Úrskurður félags- og vinnumarkaðsráðuneytis 3/2023

Mánudaginn 11. september 2023 var í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:

ú r s k u r ð u r:

Með erindi til félagsmálaráðuneytisins, síðar félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, sbr. forsetaúrskurð nr. 5/2022 um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, dags. 20. september 2021, kærði Félag íslenskra atvinnuflugmanna (FÍA) bæði í eigin nafni sem og fyrir hönd tiltekinna félagsmanna sinna niðurstöðu Vinnumálastofnunar þess efnis að Confair Consultancy B.V.beri ekki skylda til að skrá starfsemi sína hér á landi hjá stofnuninni í samræmi við ákvæði laga um starfsmannaleigur, sbr. bréf stofnunarinnar til FÍA, dags. 21. júní 2021.

I. Málavextir og málsástæður.

Mál þetta varðar niðurstöðu Vinnumálastofnunar sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar til FÍA, dags. 21. júní 2021, þess efnis að Confair Consultancy B.V.beri ekki skylda til að skrá starfsemi sína hér á landi hjá stofnuninni í samræmi við ákvæði laga um starfsmannaleigur.

Þeirri niðurstöðu vildu kærendur ekki una og kærðu þeir niðurstöðuna til ráðuneytisins með tölvubréfi, dags. 20. september 2021.

Í erindi kærenda kemur meðal annars fram að kærendur telja að í ljósi þess að Confair Consultancy B.V.sé ekki skráð hjá Vinnumálastofnun í samræmi við lög um stafsmannaleigur hafi Bláfugli ehf. tekist að stunda óáreitt félagsleg undirboð á íslenskum vinnumarkaði með því að greiða tilteknum flugmönnum lægri laun en þeim flugmönnum sem starfa samkvæmt gildandi kjarasamningi á innlendum vinnumarkaði. Þá kemur fram að kærendur telja að þeir hafi verulegra hagsmuna að gæta af því að niðurstöðu Vinnumálastofnunar í máli þessu verði hrundið og að málið verði tekið til frekari rannsóknar.   

II. Niðurstaða.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um starfsmannaleigur, nr. 139/2005, skal Vinnumálastofnun hafa eftirlit með framkvæmd laganna. Í 3. mgr. 9. gr. laganna kemur jafnframt fram að berist Vinnumálastofnun upplýsingar sem gefa til kynna að starfsmannaleiga hafi brotið gegn ákvæðum laganna beri stofnuninni að kanna málið frekar. Komist Vinnumálastofnun að þeirri niðurstöðu að starfsmannaleiga hafi brotið gegn ákvæðum laganna skal stofnunin krefjast þess að viðkomandi starfsmannaleiga starfi í samræmi við lögin. Þá gera lögin ráð fyrir að fari starfsmannaleiga ekki að tilmælum Vinnumálastofnunar geti stofnunin tekið ákvarðanir um tímabundnar þvingunaraðgerðir gegn starfsmannaleigunni hér á landi þar til úrbætur hafa verið gerðar. Samkvæmt framansögðu er að mati ráðuneytisins ljóst að eitt af hlutverkum Vinnumálastofnunar samkvæmt lögum um starfsmannaleigur er að bregðast við í þeim tilvikum er stofnuninni berast upplýsingar sem gefa til kynna að starfsmannaleiga hafi brotið gegn ákvæðum laganna og skal Vinnumálastofnun þá meta hvort ástæða sé til að aðhafast frekar.

Samkvæmt framangreindu er hlutverk Vinnumálastofnunar samkvæmt lögum um starfsmannaleigur meðal annars að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og eftir atvikum að beita viðurlögum í þeim tilvikum þegar stofnunin telur að brotið hafi verið gegn ákvæðum laganna. Í 1. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um að heimilt sé að kæra ákvarðanir Vinnumálastofnunar sem teknar eru á grundvelli laganna til ráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina. Að öðru leyti fari um málsmeðferð kærumála eftir ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 3. mgr. 12. gr. laganna. Af 1. mgr. 12. gr. laganna má þannig að mati ráðuneytisins ráða að aðila máls sem er til meðferðar hjá Vinnumálastofnun á grundvelli laganna sé veitt heimild til að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir sem stofnunin hefur tekið í máli viðkomandi aðila. Þar sem hugtakið aðili máls er ekki skilgreint í lögum um starfsmannaleigur ræðst nánari afmörkun á hugtakinu að mati ráðuneytisins af ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga um starfsmannaleigur.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Stjórnsýslulög hafa ekki að geyma skilgreiningu á hugtakinu aðili máls. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur meðal annars fram að „það sem ræður úrslitum í því efni er það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða.“Reglur um aðild að stjórnsýslumáli má jafnframt leiða almennt af óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins en inntak hugtaksins aðili máls hefur meðal annars verið skýrt nánar í fræðaskrifum þar sem almennt hefur verið lagt til grundvallar að til þess að viðkomandi geti átt aðild að máli þurfi viðkomandi að hafa átt sérstakra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, nánar tiltekið að hagsmunirnir varði viðkomandi sérstaklega og umfram aðra.

Á grundvelli framangreindra sjónarmiða bendir ráðuneytið á að almennt hefur ekki verið talið að kæra eða kvörtun ein og sér kunni að skapa viðkomandi aðila stöðu sem aðila þess máls sem um ræðir hverju sinni. Þannig verði sá aðili, sem tilkynnir stjórnvaldi um mögulegt brot á lögum sem stjórnvaldið hefur eftirlit með, ekki sjálfkrafa aðili þess máls. Af þessu má að mati ráðuneytisins leiða að kærandi eða umkvartandi geti því aðeins talist aðili máls við þær aðstæður að hann eigi eða hafi átt beinna, sérstakra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins eða í þeim tilvikum þegar viðkomandi getur borið fyrir sig ákvæði sérlaga sem sérstaklega veita honum stöðu sem aðila máls í ákveðnum tilvikum. Af almennum reglum stjórnsýsluréttar má hins vegar ráða að viðurkennt sé að félag geti komið fram fyrir hönd aðila í stjórnsýslumáli samkvæmt sérstöku umboði og að félag geti sjálft átt aðild að stjórnsýslumáli vegna hagsmuna félagsmanna sinna í ákveðnum tilvikum.

Að mati ráðuneytisins getur niðurstaða Vinnumálastofnunar, sem fram kemur í fyrrnefndu bréfi Vinnumálastofnunar til FÍA, dags. 21. júní 2021, þess efnis að Confair Consultancy B.V.beri ekki skylda til að skrá starfsemi sína hjá stofnuninni í samræmi við ákvæði laga um starfsmannaleigur ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem beint er gegn kærendum með þeim hætti að þeir eigi beina, sérstaka, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta í tengslum við þá niðurstöðu stofnunarinnar. Er það mat ráðuneytisins einkum byggt á því að ekki séu fyrir hendi nægjanlegir hagsmunir FÍA eða félagsmanna þess sem tengjast úrlausn málsins þar sem fyrrnefnd niðurstaða Vinnumálastofnunar beinist að því hvort Confair Consultancy B.V.beri skylda til að skrá félagið sem starfsmannaleigu hér á landi í samræmi við ákvæði laga um starfsmannaleigur, nr. 139/2005.

Með vísan til alls framangreinds er það því mat ráðuneytisins að kærendur geti ekki talist aðilar að máli þessu í skilningi 12. gr. laga um starfsmannaleigur, sbr. einnig 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, og þegar af þeirri ástæðu beri að vísa málinu frá ráðuneytinu. 

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Stjórnsýslukæru FÍA, dags. 20. september 2021, vegna niðurstöðu Vinnumálastofnunar þess efnis að Confair Consultancy B.V.beri ekki skylda til að skrá starfsemi sína hér á landi hjá stofnuninni í samræmi við ákvæði laga um starfsmannaleigur, er hér með vísað frá félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu.