Úrskurður forsætisráðuneytisins í máli nr. 3/2016

ÚRSKURÐUR

í máli nr. 3/2016 
Kæra lóðareigenda Klapparstíg 19 vegna ákvörðunar Minjastofnunar Íslands.

1. Kröfur og kæruheimild

Hinn 16. ágúst 2016 barst ráðuneytinu kæra frá lóðareigendum Klapparstíg 19 (hér eftir nefndir kærandi), dagsett 11. ágúst s.á., vegna ákvörðunar Minjastofnunar Íslands frá 7. júlí 2016 að hafna því að kærandi ætti rétt á bótum vegna friðunar sem leiddi af gildistöku laga um menningarminjar nr. 80/2012 (hér eftir nefnd lögin) á húsi sem stendur á lóðinni Klapparstíg 19 í Reykjavík, nánar tiltekið húsi sem upprunalega er frá 1885 og var byggt við 1897 (hér eftir nefnt húsið).

Krefst kærandi þess að ákvörðun Minjastofnunar Íslands verði snúið og bótaskylda íslenska ríkisins viðurkennd. Jafnframt er þess krafist að tekin verði ákvörðun um fjárhæð bótanna, en kærandi tekur fram að telji ráðuneytið sér það ekki heimilt sé þess krafist að aðeins verði tekin afstaða til þess hvort bótagrundvöllur sé fyrir hendi eða ekki.

Ákvörðun stofnunarinnar er kærð til ráðuneytisins á grundvelli heimildar í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en hin kærða ákvörðun er ekki endanleg á stjórnsýslustigi, sbr. 51. gr. laganna.

2. Málsatvik og málmeðferð ráðuneytisins

Með gildistöku laganna þann 1. janúar 2013 voru öll hús 100 ára eða eldri friðuð, sbr. 1. mgr. 29. gr. Féll húsið þar undir enda byggt á árunum 1885 til 1897 svo sem fyrr segir.

Kærandi sótti um það öðru sinni til Minjastofnunar Íslands þann 1. ágúst 2013 að friðun hússins yrði afnumin, svo sem heimilt er í 3. mgr. 29. gr. laganna, en kærandi hafði í erindi til stofnunarinnar frá 15. maí 2013 sótt um afnám friðunar hússins án þess að stofnunin tæki afstöðu til þess sbr. svar hennar frá 28. júní 2013. Hinn 5. september 2013 tók stofnunin þá ákvörðun að afnema ekki friðun hússins. Röksemdir stofnunarinnar voru þær að veigamikil rök stæðu til varðveislu hússins þar sem það væri hið eina af steinbæjargerð sem enn væri uppistandandi í Skuggahverfi. Þá hefði húsið sögulegt gildi í umhverfi sínu sem eitt fárra dæma sem eftir væru um elstu byggð á þessu svæði.

Í erindi til Minjastofnunar Íslands þann 22. mars 2016 krafðist kærandi þess að fá greiddar skaðabætur úr ríkissjóði að fjárhæð 245.155.864 kr. með vísan til heimildar í 53. gr. laganna þar sem friðun hússins við gildistöku laganna hefði skert verulega heimildir kærða til að nýta lóðina í samræmi við gildandi deiliskipulag. Í hinni kærðu ákvörðun frá 7. júlí 2016 hafnaði stofnunin að bótaskyldu væri til að dreifa og að slíkri kröfu væri beint að stofnuninni. Þá var því jafnframt hafnað að vísa ágreiningi til matsnefndar eignarnámsbóta. Byggðist ákvörðun stofnunarinnar á þeim rökum að húsið hefði sjálfkrafa verið friðað við gildistöku laganna en ekki með ákvörðun stofnunarinnar, því ætti ákvæði 53. gr. ekki við í málinu og bótakröfu því ranglega beint að stofnuninni. Þá væri ekki eingöngu um að ræða ágreining um bótafjárhæð sem unnt væri að vísa til nefndar um eignarnámsbætur og því ætti ákvæði 53. gr. ekki við.

Kærandi kærði þessa ákvörðun til forsætisráðuneytis þann 16. ágúst 2016. Ráðuneytið veitti Minjastofnun Íslands tækifæri til að koma að andmælum og frekari sjónarmiðum um efni kærunnar og bárust athugasemdir stofnunarinnar þann 13. október 2016. Kærandi fékk tækifæri til að bregðast við sjónarmiðum og andmælum stofnunarinnar, en í erindi til ráðuneytisins frá 26. október 2016 kom fram að kærandi taldi ekki þörf á að koma að frekari sjónarmiðum í málinu. Er gagnaöflun því lokið og málið tekið til úrskurðar.

3. Málsástæður og röksemdir aðila

Kærandi byggir kæruna á þeim rökum að almennt verði að skilja svo í lagamáli að gildistaka laga og þau réttaráhrif sem þau hafi í för með sér teljist til framkvæmdar viðkomandi laga. Þá áskilji ákvæði 53. gr. laganna auk þess ekki að atbeini stofnunarinnar þurfi að koma til svo að bótaskylda stofnist. Þess fyrir utan hafi stofnunin léð atbeina sinn að málinu með því að synja lóðareigendum um afnám friðunar hússins. Hefði stofnunin samþykkt niðurrif hússins líkt og Reykjavíkurborg gerði með gildandi deiliskipulagi hefðu forsendur fyrir uppbyggingu verið aðrar og því leiði hið umtalsverða tjón kæranda beinlínis af ákvörðunum Minjastofnunar Íslands. Þá mæli ákvæði 53. gr. laganna fyrir um rétt þeirra sem verða fyrir tjóni vegna framkvæmdar laganna til skaðabóta. Skuli fara um þær eftir lögum um framkvæmd eignarnáms náist ekki samkomulag um bætur. Takmörkun á hagnýtingu eignarheimilda lóðareigenda leiði beinlínis af friðun hússins sem byggist á lögunum. Stofnunin festi svo þá friðun í sessi með því að synja um afnám friðunarinnar með þeirri umsögn að aðeins yrðu heimilaðar smávægilegar breytingar á húsinu. Því sé ljóst að fyrir hendi sé skaðabótaskylda vegna takmörkunar á eignarheimildum lóðareigenda sem leiði af framkvæmd laganna, sbr. 53. gr. Að lokum færir kærandi fram þau rök að ef fallist væri á skilning Minjastofnunar Íslands myndi í reynd aldrei stofnast til skaðabótaskyldu vegna friðunar á grundvelli laganna, sem væri í andstöðu við eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Byggir Minjastofnun Íslands á þeim rökum að enda þótt framkvæmd Minjastofnunar Íslands á ákvæðum í tilteknum köflum laganna geti leitt til bótaskyldu af hálfu stofnunarinnar þá sé áskilið að stofnunin hafi framkvæmt eitthvað sem henni er falið í þeim köflum sem getið er í 53. gr. laganna og að sú framkvæmd leiði til tjóns sem sé bótaskylt þar sem eignarréttur hafi verið verulega skertur. Svo sé ekki í því tilviki sem hér sé til skoðunar. Friðun samkvæmt 29. gr. laganna sé sjálfkrafa friðun vegna aldurs og hvorki hafi þurft aðgerð af hálfu stofnunarinnar né annarra til að sú friðun yrði virk. Framkvæmd stofnunarinnar á ákvæðum laganna hafi ekki leitt til þess að kærandi eigi þess ekki kost að nýta sér heimild sem hann telur sig hafa samkvæmt gildandi skipulagi, heldur fyrirmæli laganna sjálfra án nokkurra athafna af hálfu stjórnvalda. Þá sé til þess að líta að þar sem bótaskyldu sé hafnað sé ekki um að ræða ágreining um bótafjárhæð sem unnt sé að vísa til nefndar um eignarnámsbætur og því eigi ákvæði 53. gr. laganna ekki við.

4. Niðurstaða ráðuneytisins

Við gildistöku laganna þann 1. janúar 2013 var í lög leidd sú regla að öll hús og mannvirki sem eru 100 ára eða eldri væru friðuð, sbr. 1. mgr. 29. gr. Af þessu leiðir að óheimilt er að raska slíkum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað án leyfis Minjastofnunar Íslands, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Þá er að finna undantekningu í 3. mgr. lagagreinarinnar frá meginreglu 1. mgr. og stofnuninni veitt heimild til að afnema friðun sem byggist á aldursákvæði 1. mgr.

Í 1. mgr. 29. gr. laganna felast almennar takmarkanir eignarréttinda eigenda húsa og mannvirkja sem falla undir lagagreinina, enda tekur sú skerðing eignarráða sem í þessu felst almennt til allra þeirra sem eiga slík hús og mannvirki og styðst við þær almennu efnislegu ástæður sem finna má í 1. gr. laganna, þ.e. að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Er tekið fram í 2. mgr. 1. gr. að hús og önnur mannvirki séu menningarminjar í skilningi laganna. Ekki er því um að ræða að í 29. gr. laganna felist slíkar takmarkanir á eignarráðum fasteignareigenda að bótaskylt sé, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, heldur takmarkanir á eignarráðum fasteignareigenda sem eru almennar og byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og eigendur friðaðra húsa þurfa að sæta bótalaust.

Það að stofnunin hafni því að veita eigendum friðaðra húsa og mannvirkja meiri rétt með afnámi friðunar skv. 3. mgr. 29. gr. laganna getur ekki talist framkvæmd á lögunum sem leiði sem slík til tjóns fyrir eigendur friðaðra húsa og mannvirkja sem bótaskylt sé skv. 53. gr. laganna. Bar stofnuninni því að hafna bótaskyldu á grundvelli 53. gr. laganna svo sem hún gerði í hinni kærðu ákvörðun frá 7. júlí 2016. Þar af leiðandi voru ekki lögmætar forsendur fyrir stofnunina að vísa ágreiningi um fjárhæð bóta til matsnefndar eignarnámsbóta eftir reglum laga um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun Minjastofnunar Íslands frá 7. júlí 2016 er staðfest.