Úrskurður félagsmálaráðuneytisins nr. 001/2019

Mánudaginn 14. janúar 2019 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú r s k u r ð u r:

Með erindi, dags. 8. maí 2018, kærði ION Hotel ehf., ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 11. apríl 2018, þar sem hafnað var niðurfellingu dagsekta og krafðist þess að ákvörðun um innheimtu dagsekta verði felld úr gildi.

I. Málavextir og málsástæður.

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um að hafna kröfu um niðurfellingu dagsekta ákvarðaðar höfðu verið á á grundvelli 87. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins með bréfi, dags. 8. maí 2018. Í erindi kæranda var þess krafist að álagðar dagsektir yrðu felldar niður.

Í erindi kæranda er það rakið að ætlað brot kæranda hafi af hálfu Vinnueftirlitsins verið metið sem brot gegn 1. og 4. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 39. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, sem og 42. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað og hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Vinnueftirlitið hafi ákvarðað dagsektir á grundvelli 87. gr. laganna. Í kjölfarið hafi kærandi framkvæmt nauðsynlegar úrbætur og sent Vinnueftirlitinu tilkynningu þess efnis þann 23. mars 2018. Vinnueftirlitið hafi metið þá tilkynningu fullnægjandi þann 27. mars sama ár og ákvarðað að 23. mars 2018 yrði síðasti sektardagur. Í kjölfar þess hafi Vinnueftirlitið sent kæranda greiðsluseðil vegna dagsekta sem höfðu verið lagðar á kæranda.

Í erindi kæranda er það jafnframt rakið að Vinnueftirlitið skorti lagaheimild til að innheimta dagsektir í málinu. Vísað er til þess að í lögum um aðbúnað og hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, komi hvergi fram að áfallnar dagsektir skuli ekki falla niður þegar málsaðili hefur uppfyllt skyldu sína. Um sé að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og því sé mikil þörf á að lagaheimild sé skýr og afdráttarlaus. Að mati kæranda skorti afdráttarlausa lagaheimild til að innheimta fyrrnefndar dagsektir. Vísað er til skrifa fræðimanna og dóms Hæstaréttar í máli nr. 43 frá árinu 1943 því til stuðnings.

Erindi kæranda var sent Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. maí 2018, og veittur var frestur til 29. maí sama ár. Með bréfi Vinnueftirlitsins, dags. 28. maí 2018, var óskað eftir viðbótarfresti og var veittur hann með bréfi ráðuneytisins, dags. sama dag, til 1. júní 2018.

Í umsögn sinni sem barst ráðuneytinu þann 1. júní 2018 ítrekar Vinnueftirlitið afstöðu sína til málsins, sem fram kemur í tölvubréfum stofnunarinnar til kæranda, dags. 11. apríl 2018, þess efnis að stofnunin telji sig ekki hafa heimild að lögum til að fella dagsektir niður þegar skýrt er kveðið á um í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum að þær skuli greiddar til ríkissjóðs.

Í umsögn Vinnueftirlitsins er það rakið að með dagsektarákvörðun stofnunarinnar nr. 3/2018 hafi Vinnueftirlitið lagt á dagsektir að fjárhæð 30.000 krónur á dag frá og með næsta degi eftir að kæranda var tilkynnt sannanlega um þá ákvörðun og þar til tilkynnt hafi verið um úrbætur. Kæranda hafi verið birt dagsektarákvörðunin þann 12. mars 2018 og hafi hann tilkynnt um úrbætur þann 23. mars sama ár. Dagsektir sem fyrirtækinu bæri að greiða nemi því 270 þúsund krónum.

Í umsögninni kemur fram að samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum hafi Vinnueftirlitið heimild til að ákveða að sá eða þeir sem hafa brotið gegn lögunum og reglum sem settar hafa verið með stoð í þeim og hafi ekki farið eftir fyrirmælum stofnunarinnar um úrbætur á aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi á vinnustöðum þar um skuli greiða dagsektir þar til að gerðar hafi verið úrbætur. Í 2. mgr. 87. gr. laganna er kveðið á um að dagsektir geti numið allt að 100.000 krónum og í 3. mgr. er svo kveðið á um að dagsektir skuli renna í ríkissjóð. Að lokum kemur fram í 5. mgr. greinarinnar að ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins séu aðfararhæfar.

Er það því mat Vinnueftirlitsins að skýrt sé kveðið á um í lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum að dagsektir skuli greiddar af þeim sem ákvörðun beinist að og að þær skulu renna í ríkissjóð. Hvergi sé kveðið á um í lögunum að fella eigi niður áfallnar dagsektir eftir að undirliggjandi skylda hefur verið efnd. Að mati Vinnueftirlitsins hvílir á stofnuninni lagaskylda til að tryggja að áfallnar dagsektir séu greiddar og þær renni í ríkissjóð.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. júní 2018, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri við ráðuneytið athugasemdum sínum við umsögn Vinnueftirlitsins og var veittur frestur til 20. júní sama ár.

Í svarbréfi kæranda, dags. 13. júní 2018, ítrekar kærandi áður fram komin sjónarmið sín í málinu. Skrif fræðimanna hvað varðar innheimtu áfallinna dagsekta séu skýr og afdráttarlaus, en m.a. með vísan til fræðiskrifa og dóms Hæstaréttar í máli nr. 43 frá árinu 1943 falli áfallnar dagsektir niður þegar málsaðili uppfyllir skyldu sína þegar ekki er mælt á annan veg í lögum.

Í svarbréfi kæranda kemur enn fremur fram að kærandi telji ljóst að heimild Vinnueftirlitsins til að leggja á dagsektir sé févíti sem þvingunarráð en ekki refsing. Er það í samræmi við almenn sjónarmið að baki dagsektum. Þá sé jafnframt að finna sérstaka refsiheimild í 99. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

II. Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er heimilt að kæra ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins til velferðarráðuneytisins. Í máli þessu er kærð ákvörðun Vinnueftirlitsins, dags. 11. apríl 2018, þar sem hafnað var kröfu um niðurfellingu dagsekta.

Samkvæmt 1. mgr. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum getur Vinnueftirlit ríkisins, ef ákvæði laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim eru brotin og ekki farið eftir ákvörðun stofnunarinnar á grundvelli þeirra, ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verður að henni. Í 3. mgr. ákvæðisins segir enn fremur að dagsektir skuli renna í ríkissjóð. Í athugasemdum við 42. gr. frumvarps þess er varð að gildandi 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, sbr. lög nr. 68/2003, um breytingu á lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, segir jafnframt að markmiðið skuli ætíð vera að dagsektir hafi tilætluð varnaðaráhrif að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlitsins um að hafna kröfu um niðurfellingu dagsekta sem lagðar höfðu verið á kæranda á grundvelli 1. mgr. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, eftir að kærandi hafði uppfyllt skyldu sína.

Vinnueftirliti ríkisins eru veittar heimildir til að beita þvingunarúrræðum vegna ætlaðra brota gegn lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með því að leggja á dagsektir eða stöðva atvinnurekstur. Að mati ráðuneytisins verður beiting slíkra úrræða ávallt að vera í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins, einkum lögmætisreglu og meðalhófsreglu, og eðli, tilgang og markmið viðkomandi úrræða.

Að mati ráðuneytisins eru dagsektir samkvæmt 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum þvingunarúrræði. Hvergi er tekið fram að umræddum dagsektum sé ætlað að fela í sér refsingu eða þeim ætlað að vera sérstök tekjuöflunarleið fyrir ríkissjóð. Í grein Páls Hreinssonar sem birtist í afmælisriti Jónatans Þórmundssonar árið 2007 kemur fram að meginmunurinn á dagsektum og stjórnvaldssektum  felist í því að stjórnvaldssektir lúta að hinu liðna og fela í sér viðurlög, en dagsektir aftur að nútíðinni eða framtíðinni þar sem þrýst er á málsaðila að sýna af sér ákveðna athöfn eða athafnaleysi. Þegar ekki sé mælt á annan veg fyrir í lögum falli áfallnar fagsektir niður þegar málsaðili uppfyllir skyldu sína. Tilgangur dagsekta skv. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum er að þvinga fram efndir tiltekinnar skyldu og er þvingunin fólgin í því að meðan undirliggjandi skyldu er ekki sinnt hækka sektirnar dag frá degi og yfir vofir að fjárnám verði gert fyrir þeim. Þegar að sá sem ákvörðun um dagsektir beinist að hefur fullnægt undirliggjandi skyldu með því að gera úrbætur sem að mati Vinnueftirlits ríkisins eru fullnægjandi, verður að líta svo á að álagning dagsekta hafi náð markmiði sínu lögum samkvæmt. Ráðuneytið bendir á að í 99. gr. laganna er að finna refsiákvæði þar sem kveðið er á um að brot gegn lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim varði sektum, nema þyngri refsingar liggi við að öðrum lögum, en með ákvæðinu er kveðið á viðurlög við brotum gegn lögunum og hvernig með skuli fara.

Fyrrgreind 87. gr. laganna er hljóð um það hvernig innheimtu áfallinna dagsekta skuli háttað eftir að undirliggjandi skylda hefur verið efnt. Það er því mat ráðuneytisins að hin almenna regla um að óinnheimtar dagsektir falli niður þegar skyldu er fullnægt eigi við, en hafi það verið ætlun löggjafans að áfallnar óinnheimtar dagsektir falli ekki niður eftir að undirliggjandi skyldu hafi verið fullnægt, hafi það þurft að standa berum orðum í lögum eða eftir atvikum lögskýringargögnum. Er það því jafnframt mat ráðuneytisins, með vísan til lögmætisreglu og dóms Hæstaréttar í máli nr. 43 frá árinu 1943, að Vinnueftirliti ríkisins skorti lagaheimild til að knýja fram greiðslu dagsekta sem ekki hafa verið innheimtar þegar bætt hefur verið úr annmörkum með fullnægjandi hætti að mati stofnunarinnar. Í ljósi alls framangreinds skal ákvörðun Vinnueftirlitsins um að hafna niðurfellingu dagsekta því felld úr gildi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags, 11. apríl 2018, þar sem hafnað var niðurfellingu dagsekta skal felld úr gildi.