Úrskurður vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að synja umsókn kæranda um breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II

Stjórnsýslukæra

Með tölvupósti, dags. 19. október 2017, bar [O] (hér eftir kærandi) fram kæru, fyrir hönd félagsins [M ehf.]., vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 20. júlí 2017, um að synja umsókn kæranda um breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II (íbúðargisting) við [K].

Stjórnsýslukæran er byggð á kæruheimild í 26. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sem og 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun sýslumanns verði felld úr gildi.

Málsatvik

Þann 5. september 2006 fékk kærandi útgefið rekstrarleyfi í flokki I (heimagisting) við [K]. Leyfið var gefið út af lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir lögregla) með gildistíma til 5. september 2010.

Þann 12. ágúst 2013 sótti kærandi um breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II (íbúðargisting) við [K]. Kærandi sendi umsóknina til lögreglu og er sú umsókn upphaf þessa máls.

Umrædd umsókn kæranda til lögreglu, dags. 12. ágúst 2013, fór í lögbundið umsagnarferli skv. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Þann 15. október 2013 lagðist Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins (hér eftir slökkvilið) gegn útgáfu leyfisins með neikvæðri umsögn. Slökkviliðið vísaði til þess að umbeðin gögn hefðu ekki borist frá rekstraraðila (kæranda).

Á grundvelli 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 var rekstrarleyfi ekki gefið út til kæranda, en samkvæmt ákvæðinu er leyfisveitanda óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver umsagnaraðila mælir gegn útgáfu leyfis.

Þann 1. janúar 2015 tók sýslumaður við málaflokki leyfisveitinga frá lögreglunni. Við reglubundið eftirlit sýslumanns kom í ljós að umræddri umsókn kæranda frá 12. ágúst 2013 var aldrei synjað með formlegum hætti. Við eftirlitið kom einnig í ljós að kæranda voru heldur ekki send endanleg leyfisbréf.

Í kjölfarið sendi sýslumaður kæranda bréf, dags. 17. febrúar 2017, þar sem kæranda var tilkynnt að sýslumaður hygðist synja umræddri umsókn kæranda frá 12. ágúst 2013 á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Bréf sýslumanns var sent í samræmi við 14. gr. áðurnefndra laga nr. 85/2007. Með bréfinu var kæranda gefinn 14 daga frestur frá móttöku bréfsins til að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum vegna fyrirhugaðrar synjunar, með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Þann 4. mars 2017 óskaði kærandi eftir lengri fresti til að skila gögnum. Sýslumaður veitti kæranda frest til 21. mars 2017. Að beiðni kæranda framlengdi sýslumaður umræddan frest til 4. apríl 2017 og því næst til 18. apríl 2017.

Þann 21. apríl 2017 barst neikvæð umsögn slökkviliðs vegna umsóknar kæranda með vísan til ófullnægjandi eldvarna og að bygging stæðist ekki kröfur skv. byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Þann 28. apríl 2017 bárust andmæli kæranda sýslumanni, auk þess sem kærandi óskaði eftir frekari fresti. Kærandi taldi kröfur slökkviliðs til eldvarna ekki eiga við umsókn sína í ljósi þess að kröfur slökkviliðs miðuðust við rekstrarleyfi í flokki II (íbúðargisting) en ekki flokki I (heimagisting).

Í samræmi við athugasemdir kæranda sendi sýslumaður nýja umsagnarbeiðni á slökkvilið, dags. 6. júlí 2017. Beiðnin var send til að kanna afstöðu slökkviliðs til útgáfu tímabundins rekstrarleyfis, sbr. 7. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2017, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Þann 12. júlí 2017 lagðist slökkvilið gegn útgáfu leyfisins í þriðja sinn.

Með bréfi dags. 20. júlí 2017 synjaði sýslumaður umræddri umsókn kæranda, dags. 12. ágúst 2013, um breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II við [K].

Þann 19. október 2017 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð er ákvörðun sýslumanns um að synja umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir gististaði í flokki II við [K].

Með bréfi dags. 30. nóvember 2017 óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns ásamt gögnum málsins. Umsögn sýslumannsins barst ráðuneytinu með bréfi dags. 8. janúar 2018. Umsögn sýslumanns var send kæranda til umsagnar með bréfi dags. 15. janúar 2018.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns, dags. 20. júlí 2017, um að synja breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II við [K], vegna félagsins [M ehf.], verði felld úr gildi.

Kærandi byggir á því að umrædd umsókn um rekstrarleyfi, dags. 12. ágúst 2013, feli í sér endurnýjun eldra rekstrarleyfis í flokki I (heimagisting).

Kærandi byggir á því að sýslumaður hefði átt að fara með umsóknina eftir reglum um heimagistingu sem voru í gildi þegar umsóknin var lögð fram, þann 12. ágúst 2013, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 67/2016 um breytingu á lögum nr. 85/2007. Þannig byggir kærandi á því að sýslumanni hafi verið óheimilt að láta umsóknina fara eftir lögum sem tóku gildi eftir dagsetningu umsóknarinnar.

Kærandi byggir enn fremur á að honum hafi ekki verið tilkynnt um synjum umsóknarinnar frá 12. ágúst 2013 fyrr en 17. febrúar 2017, þ.e. eftir að sýslumaður tók við leyfisveitingum af lögreglunni. Kærandi segist hafa verið í góðri trú um að hafa leyfi til reksturs í ljósi þess að umsókn hans frá 12. ágúst 2013 var aldrei synjað.

Loks fer kærandi fram á að rekstrarleyfi í flokki I (heimagisting), útgefið 5. september 2006, skuli gilda til ársins 2025 í ljósi þess að öllum skilyrðum um brunavarnir, sem þá giltu um heimagistingu, hafi verið fullnægt. Auk þess tekur kærandi fram að hann hafi fengið útgefið starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur (hér eftir heilbrigðiseftirlit) með gildistíma til 2. ágúst 2025.

Um málsmeðferð og sjónarmið aðila vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið sýslumanns

Í framhaldi stjórnsýslukærunnar óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns ásamt öllum málsgögnum. Umsögn sýslumanns barst ráðuneytinu þann 8. janúar 2018.

Í umsögn sýslumanns segir að lagaskilyrði hafi brostið fyrir útgáfu þess rekstrarleyfis sem kærandi sóttist eftir með umræddri umsókn frá 12. ágúst 2013. Sýslumaður bendir á að umsókn kæranda sé á stöðluðu eyðublaði. Á eyðublaðinu sé merkt við breytingu á rekstrarleyfi og gististað í flokki II (íbúðargisting). Með vísan til eyðublaðsins hafnar sýslumaður að ranglega hafi verið farið með umsóknina.

Í umsögn sýslumanns er enn fremur bent á að kæranda hafi aldrei borist endanleg leyfisbréf vegna umsóknarinnar samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2007.

Þá kemur fram í umsögn sýslumanns að starfsleyfi heilbrigðiseftirlits, á grundvelli laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, komi ekki í stað rekstrarleyfis samkvæmt 7. gr. laga nr. 85/2007.

Í umsögn sýslumanns er vísað til þess að óheimilt sé að gefa út rekstrarleyfi ef einhver umsagnaraðila mælir gegn útgáfu leyfis sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Síðan bendir sýslumaður á að slökkvilið hafi lagst gegn útgáfu leyfisins til kæranda með neikvæðri umsögn, síðast dags. 12. júlí 2017.

Loks bendir sýslumaður á í umsögn sinni að kæranda hafi ítrekað verið veittur frestur til að skila inn umbeðnum gögnum vegna umsóknarinnar. Þá hafi kæranda verið bent á að samkvæmt núgildandi lögum þurfi ekki að sækja um sérstakt rekstrarleyfi til að reka heimagistingu í flokki I, heldur sé nægjanlegt að skrá starfsemina á vefsíðu sýslumanns að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Um sjónarmið sýslumanns vísast að öðru leyti til þess sem segir í umsögn sýslumanns.

Forsendur og niðurstaða

Eins og fram kemur hér að ofan synjaði sýslumaður umsókn kæranda frá 12. ágúst 2013 um rekstur gististaðar í flokki II (íbúðargisting), við [K] með ákvörðun dags. 20. júlí 2017. Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra með bréfi, dags. 19. október 2017 þar sem kærandi fer fram á að hin kærða ákvörðun sýslumanns verði felld úr gildi.

Að mati ráðuneytisins telst málið nægilega upplýst og tækt til úrskurðar.

Í fyrsta lagi byggir kærandi á því að sýslumaður hafi ranglega farið með umsóknina. Kærandi telur að umsóknin feli í sér endurnýjun á eldra rekstrarleyfi í flokki I (heimagisting), en ekki breytta umsókn um rekstrarleyfi í flokki II (íbúðargisting). Í því samhengi telur kærandi úttekt slökkviliðs ranga, í ljósi þess að slökkvilið hafi ekki miðað við þær reglur sem giltu um flokk I (heimagisting) við úttekt vegna umsóknarinnar, heldur hafi slökkvilið ranglega miðað við reglur um gististað í flokki II (íbúðargisting), sem tóku gildi eftir að umsókn kæranda var lögð fram.

Ráðuneytið getur ekki fallist á þessar röksemdir kæranda. Umsókn kæranda er á stöðluðu umsóknareyðublaði, dags. 12. ágúst 2013. Á eyðublaðinu er merkt við reit þar sem óskað er sérstaklega eftir leyfi til gististaðar í flokki II. Ráðuneytið getur því ekki fallist á það með kæranda að umrædd umsókn feli í sér endurnýjun á leyfi í flokki I. Við meðferð málsins hjá sýslumanni var kæranda einnig bent á, að samkvæmt hinum nýju lögum, sem tóku gildi 1. janúar 2017, þurfti kærandi ekki að sækja um sérstakt rekstrarleyfi til að reka heimagistingu í flokki I. Kæranda hefði dugað að skrá starfsemina á heimasíðu sýslumanns að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, er sýslumanni skylt að leita umsagna aðila sem taldir eru upp í ákvæðinu, þar á meðal slökkviliðs, þegar kemur að úrvinnslu umsókna um rekstrarleyfi gististaða í flokki II (íbúðargisting). Í 5. mgr. 10. gr. sömu laga segir að sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi leggist einhver umsagnaraðili gegn útgáfu leyfisins. Af orðalagi 5. mgr. 10. gr. er ljóst að umsagnir umsagnaraðila eru bindandi. Þetta er áréttað í frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2007, en í umfjöllun um 10. gr. segir orðrétt að umsagnir umsagnaraðila séu bindandi. Sýslumanni er ekki veitt svigrúm til mats á neikvæðum umsögnum.

Slökkvilið lagðist gegn útgáfu rekstrarleyfis til kæranda með þremur aðskildum umsögnum. Fyrsta umsögnin er dags. 15. október 2013 og sú síðasta 12. júlí 2017 og henni fylgdi eftirfarandi rökstuðningur:

• Aðgengi að flóttaleiðum uppfyllir ekki gr. 9.5.3. í reglugerð nr. 112/2012.
• Hólfun húss til að takmarka útbreiðslu elds og reyks er ekki fullnægjandi sbr. gr. 9.6.13. í reglugerð 112/2012.
• Leiðamerkingar/leiðarlýsing/neyðarlýsing á flóttaleiðum er ekki ásættanleg sbr. gr. 9.5.1. í reglugerð 112/2012.
• Ekki er samræmi milli þeirra fjögurra íbúða sem sótt er um og fjölda á umsagnarbeiðni sem er sex.

Með vísan til ofangreindra lagaákvæða og umsagna slökkviliðs vegna umsóknar kæranda telur ráðuneytið að sýslumaður hafi með réttu synjað útgáfu rekstrarleyfis til kæranda í flokki II (íbúðargisting).

Í öðru lagi telur kærandi að sýslumanni hafi verið óheimilt að synja umræddri umsókn á grundvelli löggjafar sem tók gildi eftir að umsókn kæranda var lögð fram þann 12. ágúst 2013. Vísar kærandi þar til laga nr. 67/2016 um breytingu á fyrrnefndum lögum nr. 85/2007.

Eins og komið hefur fram tók sýslumaður við leyfisveitingum frá lögreglunni 1. janúar 2015. Við reglubundið eftirlit sýslumanns kom í ljós að umræddri umsókn kæranda, dags. 12. ágúst 2013, hafði ekki verið synjað með formlegum hætti. Hverju sem því líður voru kæranda aldrei send leyfisbréf vegna umsóknarinnar, en samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2007, er rekstraraðila skylt að hafa leyfisbréf sýnileg fyrir viðskiptavinum þar sem leyfisskyld starfsemi fer fram. Auk þess var kæranda kunnugt um að slökkvilið hafði lagst gegn útgáfu leyfisins. Ráðuneytið getur því ekki fallist á að kærandi hafi verið í góðri trú um að hafa fengið útgefið leyfi til reksturs gististaðar í flokki II í kjölfar umsóknar sinnar frá 12. ágúst 2013. Í ljósi þess að umsókn kæranda var aldrei synjað með formlegum hætti sendi sýslumaður kæranda bréf, dags. 17. febrúar 2017, í samræmi við góða stjórnsýsluhætti, þar sem kæranda var tilkynnt um fyrirhugaða synjun og gefinn kostur á koma andmælum og athugasemdum á framfæri, í samræmi við 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/2007.

Lög nr. 67/2016, um breytingu á lögum nr. 85/2007, tóku gildi 1. janúar 2017. Í ljósi þess að rekstrarleyfi hafði aldrei verið gefið út til kæranda bar sýslumanni að fara eftir þeim lögum sem voru í gildi þegar kæranda var send umrædd tilkynning um fyrirhugaða synjun. Hverju sem því líður þá eru engin ákvæði í lögum nr. 67/2017, né þeirri löggjöf sem var í gildi þegar kærandi lagði umsóknina fram þann 12. ágúst 2013, sem hefðu breytt því að slökkvilið hefði þurft að veita jákvæða umsögn vegna umsóknar kæranda og að sú umsögn teldist bindandi fyrir leyfisveitanda. Þá bendir ráðuneytið á að slökkvilið lagðist gegn útgáfu rekstrarleyfis til kæranda fyrir og eftir gildistöku laga nr. 67/2016 með neikvæðri umsögn. Fyrsta neikvæða umsögn slökkviliðs er dags. 15. október 2013 og sú þriðja 12. júlí 2017.

Ráðuneytið getur því ekki fallist á að sýslumaður hafi ranglega synjað kæranda um útgáfu rekstrarleyfisins á grundvelli löggjafar sem tók gildi eftir að umsókn kæranda var lögð fram þann 12. ágúst 2013.

Loks byggir kærandi á því að starfsleyfi sem hann fékk útgefið af heilbrigðiseftirliti þann 20. ágúst 2013 hafi gildistíma til 2. ágúst 2025. Ráðuneytið bendir á að starfsleyfi heilbrigðiseftirlitsins á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir kemur ekki í stað rekstrarleyfis samkvæmt 7. gr. laga nr. 85/2007.

Að öllu framangreindu telur ráðuneytið að ákvörðun sýslumanns, um að synja umsókn kæranda um breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II (íbúðargisting) við [K] hafi ekki verið ólögmæt.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 20. júlí 2017, um að synja umsókn kæranda um breytingu á rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II við [K] er hér með staðfest.