Úrskurður félags- og vinnumarkaðsráðuneytis 7/2024

Fimmtudaginn 11. júlí 2024 var í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

Með erindi til félagsmálaráðuneytis, nú félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, sbr. forsetaúrskurð nr. 5/2022, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, dags 12. maí 2020, kærði Reykjavíkurborg fyrirmæli Vinnueftirlits ríkisins í tengslum við merkingar salerna á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14, sbr. bréf Vinnueftirlitsins til kæranda, dags. 17. apríl 2020, sbr. einnig skoðunarskýrslu stofnunarinnar nr. B#109446, dags. 23. september 2019.

I. Málavextir og málsástæður.

Mál þetta varðar fyrirmæli Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. apríl 2020, sbr. einnig skoðunarskýrslu stofnunarinnar nr. B#109446, dags. 23. september 2019, þar sem krafist er úrbóta í tengslum við merkingar salerna á starfsstöð Reykjavíkurborgar í Borgartúni 12–14, þess efnis að kæranda beri að virða lágmarksfjölda kyngreindra salerna fyrir konur og karla sem aðgreind séu með merkingum, sbr. 22. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða.

Kærandi vildi ekki una framangreindum fyrirmælum Vinnueftirlits ríkisins og kærði hann fyrirmælin til ráðuneytisins með bréfi, dags. 12. maí 2020, með vísan til 98. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Auk þess óskaði kærandi eftir að réttaráhrifum hinna kærðu fyrirmæla yrði frestað með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa þar til efnislegur úrskurður ráðuneytisins lægi fyrir í málinu var hafnað með úrskurði ráðuneytisins, dags. 7. ágúst 2020.

Í erindi kæranda til ráðuneytisins, dags. 12. maí 2020, kemur meðal annars fram að á fundi mannréttinda- og lýðræðisráðs kæranda, þann 5. júlí 2018, hafi verið samþykkt tillaga þess efnis að öll salerni á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14 og í ráðhúsi Reykjavíkur yrðu gerð ókyngreind. Tillagan hafi meðal annars byggst á mannréttindastefnu kæranda og þeim áherslum kæranda að vinna gegn mismunun, einkum mismunun á grundvelli kyns, kynvitundar, kyntjáningar og kyneinkenna. Þá hafi mannréttinda- og lýðræðisráð kæranda lagt fram bókun á fundi sínum, dags. 14. mars 2019, þess efnis að heimilt væri að gera salernisaðstöðu starfsfólks ókyngreinda að því gefnu að krafa um lágmarksfjölda lokaðra salerna væri uppfyllt. Sumarið 2019 hafi síðan allar merkingar á salernum sem táknuðu kyn verið teknar niður í ráðhúsi Reykjavíkur og á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14.

Jafnframt kemur fram í erindi kæranda til ráðuneytisins að þann 14. október 2019 hafi kæranda borist skoðunarskýrsla nr. B#109446 frá Vinnueftirliti ríkisins, sem undirrituð hafi verið 23. september 2019, þar sem athugasemdir hafi verið gerðar varðandi kynjaskiptingu salerna á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14 og með vísan til 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða, nr. 581/1995, hafi Vinnueftirlitið mælt svo fyrir um að kæranda bæri að kynjaskipta salernum á starfsstöðinni. Í skýrslunni hafi kæranda verið veittur frestur til 14. október 2019 til að verða við fyrirmælunum og setja upp viðeigandi merkingar á salernum vinnustaðarins. Eftir að kærandi hafi andmælt fyrirmælum Vinnueftirlits ríkisins með bréfi, dags. 28. október 2019, hafi Vinnueftirlitið boðað kæranda á fund með stofnuninni þann 27. nóvember 2019 og í samræmi við tillögur sem fram komu á fundinum hafi kærandi átt í viðræðum við starfsfólk sitt um merkingar á salernum á umræddri starfsstöð. Hinn 29. janúar 2020 hafi kærandi tilkynnt Vinnueftirliti ríkisins að viðræður við starfsfólk hafi átt sér stað og að kærandi teldi ekki tilefni til að leggja fram frekari gögn vegna málsins. Þá hafi kærandi ítrekað andmæli sín og óskað eftir svörum Vinnueftirlitsins við þeim.

Þá segir í erindi kæranda til ráðuneytisins að í svarbréfi Vinnueftirlitsins, dags. 17. apríl 2020, hafi Vinnueftirlitið svarað andmælum kæranda og ítrekað fyrirmæli sín um kynjaskiptingu salerna á starfsstöð kæranda en tekið hafi verið fram að ekki yrðu gerðar athugasemdir við að salerni væru ókyngreind umfram viðmið um lágmarksfjölda kyngreindra salerna skv. 2. mgr. 22. gr. reglna um húsnæði á vinnustöðum. Mannréttinda- og lýðræðisskrifstofu kæranda hafi síðan borist bréf frá Vinnueftirlitinu, dags. 5. maí 2020, þar sem frestur til að senda inn tilkynningu um úrbætur til stofnunarinnar hafi verið framlengdur til 29. maí 2020.

Í erindinu segir einnig að kærandi hafi einsett sér að vera í fararbroddi þegar kemur að vernd og eflingu mannréttinda íbúa og annarra sem eiga í samskiptum við sveitarfélagið. Því hafi kærandi sett sér metnaðarfulla mannréttindastefnu sem leggi bann við hvers kyns mismunum á grundvelli kyns, kynvitundar, kyntjáningar og kyneinkenna. Bendir kærandi á að mikil þróun hafi orðið í samfélaginu frá því að reglur um húsnæði vinnustaða tóku gildi varðandi það hvernig kyn sé skilgreint og ljóst sé að kynjatvíhyggja sem áður hafi verið ríkjandi nái að mati kæranda ekki yfir þann veruleika sem við búum við í dag. Lög um kynrænt sjálfræði, nr. 80/2019, hafi verið samþykkt 1. júlí 2019 og tekið þegar gildi. Bendir kærandi á að skv. 1. gr. laganna kveði lögin á um rétt einstaklinga til að skilgreina kyn sitt og miði þannig að því að tryggja að kynvitund þeirra njóti viðurkenningar. Einnig bendir kærandi á að hugtakið kynvitund vísi til þess hvernig einstaklingur upplifi eigin kyn og skilgreini það, óháð líffræðilegum kyneinkennum. Þá bendir kærandi á að skv. 3. gr. laganna njóti sérhver einstaklingur, í samræmi við aldur og þroska, óskoraðs réttar til að skilgreina kyn sitt sem og til viðurkenningar á kyni sínu, kynvitund og kyntjáningu.

Í erindinu segir jafnframt að ekki verði hjá því komist að mati kæranda að túlka reglur um húsnæði vinnustaða til samræmis við lög um kynrænt sjálfræði og þann skýra vilja löggjafans að efla stöðu framangreinds hóps. Með löggjöfinni sé að mati kæranda viðurkennt að einstaklingar geti skilgreint kyn sitt og að kynvitund þeirra njóti viðurkenningar, meðal annars með hlutlausri skráningu kyns.

Telur kærandi niðurstöðu Vinnueftirlitsins ekki í samræmi við skýran vilja löggjafans og að samspil lagabálkanna þurfi að mati kæranda að túlka út frá réttarheimildarfræðilegum sjónarmiðum. Telur kærandi að beita verði sjónarmiðum um forgangsáhrif við lögskýringu og að á grundvelli lex posterior og lex superior gangi reglur um húsnæði vinnustaða í berhögg við reglur sem tryggja vernd og jafnræði hins tilgreinda hóps. Af því leiði að mati kæranda að ákvæði og sjónarmið reglna sem verði til á grundvelli laga sem eru nýrri eða hærri í réttarheimildarlegu tilliti gangi framar eldri lögum og reglum.

Þá segir í erindinu að af framangreindu sé að mati kæranda ljóst að salernisaðstaða á starfsstöðvum kæranda fari ekki á skjön við ákvæði 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða. Ákvæði 2. mgr. 22. gr. reglnanna geri kröfu um aðgreiningu salerna en ekki merkingar þeirra. Öll salerni á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14 séu aðgreind einstaklingsrými án þvagstæða, eins að öllu leyti og henti því öllum óháð kyni. Hvernig kærandi kjósi að merkja salerni á starfsstöðvum sínum falli ekki undir 22. gr. reglnanna, enda miði ákvæðið að því að tryggja nægilega mörg salerni á vinnustöðum með tilliti til þarfa starfsfólks og því markmiði hafi verið náð að mati kæranda.

Erindi kæranda var sent Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar með bréfi, dags. 8. júní 2020, og var stofnuninni veittur frestur til 16. júní sama ár til að veita umsögn. Umsögn Vinnueftirlitsins barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 16. júní 2020.

Í umsögn Vinnueftirlitsins kemur meðal annars fram að ákvæði reglna um húsnæði vinnustaða hafi að geyma lágmarkskröfur og því sé ekkert því til fyrirstöðu að mati stofnunarinnar að aðgreina sérstaklega salerni fyrir starfsfólk sem skilgreini sig hvorki sem karl eða konu heldur með öðrum hætti eða að hafa salernin ókyngreind, svo framarlega sem lágmarksfjölda kyngreindra salerna sé náð á vinnustaðnum í samræmi við reglur um húsnæði vinnustaða.

Þá kemur fram að Vinnueftirlitið hafni þeim skilningi kæranda á 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða að salerni vinnustaða þurfi aðeins að vera aðgreind en ekki sérstaklega merkt. Kveðið sé á um aðgreininguna í 1. mgr. 22. gr. reglnanna og nánari fyrirmæli um fjölda salerna fyrir konur annars vegar og karla hins vegar sé að finna í 2. mgr. Í þeirri aðgreiningu felist að greina þurfi salernin í sundur með merkingum svo að starfsfólk geti vitað hvernig salernin séu aðgreind fyrir konur annars vegar og karla hins vegar líkt og reglurnar geri ráð fyrir. ákvæðisins.

Þá segir í umsögn Vinnueftirlitsins að ljóst sé að margt hafi breyst í samfélaginu á þeim 25 árum sem liðin séu frá því að reglur um húsnæði vinnustaða tóku gildi. Á það að mati Vinnueftirlitsins bæði við hvað varðar aðgengi að lokuðum salernum á vinnustöðum og breytingar á kynvitund fólks og er í því sambandi vísað til laga um kynrænt sjálfræði. Vinnueftirlitið hafi þó ekki heimild að lögum til að leggja mat á hvort ekki sé lengur þörf á kyngreindum salernum á vinnustöðum með þeim hætti sem reglur um húsnæði vinnustaða geri ráð fyrir.

Með bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 18. júní 2020, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri við ráðuneytið athugasemdum við umsögn Vinnueftirlitsins, dags. 16. júní 2020, og var frestur veittur til 2. júlí sama ár.

Í svarbréfi kæranda, dags. 22. júní 2020, ítrekar kærandi áður fram komin sjónarmið sín í málinu. Í því sambandi áréttar kærandi að hann telji að kröfur 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða séu uppfylltar á starfsstöð kæranda þar sem salerni vinnustaðarins séu einstaklingsrými sem séu að fullu aðgreind. Jafnframt kemur fram að kærandi telji túlkun Vinnueftirlitsins á reglum varðandi fjölda salerna varhugaverða en þegar litið sé til samhengis texta ákvæðisins og vilja löggjafans sé ljóst að megintilgangur ákvæðisins sé að tryggja viðeigandi salernisaðstöðu fyrir bæði kynin með tilliti til fjölda salerna. Að mati kæranda beri að túlka íþyngjandi ákvæði, líkt og 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða, þröngt og með tilliti til þeirra forsendna sem hafi legið að baki reglunum.

Í svarbréfi kæranda kemur einnig fram að ákvörðun kæranda þess efnis að taka niður merkingar á salernum á umræddri starfsstöð kæranda hafi verið gerð í samræmi við mannréttindastefnu kæranda sem byggi á jafnræðisreglunni. Kærandi telji enn fremur að ákvæði 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða stangist á við ákvæði laga um kynrænt sjálfræði og ákvæði laga um jafna meðferð á vinnumarkaði, nr. 86/2018. Bendir kærandi á að með lögum um kynrænt sjálfræði sé að mati kæranda viðurkenndur réttur allra til að skilgreina hver við erum og hvernig við upplifum kyn okkar, meðal annars með hlutlausri skráningu kyns. Þá sé með lögum um jafna meðferð á vinnumarkaði skýrt kveðið á um bann við allri mismunun á vinnumarkaði að mati kæranda, hvort sem um er að ræða beina eða óbeina mismunun, á grundvelli kynþáttar, þjóðernisuppruna, trúar, lífsskoðunar, fötlunar, skertrar starfsgetu, aldurs, kynhneigðar, kynvitundar, kyneinkenna eða kyntjáningar, sbr. 7. gr. laganna.

II. Niðurstaða.

Samkvæmt 98. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, er heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina.

Lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum kveða sérstaklega á um hvernig samskiptum atvinnurekenda og starfsmanna skuli háttað að því er varðar skipulag vinnuverndar á vinnustöðum auk þess sem tilgreindar eru skyldur atvinnurekenda og fulltrúa þeirra sem og starfsmanna.

Hlutverk Vinnueftirlits ríkisins samkvæmt fyrrnefndum lögum er að hafa eftirlit með því að atvinnurekendur uppfylli skyldur sínar samkvæmt lögunum og reglugerðum sem og reglum sem settar hafa verið á grundvelli laganna. Stofnuninni er meðal annars falið að hafa sérstakt eftirlit með framkvæmd laganna sem og reglugerða og reglna sem settar eru á grundvelli laganna og fylgjast þannig með að atvinnurekendur, er lögin taka til, stuðli að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsfólk sitt í starfi. Því eftirliti sem Vinnueftirlitinu er falið að sinna samkvæmt lögunum er meðal annars lýst í 82. og 83. gr. laganna en þar er sem dæmi gert ráð fyrir að starfsfólk stofnunarinnar fari í eftirlitsheimsóknir inn í fyrirtæki og að þeim skuli veittur aðgangur að vinnustöðvum fyrirtækjanna auk þess sem nánar er kveðið á um hvernig standa skuli að framkvæmd slíkra heimsókna.

Jafnframt skal Vinnueftirlit ríkisins sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi úrbóta í tilvikum er hann hefur ekki sinnt skyldum sínum á viðunandi hátt að mati stofnunarinnar, sbr. 84., 85. og 87. gr. laganna, en í þeim ákvæðum laganna er tekið fram til hvaða ráðstafana Vinnueftirlitið getur gripið þegar atvinnurekendur fara ekki að kröfum stofnunarinnar um lagfæringar á vanbúnaði eða öðru ástandi sem brýtur gegn fyrrnefndum lögum.

Í VI. kafla laganna er fjallað sérstaklega um vinnustaði. Er þar meðal annars kveðið á um að vinnustaður samkvæmt lögunum merki umhverfi innan húss eða utan, þar sem starfsmaður hefst við eða þarf að fara um vegna starfa sinna, sbr. 41. gr. laganna. Í kaflanum er einnig kveðið á um að ráðherra setji nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlitsins, um fyrirkomulag fastra vinnustaða og bráðabirgðavinnustaða, innan húss og utan, sbr. 43. gr. laganna. Með slíkum reglum er meðal annars átt við reglur um húsnæði, svo sem vinnurými, lofthæð, loftrými, gólf, veggi, loft, lýsingu, hita, loftræstingu og loftskipti, varnir gegn hávaða, titringi, geislun og fleira. Einnig er átt við reglur um aðbúnað starfsfólks og fleira, svo sem um setu- og matsali, kaffistofur, búningsherbergi, fatageymslur og fatahengi, salerni og þvagstæði, þvotta- og baðherbergi, sem og um gæðakröfur og staðla í tengslum við slíkt húsnæði. Þá er einnig átt við reglur þar sem kveðið er á um annað en það sem nefnt hefur verið hér að framan sem stuðlað getur að bættum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi á vinnustað. Hafa slíkar reglur verið settar, sbr. reglur nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, sem gilda um vinnustaði sem falla undir gildissvið laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Reglurnar gilda þó ekki um byggingarvinnustaði, jarðefnavinnslu eða aðra hliðstæða vinnustaði sem og flytjanlegt starfsmannarými.

Mál þetta varðar aðgreiningu salerna fyrir konur annars vegar og karla hins vegar á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14. Í málinu liggja fyrir fyrirmæli Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. apríl 2020, sbr. einnig skoðunarskýrslu stofnunarinnar nr. B#109446, dags. 23. september 2019, þar sem krafist er úrbóta í tengslum við merkingar salerna á starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14, þess efnis að kæranda beri að virða lágmarksfjölda kyngreindra salerna fyrir konur og karla sem aðgreind eru með merkingum, sbr. 22. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða.

Að mati ráðuneytisins gilda reglur nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, um starfsstöð kæranda í Borgartúni 12–14. Í III. kafla fyrrnefndra reglna, er fjallað um starfsmannarými, þar á meðal snyrtiherbergi, salerni og þvagstæði. Í 22. gr. reglnanna er kveðið á um þann fjölda salerna sem skal vera til staðar á vinnustað. Að mati ráðuneytisins er orðalag 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða skýrt og afdráttarlaust, en í 1. mgr. ákvæðisins segir að „þar sem að staðaldri starfa fleiri en 5 karlar og 5 konur skulu salerni og snyrting fyrir hvort kyn aðgreind“. Í 2. mgr. ákvæðisins eru sett nánari skilyrði um fjölda salerna miðað við fjölda karla og fjölda kvenna sem starfa á vinnustað.

Með vísan til orðalags 1. mgr. 22. gr. umræddra reglna um húsnæði vinnustaða, sbr. framangreint, er að mati ráðuneytisins ljóst að ekki sé nægilegt að salerni séu einstaklingsrými svo kröfur ákvæðisins teljist uppfylltar hvað varðar aðgreiningu salerna fyrir konur annars vegar og karla hins vegar.

Að mati ráðuneytisins hafa reglur um húsnæði vinnustaða að geyma lágmarkskröfur varðandi fjölda salerna á vinnustöðum sem annars vegar skuli merkt körlum og hins vegar konum. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að vinnustöðum er í sjálfsvald sett að hafa tiltekinn fjölda salerna ómerkt fyrir tilgreint kyn eða aðgreina salerni með öðrum hætti svo framarlega sem lágmarksfjölda salerna er náð sem skulu vera aðgreind fyrir konur annars vegar og karla hins vegar í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að umrædd fyrirmæli Vinnueftirlits ríkisins í tengslum við merkingar salerna á starfsstöðvum kæranda í Borgartúni 12–14 hafi verið í samræmi við ákvæði 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða, nr. 581/1995, sbr. einnig 43. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980.

Það er jafnframt mat ráðuneytisins að lög um kynrænt sjálfræði sem og lög um jafna meðferð á vinnumarkaði komi ekki til skoðunar við mat á því hvort uppfylltar séu kröfur um lágmarksfjölda salerna sem skulu vera aðgreind fyrir konur annars vegar og karla hins vegar skv. 22. gr. reglna um húsnæði vinnustaða.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Fyrirmæli Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. apríl 2020, sbr. einnig skoðunarskýrslu stofnunarinnar nr. B#109446, dags. 23. september 2019, í tengslum við merkingar salerna á starfsstöðvum Reykjavíkurborgar í Borgartúni 12–14, skulu standa.