Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum: Ágreiningur um ráðningu verkefnisstjóra. Mál nr. 57/2010
Ár 2011, 31. mars er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 58/2010 (IRR10121592)
Þorsteinn Geirsson
gegn
Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum
I. Kröfur, aðild, kæruheimild og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru dagsettri 25. ágúst 2010 kærði Þorsteinn Geirsson, kt. 240763-6729 (hér eftir nefndur ÞG), ákvörðun Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum (hér eftir nefnt SSS) dags. 9. ágúst 2010, um ráðningu í starf verkefnisstjóra hjá SSS.
Ekki er sérstaklega getið um kæruheimild í kæru en af henni verður ráðið að hún sé borin fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ekki er ágreiningur um aðild.
Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 9. ágúst 2010 og var ÞG tilkynnt um hana með bréfi dags. 10. ágúst sama ár. Með tölvubréfi, dags. 17. ágúst 2010 óskaði ÞG eftir rökstuðningi vegna ákvörðunarinnar og barst hún með tölvubréfi dags. 23. ágúst 2010. Með bréfi, dags. 25. ágúst 2010 kærði ÞG ákvörðunina svo til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins (nú innanríkisráðuneyti). Kæra telst því fram borin innan hins lögmælta kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Í umsögn SSS um kæru ÞG kemur fram að aðdragandi þess að ákveðið var að ráða í stöðu verkefnisstjóra hjá SSS hafi verið sá að stjórn SSS hafi vorið 2010 gert tvo samninga við íslenska ríkið. Annars vegar menningarsamning og hins vegar vaxtarsamning. Gildistími beggja samninga er eitt ár. Hvor samningur um sig hafi sett þær kvaðir á SSS að ráðinn skyldi aðili til að sinna þeim verkefnum sem tengdust hvorum samningi fyrir sig.
Þegar samningarnir höfðu verið undirritaðir var ákveðið á fundi Atvinnuþróunarráðs SSS, sem skipað er bæjarstjórum allra sveitarfélaga á Suðurnesjum, að auglýsa eftir starfsmanni til eins árs, til að sinna þeim störfum er að samningunum lutu.
Þann 8. júlí 2010 birtist svo auglýsing um að laust til umsóknar væri starf verkefnisstjóra hjá Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum. Var umsóknarfrestur auglýstur til 26. júlí sama ár. Eftir að umsóknir höfðu verið yfirfarnar var ákveðið þann 9. ágúst 2010 að ráða Björk Guðjónsdóttur (hér eftir nefnd BG) í starfið.
ÞG, sem var einn umsækjenda um starfið, var tilkynnt um ráðninguna þann 10. ágúst 2010. Með tölvubréfi, dags. 17. ágúst 2010 óskaði ÞG eftir rökstuðningi vegna ákvörðunarinnar og barst hún honum með tölvubréfi dags. 23. ágúst 2010. Með bréfi, dags. 25. ágúst 2010 kærði ÞG ákvörðunina svo til ráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 10. september 2010, tilkynnti ráðuneytið ÞG að erindi hans félli ekki innan úrskurðarvalds ráðuneytisins, þar sem það varðaði ákvörðun sem tekin hefði verið af landshlutasamtökum sveitarfélaga, sem væru ólögbundin félagasamtök, stofnuð til þess að vinna að hagsmunamálum íbúa í hverjum landshluta, sbr. 86. gr. sveitarstjórnarlaga, en ekki stjórnvöldum. Því myndi ráðuneytið ekki hafa frekari afskipti af málinu.
Þann 12. nóvember 2010 tilkynnti ráðuneytið ÞG að málið yrði tekið til meðferðar og óskað yrði umsagnar SSS um kæru hans. Ástæðan fyrir breyttri afstöðu ráðuneytisins til málsins væri sú að þann 29. september 2010 hefði ráðuneytinu borist kæra frá öðrum umsækjanda um starf verkefnisstjóra hjá SSS, og hefði honum verið tilkynnt, með sömu rökum og ÞG, að ráðuneytið teldi að það hefði ekki vald til þess að úrskurða í málinu. Í kjölfarið leitaði sá kærandi til umboðsmanns Alþingis, sem með bréfi, dags. 4. nóvember 2010, hefði óskað skýringa ráðuneytisins vegna fyrri afstöðu þess. Að virtum þeim atriðum sem komu fram í bréfi umboðsmanns ákvað ráðuneytið að taka kæru ÞG til meðferðar.
Með bréfi, dags. 12. nóvember 2010, óskaði ráðuneytið eftir umsögn SSS um kæru ÞG. Í svarbréfi SSS, dags. 19. nóvember 2010, var þess óskað að áður en SSS léti í té umsögn sína og þau gögn sem ráðuneytið óskaði eftir færði ráðuneytið rök fyrir því SSS bæri skylda til að veita umbeðnar upplýsingar og jafnframt að ráðuneytið gerði grein fyrir því á hvaða grunni það byggði vald sitt og skyldu til að úrskurða í málinu. Ráðuneytið svaraði spurningum SSS með bréfi, dags. 29. nóvember 2010. Ráðuneytinu barst svo umsögn SSS um kæruna þann 29. desember 2010, með bréfi, dags. 27. desember 2010.
Með bréfi, dags. 20. janúar 2011, gaf ráðuneytið ÞG færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar SSS. Andmæli ÞG bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 4. febrúar 2011.
Þann 8. febrúar 2011 ritaði ráðuneytið aðilum málsins bréf og tilkynnti að ráðuneytið liti svo á að gagnaöflun væri lokið og að málið yrði tekið til úrskurðar. Vegna mikilla starfsanna í ráðuneytið myndi uppkvaðning hins vegar tefjast en ráðgert væri að ljúka málinu í febrúar eða mars 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök ÞG
Af hálfu ÞG er rakið að þann 10. ágúst 2010 hafi honum borist undirritað bréf frá framkvæmdastjóra SSS þar sem honum hafi verið tjáð að ráðið hafi verið í stöðu verkefnisstjóra. Sú sem ráðin hefði verið heiti BG og sé fyrrverandi alþingismaður Sjálfstæðisflokksins. ÞG hafi gert athugasemd við ráðninguna á grundvelli þess að talsvert virðist skorta á þekkingu og menntun þess sem starfið fékk og beri þar helst að nefna skort á háskólamenntun, þekkingu á verkefnisstjórnun og nýsköpun. Hann hafi hins vegar áratuga reynslu af nýsköpun, háskólamenntun (MS) og meistaragráðu (MPM) í verkefnisstjórnun frá verkfræðideild Háskóla Íslands o.fl.
Meðfylgjandi kæru ÞG er svarbréf framkvæmdastjóra SSS til hans en þar kemur m.a. fram að stjórn SSS hafi eftir starfsviðtöl valið þann umsækjanda sem hún taldi hæfastan til starfsins, m.a. vegna reynslu hans af störfum í sveitarstjórn og Alþingi, og vegna þekkingar hans á aðalviðfangsefni starfsins.
ÞG fullyrðir að stjórn SSS hafi aldrei komið að ráðningunni eins og látið sé í veðri vaka í framangreindu svari framkvæmdastjóra heldur hafi formaður stjórnar SSS, einn og óstuddur, ráðið vinkonu sína og flokkssystur til starfans á grundvelli mjög vafasams hæfis.
Sú sem til starfans hafi verið ráðin sé með gagnfræðapróf og litla sem enga reynslu af verkefnastjórnun eða nýsköpun, einmitt þeim lykilþáttum sem tilgreindir séu í auglýsingu starfsins. Hins vegar hafi hún það helst með sér að vera búsett á svæðinu og hafa sömu pólitísku lífsskoðun og framkvæmdastjóri SSS en ekkert sé fjallað um nauðsyn þeirra þátta í auglýsingu starfsins svo vitað sé.
Þá vill ÞG koma því á framfæri vegna umsagnar SSS um kæru hans að það sæti undrun að stjórn SSS, en hana skipi allir bæjarstjórar á Suðurnesjum, skuli halda því fram að aðrar kröfur séu gerðar til samtaka sem sveitarfélögin standa að en til sveitarfélaganna sjálfra. Í því sambandi er bent á starfsmannastefnu Reykjanesbæjar sem birt er á heimasíðu sveitarfélagins í þrettán liðum. Vill ÞG sérstaklega benda á að undir lið K (Siðareglur) segi orðétt:
Yfirmenn sem taka ákvarðanir eða gera tillögur um ráðningu á starfsólki skulu gæta persónulegs hlutleysis í hvívetna og forðast að láta skyldleika, vensl, vinskap, eða stjórnmálaskoðanir ráða ákvörðun sinni. Stjórnsýslulög nr. 37/1993.
Telur ÞG að það hafi eingöngu verið vinátta, stjórmálaskoðanir og búseta viðkomandi umsækjanda sem hafi ráðið því hver starfið hlaut. Það sé deginum ljósara að ekki hafi verið ráðið í starfið á grundvelli hæfis umsækjenda. Þá segi undir e-lið (Starfsmannastefna):
Mikilvægt er að öllum stjórnendum sé ljóst hlutverk sitt í starfsmannamálum og þeir búi yfir þekkingu og færni til að fást við þau mál. Sömuleiðis er mikilvægt að starfsmenn þekki réttar boðleiðir starfsmannamála og geti þannig sótt þjónustu og upplýsingar á þægilegan hátt. Starfþróunarstjóri bæjarins þarf að skilgreina og samræma vinnubrögð annarra stjórnenda og því þarf að fela honum nánari útfærslu verkaskiptingarinnar. Kenningar mannauðsstjórnunar leggja áherslu á frelsi til athafna (e.empowerment), valddreifingu, skýra verkaskiptingu milli stjórnenda og síðast en ekki síst að starfsmannastefnan sé í góðu samræmi við stefnu bæjarins í heild.
Vel skilgreind starfsmannastefna sem leggur að jöfnu hagsmuni og stefnu bæjarins og hagsmuni starfsmanna er öflugt tæki sem varðar leiðina að sameiginlegum markmiðum.
Telur ÞG það þannig augljóst að enginn þeirra sem komið hafi að ákvörðun um ráðningu verkefnastjóra hjá SSS hafi haft minnsta grun um tilurð, merkingu né eiginlegt inntak þess orðs sem þeir sjálfir noti og styðjist við, þ.e. starfsmannastefna. Stefna opinberra aðila sé engum nýtanleg sé ekki farið eftir henni og svo virðist tilfellið í þessu máli. Faglegum vinnubrögðum sé varpað fyrir róða og annarlegir hagsmunir látnir ráða ferð. Gerðar séu ríkari kröfur til opinberra aðila og félaga í þeirra eigu og þær kröfur og siðferðisviðmið beri að virða.
Þá vill ÞG jafnframt gera athugasemdir við það sem segi um ráðningarferlið í umsögn SSS um kæru hans. Þar sé vitnað til þess að framkvæmdastjóri SSS hafi staðið að ráðningunni enda sé hlutverk hans að ráða og reka starfsmenn. ÞG fullyrðir að svo hafi ekki verið. ÞG fullyrðir að stjórnarformaður SSS hafi tekið ákvörðunina um ráðningu í embættið og fer hann þess á leit við ráðuneytið að það kanni undanfara ráðningarinnar og verklag. Einnig hvetur ÞG ráðuneytið til þess að kynna sér hvaðan þeir aðilar sem best þóttu fallnir til að gegna stöðu verkefnisstjóra hafi komið. Leyfir ÞG sér að fullyrða að að búseta og stjórnmálaskoðanir hafi einmitt verið þeir tveir þættir sem metnir hafi verið að verðleikum í umsóknarferlinu. Hæfi umsækjenda hafi að engu verið haft.
Þá vekur ÞG athygli á því að ekki hafi verið sérstaklega tekið fram í starfsauglýsingu að óskað væri eftir þeirri ríkulegu hæfni sem SSS færir sem rök fyrir ráðningunni í bréfi sínu til ráðuneytisins. Þar með virðist honum sem hæfi umsækjenda hafi engu skipt frá upphafi. Slíkt sé algjörlega ólíðandi í okkar samfélagi.
Þá vill ÞG benda ráðuneytinu sérstaklega á að rökstuðningur SSS fyrir ráðningunni endurspegli engan veginn þær hæfniskröfur sem gerðar hafi verið í auglýsingu starfsins. Í auglýsingunni komi fram að gerðar séu eftirfarandi hæfniskröfur:
a. Háskólamenntun
b. Reynsla af verkefnastjórnun og samningagerð
c. Reynsla og þekking á sviði frumkvöðla- og nýsköpunarverkefnum
d. Skipulagshæfileikar
e. Hæfni í mannlegum samskiptum
f. Góð þekking og áhugi á atvinnulífi og menningu
Þegar hæfniskröfurnar séu lesnar yfir geti ÞG ekki með nokkru móti séð að hæfi þess umsækjanda sem starfið hlaut sé meira heldur en hæfi ÞG, svo ekki sé minnst á menntun hans og reynslu. Bendir ÞG á að menntun þess sem starfið hlaut sé ígildi lokaprófs úr grunnskóla. Með þeim orðum sé hann ekki að gera lítið úr þeirri menntun en mat á menntun aðila standist hins vegar engan samanburð.
Reynsla þess sem starfið hlaut af formlegri verkefnastjórn og samningagerð sé lítil og er um það vísað til umsóknar BG. Í lista sem þar birtist yfir fyrrum störf hennar komi hvergi fram að hún hafi reynslu af verkefnastjórn eða samningagerð enda beri störf þau sem nefnd séu þar vitnisburð um að hún hafi hvergi komið nærri formlegri verkefnastjórn né hún hafi þá menntun á því sviði sem krafist var í auglýsingu um starfið. Til samanburðar sé ÞG með meistarapróf frá verkfræðideild Háskóla Íslands á sviði verkefnastjórnunar og hafi hlotið fyrstu einkunn (Cum Laude) við útskrift.
Starfsreynsla þess sem starfið hlaut á sviði frumkvöðlastarfsemi og nýsköpunar verði í besta falli að teljast smávægileg í samanburði við fjölbreytta tæplega 20 ára reynslu ÞG á þeim vettvangi, hér á landi og erlendis.
Vissulega megi fær fyrir því rök að sá sem starfið hlaut hafi skipulagshæfileika og að mannleg samskipti reynist þeim umsækjanda auðveld og sé það vel. ÞG sé hins vegar ekki ókunnur þeim kostum heldur sé skipulagður, með mjög mikla hæfileika til að umgangast fólk enda hafi hann starfa sinna vegna þurft að glíma við þarfir starfsmanna og viðskiptavina, innlendra sem erlendra, í fjölda ára og farist það starf vel úr hendi.
Niðurstaða ÞG sé því sú að SSS hafi brugðist hrapalega í mati sínu á hæfi umsækjenda varðandi öll lykilatriði auglýsingarinnar og augljóslega beitt fyrir sig illa rökstuddum fullyrðingum og ósannsögli í barnalegum rökstuðningi sínum fyrir starfsveitingunni.
Þá vill ÞG víkja að því að í umsögn SSS um kæru hans sé það talið honum til lasts að hafa sent umsókn sína á lokadegi umsóknarfrests. Slík verði að telja mjög tormelt rök svo ekki sé sterkar að orði kveðið. Ef slík rök séu notuð fengið ætíð sá aðili starfið sem fyrstur sækti um.
Þá kemur fram af hálfu ÞG að í umsögn SSS segi að í umsókn hans hafi ekki verið lögð mikil vinna né metnaður. Vill ÞG mótmæla því sem rakalausum þvættingi. Umsóknin beri það einmitt með sér að hann sé vel menntaður einstaklingur og hafi mikla reynslu af þeim þáttum sem sérstaklega hafi verið sóst eftir í auglýsingunni um starfið. Jafnframt hafi hann sýnt mikið frumkvæði í nýsköpun, þróun nýrra atvinnuvega og sýnt félagslífi áhuga og stuðning. Einnig segi í bréfi SSS að umsókn hans hafi í raun verið úrklippa af auglýsingunni um starfið. Því fari fjarri og bendir ÞG á umsókn sína því til sönnunar.
Hvað varðar það atriði að ÞG hafi sent umsókn á ensku þá telur hann að slíkt sé orðið alsiða, þ.e. að hæfileikaríkt og vel menntað fólk leiti sér starfa bæði innanlands og utan. ÞG vill einnig benda á að ekki hafi verið sérstaklega getið um það í auglýsingunni að ekki mætti senda inn starfsumsókn á öðru tungumáli en íslensku. Með athugasemdum sínum um málfar umsóknarinnar liggi í augum uppi að starfið hafi eingöngu verið ætlað Íslendingi en t.d. ekki vel hæfum erlendum einstaklingi. Þá er vakin athygli ráðuneytisins á því að eftir tilkomu EES-samningsins árið 1994 búi fyrirtæki og launafólk hér á landi við sambærilegar reglur á vinnumarkaði og almennt gerist í aðildarríkjum ESB ef undanskildar séu almennar reglur á samstarfssviðum sem falla utan EES-samningsins. Dæmi um slíkt sé almenn regla sem sett hafi verið til að hamla gegn mismunun á grundvelli kynþáttar, þjóðernisuppruna, trúarbragða, skoðana, fötlunar, aldurs eða kynhneigðar. EES-samningurinn veiti launafólki og sjálfstætt starfandi einstaklingum m.a. sjálfkrafa búsetu- og atvinnurétt í aðildarríkjum samningsins.
IV. Málsástæður og rök SSS
Af hálfu SSS er rakið að þegar vaxtarsamningur og menningarsamningur hafi legið fyrir undirritaðir hafi verið ákveðið á fundi Atvinnuþróunarráðs SSS, en það skipi bæjarstjórar sveitarfélaganna á Suðurnesjum, að auglýsa eftir starfsmanni tímabundið í eitt ár í fullt starf til að sinna störfum sem snéru að samningunum. Framkvæmdastjóra hafi verið falið að auglýsa starfið.
Þá er vakin athygli á því að engar formlegar reglur séu í gildi hjá SSS um ráðningu starfsmanna aðrar en þær að stjórn SSS ráði framkvæmdastjóra. Aðrar mannaráðningar séu að jafnaði á ábyrgð framkvæmdastjóra, sem hafi það hlutverk með höndum að ráða og reka starfsmenn.
Þannig er nánar rakið í umsögn SSS að eitt af hlutverkum framkvæmdastjóra SSS sé starfsmannastjórn þess. Starfið feli það í sér að ráða og reka starfsmenn SSS. Í þessu tilfelli hafi framkvæmdastjóri ákveðið að hafa þann hátt á að fá formann stjórnar SSS til liðs við sig við að fara yfir umsóknir og velja úr umsækjendur til að boða í viðtöl. Formaður stjórnar á þessum tíma hafi verið reyndur sveitarstjórnarmaður með víðtæka þekkingu úr atvinnulífinu sem sjálfstæður atvinnurekandi. Ákveðið hafi verið að tengja stjórn SSS við ráðningarferlið með þessum hætti þar sem ráðningin hafi verið í beinu sambandi við samninga sem stjórnin hefði gert.
Eftir að hafa lesið umsóknir og kynnt sér umsækjendur hafi formaður og framkvæmdastjóri orðið sammála um að boða fimm umsækjendur í viðtal. Eftir viðtöl við þá hafi formaður og framkvæmdastjóri verið sammála um að mæla með því við stjórn SSS að fyrsti kostur væri að ráða Björk Guðjónsdóttur í starfið en til að vara að ráða Ásu Kristínu Guðmundsdóttur.
Val á umsækjanda hafi verið rökstutt með þeim hætti að BG hefði yfirburðarþekkingu á þeim sviðum og málefnum sem nauðsynleg þóttu í starfinu og samningarnir taki til. Þó að BG hafi ekki mikla formlega menntun þá hafi áratuga starfsreynsla hennar á sviði sveitarstjórnarmála, starf hennar sem alþingismaður auk reynslu hennar af eigin atvinnurekstri veitt henni þá innsýn og þekkingu sem nauðsynleg væri til að geta starfað sjálfstætt að þeim verkefnum sem fyrir liggi í starfinu og annast þá verkefnastjórn sem í starfinu felist. Skipulagshæfileikar hennar hafi verið metnir góðir sem og hæfni í mannlegum samskiptum og þjónustulund. Þekking hennar og áhugi á atvinnulífi og menningu hafi þótt framúrskarandi miðað við aðra umsækjendur.
Stjórn SSS hafi svo tekið erindið fyrir á fundi þann 9. ágúst 2010 og samþykkt samhljóða tillögu formanns og framkvæmdastjóra um að ráða BG í starf verkefnastjóra.
Þá kemur fram í umsögn SSS um kæruna að umsækjandinn ÞG hafi ekki verið í þeim hópi sem boðaður hafi verið í viðtal vegna starfsins. Umsókn hafi borist frá honum með tölvupósti á lokadegi umsóknarfrests. Umsóknin hafi borið það með sér að ekki hefði verið mikið í hana lagt, né mikil hugsun eða metnaður henni að baki. Umsóknin hafi í raun verið úrklippa af auglýsingu um starfið auk óformlegs tölvupósts ÞG til framkvæmdastjóra þar sem hann hafi tíundað eigið ágæti og reynslu í stuttu máli. Síðan hafi ferilskrá hans verið á enskri tungu í viðhengi með tölvupóstinum. Þar hafi verið farið yfir reynslu og hæfni umsækjandans á fjórum síðum. Loks hafi í viðhengi verið teikningar af uppfinningum umsækjandans.
Það hafi verið mat formanns og framkvæmdastjóra að framsetning umsóknar ÞG hafi ekki verið boðleg. Þó að ljóst hefði verið að umsækjandinn hefði haldgóða menntun og reynslu af ýmsum störfum þá væri ekki hægt að merkja að hann hefði þekkingu á menningarmálum eða málum tengdum menningarsamningnum. Þá hefði umsókn hans verið þannig úr garði gerð að hvorki hefði verið hægt að taka umsóknina né umsækjandann alvarlega. Umsækjandinn hafi því hvorki verið boðaður í viðtal né metinn frekar.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Ráðið verður af málatilbúnaði ÞG að farið sé fram á að ráðuneytið úrskurði hina kærðu ákvörðun SSS um ráðningu í starf verkefnisstjóra ólögmæta. Að mati ráðuneytisins snýr úrlausnarefni það sem hér til staðar einkum að því:
1. hvort þau sjónarmið sem ákveðið var að veita aukið vægi við mat á umsóknum teljast málefnaleg og
2. hvort málsmeðferð og undirbúningur hinna kærðu ákvörðunar hafi verið forsvaranleg og í samræmi við réttarreglur stjórnsýsluréttar.
Mun athugun ráðuneytisins því fyrst og fremst lúta að framan greindum atriðum.
2. Áður en lengra er haldið er hins vegar rétt að mati ráðuneytisins að gera með almennum hætti grein fyrir stöðu og hlutverki SSS innan stjórnsýslunnar.
Í 81. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kemur fram að sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna. Getur slík samvinna meðal annars farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga, landshlutasamtaka og Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Í 86. gr. sveitarstjórnarlaga er svo nánar fjallað um landshlutasamtök sveitarfélaga. Þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög geti stofnað til staðbundinna landshlutasamtaka sveitarfélaga er vinni að hagsmunamálum íbúa í hverjum landshluta. Starfssvæði slíkra samtaka fari eftir ákvörðun aðildarsveitarfélaga sem staðfest hafi verið af ráðuneytinu. Í 2. mgr. 86. gr. kemur svo fram að sveitarstjórnir kjósi fulltrúa á ársfund landshlutasamtaka eftir þeim reglum sem ákveðnar séu í samþykktum samtakanna.
Ráðuneytið telur ljóst að SSS teljist til landshlutasamtaka sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 86. sveitarstjórnarlaga. Í samþykktum fyrir SSS sem samþykktar voru þann 9. september 2006 kemur fram í 1. gr. að sveitarfélögin á Suðurnejsum, Grindavíkurbær, Reykjanesbær, Sandgerðisbær, Sveitarfélagið Garður og Sveitarfélagið Vogar eigi með sér samband undir nafninu Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum. Í 2. gr. kemur svo fram að tilgangur sambandsins sé að vinna að hagsmunamálum sveitarfélaganna og efla og styrkja samstarf þeirra. Í sameiginlegum málum komi það fram fyrir hönd sveitarfélaganna gagnvart ríkinu og öðrum. Kostnaður við rekstur sambandsins skuli greiddur miðað við höfðatölu 1. des. ár hvert. Í 5. gr. segir að stjórn sambandsins, sem annist málefni þess á milli funda, skuli skipuð 5 mönnum og 5 til vara, sem tilnefndir séu af sveitarstjórnum, einn frá hverri, og skuli tilnefningar liggja fyrir á aðalfundi. Stjórnin skipti með sér verkum. Samþykktir stjórnar skuli því aðeins ná fram að ganga að þær séu studdar af aðilum sem bera meirihluta kostnaðar við rekstur sambandsins og hafa meirihluta í stjórn þess. Í 6. gr. kemur svo fram að stjórn sambandsins ráði framkvæmdastjóra sem sjái um daglegan rekstur þess og ráði starfsfólk þess. Í 7. og 8. gr. samþykktanna er svo nánar fjallað um starfsemi og hlutverk sambandsins. Þar kemur m.a. fram að það annist samræmingu á fjárhags- og framkvæmdaáætlunum sameiginlega rekinna fyrirtæka og stofnana, sbr. 7. gr. og annist samræmingu á röðun í launaflokka og framkvæmd starfsmannamála hjá sveitarfélögunum og sameiginlega reknum fyrirtækjum og stofnunum, aðstoði við gerð kjarasamninga eða annist gerð þeirra að hluta eða öllu leyti eftir því sem sveitarstjórnir ákveði hverju sinni.
Í 10. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 kemur svo m.a. fram að bundnum framlögum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, skv. b-lið 9. laganna, skuli úthlutað til landshlutasamtaka sveitarfélaga eftir nánar tilgreindum reglum, sbr. b-lið 10. gr.
Með vísan til framangreinds er ljóst að sveitarfélögin á Suðurnesjum hafa skv. lagaheimild komið á fót lögaðila sem rekinn er fyrir almannafé og falið honum meðferð stjórnsýsluvalds. Litið hefur verið svo á að þegar sveitarfélög hafa á þennan hátt komið á fót lögaðila lúti lögaðilinn eftirliti annarra stjórnvalda á sama hátt og ef sveitarfélag hefði sjálft farið með sömu verkefni (Trausti Fannar Valssson. Samvinna sveitarfélaga, Afmælisrit. Björn Þ. Guðmundsson, Reykjavík 2009, bls. 415).
Að mati ráðuneytisins er því ótvírætt að SSS lýtur almennt sömu lögum og reglum og gilda um sveitarfélög, þ.m.t. stjórnsýslulögum nr. 37/1997 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Af því leiðir jafnframt að SSS lýtur eftirliti ráðuneytisins, þ.á.m. skv. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá leiðir þessi niðurstaða ráðuneytisins og til þess að við ráðningu í starf verkefnisstjóra var SSS bundið af þeim reglum sem almennt gilda um ráðningar í störf hjá sveitarfélögum.
Þá þykir rétt að geta þess að í 6. gr. samþykkta SSS segir, svo sem áður er rakið, að stjórn sambandsins ráði framkvæmdastjóra en framkvæmdastjóri sjái um daglegan rekstur þess og ráði starfsfólk þess. Verður því að telja að það hafi verið hlutverk framkvæmdastjóra SSS að taka hina kærðu ákvörðun um ráðningu í starf verkefnisstjóra. Í umsögn SSS um kæru ÞG kemur fram að í umræddu tilviki hafi verið ákveðið að tengja stjórn SSS við ráðningu verkefnisstjóra með þeim hætti að formaður stjórnar fór yfir umsóknir og annaðist starfsviðtöl ásamt framkvæmdastjóra. Að því loknu lögðu framkvæmdastjóri og formaður stjórnar tillögu fyrir stjórn um hvern skyldi ráða. Telur ráðuneytið ekki tilefni til að gera athugasemdir við þessa tilhögun SSS við ráðningu í starf verkefnisstjóra.
3. Það hefur verið talin meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að við veitingu opinberra starfa skuli leitast við að velja hæfasta umsækjandann um starf á grundvelli þeirra sjónarmiða sem handhafi veitingarvalds ákveður að byggja ákvörðun sína á. Þegar ekki er að finna í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum leiðbeiningar um hvaða hæfniskröfur umsækjandi um starf skuli uppfylla er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun. Slík sjónarmið þurfa þó sem endranær að vera málefnaleg og lögmæt svo sem sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta (sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 382/1991, nr. 2701/1999, nr. 2793/1999, nr. 2862/1999).
Þegar ekki er mælt fyrir um tiltekin hæfisskilyrði í lögum eða öðrum reglum sem veitingarvaldshafi er bundinn af hefur hann því meira svigrúm en ella til að ákveða hvaða sjónarmiðum ákvörðun verður byggð á og hvert innbyrðis vægi þeirra skuli vera. Þegar svo stendur á að fleiri en einn umsækjandi um starf uppfylla þær hæfniskröfur sem gerðar eru ber stjórnvaldinu að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á og telur að mestu máli skipti með tilliti til eðlis þess starfs sem um ræðir. Að mati ráðuneytisins verður að telja að sambærileg regla eigi við þegar svo háttar að stjórnvald metur það sem svo að enginn umsækjenda uppfylli allar þær hæfniskröfur sem gerðar eru.
Stjórnvald hefur þó ekki óbundnar hendur í þessum efnum heldur verða þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar að vera lögmæt og þegar starf er auglýst á opinberum vettvangi verður jafnframt að telja að stjórnvald teljist bundið af þeim hæfnisskilyrðum sem það setur þar sjálft fram, þó svo svigrúm þess til meta vægi þeirra innbyrðis sé nokkuð. Í auglýsingu um stöðu verkefnisstjóra SSS kemur fram að starfssvið hans sé að hafa umsjón með vaxtarsamningi og menningarsamningi Suðurnesja og eiga samskipti við fyrirtæki, stofnanir og frumkvöðla. Eftirfarandi hæfniskröfur eru svo gerðar í auglýsingu:
-Háskólamenntun sem nýtist í starfi
-Reynsla af verkefnastjórnun og samningagerð
-Reynsla og/eða þekking á frumkvöðla- og nýsköpunarverkefnum
-Mjög góðir skipulagshæfileikar
-Hæfni í mannlegum samskiptum
-Góð þekking og áhugi á atvinnulífi og menningu
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en í því tilviki sem hér er til umfjöllunar hafi SSS metið það sem svo að hvorki BG né ÞG hafi uppfyllt allar þær hæfniskröfur sem gerðar voru í auglýsingu. Hins vegar hafi BG vegna fyrri starfa sinna haft yfirburðarþekkingu á þeim sviðum og málefnum sem tengdust starfi verkefnisstjóra auk þess sem þekking hennar og áhugi á atvinnulífi hafi þótt framúrskarandi miðað við aðra umsækjendur.
Að mati ráðuneytisins verður að telja það málefnalegt að veita því sjónarmiði aukið vægi að viðkomandi hafi mikla þekkingu á þeim málefnum sem starfinu tengjast umfram t.d sjónarmiðum um menntun enda verður að láta veitingarvaldshafa eftir nokkurt svigrúm við mat á því hvaða eiginleikar séu nauðsynlegir og muni nýtast best í viðkomandi starfi. Á hinn bóginn verður að líta svo á að við ráðningu í starf beri stjórnvaldi skylda til að tryggja að öll málsmeðferð og undirbúningur séu forsvaranleg enda verður ekki talið að öðruvísi verði raunverulega upplýst um hver teljist hæfasti umsækjandinn að virtum þeim sjónarmiðum sem ákveðið er að leggja til grundvallar við ráðningu.
4. Af framangreindri meginreglu um að við veitingu opinberra starfa skuli leitast við að velja hæfasta umsækjandann í starf á grundvelli þeirra sjónarmiða sem veitingarvaldshafi ákveður að byggja ákvörðun sína á leiðir að almennt ber handhafa veitingarvalds að leitast við að upplýsa um starfshæfni allra umsækjenda sem til greina koma í viðkomandi starf (sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 382/1991, nr. 2701/1999 og nr. 2793/1999). Það er þannig forsenda þess að unnt sé að leiða í ljós hver sé hæfasti umsækjandinn að veitingarvaldshafi beri saman þær umsóknir sem um störf berast og verður slíkur samanburður að fara fram á málefnalegum og forsvaranlegum grundvelli.
Af umsögn SSS um kæru ÞG verður ráðið að það hafi verið virt ÞG í óhag að hafa skilað inn umsókn á lokadegi umsóknarfrest og að ferilskrá sem fylgdi umsókn hans hafi verið á enskri tungu.
Að mati ráðuneytisins hefur það ekki þýðingu við mat á umsóknum hvenær umsókn um starf er lögð fram berist hún á annað borð innan tilskilins umsóknarfrests. Jafnframt er það mat ráðuneytisins að þótt fallast megi á það með SSS að e.t.v. hefði verið eðilegra að ferilskrá ÞG væri á íslensku þá geti það ekki haft þýðingu við mat á umsókn hans. Ber þar að hafa í huga að ekki var getið sérstaklega um það í auglýsingu að skila bæri inn umsóknum eða ferilskrám á íslensku auk þess sem telja verður að í flestum tilfellum þar sem hið opinbera er veitingarvaldshafi búi það yfir nægjanlegri kunnáttu til að meta upplýsingar sem færðar eru fram á ensku. Verður reyndar ráðið af umsögn SSS að svo hafi einnig verið í þessu tilfelli. Ef það var mat SSS að umsókn ÞG væri að einhverju leyti óskýr af þessum orsökum hefði jafnframt verið rétt í samræmi við leiðbeiningarskyldu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga að benda ÞG á að skila inn upplýsingum á íslensku innan hæfilegs tímafrests.
Þá kemur fram í umsögn SSS að umsókn ÞG hafi borið með sér að ekki hefði verið mikið í hana lagt, né mikil hugsun eða metnaður henni að baki. Það hafi þannig verið mat formanns og framkvæmdastjóra SSS að framsetning umsóknar ÞG hafi ekki verið boðleg. Þá hefði umsókn hans verið þannig úr garði gerð að hvorki hefði verið hægt að taka umsóknina né umsækjandann alvarlega.
Ráðuneytið hefur undir höndum umsókn ÞG um hina auglýstu stöðu verkefnisstjóra. Þar kemur m.a. fram að ÞG hafi yfir 10 ára starfsreynslu af störfum tengdum verkefnastjórnun og nýsköpun ýmis konar og er gerð nánari grein fyrir flestum störfunum. Þá er einnig rakin menntun ÞG í umsókninni og kemur þar m.a. fram að hann hafi B.Sc gráðu frá Háskóla Suður-Alabama í Bandaríkjunum og meistaragráðu í verkefnastjórnun frá verkfræðideild Háskóla Íslands (MPM). Í umsókninni gerir ÞG jafnframt nánari grein fyrir reynslu sinni og áhugasviði auk þess sem hann tilgreinir ýmsa fyrirlestra sem hann hefur haldið innanlands og erlendis.
Að mati ráðuneytisins verður ekki litið svo á að umsókn ÞG hafi verið þannig úr garði gerð að hvorki hafi verið hægt að taka hana né umsækjandann alvarlega. Þvert á móti verður að telja að í umsókninni séu tilgreind skilmerkilega flest þau atriði sem vanalegt er að tilgreina í starfsumsókn þ.á.m. hvernig umsækjandi uppfyllir þær hæfniskröfur sem gerðar eru í auglýsingu. Verður þannig ekki heldur talið að umsóknin beri með sér að lítil vinna og hugsun hafi farið í gerð hennar eða hún beri vott um metnaðarleysi.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að þau atriði sem hér hafa verið rakin hafi ráðið mestu um að umsækjandanum ÞG var hafnað. Er það skoðun ráðuneytisins að fullyrðing SSS um lítil gæði umsóknar ÞG eigi ekki við rök að styðjast auk þess sem það getur ekki talist málefnalegt sjónarmið við undirbúning ráðningar í starf að telja umsækjanda það til vansa að umsókn hafi borist á síðasta degi eða verið sett fram á erlendu tungumáli. Verður enda að telja eðlilegt að í slíkum tilfellum sé umsækjanda tilkynnt um að umsókn skuli sett fram á íslensku telji veitingarvald sig ekki fært um að meta innihald hennar öðruvísi.
Meginreglan um skyldu stjórnvalda til að auglýsa lausar stöður til umsóknar byggist annars vegar á jafnræðissjónarmiðum um að veita beri öllum þeim sem áhuga kunna að hafa tækifæri til að sækja um opinbera stöðu. Með opinberri auglýsingu eru áhugasömum umsækjendum þannig almennt veittir jafnir möguleikar á að leggja inn umsókn, uppfylli þeir á annað borð þau almennu hæfisskilyrði sem gilda um stöðuna. Hins vegar býr að baki reglunni það sjónarmið að með slíku fyrirkomulagi sé betur tryggt en ella að kostur sé á sem flestum færum og hæfum umsækjendum þegar ráðið er í starf (sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4866/2006). Til þess að slíkt fyrirkomulag nái markmiði sínu verður að gera þá kröfu að þegar valið er úr umsækjendum sé það gert á málefnalegum forsendum, eftir að allar nauðsynlegar upplýsingar liggja fyrir og heildstæður samanburður umsókna hefur farið fram.
Að mati ráðuneytisins er óhjákvæmilegt að líta svo á að meðferð SSS á umsókn ÞG og þar með undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið með þeim hætti að hún geti hvorki talist málefnaleg né forsvaranleg og að ástæður sem ekki geta talist lögmætar hafi ráðið því að umsækjandanum ÞG var hafnað.
Í því ljósi er það niðurstaða ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun SSS um ráðningu í starf verkefnisstjóra sé ólögmæt enda getur stjórnvald sem veitir opinbert starf almennt ekki fullyrt að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn nema ákvörðun um ráðningu hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt og uppfylli skilyrði laga. Með tilliti til þess er starfið hlaut verður hin kærða ákvörðun þó ekki felld úr gildi.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist nokkuð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum er tekin var þann 9. ágúst 2010 um ráðningu í starf verkefnisstjóra er ólögmæt.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson