Stjórnvaldssekt -Heimagisting - Óskráð gististarfsemi.

Með tölvupósti dags. 12. febrúar 2019 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá [A] (hér eftir kærandi). Kærð var ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 31. janúar 2019 um að leggja 1.500.000 kr. stjórnvaldssekt á kæranda vegna óskráðrar gististarfsemi að [B].

Sektarheimild er að finna í 22. gr. a. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Stjórnsýslukæran er byggð á 7. mgr. 22. gr. sömu laga og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik

Við eftirlit sýslumanns með gististarfsemi komu fram upplýsingar um að stunduð væri óskráð gististarfsemi að [B]18. Við frekari rannsókn sýslumanns virtist umrædd fasteign hafa verið auglýst til útleigu á bókunarvefnum booking.com undir markaðsheitinu „[C] apartments“ frá a.m.k. október 2016. Eignin var leigð út sem tvö gistirými, þ.e. stúdíóíbúð í kjallara og íbúð á hæð. Lægsta uppgefna verð gistingar á bókunarsíðu var 12.555 kr. fyrir kjallara og 18.678 kr. fyrir íbúð. Höfðu ferðamenn ritað 134 umsagnir vegna seldrar gistiþjónustu. Þar af höfðu ferðamenn ritað 115 umsagnir vegna seldrar gistiþjónustu frá 1. janúar 2017 frá því að breytingar á lögum nr. 85/2007 tóku gildi.

Sýslumaður fór þann 3. október 2018 í vettvangsrannsókn að [B] vegna gruns um að þar væri starfrækt óskráð heimagisting. Hittist þar fyrir ferðamaður sem kvaðst hafa leigt eignina í fjórar nætur fyrir þrjá gesti. Aðspurður sagðist hann hafa greitt u.þ.b. 113.000 kr. fyrir gistinguna. Ferðamaður framvísaði bókunarkvittun sem ljósmynduð var á vettvangi.

Með bréfi dags. 3. október 2018 tilkynnti sýslumaður kæranda að fyrirhugað væri að leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 1.500.000 kr. vegna óskráðrar gististarfsemi. Var kæranda veittur 14 daga frestur til að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Andmæli bárust þann. 9. október 2018 þar sem kærandi fór fram á að fyrirhuguð sekt yrði felld niður í ljósi þess að umsókn um rekstrarleyfi vegna gististarfsemi væri til meðferðar.

Frekari athugasemdir bárust frá kæranda þann 16. október 2018. Í umræddum athugasemdum kom fram að umsókn um rekstrarleyfi hafi verið til meðferðar hjá stjórnvöldum frá árinu 2016 og varanlegs gistileyfis væri að vænta á næstunni. Í ljósi þess að umsókn kæranda hafi verið til efnismeðferðar áður en breytingar á lögum nr. 85/2007 hafi tekið gildi hafi kærandi ekki talið ástæðu til að skrá heimagistingu í samræmi við 13. gr. núgildandi laga. Í athugasemdum kom fram að félag í eigu kæranda, [C slf.]., hafi haldið utan um gististarfsemina og hafi greitt af henni virðisaukaskatt, gistináttaskatt og önnur lögboðin gjöld.

Sýslumaður taldi sýnt að kærandi hafi stundað heimagistingu án skráningar sbr. 3. gr. og 13. gr. laga nr. 85/2007.

Með bréfi dags. 31. janúar 2019 lagði sýslumaður stjórnsýslusekt á kæranda að upphæð 1.500.000 kr. á grundvelli 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Við ákvörðun sektarfjárhæðar leit sýslumaður fyrst og fremst til umfangs starfseminnar við mat á alvarleika brots. Í því samhengi lagði sýslumaður til grundvallar að rannsókn málsins hafi leitt í ljós að kærandi hafi leigt út fasteign sína í skammtímaleigu í a.m.k. 119 skipti án lögboðinnar skráningar eða leyfis frá því að lög nr. 67/2016 tóku gildi þann 1. janúar 2017, skv. umsögnum gesta á bókunarsíðu og upplýsingum frá ferðamönnum sem hittust fyrir á vettvangi. Við ákvörðun sektarfjárhæðar leit sýslumaður einnig til þess að kærandi hafi fengið ítrekaðar áskoranir og aðvaranir.

Þann 12. febrúar 2019 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna umræddrar ákvörðunar. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sýslumanns og gögnum máls, með bréfi dags. 27. febrúar 2019.

Umsögn sýslumanns ásamt gögnum máls barst með bréfi dags. 7. mars 2019.

Kæranda voru send gögn máls og umsögn sýslumanns til athugasemda með bréfi dags. 22. mars 2019. Var kæranda veittur frestur til 4. apríl 2019 til að koma á framfæri frekari andmælum eða athugasemdum.

Engin frekari andmæli eða athugasemdir bárust frá kæranda.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun sýslumanns dags. 31. janúar 2019.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tækt til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns um að veita honum sekt vegna óskráðrar heimagistingar verði felld úr gildi.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi keypt umrædda fasteign um sumarið 2016. Í kjölfarið hafi kærandi sótt um leyfi til reksturs gististaðar. Kærandi ber því við að efnisleg meðferð málsins hjá stjórnvöldum hafi dregist á langinn.

Kærandi byggir á því að ósanngjarnt sé að leggja á hann sekt þar sem dráttur hafi orðið á umsókn hans um rekstrarleyfi hjá borgaryfirvöldum.

Þá telur kærandi að ekki hafi verið tekið tillit til andmæla hans eða skýringa og að ekki hafi verið gætt að sanngirni við meðferð máls.

Kærandi vísar til þess að ekki hafi verið tekið tillit til þess að skattur og opinber gjöld hafi verið greidd af umræddri starfsemi.

Þá telur kærandi að sýslumaður hafi brotið meðalhóf við meðferð máls.

Kærandi hefur lagt fram ýmis gögn. Kærandi hefur m.a. lagt fram fundargerð frá verkfræðistofunni Mannvit um endurbætur á brunavörnum. Þá hefur kærandi lagt fram álit Minjastofnunar dags. 19. júní 2018 á fyrirhuguðum breytingum á framhlið hússins og brunavörnum. Kærandi hefur einnig lagt fram auglýsingu um breytingu á aðalskipulagi dags. 12. mars 2018 sem felur í sér heimild til fjölbreyttari starfsemi fyrir þann staðgreinireit sem umrædd fasteign er staðsett á.

Því vísar kærandi til fyrri athugasemda og andmæla sem hann hafi áður komið á framfæri við sýslumann.

Sjónarmið sýslumanns

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sýslumanns vegna málsins.

Í umsögn sýslumanns kemur fram að í umræddri stjórnsýslukæru komi ekki fram andmæli af öðrum toga en hafi þegar komið fram við meðferð málsins hjá sýslumanni.

Forsaga málsins sé sú að sýslumanni hafi fyrst borist umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir gististað í flokki I (heimagisting) í gildistíð eldri laga þann 9. maí 2016.

Fór umsóknin í lögbundið umsagnarferli skv. 10. gr. laga nr. 85/2007. Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi lagst gegn útgáfu leyfisins þann 15. júní 2016, m.a. með vísan til þess að byggingin stæðist ekki kröfur skv. byggingareglugerð.

Sýslumaður tilkynnti kæranda að fyrirhugað væri að synja umræddri umsókn með bréfi dags. 2. júní 2017.

Með tölvupósti dags. 19. júlí 2017 hafi kærandi gefið þær skýringar að málið væri í ferli hjá arkitekt.

Með tölvupósti dags. 3. október 2017 upplýsti slökkvilið sýslumann um að afstaða slökkviliðs til málsins væri óbreytt.

Á grundvelli fyrirliggjandi neikvæðra umsagna synjaði sýslumaður umsókn kæranda með bréfi dags. 3. október 2017.

Í bréfum sýslumanns dags. 2. júní 2017 og 3. október 2017 hafi verið sérstaklega vakin athygli á viðurlögum við því að starfrækja skammtímaleigu án tilskilinnar skráningar eða leyfis.

Með tölvupósti dags. 13. og 14. nóvember 2017 hafi sýslumaður ítrekað fyrir kæranda að ekkert leyfi væri í gildi fyrir umræddri starfsemi og óheimilt væri að hefja slíka starfsemi áður en endanlegt leyfi lægi fyrir. Í tölvupóstum sýslumanns hafi sérstaklega verið vakin  athygli á viðurlögum við því að starfrækja skammtímaleigu án skráningar eða tilskilins leyfis.

Þann 18. desember 2017 barst sýslumanni á ný umsókn um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II í umræddri fasteign. Fór umsóknin í lögbundið umsagnarferli skv. 10. gr. laga nr. 85/2007.

Með bréfi dags. 27. mars. 2018 sendi sýslumaður kæranda formlega áskorun þar sem m.a. var skorað á kæranda að láta af umræddri gististarfsemi eða skrá hana í samræmi við lög. Í umræddri áskorun var vakin athygli á heimild sýslumanns skv. 22. gr. a. laganna til að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar. Í umræddri áskorun kom sérstaklega fram að kærandi mætti búast við viðurlögum myndi starfsemin halda áfram án skráningar eða tilskilins leyfis.

Þann 11. maí 2018 og 4. október 2018 bárust sýslumanni neikvæðar umsagnir slökkviliðs og byggingafulltrúa sem lögðust gegn útgáfu leyfisins m.a. með vísan til þess að byggingin stæðist ekki kröfur skv. byggingareglugerð og að ekki hafi verið sótt um byggingaleyfi fyrir framkvæmdum.

Með bréfi dags. 10. janúar 2019 synjaði sýslumaður á ný umsókn kæranda um rekstrarleyfi með vísan til fyrirliggjandi neikvæðra umsagna.

Varðandi athugasemdir kæranda um að ekki hafi verið tekið tillit til mótraka og meðalhófs bendir sýslumaður á að kæranda hafi ítrekað verið veitt færi á að koma umræddri starfsemi í lögmætt horf. Þá hafi kæranda ítrekað verið bent á hugsanleg viðurlög vegna slíkrar starfsemi.

Sýslumaður telur því að meðalhófs hafi verið gætt við meðferð málsins og málsmeðferð hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Forsendur og niðurstaða

Stjórnsýslukæran sem hér er til meðferðar barst ráðuneytinu innan kærufrests, gagnaöflun er lokið og málið telst nægjanlega upplýst og er því tekið til úrskurðar.

Eins og að framan greinir krefst kærandi þess að ákvörðun sýslumanns um að leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 1.500.000 kr. verði felld úr gildi.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi lög nr. 67/2016 um breytingu á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Umræddar breytingar fólu m.a. í sér að tekin var upp skráningarskylda í stað rekstrarleyfisskyldu vegna heimagistingar. Markmið lagabreytinganna var einföldun regluverks í því skyni að auðvelda einstaklingum að stunda skammtímaleigu. Breytingum var einnig ætlað að að mæta nýjum áskorunum sem fylgdu mikilli fjölgun erlendra ferðamanna. Í aðdraganda lagasetningarinnar var skortur á virku eftirliti ásamt fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða talin ein stærsta áskorun íslenskrar gistiþjónustu.

Samhliða einföldun regluverks voru lögfest ákvæði um stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum. Var það m.a. gert í því skyni að að stemma stigu við miklum fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða hér á landi, sem og að tryggja aukna fylgni við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 22. gr. a. núgildandi laga nr. 85/2007 segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laganna. Þá segir í 4. mgr. 13. gr. sömu laga að stjórnvaldssektir geti numið frá 10 þús.kr. til 1 m.kr. fyrir hvert brot.

Kærandi byggir á því að þá stöðu sem upp er komin megi rekja til tafa sem orðið hafa á afgreiðslu umsóknar hans um rekstrarleyfi fyrir gististarfsemi.

Af þeim sökum telur kærandi að sanngirnisrök mæli gegn því að stjórnvaldssekt verði lögð á hann. Þá telur kærandi að ekki hafi verið tekið tillit til andmæla hans eða skýringa við meðferð máls auk þess sem ákvörðun sýslumanns um stjórnvaldsekt sé ekki í samræmi við meðalhóf.

Í málinu er ekki deilt um sönnun þess að kærandi hafi stundað gististarfsemi án tilskilins leyfis eða skráningar.

Í málinu liggur því fyrir að umrædd fasteign hefur verið leigð út sem tvö gistirými, þ.e. stúdíóíbúð í kjallara og íbúð á hæð. Lægsta uppgefna verð gistingar á bókunarsíðu var 12.555 kr. fyrir kjallara og 18.678 kr. fyrir íbúð á hæð. Ferðamenn hafa ritað 115 umsagnir vegna seldrar gistiþjónustu frá 1. janúar 2017 frá því að breytingar á lögum nr. 85/2007 tóku gildi.

Hefur mati sýslumanns á umfangi starfseminnar ekki verið mótmælt.

Af gögnum máls má ráða að kæranda hafi í tvígang verið synjað um rekstrarleyfi fyrir umræddri gististarfsemi m.a. með vísan til þess að fasteignin uppfylli ekki skilyrði byggingareglugerðar og að kærandi hafi ekki sótt um tilskilin byggingaleyfi fyrir framkvæmdum.

Í ljósi framangreinds telur ráðuneytið að tafir á meðferð umsóknar kæranda verði ekki raktar til leyfisveitanda eða umsagnaraðila.

Ráðuneytið getur ekki tekið undir athugasemdir kæranda um að ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar hafi farið í bága við meðalhóf. Í því samhengi verði að líta til þess að við meðferð máls hafi sýslumaður ítrekað vakið athygli kæranda á viðurlögum þess að stunda gististarfsemi án tilskilins leyfis eða skráningar.

Hins vegar verði að líta til þess að hin óskráða gististarfsemi var starfrækt fyrir 6. júlí 2019, áður en lög nr. 83/2019 tóku gildi. Samkvæmt umræddum breytingalögum var tekinn af allur vafi um að hver seld gistinótt umfram það sem heimilt er samkvæmt lögunum teldist sjálfstætt brot. Samkvæmt þágildandi ákvæði var hámarksupphæð sektar fyrir sjálfstætt brot tilgreind 1 m.kr. Í ljósi þess telur ráðuneytið að skýra verði þennan vafa kæranda í hag. Það er því mat ráðuneytisins að líta verði heildstætt á starfsemi aðila sem stakt brot í skilningi 3. mgr. 22. gr. þágildandi laga.

Með vísan til alls framangreinds, þ.m.t. alvarleika brots og ítrekaðra viðvarana sýslumanns, telur ráðuneytið að hæfileg stjórnvaldssekt sé ákvörðuð 950.000 kr.

Við ákvörðun sektarfjárhæðar hefur ráðuneytið einnig litið til þess að á umræddu tímabili lá ekki fyrir staðfesting slökkviliðs um fullnægjandi brunavarnir. Verður að telja að í því hafi falist ógn við öryggi gesta sem keyptu gistingu í fasteign kæranda.

Úrskurðarorð

Stjórnvaldssekt sem Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu lagði á kæranda þann 31. janúar 2019 er lækkuð. Stjórnvaldssekt er hæfilega ákvörðuð 950.000 kr.