína og réttindi skuli hann eiga kost á því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun muni byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli (sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2680/1999). Þá skiptir og máli að aðili málsins hafi fengið hæfilegt svigrúm til andsvara og þar með til að kynna sér málið.
Í því máli sem hér um ræðir var ætlunin með hinum boðaða fundi m.a. að gefa A tækifæri á að koma á framfæri andmælum og var það tekið skýrlega fram með bréfi skólastjóra þann 23. apríl. Áður hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að málsatvik og þær ástæður sem lágu að baki hinni fyrirhuguðu áminningu hafi verið listuð upp með fullnægjandi hætti í umræddu bréfi og að mati ráðuneytisins mátti A því vera ljóst hvaða ávirðingar beindust að henni og á hverju þær byggðust.
Fyrirhuguð áminning var boðuð með bréfi til A, dags. 23. apríl 2010 og var hún með bréfinu boðuð á fund 28. apríl til að gæta andmælaréttar. Erfitt er að ákvarða með nákvæmum hætti hvenær aðila máls telst hafa verið gefinn hæfilegur tími til að kynna sér upplýsingar og undirbúa andmæli sín og verður að meta slíkt í hverju tilviki fyrir sig. Með hliðsjón af því að A hafði fengið í hendur skriflega greinargerð þar sem nákvæmlega voru tiltekin þau atriði sem henni voru gefin að sök og þær ástæður sem þar lágu að baki þykir þó að mati ráðuneytisins ekki óvarlegt að telja þann tíma sem A fékk til að undirbúa andmæli sín hæfilegan.
Verður því talið að gætt hafi verið að reglum um andmælarétt við boðun hinnar fyrirhuguðu áminningar í máli þessu.
Þá þykir og rétt að mati ráðuneytisins að geta þess að ekki verður annað séð en að skólastjóri hafi jafnframt gætt að leiðbeiningarskyldu sinni svo sem hún birtist í 14.8 gr. í kjarasamningi grunnskólakennara enda var A hvött til þess að hafa með sér trúnaðarmann eða annan aðila sem hún treysti vel og jafnframt tekið fram, í samræmi við 14. gr. kjarasamningsins, að bæti starfsmaður ekki ráð sitt eftir að hafa verið veitt áminning kynni slíkt að leiða til þess að honum yrði sagt upp störfum.
4. Verður því næst vikið að því hvort að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Í 10. gr. stjórnsýslulaga, sem fjallar um rannsóknarskyldu stjórnvalda, segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Er ákvæðið byggt á óskráðri meginreglu sem hefur víðtækara gildissvið heldur en 10. gr. og verður að ætla að taki almennt til allra athafna stjórnvalda sem framkvæmdar eru í skjóli stjórnýsluvalds. Eins og áður segir er rakið nokkuð ítarlega í bréfi skólastjóra Háteigsskóla til A hvaða ástæður leiði til þess að fyrirhugað sér að veita henni áminningu. Vísar skólastjóri jafnframt í bréfinu til gagna, vitnisburða o.f.l. máli sínu til stuðnings. Má þar m.a. nefna athugasemdir og bréf frá foreldrum, fyrri samskipti og fundi skólastjóra og A, upplýsinga frá stuðningsteymi, tölvubréfssamskipti A og foreldra og vitnisburð nemenda.
Verður einnig að hafa í huga að með bréfi skólastjóra þann 23. apríl, var A gefið færi á að koma á framfæri andmælum og eftir atvikum leiðrétta framkomin gögn og þær fullyrðingar sem koma fram í bréfi skólastjóra. Markmið lögfestingar andmælaréttar aðila máls var ekki einungis sú að tryggja að sjónarmið allra lægju fyrir heldur jafnframt að tryggja að mál yrðu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun væri tekin (sjá athugasemdir við IV. kafla í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993). Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælarréttur 13. gr. sömu laga tengjast þannig náið. Það að A var gefið færi á, svo sem lögskylt er, að koma á framfæri andmælum sínum var þannig órjúfanlegur þáttur í þeirri málsmeðferð sem nauðsynlegt var að viðhafa til þess að sjá til þess að rannsóknarskyldu væri fullnægt. Svo sem kunnugt er sagði A starfi sínu lausu áður en fundurinn um hina fyrirhuguðu áminningu var haldinn. Ógerningur er að fullyrða um hverjar málalyktir slíks fundar hefðu orðið en ekki er hægt að útiloka að skólastjóri hefði, að virtum andmælum A, talið að einhver þeirra tilvika og ástæðna sem hann nefnir í fyrirhugaðri áminningu væru ekki byggðar á nægilega traustum grunni og þannig fallið frá þeim.
Með vísan til þeirra gagna sem skólastjóri byggði ákvörðun sína á um boðun hinnar fyrirhuguðu áminningar, sem og að A var boðið að gæta andmælaréttar síns, sem verður að ætla að hefði verið til þess fallið að upplýsa málið enn frekar, verður talið að gætt hafi verið að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins.
5. Þá er því haldið fram af hálfu A að í málinu hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. A telur m.a. að skólastjóri hefði getað gripið til annarra aðgerða sem gengið hefðu mun skemur en áminning. Þá hafi skólastjóri ekki aðhafst nokkuð það sem með réttu verði talið tilraun til að fá A til að taka sig á í starfi og laga vinnubrögð sín að kröfum skólastjóra hafi slíku verið til að dreifa.
Ráðuneytið telur rétt að ítreka í þessu sambandi að engin áminning var veitt í því máli sem hér er til umfjöllunar, enda sagði A starfi sínu lausu áður en hinn boðaði fundur um fyrirhugaða áminningu var haldin. Af þeim sökum verður mat á því hvort meðalhófsreglu hafi verið fylgt, ekki með sama hætti og ef til slíkrar stjórnvaldsákvörðunar hefði komið enda ekki hægt að útiloka að í kjölfar slíks fundar hefði skólastjóri fallið frá áformum um áminningu að virtum andmælum A.
Kemur því meðalhófsregla fyrst og fremst til skoðunar í máli þessu við mat á því hvort skólastjóri hafi gengið lengra en honum var heimilt með tilliti til aðstæðna með því að ákveða að boða hina fyrirhuguðu áminningu. Þegar litið er til þeirra atvika sem skólastjóri nefnir í bréfi sínu til A þann 23. apríl 2010 og þeirra gagna sem hann vísar til máli sínu til stuðnings þykir ekki óvarlegt að ætla að skólastjóri hafi haft nægilegt tilefni að hefja athugun á því hvort rétt væri að áminna A. Ber þá einnig að nefna að í gögnum málsins kemur fram að A hafi áður notið aðstoðar kennsluráðgjafa auk þess sem stofnað var sérstakt stuðningsteymi um starf þess árgangs sem A og annar umsjónarkennari kenndu. Að mati ráðuneytisins er því ljóst að af hálfu skólayfirvalda Háteigsskóla hafði áður verið gripið til vægari aðferða en boðun áminningar og telst meðalhófsregla stjórnsýslulaga því ekki hafa verið brotin við meðferð málsins.
Úrskurðarorð
Kröfu A um að viðurkennt sé að ekki hafi verið boðað til fyrirhugaðrar áminningar af hálfu skólastjóra Háteigsskóla, dags. 23. apríl 2010, á lögmætan hátt, er hafnað.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson