Úrskurður forsætisráðuneytisins í máli nr. 2/2016

Mánudaginn 12. desember var í forsætisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

í máli nr. 2/2016 
Kæra dánarbús Herborgar Friðjónsdóttur vegna ákvarðana Minjastofnunar Íslands.

1. Kröfur og kæruheimild

Hinn 15. júlí 2016 barst ráðuneytinu kæra frá Önnu Maríu Halldórsdóttur f.h. dánarbús Herborgar Friðjónsdóttur (hér eftir nefnd kærandi) vegna ákvörðunar Minjastofnunar Íslands frá 11. maí 2016 um að synja beiðni kæranda um afnám friðunar á húsi sem stendur á lóðinni Holtsgötu 5 í Reykjavík (hér eftir nefnt húsið). Til vara er kærð sú ákvörðun stofnunarinnar frá 7. júlí 2016 að hafna bótaskyldu á því tjóni sem framkvæmd laga um menningarminjar nr. 80/2012 (hér eftir nefnd lögin) hafi valdið kæranda og því að vísa ágreiningi um skaðabætur til matsnefndar eignarnámsbóta, svo sem segir í kærunni.

Krefst kærandi þess að ráðuneytið afnemi friðun hússins, en til vara að staðfest verði að bótaskylda sé fyrir hendi vegna þess tjóns sem kærandi hafi orðið fyrir af framkvæmd laganna og því beri, náist ekki samkomulag um skaðabætur, að vísa ágreiningi um skaðabætur til matsnefndar eignarnámsbóta.

Ákvarðanir stofnunarinnar eru kærðar til ráðuneytisins á grundvelli heimildar í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en hinar kærðu ákvarðanir eru ekki endanlegar á stjórnsýslustigi, sbr. 51. gr. laganna.

2. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Með gildistöku laganna þann 1. janúar 2013 voru öll hús 100 ára eða eldri friðuð, sbr. 1. mgr. 29. gr. laganna. Féll húsið þar undir enda byggt á árinu 1904.

Í nóvember 2015 lagði kærandi fram fyrirspurn til Reykjavíkurborgar um það hvort heimilt væri að rífa húsið og byggja í staðinn hús í samræmi við gildandi deiliskipulag. Með tölvupósti 9. desember 2015 leitaði umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkur eftir áliti Minjastofnunar Íslands á erindi kærða. Í svari stofnunarinnar til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur frá 19. desember 2015 lagðist stofnunin gegn niðurrifi hússins eða brottflutningi þess af lóðinni, með þeim rökum að húsið væri hluti af fallegri heild sem hefði bæði menningarsögulegt og umhverfislegt gildi. Niðurrif eða brottflutningur hússins myndi rjúfa þessa heild auk þess að veikja stöðu Holtsgötu 9 í umhverfinu og mögulega rýra verðgildi þeirrar eignar. Skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar tilkynnti kærða þann 26. janúar 2016 um þá ákvörðun að hafna beiðni um heimild til að rífa húsið með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 20. janúar s.á. þar sem vísað var til þess að húsið væri aldursfriðað skv. 1. mgr. 29. gr. laganna. Í umsögn skipulagsfulltrúa er vísað til umsagnar Minjastofnunar Íslands sem fyrr er reifuð en einnig neikvæðrar umsagnar Borgarsögusafns sem mælti í umsögn sinni gegn því að húsið yrði rifið, enda samræmdist það illa borgarverndarstefnu í nýju aðalskipulagi Reykjavíkur.

Kærði beindi skaðabótakröfu til Minjastofnunar Íslands þann 3. febrúar 2016 með þeim rökum að framkvæmd stofnunarinnar á lögunum hefði valdið kæranda skaða sem næmi 189.539.200 kr. Í svari stofnunarinnar til kærða þann 1. mars 2016 er skaðabótaábyrgð stofnunarinnar hafnað með þeim rökum að bótaábyrgð á grundvelli 53. gr. laganna vegna umsagnar stofnunarinnar til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar gæti ekki undir neinum kringumstæðum verið til staðar.

Með erindi 6. apríl 2016 óskaði kærandi eftir því við Minjastofnun Íslands að friðun hússins yrði afnumin með vísan til heimildar í 3. mgr. 29. gr. laganna, enda svipti friðun hússins á grundvelli laganna eigendur þess ákveðnum eignarrétti, þ.e. þeim byggingarrétti sem veittur væri með setningu deiliskipulags. Í hinni kærðu ákvörðun frá 11. maí 2016 var beiðni kæranda um afnám friðunar hússins synjað með þeim rökum að húsið væri hluti af fallegri heild sem hefði bæði menningarsögulegt og umhverfislegt gildi. Niðurrif eða brottflutningur þess myndi rjúfa þessa heild auk þess að veikja stöðu Holtsgötu 9 í umhverfinu og mögulega rýra verðgildi þeirrar eignar. Tók stofnunin fram að ekki hefðu komið fram ný rök sem réttlættu að afnema friðun hússins.

Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun með erindi dagsettu 30. maí 2016 og ítrekaði ósk sína með erindi 16. júní s.á. Með erindi dagsettu 26. júní 2016 til kæranda rökstuddi stofnunin hina kærðu ákvörðun frá 11. maí 2016.

Í erindi kæranda til Minjastofnunar Íslands frá 19. maí 2016 óskaði kærandi eftir því að stofnunin vísaði ágreiningi um skaðabætur til matsnefndar eignarnámsbóta á grundvelli 53. gr. laganna, með þeim rökum að framkvæmd stofnunarinnar á lögunum hefði valdið kæranda verulegu fjárhagslegu tjóni þar sem niðurrifsheimild og byggingarréttur sem lóðarhafa var veittur með deiliskipulagi hefði í reynd verið afnuminn með setningu og framkvæmd laganna. Í svari stofnunarinnar til kæranda, dagsettu 7. júlí 2016, hafnaði stofnunin því að bótaskyldu væri til að dreifa og að bótakröfu væri beint að stofnuninni með vísan til 53. gr. laganna. Þá var því einnig hafnað að vísa ágreiningi til matsnefndar eignarnámsbóta. Færði stofnunin þau rök fyrir ákvörðun sinni að um væri að ræða sjálfkrafa friðun vegna aldurs og ekki þyrfti neinar aðgerðir, hvorki af hálfu stofnunarinnar né annarra, til að sú friðun yrði virk. Þar sem það var ekki ákvörðun stofnunarinnar að friða húsið hefði framkvæmd stofnunarinnar á ákvæðum laganna ekki áhrif á hvort kærandi ætti þess kost að nýta sér heimildir samkvæmt deiliskipulagi. Þar af leiðandi ætti ákvæði 53. gr. laganna ekki við um það tilvik sem hér er til umfjöllunar. Í ljósi þess að bótaskyldu væri hafnað væri niðurstaðan jafnframt sú að ekki væri um að ræða ágreining um bótafjárhæð sem vísa skuli til nefndar um eignarnámsbætur skv. 53. gr. laganna. Er þessi ákvörðun Minjastofnunar Íslands kærð til vara.

Svo sem fyrr segir voru ákvarðanir stofnunarinnar kærðar til ráðuneytisins þann 15. júlí 2016. Forsætisráðuneytið veitti stofnuninni tækifæri til að koma að andmælum við kæruna og frekari sjónarmiðum og gerði stofnunin það með erindi til ráðuneytisins þann 10. ágúst 2016. Kæranda var veitt tækifæri til að bregðast við athugasemdum og sjónarmiðum stofnunarinnar með erindi dagsettu 2. september 2016 og bárust frekari sjónarmið kæranda með erindi 4. september 2016. Þar kemur m.a. fram að kærandi telji vanta upp á rökstuðning stofnunarinnar varðandi túlkum á 3. mgr. 29. gr. laganna. Í því ljósi veitti ráðuneytið stofnuninni tækifæri til að koma að frekari rökstuðningi um þetta efni með erindi dagsettu 28. september 2016. Bárust ráðuneytinu svör stofnunarinnar þann 14. október 2016. Loks var kæranda boðið að koma að frekari andmælum við sjónarmið stofnunarinnar með erindi dagsettu 18. október 2016 og bárust ráðuneytinu sjónarmið kæranda þann 27. október 2016. Er gagnaöflun því lokið og málið tekið til úrskurðar.

3. Málsástæður og röksemdir aðila

Kærandi byggir kæruna á þeim rökum að með setningu laganna hafi verið gengið á rétt þeirra sem eigi hús sem eru 100 ára eða eldri og þar með friðuð. Með því að banna niðurrif húsa 100 ára og eldri sé augljóslega verið að meina réttmætum eigendum þessara húsa að ráðstafa þeim að vild, jafnvel þótt samþykki skipulagsyfirvalda liggi fyrir líkt og á við um húsið að Holtsgötu 5. Ljóst sé að löggjafinn geti ekki einhliða gengið gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda. Umrædd lög verði því að uppfylla þau skilyrði sem stjórnarskráin setur fyrir inngripum í hinn friðhelga eignarrétt. Lögin séu hins vegar haldin þeim ágalla að ekki er í smáatriðum tilgreint hvernig hið opinbera eigi að láta fullt verð koma fyrir þau eignarréttindi sem gripið er inn í. Aðeins sé að finna í 53. gr. laganna ákvæði sem tilgreina að kröfum um skaðabætur vegna framkvæmdar á þeim köflum laganna sem geta gengið gegn eignarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar skuli beint til Minjastofnunar Íslands. Þá sé ljóst að inngrip hins opinbera í eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar með lögunum ráðist af því hvernig framkvæmd laganna er háttað og geti verið verulegt. Í þessu tilviki sé um að ræða verulega skerðingu á þeim eignarrétti sem fylgi lóðinni og ekki verði séð að lögin uppfylli þá skyldu 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 að láta fullt verð koma fyrir opinbera eignarupptöku að öðru leyti en með greiðslu skaðabóta á grundvelli 53. gr. laganna. Taka þurfi tillit til þess hversu íþyngjandi friðunin er gagnvart eignarréttindum lóðareigenda samkvæmt skipulagi. Þá hljóti einnig að þurfa að vega og meta á almennan hátt hvort verndun gamalla húsa eigi að ganga fram án nokkurs tillits til samfélagslegs kostnaðar. Þá sé friðun hússins og bann við niðurrifi þess í eðli sínu framkvæmd á lögunum, nánar tiltekið 29. gr. Því til viðbótar sé synjun stofnunarinnar á því að afnema friðun hússins einnig framkvæmd stofnunarinnar á lögunum. Sú ákvörðun sé framfylgd og árétting stofnunarinnar á að ákvæði 29. gr. laganna eigi við um húsið.

Þá byggir kærandi á þeim rökum að hin kærða ákvörðun sé reist á óljósu mati stofnunarinnar á því að húsið sé hluti af fallegri heild. Samræmist það ekki hlutverki stofnunarinnar sem fyrst og fremst sé að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Þannig virðist stofnunin ganga inn á verksvið sveitarfélaga sem fara með skipulagsvald í samræmi við skipulagslög. Þá er gerð athugasemd við tilvísun stofnunarinnar til umhverfisgildis og mannvænlegs gildis þar sem þau hugtök snúi ekki að verndun menningararfs og falli því ekki að hlutverki Minjastofnunar Íslands eins og það sé skilgreint í lögum.

Loks sé sú túlkun Minjastofnunar Íslands að beita beri heimild í 3. mgr. 29. gr. laganna aðeins í undantekningartilfellum ekki studd neinum lagarökum og engin skilyrði fyrir beitingu þessarar heimildar sé að finna í lögunum. Með því að beita ekki heimildinni sé hins vegar gengið verulega á hagsmuni kæranda. Heimildarákvæðið eigi að túlka á málefnalegum forsendum með hliðsjón af því mikla inngripi í eignarrétt fólks sem sjálfkrafa friðun húsa í einkaeigu óumdeilanlega sé. Ákvæðið sé nokkurs konar öryggistæki og með því að beita því megi koma í veg fyrir stjórnarskrárbrot þegar brýnir almannahagsmunir leiði ekki til þess að hús standi.

Minjastofnun Íslands byggir ákvarðanir sínar á þeim rökum að með því að löggjafinn hafi ákveðið að hús sem eru 100 ára og eldri skuli sjálfkrafa njóta friðunar, sbr. 1. mgr. 29. gr. laganna, megi ljóst vera að mikil áhersla sé lögð á varðveislu slíkra húsa. Heimild 3. mgr. 29. gr. laganna til að afnema aldursfriðun beri að túlka þröngt þannig að henni sé aðeins beitt í undantekningartilvikum, nánar tiltekið í tilvikum þar sem málefnalegar ástæður séu fyrir því að ekki sé unnt að varðveita hús á staðnum, t.d. vegna tæknilegs ástands eða sérstakra aðstæðna. Í þessu máli séu ekki efni til að víkja frá meginreglu 1. mgr. 29. gr. laganna enda sé húsið hvorki óviðgerðarhæft né ónýtt. Þá beri jafnframt að horfa til varðveislugildis hússins og stöðu þess í nánasta umhverfi sínu, en niðurrif þess eða brottflutningur myndi rjúfa skarð í sögulegt samhengi í byggðinni og með því hyrfi minni um sögulega þróun byggðar í Vesturbæ Reykjavíkur. Auk þess myndi brottnám hússins hafa áhrif á stöðu tveggja eldri húsa í næsta nágrenni. Húsið sé hluti af fallegri heild sem hafi bæði menningarsögulegt og umhverfislegt gildi. Niðurrif eða brottflutningur hússins muni rjúfa þessa heild. Loks sé það álit stofnunarinnar að niðurrifsheimild í deiliskipulagi frá því fyrir gildistöku laganna geti ekki ein og sér verið nægileg rök til þess að fallast á afnám friðunar húsa sem lúta aldursfriðun skv. lögunum. Sé það í samræmi við tilgang og markmið laganna sbr. 1. gr. þar sem segir að stuðla skuli að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verið skilað óspilltum til komandi kynslóða. Þá komi fram í 1. gr. laganna að hús og önnur mannvirki teljist til þeirra menningarminja sem vilji sé til að vernda og sé lögunum ætlað að tryggja eftir föngum varðveislu menningarminja í eigin umhverfi. Með því að heimila afnám aldursfriðunar hússins á grundvelli heimildar í gildandi deiliskipulagi einvörðungu skapist fordæmi sem hefði víðtækar afleiðingar fyrir húsvernd í landinu. Fjölmörg hús um land allt sem orðin eru 100 ára standa á reitum þar sem veitt hefur verið heimild til niðurrifs samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Yrði það talið nægileg heimild til að beita undanþáguheimild 3. mgr. 29. gr. laganna myndu lögin veita verulega takmarkaða vernd fyrir þau hús og mannvirki sem þetta á við um. Megi ljóst vera að með því verði verulega dregið úr verndarmarkmiðum laganna. Þá hafnar stofnunin því að 53. gr. laganna eigi við í því tilviki sem hér um ræðir, hvorki sé bótaréttur til staðar né hægt að skjóta ágreiningi aðila til matsnefndar eignarnámsbóta. Það hafi ekki verið framkvæmd stofnunarinnar á lögunum sem varð til þess að húsið var friðað heldur gerðist það sjálfkrafa með gildistöku laganna þann 1. janúar 2013. Í ljósi þess að bótaskyldu sé hafnað sé augljóslega ekki um það að ræða að ágreiningur sé einvörðungu um bótafjárhæð sem vísa skuli til nefndar um eignarnámsbætur. Því séu ekki forsendur til að vísa ágreiningi til matsnefndar eignarnámsbóta.

4. Niðurstaða ráðuneytisins

Við gildistöku laganna þann 1. janúar 2013 var í lög leidd sú regla að öll hús og mannvirki sem eru 100 ára eða eldri væru friðuð, sbr. 1. mgr. 29. gr. Af þessu leiðir að óheimilt er að raska slíkum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað án leyfis Minjastofnunar Íslands, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Þá er í 3. mgr. lagagreinarinnar að finna undantekningu frá meginreglu 1. mgr. og stofnuninni veitt heimild til að afnema friðun sem byggist á aldursákvæði 1. mgr.

Í 1. mgr. 29. gr. laganna felast almennar takmarkanir eignarréttinda eigenda húsa og mannvirkja sem falla undir lagagreinina, enda tekur sú skerðing eignarráða sem í þessu felst almennt til allra þeirra sem eiga slík hús og mannvirki og styðst við þær almennu efnislegu ástæður sem finna má í 1. gr. laganna, þ.e. að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Er tekið fram í 2. mgr. 1. gr. að hús og önnur mannvirki séu menningarminjar í skilningi laganna. Ekki er því um að ræða að í 29. gr. laganna felist slíkar takmarkanir á eignarráðum fasteignareigenda að bótaskylt sé, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, heldur takmarkanir á eignarráðum fasteignareigenda sem eru almennar og byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og eigendur friðaðra húsa þurfa að sæta bótalaust.

Þegar Minjastofnun Íslands beitir heimild 3. mgr. 29. gr. laganna um afnám friðunar húsa eða mannvirkja sem eru aldursfriðuð á grundvelli 1. mgr. verður stofnunin að byggja slíkar ákvarðanir á málefnalegum sjónarmiðum. Í 1. og 4. gr. er að finna leiðsögn um það hvaða sjónarmið teljist málefnaleg. Þar er vísað til sjónarmiða um að stuðla skuli að verndun menningarminja, tryggja að menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða og vísað til menningarsögulegs og listræns gildis byggingararfs þjóðarinnar.

Í rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni segir Minjastofnun í hinni kærðu ákvörðun frá 11. maí 2016 m.a. að það sé mat stofnunarinnar að húsið sé hluti af fallegri heild sem hafi bæði menningarsögulegt og umhverfislegt gildi og að niðurrif eða brottflutningur hússins myndi rjúfa þessa heild. Þá kemur fram í frekari rökstuðningi stofnunarinnar til kæranda í erindi frá 24. júní 2016 að húsið sé hvorki óviðgerðarhæft né ónýtt og að stofnunin hafi horft til varðveislugildis hússins og stöðu þess í nánasta umhverfi. Þá segir í rökstuðningi stofnunarinnar að niðurrifsheimild í deiliskipulagi frá því fyrir gildistöku laganna geti ekki ein og sér verið nægileg rök til að fallast á afnám friðunar hússins.

Verður að fallast á að ofangreind sjónarmið sem stofnunin byggði ákvörðun sína á séu málefnaleg og í samræmi við þann tilgang laganna sem fjallað er um í 1. gr. Þá standa lög ekki til þess að stofnuninni beri lagaskylda til að afnema friðun húsa og mannvirkja vegna fyrirmæla í gildandi skipulagsáætlunum sveitarfélaga um nýtingu einstakra lóða, enda er um að ræða undantekningarheimild sem rök standa ekki til að skýra svo rúmt að hætta skapist á að markmið 1. mgr. 29. gr. um friðun slíkra húsa og mannvirkja, sbr. einnig tilgang laganna eins og hann birtist í 1. gr. laganna, náist ekki.

Svo sem fyrr segir felast í friðun húsa og mannvirkja skv. 1. mgr. 29. gr. almennar takmarkanir á eignarráðum fasteigna sem eigendur verða að sæta bótalaust. Það að stofnunin hafni því að veita eigendum friðaðra húsa og mannvirkja meiri rétt með afnámi friðunar skv. 3. mgr. 29. gr. laganna getur ekki talist framkvæmd á lögunum sem leiði sem slík til tjóns fyrir eigendur friðaðra húsa og mannvirkja sem bótaskyld sé skv. 53. gr. laganna. Bar stofnuninni því að hafna bótaskyldu á grundvelli 53. gr. laganna svo sem hún gerði í ákvörðun sem kærð er til vara, sbr. erindi til kærða frá 7. júlí 2016.

Í ljósi ofangreinds er sú ákvörðun Minjastofnunar Íslands að hafna afnámi friðunar á húsinu skv. 3. mgr. 29. gr. laganna, á grundvelli sjónarmiða sem reifuð eru að framan, gild stjórnvaldsákvörðun sem ekki verður fallist á að leiði til bótaskylds tjóns fyrir kæranda skv. 53. gr. laganna. Því voru ekki lögmætar forsendur fyrir stofnunina að vísa ágreiningi um fjárhæð bóta til matsnefndar eignarnámsbóta eftir reglum laga um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973.

Úrskurðarorð:

Hinar kærðu ákvarðanir Minjastofnunar Íslands frá 11. maí og 7. júlí 2016 eru staðfestar.