Úrskurður forsætisráðuneytisins nr. 3 í máli nr. 1/2016

1. Kröfur og kæruheimild

Hinn 20. nóvember 2015 barst ráðuneytinu kæra frá Skotveiðifélagi Íslands (hér eftir nefnt kærandi) vegna þeirrar ákvörðunar sveitarfélagsins Húnaþings vestra að gera leyfisskylda gegn gjaldi rjúpnaveiði í þjóðlendum innan marka sveitarfélagsins, en einnig á öðrum svæðum sem ekki eru hluti af máli þessu. Krefst kærandi þess að Húnaþingi vestra „verði bannað að auglýsa almennt bann við fuglaveiðum nema gegn leyfum og gjaldi á þjóðlendum og almenningum á eftirtöldum svæðum: 1. Tvídægru, þ. á m. þjóðlendunum Staðarhreppsafrétt og Húksafrétt, 2. Arnarvatnsheiði að undanskildum eignarlöndunum Efrinúpsheiði og Aðalbólsheiði, 3. Austurhluti Víðidalstunguheiðar og landsvæði sunnan Víðidalstunguheiðar“, svo sem segir í kæru.

Í athugasemdum Húnaþings vestra sem ráðuneytinu bárust 23. desember 2015 er þess krafist að kröfum kæranda verið hafnað og þess jafnframt krafist að ráðuneytið staðfesti heimild sveitarfélagsins til að leyfisbinda skotveiðar á rjúpu í þjóðlendum innan marka sveitarfélagsins á veiðitímabili ársins 2015 sem og heimild til gjaldtöku fyrir leyfisveitinguna að fjárhæð 9.000 kr.

Ákvörðun Húnaþings vestra er kærð til ráðuneytisins á grundvelli lokamálsl. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Þar segir að rísi ágreiningur um veitingu leyfa skv. 3. gr. laganna skeri forsætisráðherra úr honum. Lýtur því úrskurður þessi einvörðungu að því álitaefni hvort Húnaþingi vestra hafi verið heimilt að auglýsa bann við fuglaveiði nema gegn leyfi og gjaldi, innan þeirra þjóðlendna sem finna má innan marka sveitarfélagsins Húnaþings vestra og getið er í kæru, en ekki annarra svæða sem ekki hafa verið skilgreind sem þjóðlendur í úrskurðum óbyggðanefndar eða með dómi. Nánar tiltekið eru þetta eftirtaldar þjóðlendur sem jafnframt hafa verið úrskurðaðar í afréttareign sveitarfélagsins Húnaþings vestra, sbr. úrskurð óbyggðanefndar í máli nr. 3/2013: Staðarhreppsafréttur, Húksheiði, Austurhluti Víðidalstunguheiðar (Austurheiði) og  landsvæði sunnan Víðidalstunguheiðar.

2. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Málavextir eru þeir að Húnaþing vestra birti á heimasíðu sinni 14. október 2015 tilkynningu um fyrirkomulag rjúpnaveiði fyrir haustið 2015. Fram kom að leyfisskylt væri gegn gjaldi að stunda rjúpnaveiði á tilteknum svæðum, þar á meðal í framangreindum þjóðlendum í sveitarfélaginu. Hvert veiðileyfi skyldi kosta 9.000 kr. og veitti skráðum handhafa þess heimild til rjúpnaveiði á rjúpnaveiðitímabili ársins 2015. Sambærilegt fyrirkomulag mun hafa verið viðhaft um nokkurra ára skeið. Með úrskurði óbyggðanefndar, dags. 19. desember 2014, í máli nr. 3/2013, var komist að þeirri niðurstöðu að tiltekin landsvæði innan Húnaþings vestra væru þjóðlendur, í afréttareign sveitarfélagsins.

Á fundi landbúnaðarráðs Húnaþings vestra 1. október 2015 var lagt til að sama fyrirkomulag yrði á leyfisbindingu og sölu veiðileyfa og verið hafði árið áður. Var sú tillaga samþykkt með staðfestingu sveitarstjórnar á fundargerð landbúnaðarráðs 8. október 2015. Í kjölfarið var fyrirkomulagið auglýst á heimasíðu sveitarfélagsins. Í kæru er jafnframt vísað til viðtals við oddvita Húnaþings vestra sem birtist á vefsvæðinu www.visir.is 20. október 2015.

Ákvörðun Húnaþings vestra var kærð til ráðuneytisins með bréfi mótteknu 20. nóvember 2015. Forsætisráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um efni kærunnar og bárust þær athugasemdir 23. desember 2015. Veitti ráðuneytið kæranda tækifæri til að koma að frekari sjónarmiðum í málinu og bárust þau 28. janúar 2016. Loks veitti ráðuneytið sveitarfélaginu tækifæri til að bregðast við frekari sjónarmiðum kæranda og bárust þær athugasemdir 18. febrúar 2016. Er gagnaöflun því lokið og málið tekið til úrskurðar.

3. Málsástæður og röksemdir aðila

Kærandi byggir kæruna á þeim málsástæðum að skv. 8. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, sé öllum íslenskum ríkisborgurum, svo og erlendum ríkisborgurum með lögheimili hér á landi, heimilt að stunda dýraveiði í almenningum og á afréttum utan landareigna lögbýla, enda geti enginn sannað eignarrétt sinn til þeirra. Ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, heimili ekki sveitarfélögum að ráðstafa leyfum til rjúpnaveiði gegn gjaldi í þjóðlendum og almenningum. Í frekari rökstuðningi kæranda sem ráðuneytinu barst 28. janúar 2016 kemur fram að varhugavert sé að telja eignarrétt skv. 2. gr. laga nr. 58/1998 til beins eignarréttar, hann hljóti að teljast annars eðlis en beinn eignarréttur eða grunneignarréttur. Af því leiði að sá notkunarréttur í þjóðlendum sem felist í almannarétti til fuglaveiða geti ekki fallið undir heimildir sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998.

Sveitarfélagið Húnaþing vestra reisir kröfur sínar einkum á þeirri málsástæðu að ríkið hafi sannanlegan eignarrétt að landi þjóðlendna í skilningi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 64/1994. Því gildi ákvæði 8. gr. laganna um heimildir almennings til veiða í almenningum og eigendalausum svæðum ekki um veiðar innan þjóðlenda. Í þessu sambandi er vísað til ákvæða 2. og 3. gr. laga nr. 58/1998 sem feli í sér að þjóðlendur séu háðar eignarrétti ríkisins, afnot hlunninda án leyfis séu óheimil og að gert sé ráð fyrir leyfisveitingu sveitarfélaga til nýtingar lands og landsréttinda, að frátalinni nýtingu sem ríkið veiti leyfi fyrir. Réttur til skotveiði á dýrum teljist nýting hlunninda í þjóðlendu og 1. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 sé afdráttarlaus um að öll nýting hlunninda sé leyfisskyld. Í 5. gr laga nr. 58/1998 sé tiltekið sérstaklega að réttindi varðandi afréttareign raskist ekki við setningu laganna. Ekki hafi verið tilekið að skotveiðiréttur í almenningum raskaðist ekki. Þá geti umferð veiðimanna leitt til kostnaðar við vegi og slóða. Í viðbótarathugasemdum Húnaþings vestra, sem ráðuneytinu bárust 18. febrúar 2016, kemur fram að ekki sé vafi um þýðingu hugtaksins hlunnindi í 2. gr. laga nr. 58/1998 og að réttur til fuglaveiði teljist til hlunninda. Er í því samhengi vísað til skilgreiningar hlunninda í jarðalögum, nr. 81/2004. Þá fellst Húnaþing vestra á að munur sé á eignarráðum í þjóðlendum og almennum eignarlöndum og að sá munur varði einkum ráðstöfunarheimildir, en ekki inntak eignarréttar ríkisins sem lög nr. 58/1998 kveði á um. Eignarréttaryfirlýsing 2. gr. laga nr. 58/1998 sé grundvallarákvæði sem ekki verði litið fram hjá. Lög frá árinu 1994 verði ekki skýrð á grundvelli laga frá árinu 1998 þegar orðalag yngri laga feli beinlínis í sér aðrar reglur. Takmörkun á eignarrétti ríkisins í þjóðlendum geti eingöngu hvílt á réttindum sem óbyggðanefnd fallist á í úrskurðum sínum skv. 5. gr. laganna og að rétturinn til fuglaveiði skv. 8. gr. laga nr. 64/1994 geti ekki fallið þar undir.

4. Niðurstaða ráðuneytisins

4.1. Lagaákvæði til skoðunar

Í 1. og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum (veiðilög), segir svo um rétt til dýraveiði:

Öllum íslenskum ríkisborgurum, svo og erlendum ríkisborgurum með lögheimili hér á landi, eru dýraveiðar heimilar í almenningum, á afréttum utan landareigna lögbýla, enda geti enginn sannað eignarrétt sinn til þeirra, og í efnahagslögsögu Íslands utan netlaga landareigna. Skulu þeir hafa aflað sér leyfis til þess samkvæmt lögum þessum og reglum settum samkvæmt þeim.

Landeigendum einum eru heimilar dýraveiðar og ráðstöfunarréttur þeirra á landareign sinni nema lög mæli öðruvísi fyrir.

Í 1.-3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta (þjóðlendulög), er fjallað um nýtingu í þjóðlendum og sett eftirfarandi sérregla um leyfisveitingar ríkis og sveitarfélaga:

Enginn má hafa afnot þjóðlendu fyrir sjálfan sig, þar með talið að reisa þar mannvirki, gera jarðrask, nýta hlunnindi, vatns- og jarðhitaréttindi, sbr. þó 5. gr., nema að fengnu leyfi skv. 2. eða 3. mgr. og að uppfylltum skilyrðum laga að öðru leyti.

Leyfi ráðherra þarf til að nýta vatns- og jarðhitaréttindi, vindorku, námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu nema mælt sé fyrir um annað í lögum. Ráðherra er jafnframt heimilt að leyfa nauðsynleg afnot af landi til hagnýtingar á þessum réttindum.

Til að nýta land og landsréttindi innan þjóðlendu að öðru leyti en greinir í 2. mgr. þarf leyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Sé nýting heimiluð til lengri tíma en eins árs þarf jafnframt samþykki ráðherra. Rísi ágreiningur um veitingu leyfa samkvæmt þessari málsgrein sker ráðherra úr honum.

Hér á eftir verður fyrst vikið að því álitaefni hvort ákvæði þjóðlendulaga, og úrskurður eða dómsniðurstaða um að tiltekið landsvæði sé þjóðlenda á grundvelli þeirra, hafi það í för með sér að landsvæðið teljist „landareign“ í skilningi veiðilaga. Sé það svo, virðist vafalaust að ákvæði 2. mgr. 8. gr. veiðilaga, um einkarétt landeiganda til dýraveiði, nái til þjóðlendna og nýting af því tagi falli undir ákvæði 3. gr. þjóðlendulaga um leyfi. Verði hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að þjóðlenda teljist ekki landareign í skilningi veiðilaga þarf að leysa úr því hvort ákvæði þjóðlendulaga um leyfi til nýtingar taki samt sem áður til dýraveiða.

4.2. Hugtakið landareign í skilningi veiðilaga

Flokkun lands á grundvelli eignarhalds hefur verið með ýmsu móti í íslenskum rétti og hugtakanotkun ekki alltaf samræmd. Lengst af var að meginstefnu til greint á milli jarða, afrétta og almenninga. Afréttir voru flokkaðir nánar með ýmsum hætti, almennt þannig að í megindráttum var greint á milli afrétta sem væru fullkomin eignarlönd og afrétta sem væru aðeins í afréttareign, þ.e. einungis takmörkuð eignarréttindi fyrir hendi. Í löggjöf á síðari tímum var hugtakið almenningur gjarnan notað yfir landsvæði sem enginn aðili gat talið til einstaklingseignarréttinda yfir. Framangreind 1. og 2. mgr. 8. gr. veiðilaga endurspeglar þessa flokkun. Þar er landi skipt í landareignir, almenninga og afrétti utan landareigna lögbýla. Í 1. gr. sömu laga er hugtakið „landareign“ skilgreint sem „jörð eða annað landsvæði sem er háð beinum eignarrétti einstaklings eða lögaðila, þar með talið sveitarfélag eða ríki“. Hin hugtökin eru ekki skilgreind sérstaklega í veiðilögum en fyrirvarinn „utan landareigna lögbýla“ í 1. mgr. 8. gr. veiðilaga endurspeglar óvissu þá og deilur um eignarhald á hálendissvæðum, einkum afréttum, sem upp reis öðru hvoru alla síðustu öld og að vissu marki fyrr. Um þetta efni er ítarlega fjallað í athugasemdum með frumvarpi til þjóðlendulaga, þar sem m.a. segir svo:

Mismunandi sjónarmið um eignarhald á þeim svæðum landsins sem nefnd hafa verið afréttir hafa lengi verið uppi. Ágreiningsefnin hafa þar einkum verið í hvaða mæli slík landsvæði teljist eignarlönd og hver sé eigandi þeirra. Um afrétti hefur auk þeirra ágreiningsefna sem lýst var í upphafi I. kafla m.a. verið deilt um eignarréttarstöðu slíkra svæða og þá hvort þau séu hluti af tiltekinni jörð. Þá hafa verið uppi deilur um hvert sé t.d. inntak eignarréttinda kirkna yfir landsvæðum sem heimildir greina að þær hafi átt eða eigi og stundum eru þar nefnd afréttir, en í mörgum tilvikum hafa þessi réttindi verið seld sveitarfélögum eða einstaklingum. Eins og áður sagði bar þó lengst af hæst það álitaefni hver teldist eigandi að afréttarsvæðum sem notuð höfðu verið sameiginlega af íbúum á ákveðnu svæði án þess að þeir gætu vísað til tiltekinna heimilda um rétt sinn til svæðisins. Var þar tekist á um hvort viðkomandi sveitarfélög í umboði nytjahafanna teldust eigendur þessara landsvæða eða hvort þau væri eign ríkisins. (Sbr. þskj. 598, 367. mál, 122. lögþ.)

Í þjóðlendulögum er mörkuð sú stefna að land er flokkað í tvennt á grundvelli eignarhalds, nánar tiltekið í eignarlönd og þjóðlendur, sjá 1. gr. Eignarland er skilgreint sem „landsvæði sem er háð einkaeignarrétti þannig að eigandi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma“. Þjóðlenda er skilgreind sem „landsvæði utan eignarlanda þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi“. Hugtökin almenningur og afréttur eru ekki notuð við þá flokkun (á grundvelli eignarhalds) sem þjóðlendulögin kveða á um en hugtakið afréttur er skilgreint sem „landsvæði utan byggðar sem að staðaldri hefur verið notað til sumarbeitar fyrir búfé“. Afréttur í skilningi þjóðlendulaga getur því verið hvort heldur er í eignarlandi eða þjóðlendu.

Í svokölluðum þjóðlendumálum er úr því leyst hvort tiltekið landsvæði sé eignarland eða þjóðlenda. Sérstök stjórnsýslunefnd, óbyggðanefnd, sinnir þessu verkefni auk dómstóla í þeim tilvikum að úrskurðum nefndarinnar er skotið áfram. Fyrir liggur sú afstaða dómstóla og óbyggðanefndar að hugtökin jörð, afréttur og almenningur samkvæmt hinni eldri flokkun hafa þýðingu við úrlausn mála á grundvelli þjóðlendulaga. Nánar tiltekið hafa verið mótuð almenn viðmið varðandi sönnunarbyrði og til grundvallar þeim liggur almenn afstaða til þess hvernig hin eldri hugtök falla að hugtökunum eignarland og þjóðlenda. Þannig hefur landamerkjabréf fyrir jörð verið talið fela í sér „ríkari sönnun fyrir því að um eignarland sé að ræða þótt jafnframt verði að meta gildi hvers bréfs sérstaklega“, sbr t.d. Hrd. 21.10.2004 um Úthlíð og fleiri jarðir í Biskupstungum. Í samræmi við þetta hafa jarðir að meginreglu verið taldar eignarlönd. Sé ekki um jörð að ræða hafa landamerkjabréf takmarkaðra vægi sem „sönnunargagn um beinan eignarrétt“, sbr. t.d. Hrd. 14.6.2007 um Þórsmörk og Goðaland. Landsvæði sem fallið hafa í flokk afrétta og almenninga hafa að meginreglu verið talin þjóðlendur. Eins og áður greindi hefur hugtakanotkun í þessum efnum verið á reiki, bæði í löggjöf og heimildum um einstök landsvæði, og hvert tilvik er því kannað sérstaklega.

Niðurstöður þjóðlendumála, sbr. framangreint, sýna glöggt að landsvæði sem fallið hafa undir flokkunina „almenningar og afréttir utan landareigna lögbýla“ í veiðilögum eru þjóðlendur. Í því samhengi er fyrirvarinn „enda geti enginn sannað eignarrétt sinn til þeirra“ mikilvægur þar sem hann skilur undan hinum almenna veiðirétti þau undantekningartilvik þegar slík landsvæði hafa verið talin eignarlönd. Eftir stendur þá hugtakið „landareign“ í skilningi veiðilaga og ljóst að skilgreining þess í veiðilögum er efnislega sambærileg við skilgreiningu eignarlands í þjóðlendulögum. Efnislega er þannig samsvörun á milli hugtakanotkunar veiðilaga og þjóðlendulaga, enda þótt það kunni að vera vandséð á yfirborðinu. Jafnframt verður að skýra umrædd hugtök með hliðsjón af þeirri flokkun lands og þeim sögulega bakgrunni sem veiðilögin byggjast á og áður er lýst. Ákvæði þjóðlendulaga, og úrskurður eða dómsniðurstaða um að tiltekið landsvæði sé þjóðlenda á grundvelli þeirra, verða því ekki talin hafa það í för með sér að landsvæðið teljist landareign í skilningi veiðilaga.

4.3. Ákvæði þjóðlendulaga um leyfi til nýtingar

Hefðbundin eignarréttur yfir landi felur í sér að eigandinn, hvort heldur er einstaklingur eða lögaðili (félag, stofnun, sveitarfélag eða ríkið), fer með þau eignarráð sem ekki hafa verið fengin öðrum með samningum, lögum eða öðrum ráðstöfunum eigandans. Ýmis hugtök hafa verið notuð til að lýsa inntaki réttinda eigandans, t.d. einkaeignarréttur sem skilgreindur hefur verið á þá leið að þá fari eigandi landsins með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma. Í þessu sambandi nægir að vísa til athugasemda við 1. gr. í frumvarpi til þjóðlendulaga.

Í 2. gr. þjóðlendulaga er kveðið á um að íslenska ríkið sé „eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki eru háð einkaeignarrétti“. Af ákvæðum þjóðlendulaga og athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna má ráða að þjóðlendur séu ekki hefðbundnar fasteignir ríkisins, svo sem t.d. svokallaðar ríkisjarðir, þar sem um þær gilda tilteknar sérreglur. Má í því sambandi nefna reglur um réttindi annarra í þjóðlendum, leyfisveitingar ríkis og sveitarfélaga, tekjur, gjöld og hefð. Eigi að síður er framangreint ákvæði 2. gr., um eignarrétt íslenska ríkisins, afdráttarlaust, sbr. einnig eftirfarandi umfjöllun í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins (áhersluatriði hér eru undirstrikuð):

Þegar setja á lagareglu um hver fari með eignarráð þess lands og landsréttinda sem enginn getur sannað eignarrétt sinn til er viðfangsefnið fyrst og fremst að leysa úr því hver skuli fara með eignarréttindi innan þessa lands sem annars kæmi í hlut eiganda landsins að fara með. Frá lagalegu sjónarmiði er ekki endilega nauðsynlegt að lýsa því yfir að sá sem fer með þau eignarráð sé eigandi landsins og landsréttindanna, heldur mætti gera það með orðalagi í lögum sem kvæði á um að sá aðili réði yfir landi og landsréttindum utan eignarlanda eða færi með rétt til að hagnýta landið og landsréttindin, sbr. einnig orðalag 2. gr. námulaga nr. 24/1973: „... hefur ríkið eitt rétt til jarðefna“. Má raunar orða það svo að samkvæmt íslenskum lögum sé engin óumflýjanleg nauðsyn að allt land sé háð eignarrétti að einkarétti. Skýr ákvæði um forræði á landi utan eignarlanda ættu þar að vera nægjanleg. Hversu langt á að ganga í þessu efni og hver eigi að fara með eignarráðin, þ.e. ríkið, sveitarfélögin eða einhver annar aðili, er pólitísk ákvörðun.

Hér er hins vegar lagt til að skrefið verði stigið til fulls og því lýst yfir að íslenska ríkið sé eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki eru háð einkaeignarrétti.Fyrir liggur sú skýra afstaða dómstóla að heimildir sveitarfélaganna, íbúa þeirra og einstakra upprekstraraðila innan umræddra hálendissvæða takmarkist við þröngar nýtingarheimildir og þá fyrst og fremst beitarafnot og þau veiðiréttindi sem upprekstraraðilum hafa verið fengin með lögum. Með því að mæla fyrir um að landið sjálft og önnur landsréttindi séu eign ríkisins verður því ekki séð að verið sé að taka nein réttindi frá sveitarfélögunum eða þeim sem rétt eiga til upprekstrar á þessi svæði. Hlutverk ríkisins er að fara með sameiginleg málefni þjóðarinnar og rétt eins og ríkið fer með stjórn auðlinda í hafinu innan þess ramma sem settur er um þau málefni í lögum verður að telja rétt að ríkið fari með forræði þess lands og landsréttinda á Íslandi sem enginn getur sannað eignarrétt sinn til.

Vegna samanburðar við auðlindir í hafinu og skipan lagareglna um yfirráð þessara auðlinda ber að hafa í huga að þar er sá veigamikli munur á að á landi er verið að tala um eignarráð fasteigna og réttinda sem þeim fylgja. Í mörgum tilvikum getur þess verið þörf að þinglýsa gerningum sem varða ráðstöfun og meðferð þessara fasteigna og að þinglýsingalögum þarf sá aðili sem slíkum réttindum ráðstafar að hafa eignarheimild. (Sbr. þskj. 598, 367. mál, 122. lögþ.)

Engum vafa verður því talið undirorpið að íslenska ríkið er eigandi þjóðlendna og fer þar með eignarráð fasteignareiganda, að teknu tilliti til þeirra sérreglna sem þjóðlendulögin kveða á um. Jafnframt er ljóst að eigandi þjóðlendunnar fer með þau eignarráð sem ekki hafa verið fengin öðrum með samningum, öðrum lögum en þjóðlendulögum eða öðrum ráðstöfunum eigandans. Þetta endurspeglast í ákvæði 6. mgr. 3. gr. þjóðlendulaga þar sem segir svo: „Heimildir skv. 2. og 3. mgr. [um leyfi ráðherra og sveitarstjórnar] taka ekki til réttinda sem eru háð einkaeignarrétti eða fengin öðrum með lögum.“  Í athugasemdum við þetta ákvæði segir að þar sé „ítrekuð sú regla að í frumvarpinu er í engu raskað réttindum sem einstakir aðilar hafa þegar öðlast innan þjóðlendu og geta fært sönnur á“ og sama atriði er einnig áréttað í 5. gr. þjóðlendulaga.

Eins og áður er komið fram er í 1. og 2. mgr. 8. gr. veiðilaga kveðið á um að öllum íslenskum ríkisborgurum, svo og erlendum ríkisborgurum með lögheimili hér á landi, séu dýraveiðar heimilar í almenningum, á afréttum utan landareigna lögbýla, enda geti enginn sannað eignarrétt sinn til þeirra, og í efnahagslögsögu Íslands utan netlaga landareigna og að landeigendum einum séu heimilar dýraveiðar og ráðstöfunarréttur þeirra á landareign sinni nema lög mæli öðruvísi fyrir. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi til laganna segir m.a. svo:

Ekki er talin ástæða til þess að breyta núgildandi reglum um aðgang almennings að veiðilendum eða veiðirétt landeigenda. Eignarréttarmál í almenningum og afréttum taka til mun fleiri þátta en nytjaréttar á dýrum. Taka þarf á þeim málum í heild, en til þess að nytjaréttarþátturinn verði ekki til þess að tefja framgang þessa frumvarps eru ákvæði greinarinnar efnislega samhljóða sambærilegum ákvæðum í lögum um fuglaveiðar og fuglafriðun, nr. 33/1966. (Þskj. 223, 201. mál, 117. lögþ.)

Svo sem þarna kemur fram á umrætt ákvæði veiðilaga, nr. 64/1994, rætur að rekja til laga um fuglaveiðar og fuglafriðun, 33/1966, nánar tiltekið 2. mgr. 5. gr. Þar segir svo:

Öllum íslenskum ríkisborgurum eru fuglaveiðar heimilar í afréttum og almenningum utan landareigna lögbýla, enda geti enginn sannað eignarrétt sinn til þeirra.

Samhljóða ákvæði var að finna í 2. mgr. 5. gr. laga um fuglaveiðar og fuglafriðun nr. 63/1954. Frumvarp til laga um það efni var lagt fyrir Alþingi 1951, án þess þó að það yrði útrætt, og sent sýslunefndum til umsagnar. Nefnd sú sem undirbjó frumvarpið fór yfir þau svör sem bárust og frumvarpið var lagt fram aftur, að nokkru breytt. Fram höfðu komið tvær breytingartillögur sýslunefndar við framangreint ákvæði 2. mgr. 5. gr. Önnur var á þá leið að friða þau svæði sem tilgreind eru í ákvæðinu fyrir allri veiði og samkvæmt hinni skyldu afréttir hreppsfélaga og upprekstrarfélaga undanþegnir þeim almenna veiðirétti sem ákvæðið felur í sér. Nefndin hafnaði þessum tillögum, m.a. með eftirfarandi rökstuðningi:

Á það skal bent, að með orðinu eignarréttur í 5. gr. 2. mgr. frv. er einungis átt við bein eingarréttindi að landi eða landsvæðum. Ríkið hefur að vísu yfirráðarétt og vissar heimildir að landi utan lögbýla og annarra landsvæða, sem eignarréttur einstaklinga eða einstakra héraða nær til, en sá réttur ríkisins, sem helgast einungis af slíkum yfirráðarétti, verður ekki talinn eignarréttur samkv. 5. gr. 2. mgr. frv. (Þskj. 288, bls. 614-616, 124. mál, 73. lögþ.)

Af framangreindu verður ráðinn sá vilji löggjafans að almennur veiðiréttur gildi þrátt fyrir að tiltekin jörð eða jarðir kunni að eiga rétt til upprekstrar (afréttarnota) á viðkomandi svæði, enda sé landsvæðið ekki undirorpið beinum eignarrétti. Hér ber þess að geta að réttur til upprekstrar (afréttarnota) er almennt fyrir hendi í þjóðlendum. Viðkomandi þjóðlenda er þá einnig afréttur eða í afréttareign tiltekinna(r) jarða(r), í skilningi þjóðlendulaga.

Til samanburðar má benda á að í tilviki lax- og silungsveiði er veiðiréttur í vötnum á afrétti í þjóðlendu hins vegar bundinn við þær jarðir sem þar eiga rétt til upprekstrar, sbr. skýrt ákvæði 7. gr. laga nr. 61/2006. Íslenska ríkið er því einungis eigandi slíks veiðiréttar í þjóðlendum „með þeim takmörkunum sem leiðir af veiðirétti afréttareigenda“, sbr. ákvæði 2. mgr. 5. gr. og áðurnefnda 7. gr. Hugtakanotkun lax- og silungsveiðilaga var færð til samræmis við hugtakanotkun þjóðlendulaga árið 2006 en ákvæði um rétt afréttarhafa til lax- og silungsveiði má rekja lengra aftur í löggjöf um þau efni.

Í þjóðlendulögum er ekki fjallað sérstaklega um veiðirétt í þjóðlendum en áður var gerð grein fyrir ákvæði 6. mgr. 3. gr. laganna þar sem tekið er fram að 2. og 3. mgr. sömu greinar, um leyfi ráðherra og sveitarstjórna, taki ekki til réttinda sem eru „…fengin öðrum með lögum“. Framangreint mælir því eindregið í mót að fyrirhugað hafi verið að gera breytingar á gildandi rétti að því leyti sem hér er til úrlausnar. Eftirfarandi umræður um málið á Alþingi styðja einnig þá niðurstöðu að vilji löggjafans hafi staðið til að raska ekki umræddum ákvæðum veiðilaga:

            Fyrirspurn Kristjáns Pálssonar alþingismanns:

… Þess vegna vil ég fá það staðfest hjá hæstv. forsrh. hvort einhverjar breytingar séu í frv. um þjóðlendur sem banni veiðar samkvæmt lögum nr. 64/1994, um veiðar á villtum dýrum, innan þjóðlendna eða innan afrétta sem falla undir þjóðlendur samkvæmt þessu frv. Þar á ég við fuglaveiðar, veiðar á villtum spendýrum og einnig um veiðar í vötnum. Margir mismunandi frístundahópar hafa nýtt þessa möguleika uppi á hálendinu og hafa fengið þær upplýsingar, að því er virðist, að með lögfestingu þessa mál sé verið að færa allt vald yfir hálendinu yfir til sveitarfélaganna og þau geti þar með útilokað þessa hópa frá þeim tómstundum sem þarna hafa verið stundaðar á undanförnum árum.   

            Svar Davíðs Oddssonar, forsætisráðherra og flutningsmanns frumvarpsins:

… Þó að vafi hafi ríkt um eignarhald á hálendinu, bæði vafi á eignarrétti sveitarfélaga og ríkisins, hefur Alþingi talið sér fært að mæla í lögum fyrir um nýtingu og hagnýtingu gæða á landsvæðum utan eignarlanda. Engin ástæða er til þess að ætla að með frv. sé verið að skerða þær ákvarðanir Alþingis sem liðnar eru hvað þetta varðar eða framtíðarmöguleika Alþingis hvað þetta varðar eftir að lögin hafa verið sett. Þetta þýðir með öðrum orðum að þeim reglum sem nú gilda, þar með lög nr. 64/1994, og ákvæðum sem þar stenda er í engu haggað þrátt fyrir þau lög sem við erum að undirbúa samþykkt á um þjóðlendur. Ég tek því undir með hv. þm. að það er misskilningur aðila sem hafa óttast að með lagasetningunni væri verið að gera breytingar hvað það varðar. Sá réttur er áfram fyrir hendi. Á hinn bóginn getur ríkið sem landeigandi haft afskipti af þáttum eins og þeim ef menn fara að koma sér upp veiðiaðstöðu án leyfis eða að hafa þannig framferði á lendum ríkisins við veiðar og annað þess háttar sem spillti landi. 

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið var staðan sú við gildstöku þjóðlendulaga, þar sem kveðið er á um eignarrétt íslenska ríkisins að þjóðlendum, að löggjafinn var búinn að ráðstafa til almennings rétti til dýraveiði á öðrum landsvæðum en þeim sem falla undir hugtakið landareign í skilningi veiðilaga. Þeirri ráðstöfun var ekki haggað með setningu þjóðlendulaga. Áður var komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði þjóðlendulaga, og úrskurður eða dómsniðurstaða um að tiltekið landsvæði sé þjóðlenda á grundvelli þeirra, verði ekki talin hafa það í för með sér að landsvæðið teljist landareign í skilningi veiðilaga. Í eignarrétti íslenska ríkisins yfir þjóðlendum felast eins og áður segir þau eignarráð sem ekki hafa verið fengin öðrum, svo sem með lögum. Réttur til dýraveiði fellur því ekki undir eignarráð íslenska ríkisins í þjóðlendum. Í því sambandi skiptir ekki máli þó að viðkomandi þjóðlenda sé, í skilningi þjóðlendulaga, afréttur eða í afréttareign tiltekinna(r) jarða(r). Ákvæði þjóðlendulaga um leyfi til nýtingar verða því ekki talin ná til veiða á grundvelli veiðilaga.

Úrskurðarorð:

Sveitarfélaginu Húnaþingi vestra var óheimilt að gera rjúpnaveiði í þjóðlendum innan marka sveitarfélagsins leyfisskylda gegn gjaldi.