16. apríl 2020Úrskurðir ferðamál

Stjórnvaldssekt - Heimagisting

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 15. nóvember 2018 bar [A], lögmaður, fram kæru fyrir hönd [B] (hér eftir kærandi), vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 26. október 2018 um að leggja 300.000 kr. stjórnvaldssekt á kæranda vegna óskráðrar gististarfsemi að [C].

Sektarheimild er að finna í 22. gr. a. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Stjórnsýslukæran er byggð á 7. mgr. 22. gr. sömu laga og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik

Við eftirlit sýslumanns með gististarfsemi komu fram upplýsingar um að stunduð væri óskráð gististarfsemi að [C]. Við frekari rannsókn sýslumanns virtist hluti fasteigninarinnar hafa verið auglýstur til útleigu á bókunarvefnum booking.com frá a.m.k. júlí 2018. Uppgefið verð gistingar á bókunarsíðu var um 80.000 kr. fyrir tvær nætur eða um 40.000 kr. á nótt. Höfðu ferðamenn ritað tíu umsagnir vegna seldrar gistiþjónustu.

Sýslumaður fór þann 10. október 2018 í vettvangsrannsókn að [C] vegna gruns um að þar væri starfrækt óskráð heimagisting. Hittist kærandi, sem jafnframt er þinglýstur eigandi fasteignarinnar, þar fyrir. Kærandi gekkst við því að hafa stundað skammtímaleigu á eigninni. Kvaðst hann vera í samstarfi við fyrirtækið [D] sem sæi um málefni tengd heimagistingunni. Við vettvangsathugun framvísaði kærandi einnig skriflegum samningi við umrætt fyrirtæki, sem ljósmyndaður var á vettvangi.

Sama dag óskaði kærandi eftir skráningu heimagistingar á umræddri fasteign skv. 13. gr. laga nr. 85/2007.

Með bréfi dags. 11. október 2018 tilkynnti sýslumaður kæranda að fyrirhugað væri að leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 300.000 kr. vegna óskráðrar gististarfsemi. Var kæranda veittur 14 daga frestur til að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Andmæli bárust með bréfi dags. 23. október 2018. Kærandi mótmælti því að lögð yrði á hann stjórnvaldssekt á þeim grundvelli að um heimagistingu væri að ræða. Í því samhengi vísaði kærandi til þess að umrædd fasteign að [C] væri skráð sem atvinnuhúsnæði. Enginn hafi skráð lögheimili í fasteigninni og húsnæðið ekki nýtt til persónulegra nota. Af þeim sökum geti starfsemin ekki talist heimagisting.

Í andmælum kom einnig fram að einungis hluti fasteignarinnar hafi verið nýttur fyrir gististarfsemi en ekki eignin í heild, líkt og komið hafi fram í bréfi sýslumanns. Fór kærandi fram á að tekið yrði tillit til þess við sektarákvörðun, yrði málinu haldið til streitu.

Sýslumaður taldi sannað að kærandi hefði stundað heimagistingu án skráningar sbr. 3. gr. og 13. gr. laga nr. 85/2007.

Með bréfi dags. 26. október 2018 lagði sýslumaður stjórnsýslusekt á kæranda að upphæð 300.000 kr. á grundvelli 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Við ákvörðun sektarfjárhæðar leit sýslumaður fyrst og femst til umfangs starfseminnar við mat á alvarleika brots. Í því samhengi lagði sýslumaður til grundvallar að rannsókn málsins hafi leitt í ljós að kærandi hafi leigt út fasteign sína í skammtímaleigu í a.m.k. 10 skipti frá því lög nr. 67/2016 tóku gildi þann 1. janúar 2017, skv. umsögnum gesta á bókunarsíðu. Samkvæmt upplýsingum á bókunarsíðu hafi verð gistingar verið um 40.000 kr. fyrir hverja nótt. Við mat á alvarleika leit sýslumaður til þess að kærandi hafi verið samstarfsfús við rannsókn málsins, brotið hafi verið umfangslítið og staðið yfir í skamman tíma. Sýslumaður féllst á athugasemdir kæranda um að eignin hafi einungis verið leigð út að hluta en taldi það þó ekki hafi áhrif á sektarfjárhæð í máli þessu þar sem fyrst og fremst hafi verið litið til fjölda gistinátta og tekna af sýnilega seldum gistináttum.

Þann 26. október 2018 synjaði sýslumaður beiðni kæranda um skráningu heimagistingar í umræddri fasteign.

Þann 15. nóvember 2018 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna umræddrar ákvörðunar. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sýslumanns og gögnum máls, með bréfi dags. 21. nóvember 2018.

Umsögn sýslumanns ásamt gögnum máls bárust með bréfi dags. 26. október 2018.

Kæranda voru send gögn máls og umsögn sýslumanns til athugasemda með bréfi dags. 7. janúar 2019. Kæranda var veittur frestur til 18. janúar 2019 til að koma á framfæri frekari andmælum eða athugasemdum.

Engin frekari andmæli eða athugasemdir bárust frá kæranda.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun sýslumanns dags. 26. október 2018.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið tækt til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns um álagningu sektar vegna óskráðrar heimagistingar verði felld úr gildi.

Kærandi byggir á því að ákvörðun sýslumanns grundvallist á sektarheimild skv. 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Um sé að ræða íþyngjandi refsiheimild sem beri að túlka þröngt.

Kærandi vísar til þess að heimagisting sé skilgreind sem gisting gegn endurgjaldi á lögheimili einstaklings eða í einni annarri fasteign sem hann hafi til persónulegra nota og er í hans eigu. Fjöldi útleigðra daga í báðum eignum samanlagt skuli ekki fara yfir 90 daga á hverju almanaksári og tekjur af leigu eignanna skulu ekki nema hærri fjárhæð en kveðið er á um í 3. tölul. 4. gr. laga um virðisaukaskatt nr. 50/1988.

Kærandi telur að sektarheimild skv. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 nái ekki til atvika í málinu, enda falli gististarfsemi kæranda ekki undir skilgreiningu heimagistingar skv. 3. gr. laganna.

Í því samhengi bendir kærandi á að húsnæðið sem um ræðir er skráð atvinnuhúsnæði og enginn hafi þar skráð lögheimili. Í stærstum hluta fasteignarinnar sé starfrækt efnalaug og fasteignin sé því ekki nýtt til persónulegra nota.

Þar sem kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði til skráningu heimagistingar telur kærandi að sýslumanni hafi verið óheimilt að gera honum sekt á grundvelli 22. gr. a. laganna.

Kærandi bendir á að í ákvörðun sýslumanns sé m.a. vísað til þess að kærandi hafi óskað eftir skráningu heimagistingar í kjölfar vettvangsheimsóknar á grundvelli leiðbeininga frá sýslumanni. Í ákvörðun sýslumanns komi hins vegar ekki fram að beiðni kæranda um skráningu hafi verið hafnað í kjölfarið, enda hafi kærandi og fasteignin ekki uppfyllt skilyrði til starfseminnar.

Í kæru er einnig bent á að kærandi hafi nú formlega sótt um rekstrarleyfi fyrir umræddri starfsemi.

Þá vísar kærandi til þess að sýslumaður hafi verið upplýstur um að umrædd starfsemi væri rekin á vegum fyrirtækisins [D] eins og fram komi á bókunarsíðum. Af þeim sökum geti kærandi ekki verið talinn persónulega ábyrgur fyrir umræddri starfemi.

Kærandi telur einnig að umrædd sekt sé of há og í engu samræmi við umfang þeirrar starfsemi sem fram fór í fasteign hans. Í því samhengi vísar kærandi til þess að sýslumaður hafi talið umfangið óverulegt.

Sjónarmið sýslumanns

Sýslumaður vísar til þess starfræksla heimagistingar sé bundin ýmsum skilyrðum skv. lögum nr. 85/2007 og reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Það er mat sýslumanns að aðilar geti ekki borið við að þeir hafi ekki stundað heimagistingu á þeim grundvelli einum að viðkomandi starfsemi hafi brostið lagaskilyrði til skráningar. Sýslumaður telur að jafnvel þó kærandi uppfylli ekki eitt af þeim skilyrðum sem sett eru fyrir skráningu heimagistingar beri að líta á starfsemina sem slíka.

Sýslumaður telur að enginn vafi leiki á því að umrædd starfsemi kæranda falli undir þau lagaákvæði sem gilda um heimagistingu.

Varðandi sjónarmið kæranda um persónulega ábyrgð hans vísar sýslumaður til þess að kærandi undirritaði upplýsingaskýrslu dags. 10. október 2018, þar komi fram að kærandi starfrækti heimagistingu og væri í samstarfi við fyrirtækið [D]. Þá hafi kærandi framvísað samningi við félagið á vettvangi um þjónustu fyrirtækisins í tenglsum við útleiguna. Í samningnum sem finna megi í gögnum máls komi skýrlega fram að eigandi fasteignar standi að útleigu og það sé á hans ábyrgð að skrá starfsemina eða eftir atvikum sækja um tilskilin leyfi.

Sýslumaður bendir á að kærandi sé annar þinglýstur eigandi að umræddri fasteign. Þá hafi kærandi persónulega óskað sérstaklega eftir skráningu heimagistingar þann 10. október 2018 í kjölfar vettvangsheimsóknar. Að öllu framangreindu virtu sé það mat sýslumanns að rétt hafi verið að beina málinu að kæranda og leggja stjórnvaldssekt á hann.

Með hliðsjón af framangreindu og eðli og umfangi starfseminnar er það mat sýslumanns að kærandi hafi boðið heimagistingu án lögboðinnar skráningar skv. ákvæðum laga nr. 85/2007.

Vegna sjónarmiða kæranda um fjárhæð sektar vísar sýslumaður til þess að kærandi hafi ekki mótmælt mati sýslumanns á umfangi starfseminnar né lagt fram gögn sem véfengja það mat.

Sýslumaður bendir á að við ákvörðun sektarfjárhæðar hafi verið litið til lægsta mögulega fjölda seldra gistinátta. Sýslumaður vekur athygli á að við ákvörðun sektar hafi verið litið til alvarleika brots og það m.a. metið kæranda til hagsbóta að hann hafi verið samstarfsfús við rannsókn málsins, brotið hafi verið umfangslítið og staðið yfir í skammana tíma. Þá hafi það einnig verið metið kæranda til hagsbóta að hann hafi óskað eftir skráningu heimagistingar í kjölfar vettvangsheimsóknar.

Að framangreindu virtu metur sýslumaður sekt að fjárhæð 300.000 kr. vera í samræmi við alvarleika brots.

Þá vekur sýslumaður athygli á því að kærandi lagði fram formlega umsókn um rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II, þann 19. október 2019. Hafi umsókn kæranda verið synjað með bréfi sýslumanns dags. 30. nóvember 2018, á grundvelli neikvæðrar umsagnar Reykjavíkurborgar.

Forsendur og niðurstaða

Stjórnsýslukæran sem hér er til meðferðar barst ráðuneytinu innan kærufrests, gagnaöflun er lokið, málið telst nægjanlega upplýst og er því tekið til úrskurðar.

Eins og að framan greinir krefst kærandi þess að ákvörðun sýslumanns um að leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 300.000 kr. verði felld úr gildi.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi lög nr. 67/2016 um breytingu á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Umræddar breytingar fólu m.a. í sér að tekin var upp skráningarskylda í stað rekstrarleyfisskyldu vegna heimagistingar. Markmið lagabreytinganna var einföldun regluverks í því skyni að auðvelda einstaklingum að stunda skammtímaleigu. Breytingum var einnig ætlað að að mæta nýjum áskorunum sem fylgdu aukinni fjölgun erlendra ferðamanna. Í aðdraganda lagasetningarinnar var skortur á virku eftirliti ásamt fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða talin ein stærsta áskorun íslenskrar gistiþjónustu.

Samhliða einföldun regluverks voru lögfestar stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum. Var það m.a. gert í því skyni að að stemma stigu við miklum fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða hér á landi, sem og að tryggja aukna fylgni við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 22. gr. a. núgildandi laga nr. 85/2007 segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laganna. Þá segir í 4. mgr. 13. gr. sömu laga að stjórnvaldssektir geti numið frá 10 þús.kr. til 1 m.kr. fyrir hvert brot.

Í málinu liggur fyrir að sýslumaður fór þann 10. október 2018 í vettvangsrannsókn að [C] vegna upplýsinga um að þar færi fram óskráð skammtímaleiga. Hittist þar fyrir kærandi sem gekkst við því að hafa stundað heimagistingu. Í málinu liggur fyrir upplýsingaskýrsla þess efnis, dags. 10. október 2018, undirrituð af kæranda.

Í málinu liggur fyrir afrit af markaðsefni eignarinnar sem auglýst var undir heitinu „[E]“ á bókunarsíðunni booking.com. Á umræddri bókunarsíðu höfðu þá verið ritaðar 10 umsagnir vegna seldrar gistiþjónustu. Uppgefið verð fyrir tvær nætur á bókunarsíðu voru tæpar 80.000 kr.

Í málinu liggja fyrir samningsdrög milli kæranda og fyrirtækisins [D]. Af umræddum samningi má ráða að kærandi hafi í raun verið leigusali en fyrirtækið séð um ýmsa umsýslu í tengslum við útleiguna.

Þá liggur fyrir að kærandi hafi sjálfur óskað eftir skráningu heimagistingar í kjölfar vettvangsheimsóknar. Var umræddri skráningu hafnað þann 26. október 2018.

Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið hafið yfir vafa að kærandi hafi í raun staðið að umræddri gististarfsemi sem fór fram í afmörkuðum hluta fasteignarinnar.

Kærandi telur að sektarheimild skv. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 nái ekki til atvika í málinu, enda falli gististarfsemi kæranda ekki undir skilgreiningu heimagistingar skv. 3. gr. laganna.

Þar sem kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði til skráningu heimagistingar, telur kærandi að sýslumanni hafi verið óheimilt að veita honum sekt á grundvelli 22. gr. a. laganna.

Í því samhengi bendir ráðuneytið á að félag í eigu kæranda sótti einnig um rekstrarleyfi fyrir gististað í flokki II með umsókn dags. 19. október 2018. Með bréfi dags. 30. nóvember 2018 synjaði sýslumaður umsókn kæranda með vísan til neikvæðrar umsagnar Reykjavíkurborgar. Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að gististaðurinn sé staðsettur í íbúðarbyggð Íb11, þar sem óheimilt sé að reka gististað í flokki II.

Hefur ákvörðun sýslumanns um synjun rekstrarleyfis ekki verið hnekkt.

Af því leiðir að gististarfsemi kæranda uppfyllti hvorki skilyrði til skráningar heimagistingar né útgáfu rekstarleyfis.

Ráðuneytið tekur því undir með sýslumanni að kærandi geti ekki borðið fyrir sig að hann hafi ekki stundað heimagistingu eingöngu á þeim grundvelli að húsnæðið hafi brostið lagaskilyrði til skráningar starfseminnar.

Með hliðsjón af öllu framangreindu og umfangi starfseminnar er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi boðið upp á heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laga nr. 85/2007 og sýslumanni hafi verið heimilt að leggja á stjórnvaldssekt á grundvelli 22. gr. a. sömu laga.

Við ákvörðun stjórnvaldssektar hefur sýslumaður litið til umfangs brots við mat á alvarleika þess sbr. 4. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Við mat á umfangi starfseminnar hefur sýslumaður lagt til grundvallar 10 umsagnir á bókunarsíðu kæranda. Þá hefur sýslumaður lagt til grundvallar að lægsta verð fyrir selda gistiþjónustu á bókunarsíðu hafi verið 40.000 kr.

Hefur kærandi ekki mótmælt þessu mati sýslumanns á umfangi starfseminnar.

Við ákvörðun sektarfjárhæðar hefur sýslumaður metið kæranda til hagsbóta að hann hafi verið samstarfsfús við rannsókn máls, brotið hafi verið umfangslítið og hafi staðið yfir í skamman tíma.

Í málinu liggur fyrir að gististarfsemi kæranda fór fram í hluta fasteignarinnar sem eru tæpir 70 fm að stærð skv. markaðsefni á bókunarsíðu.

Að öllu framangreindu virtu, umfangi brots og alvarleika telur ráðuneytið að stjórnsýslusekt sé hæfilega ákvörðuð 300.000 kr.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð þennan og beðist er velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 26. október 2018 um að leggja 300.000 kr. stjórnvaldssekt á kæranda vegna óskráðrar gististarfsemi í hluta fasteignar að [C] er staðfest.