Úrskurður nr. 5/2023

Föstudaginn 10. mars 2023 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dagsettri 17. ágúst 2022, kærði […] (hér eftir kærandi), kt. […], til heilbrigðisráðuneytisins ákvörðun embættis landlæknis, frá 19. maí 2022, um að svipta hann starfsleyfi sem sálfræðingur.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Til vara krefst kærandi þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt úr starfsleyfissviptingu í áminningu í samræmi við 1. mgr. 14. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Málið er kært á grundvelli 6. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og barst kæra fyrir lok kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Kærandi kærði ákvörðun embættis landlæknis til ráðuneytisins 17. ágúst 2022. Ráðuneytið sendi embætti landlæknis kæruna til umsagnar 18. ágúst sama ár, en embættið lét umsögn í té með bréfi, dagsettu 9. september 2022. Umsögnin var send til kæranda samdægurs og honum veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum, en þær bárust ráðuneytinu með bréfi hinn 22. september 2022. Voru athugasemdir kæranda sendar til embættis landlæknis samdægurs og málið tekið til úrskurðar.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins starfaði kærandi sem sálfræðingur sjálfstætt í eigin rekstri sálfræðistofu undir heitinu […].

Rannsókn embættis landlæknis á starfsháttum kæranda hófst í kjölfar munnlegrar ábendingar læknis hjá heilsugæslu í […] um að kærandi hefði afhent sjúklingi sínum pilluspjald með metýlfenidat lyfjum. Í gögnum málsins kemur fram að embætti landlæknis sendi kæranda bréf, 20. desember 2021, þar sem kærandi var upplýstur um að ákveðið hafi verið að stofna til eftirlitsmáls á grundvelli III. kafla laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, sökum þessa. Frá því að landlæknir hóf fyrrnefnt eftirlitsmál bárust embættinu fleiri kvartanir frá sjúklingum og ábendingar vegna starfa kæranda. Með bréfi frá 23. febrúar 2022 tilkynnti embætti landlæknis kæranda um fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis. Með bréfi frá 19. maí 2022 var kæranda tilkynnt um ákvörðun landlæknis að svipta kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur. Gerð var grein fyrir því að það væri mat landlæknis að kærandi hefði brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum sem heilbrigðisstarfsmaður. Hann hefði sýnt af sér alvarlega vanþekkingu á heimildum sínum og skyldum sem heilbrigðisstarfsmaður og skort á faglegum starfsháttum sem ógnaði öryggi sjúklinga hans með því að afhenda að minnsta kosti einum sjúklingi sínum eftirritunarskylt lyf, gera ADHD greiningar sem sjúklingar fengu hvergi viðurkenndar, þagnarskyldubrots við sjúkling, vanrækslu við færslu sjúkraskrár og reksturs starfsstofu sem honum hafi verið óheimil. Kærandi hefði þannig gerst brotlegur við 1. mgr. 48. gr. lyfjalaga nr. 100/2020, 1. mgr. 17. gr. og 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012 auk 4. og 6. gr. laga um sjúkraskrár nr. 55/2009.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru er meðferð málsins hjá embætti landlæknis rakin ítarlega. Kærandi byggir á því að í bréfi frá 23. febrúar 2022 þar sem kæranda hafi verið tilkynnt fyrirhuguð starfsvipting hafi embætti landlæknis ekki veitt sér færi á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og upplýsingar og koma að sjónarmiðum sínum og andmælum í tengslum við hina boðuðu stjórnvaldsákvörðun um starfsleyfissviptingu. Því hafi verið slegið föstu strax á upphafsstigum málsins og þannig fyrirfram fullyrt af embætti landlæknis að kærandi hefði brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum sem sálfræðingur, hann hefði sýnt alvarlega vanþekkingu á heimildum sínum og skort á faglegum starfsháttum sem ógnaði öryggi sjúklinga hans. Af sama tilefni hefði embætti landlæknis lýst því yfir að kærandi hefði gerst brotlegur við 48. gr. lyfjalaga og 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, og því hefðu verið fyrir hendi skilyrði 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, til þess að svipta hann starfsleyfi án undangenginnar áminningar.

Kærandi byggir í þessu sambandi á því að það sé talið til grundvallarreglu í stjórnsýslurétti að stjórnvald geti ekki lagt mat á málsatvik og virt þá hagsmuni og sjónarmið sem takast á í sérhverju úrlausnarefni nema málið hafi áður verið upplýst nægilega og aðili fengið raunhæft tækifæri til þess að kynna sér gögn þess og lýsa viðhorfum sínum auk þess að koma að andmælum og leiðréttingum, sbr. einkum 10. gr. og 13.–15. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kæranda hafi málsmeðferð og framganga embættis landlæknis í málinu engan veginn staðist ofangreindan grundvallaráskilnað varðandi meðferð stjórnsýslumála. Það haggi því í engu þó kæranda hafi í bréfinu frá 23. febrúar 2022 verið boðið að skila inn athugasemdum og andmælum innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins, enda hafi mátt telja það augljóst að afstaða embættisins hafi þá þegar verið orðin endanlega mótuð til málsins. Andmælaréttur kæranda í málinu hafi því að mati hans verið til málamynda. Þá telur kærandi verulegan vafa vera á því að honum hafi borist þau gögn málsins sem hann átti rétt á að kynna sér samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu kæranda er einnig byggt á því að embætti landlæknis hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Engin gögn hafi verið lögð fram um að kærandi hafi áður hlotið áminningu sem heilbrigðisstarfsmaður frá embættinu. Í ljósi krafna rannsóknarreglu og efnisþátta meðalhófsreglu stjórnsýslulaga skorti mjög á röksemdir fyrir því hvers vegna áminning taldist ekki við svo búið nægilegt úrræði gagnvart kæranda í ljósi þess markmiðs sem að var stefnt með starfsleyfissviptingunni.

Kærandi byggir á því að eðli og réttaráhrif hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar sé afar íþyngjandi fyrir kæranda sem hafi þar með ekki einungis glatað þeim atvinnu- og framfærslugrundvelli sem hann hafi um áratugaskeið byggt allt sitt á heldur jafnframt verið sviptur mannorði sínu og starfsheiðri. Hin kærða stjórnvaldsákvörðun vegi þannig að grundvallarmannréttindum kæranda samkvæmt 71. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Kærandi byggir á því að í 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu séu tilgreindir nokkrir matskenndir mælikvarðar sem heimilt geti verið að byggja starfsleyfissviptingu á. Kærandi álítur forsendur hinnar kærðu ákvörðunar brostnar þar sem tilvísun embættisins í fyrrnefnt ákvæði um að kærandi hafi brotið alvarlega gegn skyldum sínum, sýnt alvarlega vanþekkingu á heimildum og skort á faglegum starfsháttum er ógni sjúklingum hans hafi verið of opin og óljós. Það sé ekki berum orðum tilgreint í ákvæðinu að heimilt sé að beita starfsleyfissviptingu vegna skorts á faglegum starfsháttum eða vegna alvarlegrar vanþekkingar á heimildum og skyldum sem heilbrigðisstarfsmaður. Að því leytinu til megi einnig halda því fram að ákvörðunina hafi frá upphafi skort lagastoð auk þess að tilgreind skírskotun sé annars svo óskýr og óákveðin að efni til að telja verði að hin óskráða meginregla stjórnsýsluréttar sem áskilur að stjórnvaldsákvarðanir séu skýrar hafi jafnframt verið brotin.

Kærandi vísar til þess að af hálfu embættis landlæknis sé á því byggt að kærandi hafi afhent tilgreindum sjúklingi, A, tiltekið eftirritunarskylt lyf, en slíkt teljist honum óheimilt samkvæmt ákvæðum lyfjalaga. Embætti landlæknis hafi vísað til þess að tilteknar mótbárur kæranda í því samhengi teldust ótrúverðugar og tekið af því tilefni fram í bréfi frá 26. janúar 2022 að kærandi hafi viðurkennt að hafa sýnt A tilvitnað lyfjaspjald en í svari kæranda til embættisins frá 8. mars 2022, hefði kærandi aftur á móti ekki minnst að hafa látið henni nokkru sinni lyfjaspjald í hendur. Kærandi vísar til þess að gera verði greinarmun á því annars vegar að sýna og þannig vekja athygli á lyfjaspjaldi og hins vegar ávísa eða afhenda tilgreint lyf. Kærandi standi við fyrri fullyrðingu sína um að hafa ekki afhent sjúklingnum lyfjaspjaldið þótt hann kannist við að hafa sýnt spjaldið í tiltekið sinn í viðtalstíma. Í slíku sönnunarlegu tilliti geti formlegur skortur á færslu eða aðgangur að sjúkraskrá ekki ráðið úrslitum að mati kæranda og álítur hann það því með öllu ósannað að hann hafi afhent umrætt lyf í andstöðu við 48. gr. lyfjalaga.

Kærandi byggir á því að tilkynning frá siðanefnd Sálfræðingafélags Íslands þann 26. janúar 2022, sem skírskotað sé til í bréfi embættis landlæknis frá 19. maí 2022 sem og í bréfi embættisins frá 23. febrúar 2022, geti ekki rennt haldbærri stoð undir hina kærðu ákvörðun. Í fyrrnefndri tilkynningu var sambærilegu atviki fyrir að fara og að framan er lýst, þ.e. að kærandi hafi látið sjúkling sinn hafa spjald með sex töflum af Methylpenidat alternova 20 mg til að prófa eftir að hafa hitt viðkomandi í eitt skipti vegna ADHD greiningar. Kærandi bendir á að fyrrnefnd siðanefnd sé ekki handhafi þess stjórnsýsluvalds sem landlæknir fer með lögum samkvæmt og geti þannig ekki takmarkað rannsóknarskyldu hans og ábyrgð.

Kærandi byggir á því að hvað kvörtun B áhrærir, þar sem vísað er til trúnaðarbrots kæranda gagnvart henni sem og mistökum hans í greiningarferli, að það mál hafi byggst á misskilningi hans á því að hún og annar sjúklingur hans, C, hafi samþykkt sameiginlegt meðferðarfyrirkomulag. Forsenda kæranda með þessu meðferðarfyrirkomulagi hafi verið sú að í málinu var um tvær vinkonur að ræða þar sem önnur þeirra átti frumkvæði að því að vísa hinni til kæranda. Í eitt skipti hafi þær meðal annars mætt saman til viðtals hjá kæranda. Embætti landlæknis hafi látið hjá líða að leggja mat á samskipti kæranda og umrædds sjúklings og því geti það tæplega talist grundvöllur til þess að áfellast kæranda fyrir þennan kvörtunarþátt líkt og raunar er skírskotað til af hálfu embættisins sjálfs.

Af hálfu kæranda er á því byggt að kvörtun D, þar sem kvartað var yfir skýrslu kæranda um ADHD greiningu og meintri ótilhlýðilegri framkomu hans gagnvart henni, geti ekki talist haldbær sem undirstaða starfsleyfissviptingar. Í kvörtuninni hafi komið fram afstaða tiltekins geðlæknis um að umrædd skýrsla kæranda um ADHD greiningu teldist ófullnægjandi og hafi embætti landlæknis af þeim sökum tekið fram í hinni kærðu ákvörðun að ekki reyndist nauðsynlegt að leggja mat á gæði umgetinnar ADHD greiningar á vegum kæranda. Aftur á móti hafi embætti landlæknis skírskotað til þess að D væri ekki eini sjúklingurinn sem kvartað hefði yfir faglegri hæfni kæranda og ónothæfri ADHD greiningu. Ekki verði séð að embættið byggi áfellisafstöðu sína gagnvart kæranda á öðru en kvörtun vegna ADHD greiningar án þess að upplýsa efnislega um áreiðanleika og sannleiksgildi hennar. Þá vísaði embættið til þess að sjúkraskrárfærsla vegna málsins fullnægði ekki þeim skilyrðum sem kveðið er á um í 1. mgr. 6. gr. laga um sjúkraskrár og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2015, um sjúkraskrár. Kærandi fái ekki séð að embættið hafi rannsakað hvaða þætti eða atriði hafi skort á ófullnægjandi sjúkraskrárfærslur eða hvers vegna þær teljist ófullnægjandi. Kærandi segir þá ljóst að þessi eini tími sem D greiddi fyrir hafi einungis verið skimun, ekki greining, enda þess ekki að vænta við svo búið að tekið yrði mark á greiningarvinnu kæranda og fleiri tímar myndu ekki breyta miklu um það.

Kærandi telur að í málatilbúnaði embættisins varðandi starfsleyfi hans og rekstur starfsstofu hafi verið á því byggt að ljóst hafi verið af svörum hans og gögnum málsins að hann hafi staðið í þeirri trú að starfsleyfi hans hafi runnið út fyrir aldurs sakir þegar hann náði 75 ára aldri þann […], þrátt fyrir að embætti landlæknis hafi bent honum á í bréfi frá 23. febrúar 2022 að hann hefði enn starfsleyfi. Grundvallarmáli skipti að gera greinarmun annars vegar á þeirri löggildingu og þjónustuheimild sem embætti landlæknis veiti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn sem felur í sér leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa almennt sem heilbrigðisstarfsmaður á tilteknu sviði og hins vegar áskilnað 26. gr. sömu laga varðandi sérstakt og persónubundið starfsstofuleyfi. Kærandi hafi skilið leiðbeiningar embættisins á þann veg að hann hefði heimild til þess að starfa áfram sem sálfræðingur og mætti því veita almenna heilbrigðisþjónustu að svo miklu leyti að það bryti ekki í bága við 26. gr. laganna eftir að 75 ára aldri hefði verið náð. Telur kærandi ljóst að frá framangreindu tímamarki hafi starfsemi hans ekki farið í bága við fyrrnefnt ákvæði, enda hafi hann leitast við að haga starfsáherslum og vinnufyrirkomulagi með þeim hætti að unnt yrði að fyrirbyggja þess háttar árekstra. Vísar kærandi til þess að hann starfi einnig sem mannauðs- og stjórnunarráðgjafi og sé ekki kunnugt um lögmælt aldurstakmörk á sjálfstætt starfandi viðskiptafræðingum eða heilsuhagfræðingum. Kærandi byggir jafnframt á því að framangreind lagaákvæði varði verndarsjónarmið sem leiða af mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar varðandi atvinnufrelsi og eignarráð, svo og persónu- og æruvernd, sbr. 71., 72. og 75. gr. Fyrrnefndar lagaáskilnaðarreglur séu ætlaðar borgurunum til verndar, ekki stjórnvöldum.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að embætti landlæknis líti tiltekin viðhorf kæranda til hlutverks og eftirlitsheimilda embættisins alvarlegum augum. Kærandi gerir alvarlegar athugasemdir við þessa ávirðingu embættisins og bendir á að hann njóti stjórnarskrárvarins skoðana- og tjáningarfrelsis samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar og hafi á þeim grundvelli svigrúm til að verja starfsemi sína fyrir málatilbúnaði embættisins, að gættri 75. gr. stjórnarskrárinnar. Kærandi telur að gagnrýni sín í fyrirliggjandi andsvörum rúmist ótvírætt innan áðurnefndra ákvæða stjórnarskrárinnar sem og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.

IV. Umsögn embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um kæruna er ferill eftirlitsmálsins sem leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar rakinn. Eftirlitsmál á hendur kæranda hafi hafist með bréfi embættisins, 20. desember 2021, þar sem kæranda var tilkynnt um stofnun eftirlitsmáls með vísan til III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu vegna munnlegrar ábendingar frá lækni hjá heilsugæslu í […] um að kærandi hafi afhent sjúklingi sem til hans leitaði pilluspjald með metýlfenidat lyfi. Með bréfinu óskaði embættið eftir umsögn og afstöðu kæranda eigi síðar en 10. janúar 2022. Með tölvupósti frá lögmanni kæranda hinn 31. desember 2021, var óskað eftir hæfilegum fresti til að undirbúa gagnaöflun og svör og með tölvupósti þann 4. janúar 2022 var frestur framlengdur til 21. janúar.

Þann 26. janúar 2022 hafi embættinu borist tilkynning frá siðanefnd Sálfræðingafélags Íslands vegna kvörtunar um störf kæranda en þar hafi verið greint frá sambærilegu atviki og rakið er að framan, þ.e. að kærandi hafi látið skjólstæðing sinn hafa spjald með sex töflum af Methylphenidat alternova 20 mg til þess að prófa eftir að hafa hitt viðkomandi í eitt skipti vegna ADHD greiningar. Á sama tíma var til meðferðar hjá kvartanateymi embættisins kvörtun sem barst frá B um að kærandi hefði brotið trúnað gagnvart henni, ófullnægjandi greiningu af hans hálfu og óviðeigandi framkomu hans. Embættið hafði þá ítrekað óskað sjúkraskrárgagna og greinargerðar vegna kvörtunar B frá kæranda án árangurs. Í ljósi þess að embættið hafði þegar stofnað eftirlitsmál á hendur kæranda var ákveðið að taka þessi þrjú mál saman undir eftirlitsmálið, enda var það mat embættisins að um alvarleg brot á starfsskyldum kæranda væri að ræða og að öryggi sjúklinga væri mögulega ógnað, meðal annars vegna ófaglegra vinnubragða og lyfjameðferðar sem slælega var staðið að af aðila sem ekki hafði leyfi til að ávísa lyfjum. Í ljósi þessa boðaði embættið kæranda að til stæði að svipta hann starfsleyfi með bréfi 23. febrúar 2022, og gaf honum kost á að koma að athugasemdum og andmælum fyrir 9. mars sama ár. Svör kæranda bárust embættinu 8. mars 2022.

Með bréfi 17. mars 2022 óskaði embættið eftir sjúkraskrárfærslum kæranda um sjúklingana A og B auk þess sem embættið óskaði eftir nánari skýringu á því sem fram hafði komið í svari kæranda frá 8. mars. Frestur til að leggja fram umbeðnar upplýsingar var gefinn til 25. mars. Þann 24. mars barst svar frá kæranda auk útprentunar úr sjúkraskrárkerfi varðandi B. Í svarinu kom fram að meðfylgjandi væru þær sjúkraskrárfærslur sem kærandi hefði undir höndum. Engar sjúkraskrárfærslur bárust varðandi A.

Þann 5. maí 2022 sendi embættið kæranda bréf þar sem finna mátti upplýsingar um kvörtun frá D, frá 2. maí 2022, þar sem kvartað var undan vanrækslu og meintri ótilhlýðilegri framkomu kæranda. Í bréfinu var á það bent að svo virtist sem kærandi væri enn með rekstur eigin starfsstofu þrátt fyrir að hafa ekki heimild til þess, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Í bréfinu var kæranda gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum um kvörtunina áður en embættið tæki endanlega ákvörðun um sviptingu starfsleyfis.

Þann 19. maí 2022 svipti embætti landlæknis kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur. Í bréfinu hafi komið fram ítarlegur rökstuðningur með vísan til viðeigandi lagaákvæða auk þess sem andmælum kæranda hafi verið svarað. Í bréfinu var jafnframt tekið fram að kæranda væri óheimilt að kalla sig sálfræðing og starfa sem slíkur en brot á því gæti varðað sektum eða fangelsi allt að þremur árum, sbr. 28. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Það hafi verið mat embættis landlæknis að skilyrði 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu væru fyrir hendi til að svipta kæranda starfsleyfi án undangenginnar áminningar. Í kjölfar bréfsins var nafn kæranda tekið af starfsleyfisskrá sem birt er á vefsíðu embættisins og send út tilkynning um sviptingu starfsleyfisins til viðeigandi stofnana á Norðurlöndum og í IMI gagnagrunn framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Auk þess var Sjúkratryggingum Íslands send tilkynning um sviptinguna með bréfi 31. maí 2022.

Embætti landlæknis vekur athygli á að eftir að kæranda hafði verið birt hin kærða ákvörðun um starfsleyfissviptingu héldu ábendingar og athugasemdir áfram að berast um starfshætti og störf kæranda sem sálfræðingur, bæði munnlegar og skriflegar. Þannig hafi borist erindi ásamt fylgigögnum frá E lækni 19. maí 2022, þar sem gerðar eru alvarlegar athugasemdir við sálfræðimat kæranda á nafngreindum sjúklingi. Þann 15. júní 2022 sendi E embættinu annað erindi með upplýsingum um annan sjúkling kæranda sem hafði farið í greiningu hjá honum sem var ófullnægjandi og ónothæf. Embættið ræddi við umræddan sjúkling í síma. Þar greindi hann frá því að hann hefði farið í ADHD greiningu hjá kæranda árið 2020. Hann sagði einnig að kærandi hafi afhent honum ADHD lyf og lagt að honum að sækja ADHD lyf til Danmerkur sem danskur geðlæknir hafði skrifað upp á fyrir sjúklinginn fyrir tilstuðlan kæranda og sækja í leiðinni ADHD lyf fyrir aðra sjúklinga kæranda. Ekkert varð af því og umræddur sjúklingur fór á endanum til annars sálfræðings og þurfti að hefja greiningarferli upp á nýtt.

Þann 15. júní 2022 hafi embættinu borist ábending frá F, […] hjá geðheilsuteymi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins – ADHD fullorðinna, um að teyminu hefðu borist allnokkrar beiðnir um þjónustu frá kæranda. Greinargerðir frá honum fylgi ekki klínískum leiðbeiningum og þeim því hafnað. Kærandi væri jafnframt í samvinnu við portúgalskan geðlækni og setji upp myndviðtal fyrir sjúklinga sína við hann. Portúgalski geðlæknirinn skrifi lyfseðla fyrir sjúklingana sem þeim er síðan sagt að þeir eigi að geta notað. Þann 10. ágúst 2022 hafi embætti landlæknis borist tölvupóstur frá G sálfræðingi þar sem hún greini frá því að kærandi villi á sér heimildir og noti lén heimasíðu fyrirtækis hennar á greinargerðir sínar. Frekari upplýsingar hafi borist frá G þann 11. ágúst þar sem hún lagði fram myndir af skilaboðum frá kæranda til hennar og mynd af forsíðu greinargerðar frá honum. Í framhaldi af þessum upplýsingum kannaði embættið hvort rétt væri að kærandi hefði haldið áfram störfum sem sálfræðingur, þrátt fyrir sviptingu starfsleyfis. Í ljós kom að svo var líkt og sjá megi á vefsíðu hans […]. Vegna þeirra upplýsinga sem fram komu á vefsíðu kæranda um að hann væri í samstarfi við […] hafði embættið samband við […] sem hafi þvertekið fyrir að vera í nokkru samstarfi við kæranda eða fyrirtæki hans. Embætti landlæknis ákvað að svo búnu að tilkynna málið til lögreglu og var það gert með bréfi 17. ágúst 2022.

Embætti landlæknis áréttar að framsetning á bréfi embættisins til kæranda frá 23. febrúar 2022 sé með sama hætti og í öðrum eftirlitsmálum og lítur svo á að þessi framsetning og vinnulag sé í fullu samræmi við stjórnsýslulög og góða stjórnsýsluhætti. Í bréfinu komi fram, auk upplýsinga um þær kvartanir og ábendingar sem byggt var á, upplýsingar um þau lagaákvæði sem embættið taldi að lægu til grundvallar í málinu auk mats embættisins á þeim ávirðingum og upplýsingum sem fyrir lágu. Embættið hafnar því að með bréfinu felist einhver fyrirfram ákveðin afstaða, enda hafi bréfið verið liður í rannsókn embættisins á málinu og sent í þeim tilgangi að veita kæranda tækifæri til að koma á framfæri sínum sjónarmiðum og upplýsingum.

Hvað tilvitnaða 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu snertir, þar sem kveðið er á um að landlæknir geti svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, leit embættið svo á að skilyrði þess ákvæðis væru fyrir hendi í máli kæranda, enda um að ræða margvísleg brot á lögum og starfsskyldum hans sem heilbrigðisstarfsmaður. Með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi það verið mat embættisins að áminning hefði ekki verið eðlilegt eða fullnægjandi úrræði í málinu og því ekki komið til greina að boða vægara úrræði.

Embætti landlæknis lítur svo á að eftirlitsmálið hafi verið nægjanlega upplýst og að kærandi hafi fengið fullnægjandi tækifæri til að koma á framfæri andmælum sínum og gögnum. Ef kærandi hefði talið sig þurfa frekari frest til að koma að andmælum hefði embættið veitt þann frest líkt og endranær. Embættið bendir á að óskað var eftir sjúkraskrám A, B og D frá kæranda til að staðfesta þær upplýsingar sem lagðar voru fram í málinu af hálfu kæranda og umræddra sjúklinga. Kærandi hafi lagt fram sjúkraskrár fyrir tvo af þremur sjúklingum sem um ræðir, sem jafnframt voru með öllu ófullnægjandi og ekki í samræmi við 4. og 6. gr. laga um sjúkraskrár auk þess styðji þær ekki á neinn hátt staðhæfingar kæranda í málinu. Embættið lítur svo á að kærandi verði að bera hallann af því þar sem á honum hvíli skylda til að færa sjúkraskrá í samræmi við framangreind ákvæði. Hvað gögn málsins varðar áréttar embættið að kærandi hafi fengið öll skjöl málsins og því ekki rétt farið með staðreyndir í kæru kæranda. Í bréfum embættisins til kæranda sé vísað til þeirra skjala sem byggt hafi verið á og þau öll send til hans.

Þá byggir embættið á að hin kærða ákvörðun, sem og bréf um fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis, hafi að geyma tilvísanir í viðeigandi lagaákvæði og þá lagastoð sem ákvörðunin byggðist á. Athugasemdir kæranda um óljósa og óskýra ákvörðun og skort á lagastoð séu því með öllu óskiljanlegar.

Hvað athugasemdir kæranda um starfsleyfi og rekstur starfsstofu varðar og skilning kæranda á leiðbeiningum embættisins bendir embættið á að kærandi naut aðstoðar lögmanns í málinu sem ætla mætti að myndi skilja muninn á því að vera með starfsleyfi og að hafa heimild til að reka starfsstofu. Við meðferð málsins varð ljóst að skilningur kæranda á framangreindu var ekki ljós þar sem hann hélt því ýmist fram að hann væri ekki með starfsleyfi og að hann væri að hætta rekstri starfsstofu eða að hann væri hættur við að hætta – jafnvel þótt embættið hafi ítrekað bent honum á að honum væri óheimilt að reka starfsstofu eftir að hann hafði náð 75 ára aldri, nema með heimild embættisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Embættið ítrekaði áðurnefnda afstöðu í bréfum til kæranda frá 23. febrúar og 5. maí 2022. Þar kom fram að kærandi hefði enn starfsleyfi en væri aftur á móti óheimilt að veita heilbrigðisþjónustu á eigin starfsstofu. Í ljósi þess að kærandi reki enn starfsstofu og starfi sem sálfræðingur, sem honum er óheimilt að gera eftir að hann var sviptur starfsleyfi, sé ekki unnt að draga aðra ályktun en að um vísvitandi brot sé um að ræða á lögum um heilbrigðisstarfsmenn.

V. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum kæranda mótmælir kærandi sérstaklega þeim þætti í umsögn embættis landlæknis er lýtur að kæru embættisins til lögreglu. Um sé að ræða meint atvik sem til komu eftir að kærandi hafði sent stjórnsýslukæru til ráðuneytisins og eigi þar af leiðandi ekkert erindi í umsögn embættisins. Atvikin séu auk þess órannsökuð og ósönnuð.

Kærandi telur tilefni til að koma að athugasemdum vegna skírskotunar embættis landlæknis til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga til réttlætingar hinnar kærðu ákvörðunar. Af hálfu kæranda er byggt á því að embættið hafi ekki vísað til neins þess eftirlitsmáls er telja megi sambærilegt því sem hér er til úrlausnar, enda sjaldgæft að einhver tvö slík mál geti talist sambærileg í réttarlegu tilliti.

Kærandi byggir á því að þrátt fyrir staðhæfingar embættis landlæknis um að kærandi hafi fengið öll gögn og skjöl málsins áður en ákvörðun var tekin um starfsleyfissviptingu þá sé því hafnað sem í það minnsta ósönnuðu með öllu. Þá ítrekar kærandi að hann telji embættið hafa haft fyrirframmótaða og fordómamarkaða afstöðu til sín sem glögglega megi greina í gögnum og aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar svo andmælaréttur hans hafi aðeins verið til hreinna málamynda. Þá þyki kæranda það mjög ámælisvert að hin kærða ákvörðun virðist að tilteknu leyti verið byggð á gagnrýni kæranda á embætti landlæknis en þar sé um að ræða tjáningu sem njóti verndar bæði 73. gr. stjórnarskrárinnar sem og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.

Þá þykir kæranda kröfugerð embættis landlæknis í umsögn embættisins afar sérkennileg og lagalega hæpin. Byggir kærandi þá afstöðu sína á því að embætti landlæknis sé ekki aðili málsins í merkingu stjórnsýsluréttar og því tæplega til þess bært að setja fram kröfur af tilteknum toga hjá úrskurðaraðila á æðra stjórnsýslustigi í úrlausnarefnum sem þessum.

VI. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun embættis landlæknis um að svipta kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur, sbr. 15. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorðum með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi í lögum um heilbrigðisstarfsmenn, sbr. 5. og 6. gr. laganna. Skilyrðin byggjast á markmiðum laganna sem lýst er í 1. gr., þ.e. að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra. Í 1. mgr. 12. gr. laganna segir að um sviptingu og afsal starfsleyfis, takmörkun starfsleyfis og endurveitingu starfsleyfis fari samkvæmt ákvæðum laga um landlækni og lýðheilsu. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga er markmið laganna að stuðla að heilbrigði landsmanna, meðal annars með því að efla lýðheilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og stuðla að því að lýðheilsustarf og heilbrigðisþjónusta byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma. Meginhlutverk landlæknis eru skilgreind í 4. gr. laganna en samkvæmt e-lið ákvæðisins er það hlutverk landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum. Í 1. mgr. 13. gr. er þannig kveðið á um að landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við eigi.

Í 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um sviptingu og brottfall starfsleyfis. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. getur landlæknir svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar áfengis eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildir ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að gefa út röng eða villandi vottorð, með því að veita umsagnir að órannsökuðu máli, með því að gefa út ranga og villandi reikninga, með því að rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir, með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Málsmeðferð við töku ákvörðunar um sviptingu starfsleyfis eða takmörkun starfsleyfis fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 15. gr. laganna. Samkvæmt 6. mgr. 15. gr. sætir ákvörðun landlæknis um sviptingu starfsleyfis kæru til ráðherra.

Fram kemur í athugasemdum um 2. mgr. 15. gr. í frumvarpi til laga um landlækni og lýðheilsu að þótt meginreglan sé sú að áminning skuli vera undanfari sviptingar starfsréttinda geti aðstæður heilbrigðisstarfsmanns verið þannig að óforsvaranlegt sé að hann haldi áfram störfum, meðal annars vegna öryggis sjúklinga. Þá geti aðstæður verið með þeim hætti að áminning sé bersýnilega tilgangslaus, svo sem ef heilbrigðisstarfsmaður er ófær um að stunda starf sitt vegna andlegra eða líkamlegra erfiðleika. Ekki er um tæmandi talningu á ástæðum sem valdið geta því að heilbrigðisstarfsmaður sé talinn ófær um að stunda starf sitt svo forsvaranlegt sé eða að brot sé þess eðlis að það teljist sérstaklega ósamboðið viðkomandi heilbrigðisstétt og verður því eftir atvikum að meta það í hverju tilviki fyrir sig.

Málsatvik

Gögn málsins bera með sér að embætti landlæknis hafi borist munnleg ábending frá lækni á heilsugæslu í […] um að kærandi hafi afhent sjúklingi sem til hans leitaði pilluspjald með metýlfenidat lyfi og embættið hafi í framhaldi hafið eftirlitsmál á grundvelli III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu. Kæranda hafi verið tilkynnt um stofnun eftirlitsmálsins með bréfi 20. desember 2021, og gefinn kostur á að koma að andmælum og athugasemdum. Svör bárust frá lögmanni kæranda 26. janúar 2022. Í svarinu sagðist kærandi hafa sýnt sjúklingi sínum umrætt lyfjaspjald, sem hafi verið afgangsspjald sem annar skjólstæðingur hans hafði flutt með sér erlendis frá og dagað hafði uppi hjá honum. Sjúklingurinn hafi aftur á móti skilað því til baka og því sé ekki um neitt tilvik að ræða sem kalli á eftirlitsmál.

Þessi svör taldi embættið nauðsynlegt að bera undir umræddan sjúkling og fékk því upplýsingar um nafn hennar og sendi sjúklingnum, A, bréf þess efnis, 1. febrúar 2022. Í gögnum málsins má finna svar sem barst frá A daginn eftir, 2. febrúar, ásamt fylgigögnum. Þar mótmælti A frásögn kæranda af samskiptum þeirra. Hún lýsti því að hafa mætt í tíma til kæranda þar sem hún hafi fengið blað með 5–10 krossaspurningum sem hún hafi svarað til greiningar á ADHD og kærandi í framhaldi rétt henni töflur til inntöku. A greindi frá því að hún ynni í […] og hafi tekið töflurnar sem kærandi afhenti henni í vinnusyrpu, líkt og hann hafði mælt með, en í slíkum vinnusyrpum ynni hún […]. Á fyrstu dagvaktinni eftir tímann hjá kæranda hafi hún leitað til vaktstjóra síns og beðið hann um að spyrjast fyrir hjá trúnaðarlækni vinnustaðarins hvort henni væri heimilt að vera á áðurnefndum lyfjum. Við nánari eftirgrennslan trúnaðarlæknisins hafi A verið tjáð að lyfin væru stranglega bönnuð á vinnustaðnum. Henni hefði verið mjög brugðið við þessar fréttir. Með svörum A fylgdu tölvupóstsamskipti hennar við kæranda um notkun lyfsins auk ljósmyndar af lyfinu, Methylphenidat alternova 20 mg, sem kærandi afhenti henni.

Í svari kæranda frá 8. mars 2022 minntist hann þess ekki að hafa afhent sjúklingi sínum umrætt lyfjaspjald. Þá lægu engin haldbær gögn fyrir um það hvers konar lyf hefði verið um að ræða en ljósmynd sú sem fylgdi greinargerð A hefði aldrei verið borin undir kæranda og gæti því ekki talist viðhlítandi grundvöllur rannsóknar embættisins.

Eftir að embætti landlæknis hafði hafið eftirlitsmál með störfum kæranda barst embættinu tilkynning frá siðanefnd Sálfræðingafélags Íslands þann 26. janúar 2022. Í gögnum málsins má finna áðurnefnda tilkynningu. Þar kemur fram að siðanefndinni hafi borist kvörtun 13. desember 2021 vegna starfa kæranda frá öðrum sálfræðingi. Þar sem kærandi sé sálfræðingur en ekki félagi í Sálfræðingafélagi Íslands hafi siðanefnd ekki tekið kvörtunina til formlegrar meðferðar en þótti rétt að tilkynna málið til embættis landlæknis. Þar var greint frá sambærilegu atviki og rakið er að ofan í máli A, þ.e. að kærandi hafi látið sjúkling sinn hafa spjald með sex töflum af Methylphenidat alternova 20 mg til þess að prófa eftir að hafa hitt viðkomandi í eitt skipti vegna ADHD greiningar. Sjúklingurinn sagðist hafa fengið þau tilmæli frá kæranda að taka töflurnar áður en hann færi til vinnu og sjá hvernig þær virkuðu en viðkomandi ynni meðal annars á stórtækum vélum og lyfið merkt með rauðum þríhyrningi. Viðkomandi hafi tekið mynd af lyfjaspjaldinu sem var send með kvörtun til siðanefndar en svo virtist sem lyfið Methylphenidat alternova sé ekki til hérlendis heldur samheitalyfið Methylphenidat Sandoz. Sálfræðingurinn sem fékk þessar upplýsingar um kæranda sagðist hafa bent viðkomandi sjúklingi á að hafa samband við embætti landlæknis og láta vita, en sá treysti sér ekki til þess. Hann veitti sálfræðingnum aftur á móti leyfi til að greina frá þessu nafnlaust. Siðanefnd hafi í framhaldi rætt við sálfræðing þann sem sendi inn kvörtunina og upplýst viðkomandi um að siðanefnd myndi tilkynna málið til embættis landlæknis. Það hafi verið ósk sálfræðingsins að nafni hans yrði haldið utan við málið.

Í gögnum málsins má finna kvörtun ásamt fylgigögnum sem barst frá B þann 13. júlí 2021. Líkt og rakið var í kafla IV. ákvað embætti landlæknis að sameina kvörtunina undir eftirlitsmálið sem embættið hafði hafið með störfum kæranda. Kvörtunin laut að meintum mistökum í greiningarferli og meðferð á ADHD á tímabilinu 14. janúar til 29. maí 2021, ítrekuðum trúnaðarbresti, vanrækslu við eftirfylgd meðferðar og ófullnægjandi greiningar sem geðlæknar á Íslandi litu ekki við með þeim afleiðingum að hefja þurfti nýtt greiningarferli. Þá hafi framkoma kæranda oft verið niðurlægjandi í hennar garð. Í kvörtuninni kom fram að B hafi farið í ADHD greiningu hjá kæranda þar sem hann hafi ítrekað brotið trúnað við hana með því að segja henni oftsinnis frá atriðum um vinkonu hennar, C, sem hafi einnig verið í meðferð hjá honum eftir að C hafði bent henni á að sækja meðferð hjá kæranda. Trúnaðarbrotin hafi bæði átt sér stað í tímum og í tölvupóstsamskiptum þar sem hann ræddi meðferðir þeirra beggja saman. Með kvörtuninni fylgdu tölvupóstsamskipti B við kæranda og C. Þær hafi báðar óskað eftir því að kærandi héldi trúnaði við þær með því að blanda meðferðum þeirra ekki saman, en kærandi hafi þó haldið þeirri háttsemi áfram. Kærandi hafi þá haft milligöngu um það að koma B í meðferð hjá dönskum geðlækni sem starfar í Danmörku og myndi senda henni fyrsta skammt af lyfjum með DHL, en í framhaldi þyrfti hún sennilega að fara á þriggja mánaða fresti eða svo til Danmerkur að sækja lyfin sín. Þetta hafi henni þótt óþægilegt en kærandi hafi tjáð henni að það kæmi heilbrigðisyfirvöldum ekki við hvað hún kæmi með til landsins. B hafði, þegar kvörtunin var send, hvorki fengið lyf né lyfseðil frá danska geðlækninum en að auki hafi kærandi ekki tjáð henni að lyfin væru á leiðinni í síðasta tímanum sem hún sótti til hans hinn 23. febrúar 2021. Kærandi hafi gleymt að hún ætti tíma þann dag og mætt 40 mínútum of seint í 30 mínútna tíma sem þau áttu bókaðan. Í tímanum hafi B óskað eftir því að kærandi sendi sér tölvupóst með tilteknum upplýsingum sem hún átti að biðja heimilislækni um en engin slíkur póstur hafi borist frá kæranda. B hafi að lokum leitað til annars sálfræðings sem ætlaði að aðstoða hana við að komast að hjá ADHD teymi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og geðlæknis á þeirra vegum, að því gefnu að greining kæranda væri nothæf. Henni hafi verið tjáð að teymið hafi sjaldan séð önnur eins vinnubrögð sem hafi haft það í för með sér að hún hafi þurft að hefja ferlið að nýju. Í kvörtuninni kom að auki fram að kærandi hafi ítrekað gert lítið úr henni og talað niður til hennar, til að mynda hafi hann gert lítið úr menntun hennar og sagt hana of gamla til að stunda tiltekna íþrótt. Þá hafi kærandi virst láta tilfinningar sínar ráða því að hversu miklu leyti hann veitti henni meðferð. Upplifun hennar af samskiptum við kæranda hafi því verið með þeim hætti að hún þyrfti að vanda sig hvað hún segði við hann og vera sérstaklega kurteis svo hann myndi aðstoða hana.

Líkt og nánar er rakið í IV. kafla sendi embætti landlæknis kæranda bréf, 23. febrúar 2022, þar sem honum var tilkynnt um fyrirhugaða starfsleyfissviptingu. Í bréfinu var tilefni fyrirhugaðrar starfsleyfissviptingar lýst, þ.e. tilkynning um að kærandi hafi útdeilt eftirritunarskyldu lyfi, tilkynning frá siðanefnd Sálfræðingafélags Íslands vegna starfa kæranda og kvörtun B. Í bréfinu voru að auki þau lagaákvæði rakin sem fyrirhuguð ákvörðun byggðist á. Kæranda var boðið að koma að athugasemdum og andmælum við fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis til 9. mars 2022. Með bréfi, 8. mars 2022, færði kærandi fram andmæli sem voru í meginatriðum þau sömu og fram komu í kæru til ráðuneytisins, að kvörtunarmáli D undanskildu.

Gögn málsins bera með sér að með bréfi 17. mars 2022 hafi embættið óskað eftir sjúkraskrárfærslum kæranda um sjúklingana A og B auk þess sem embættið hafi óskað eftir því að kærandi gerði nánar grein fyrir þeirri fullyrðingu sem fram kom um lögsögu landlæknisembættisins í svari kæranda frá 8. mars. Frestur til að leggja fram umbeðnar upplýsingar var gefinn til 25. mars. Þann 24. mars barst svar frá kæranda. Þar kom fram að ástæða þess að kærandi kysi að vinna mál utan lögsögu landlæknisembættisins mætti rekja til ósannaðra staðhæfinga og ávirðinga í bréfi embættisins frá 23. febrúar 2022. Kærandi kvaðst eiga afar erfitt með því að treysta því að embættið myndi framvegis beita eftirlitsvaldi sínu honum viðvíkjandi með lögmætum og málefnalegum hætti. Í svarinu kom jafnframt fram að meðfylgjandi væru þær sjúkraskrárfærslur sem kærandi hefði undir höndum. Engar sjúkraskrárfærslur bárust varðandi A en svarinu fylgdi tveggja blaðsíðna útprentun úr sjúkraskrárkerfi varðandi B.

Þann 2. maí 2022 barst embætti landlæknis ný kvörtun vegna starfa kæranda frá D þar sem kvartað var undan meintri vanrækslu og meintri ótilhlýðilegri framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Með kvörtuninni fylgdu tölvupóstsamskipti milli D og kæranda auk skýrslna kæranda um hana. Í kvörtuninni kom fram að D hafi mætt í einn tíma til kæranda vegna ADHD greiningar þann 2. febrúar 2022 en hann hafi að svo búnu gert greiningu, dagsetta 15. febrúar, sem átti að berast til geðlæknis. D kvaðst hafa verið undrandi á að þurfa einungis að mæta í einn tíma til kæranda en hann segði það nóg. Geðlæknir á […] hafi í framhaldi neitað að taka við greiningunni þar sem hún væri ófullnægjandi. Þegar D leitaði aftur til kæranda vegna þessa sagði hann ástæðuna vera þá að hann væri ekki með starfsleyfi og vísaði ábyrgðinni á heilsugæsluna. Þetta má sjá í tölvupóstsamskiptum kæranda við hana, frá 28. mars 2022, þar sem kærandi kemst svo að orði að starfsleyfi hans hafi runnið út á síðasta ári en hann ekki hirt um að framlengja. Þar að leiðandi væri skýrslan einskis virði. Upplifun hennar af þessum samskiptum við kæranda hafi valdið henni auknum kvíða og vanlíðan auk þess sem henni fyndist hún hafa verið svikin um fé.

Þann 5. maí 2022 sendi embætti landlæknis kæranda bréf til þess að upplýsa hann um að fyrrnefnd kvörtun hefði borist embættinu og ákveðið hefði verið að fella hana inn í eftirlitsmál embættisins á hendur honum. Þá vakti embættið athygli á því að af því sem fram kom í kvörtuninni og fylgigögnum mætti ráða að hann væri enn með rekstur eigin starfsstofu þrátt fyrir að hafa ekki heimild til þess, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Embættið gaf kæranda kost á að koma að sínum sjónarmiðum um kvörtunina áður en embættið tæki endanlega ákvörðun um fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis auk þess að óska eftir því að hann afhenti embættinu sjúkraskrá D. Var kæranda veittur frestur til 9. maí 2022. Samdægurs, þann 5. maí 2022, barst embættinu tölvupóstur frá kæranda þar sem fram kom að hann hefði prentað út öll gögn varðandi D sem hann hefði farið með í umslagi í afgreiðslu embættisins. Þá kom fram í póstinum að hann væri í bili hættur við að hætta. Þannig myndi hann láta einn stofudag duga í viku frá 1. júní og draga úr klínísku starfi en leggja meiri áherslu á mannauðsráðgjöf og stjórnendamarkþjálfun.

Í ákvörðun embættisins um að svipta kæranda starfsleyfi frá 19. maí 2022 rakti embættið athugasemdir og andmæli kæranda um hvert mál fyrir sig. Þannig væru fyrir það fyrsta fullyrðingar kæranda um afhendingu á eftirritunarskyldu lyfi til A ótrúverðugar. Í fyrra svari frá 26. janúar 2022 viðurkenndi kærandi að hafa sýnt A umrætt lyfjaspjald en í svari frá 8. mars minntist kærandi þess ekki að hafa látið henni í það í té. Þar sem kærandi hafi ekki lagt fram sjúkraskrá fyrir A þó þess hafi verið óskað yrði að líta svo á að hann hafi ekki fært sjúkraskrá fyrir hana eins og honum sé skylt að gera samkvæmt 4. gr. laga um sjúkraskrár og 21. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. A hafi lagt fram mynd af lyfjaspjaldi Methylphenidat Alternova sem hún fullyrði að kærandi hafi afhent henni. Fyrir liggi að lyfið sé ófáanlegt á Íslandi en kærandi hafi viðurkennt það í fyrra svari sínu að hann hafi haft það undir höndum og sýnt A það. Líkt og áður hafi verið rakið í bréfi embættisins frá 23. febrúar sé það mat landlæknis að þessi háttsemi kæranda hafi brotið í bága við 1. mgr. 48. gr. lyfjalaga, enda hafi kæranda verið óheimilt að afhenda sjúklingum lyf, þar með talið eftirritunarskyld ávana- og fíknilyf, eins og umrætt lyf sé.

Í bréfinu rakti embættið jafnframt að í svari kæranda frá 8. mars hafi hann hafnað ásökunum siðanefndar Sálfræðingafélags Íslands. Embættið benti á að í ábendingunni fælist sambærilegt tilvik og um var að ræða í máli A sem bendi eindregið til þess að ofangreint mál væri ekki einangrað tilvik. Það mætti enn fremur lesa úr svörum kæranda frá 26. janúar þar sem kærandi sagði að þrátt fyrir áralanga reynslu hvað viðviki lyfjaávísunum og lyfjaráðgjöf hafi hann ekki viljað taka ákvarðanir um lyf einn síns liðs og hafi í því samhengi haft hliðsjón af gildandi reglum, sem og leiðbeiningum landlæknis. Að mati embættisins lýsi fyrrnefnd svör kæranda mikilli vanþekkingu á heimildum hans og skorti á faglegri hæfni, sbr. 1. mgr. 48. gr. lyfjalaga og 5. mgr. 13. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn.

Hvað kvörtun B snertir vakti landlæknir athygli á að embættið hafi óskað eftir afriti af sjúkraskrá hennar. Kærandi hafi afhent embættinu tveggja blaðsíðna skjáskot úr sjúkraskrárkerfi. Þessar upplýsingar hafi engan veginn verið fullnægjandi og ekki í samræmi við ákvæði laga um sjúkraskrár, sbr. einkum 4. gr. og 1. mgr. 6. gr. laganna. Þá hafi skjalið ekki heldur uppfyllt skilyrði 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um sjúkraskrár. Í svari kæranda frá 8. mars 2022 hafi kærandi hafnað öllum ásökunum B og andmælt því að hann hafi gerst sekur um brot á trúnaði og þagnarskyldu. Ljóst sé að erfitt sé að færa sönnur á um hvað hafi farið á milli kæranda og B í viðtölum og ekki hægt að staðfesta það með skýrum hætti, meðal annars vegna ófullnægjandi sjúkraskrárfærslna. Aftur á móti hafi B lagt fram afrit af tölvupóstsamskiptum þeirra á milli þar sem fram komi tímasetningar og ljóst er að kærandi hafi bætt öðrum sjúklingi, C, við samskipti sín við B og svari þeim sameiginlega í fjölmörg skipti þar sem hann ræddi meðferð sína á þeim báðum. Þar megi meðal annars finna afrit af svari C þann 12. febrúar 2021 til kæranda þar sem hún gerir alvarlegar athugasemdir við þetta vinnulag. Að mati embættisins hafi kærandi á þann hátt brotið gegn trúnaðar- og þagnarskyldu sem á honum hvíli sem heilbrigðisstarfsmaður, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn.

Vegna kvörtunar D áréttaði embættið að það legði ekki mat á gæði ADHD greiningar kæranda í málinu og teldi það ekki nauðsynlegt að svo komnu máli. Aftur á móti væri ljóst að D væri ekki eini sjúklingurinn sem kvartaði undan faglegri hæfni kæranda og ónothæfri ADHD greiningu sem hann hafi gert. Umbeðin sjúkraskrá kæranda vegna D hafi borist embættinu þann 5. maí 2022. Þrátt fyrir að sjúkraskrá hennar hafi að geyma meiri upplýsingar en sjúkraskrá B fullnægi hún alls ekki þeim skilyrðum um skráningu í sjúkraskrá sem fjallað er um í 1. mgr. 6. gr. laga um sjúkraskrár og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um sjúkraskrá.

Í bréfinu gerði embættið að auki athugasemdir við starfsleyfi kæranda og rekstur starfsstofu. Þannig væri ljóst af svörum kæranda og gögnum málsins að hann hafi staðið í þeirri trú að starfsleyfi hans hafi runnið út fyrir aldurs sakir þegar hann náði 75 ára aldri þann […]. Þetta hafi komið fram í svörum kæranda frá 26. janúar en jafnframt í tölvupóstsamskiptum hans við sjúklinginn D þann 28. mars 2022, þrátt fyrir að embætti landlæknis hafi í bréfi 23. febrúar 2022 bent kæranda á að hann hefði enn starfsleyfi. Í sama bréfi embættisins hafi komið fram að honum væri óheimilt að veita heilbrigðisþjónustu á eigin starfsstofu, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, þar sem hann hafi ekki sótt um undanþágu til landlæknis. Með vísan til fyrrnefndrar lagagreinar hafi kæranda verið óheimilt að veita heilbrigðisþjónustu á eigin starfsstofu frá […]. Aftur á móti sé ljóst af gögnum málsins að kærandi hafi haldið áfram að veita heilbrigðisþjónustu á starfsstofu sinni og var enn auglýstur sem meðferðaraðili á heimasíðu sálfræðistofunnar […] þegar bréfið var ritað. Í tölvupósti til embættisins frá 5. maí 2022 hafi kærandi sagst vera hættur við að hætta. Með þessari háttsemi hafi kærandi þannig vísvitandi brotið gegn 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Með vísan til alls framangreinds var það ákvörðun landlæknis að svipta kæranda starfsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Líkt og rakið er í IV. kafla kemur fram í umsögn landlæknis við kæruna að eftir að embættið hafi svipt kæranda starfsleyfi hafi embættinu borist fleiri ábendingar og kvartanir vegna starfa hans sem hafi leitt til þess að embættið tilkynnti málið til lögreglu með bréfi hinn 17. ágúst 2022. Ráðuneytið telur rétt að árétta að málsmeðferð þess einskorðast við atvik sem áttu sér stað fram að starfsleyfissviptingu kæranda með bréfi landlæknis 19. maí 2022.

Niðurstaða ráðuneytisins

Líkt og að ofan er rakið er skýrt á um það kveðið í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu að landlæknir geti meðal annars gripið til starfsleyfissviptingar án undangenginnar áminningar ef heilbrigðisstarfsmaður sýni skort á faglegri hæfni eða brjóti alvarlega gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Fyrir liggur að hin kærða ákvörðun byggði meðal annars á því að kærandi hafi afhent að minnsta kosti einum sjúklingi sínum eftirritunarskylt lyf í andstöðu við 1. mgr. 48. gr. lyfjalaga. Kærandi hefur aftur á móti borið fyrir sig í málinu að hafa ekki afhent sjúklingi sínum lyfið heldur einungis sýnt það í tíma með sjúklingnum. Það er mat ráðuneytisins að frásögn sjúklingsins sé trúverðug og að hún hafi haft lyfin undir höndum, enda fylgdi mynd af umræddu lyfjaspjaldi og tölvupóstsamskipti sjúklingsins við kæranda þar sem þau ræddu notkun sjúklingsins á lyfinu með svari hennar til embættis landlæknis. Jafnframt liggi fyrir að lyfið Methylphenidat alternova sé ófáanlegt hér á landi. Verður þannig ekki byggt á frásögn kæranda um að hann hafi ekki afhent lyfin. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið fram komin fullnægjandi sönnun þess að kærandi hafi afhent sjúklingi sínum áðurnefnt lyf. Slíkt brot verði að teljast sérstaklega alvarlegt í ljósi þess að skýrlega er á um það kveðið í 1. mgr. 48. gr. lyfjalaga að læknum og dýralæknum sé einum heimilt að ávísa lyfjum. Í 4. mgr. 48. gr. er jafnframt kveðið á um að þeim sem heimilt sé að ávísa lyfjum beri að stuðla að ábyrgri notkun lyfja við ávísun þeirra til sjúklinga með öryggi sjúklinga og lýðheilsusjónarmið að leiðarljósi. Þá er kveðið á um skyldu heilbrigðisstarfsmanna til að virða faglegar takmarkanir sínar í 5. mgr. 13. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Með fyrrnefndum afhendingum kæranda á eftirritunarskyldum lyfjum til að minnsta kosti eins sjúklinga sinna hafi hann þannig brotið gróflega gegn fyrrnefndum ákvæðum og stofnað öryggi sjúklinga sinna í hættu.

Í máli því sem leiddi til starfsleyfissviptingar kæranda liggja fyrir tvær kvartanir sjúklinga um að kærandi hafi gert ADHD greiningar sem hvergi fengust viðurkenndar og sjúklingunum því ónothæfar. Í 4. mgr. 13. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn kemur fram að heilbrigðisstarfmaður beri, eftir því sem við á, ábyrgð á greiningu og meðferð sjúklinga sem til hans leita. Þó embætti landlæknis hafi ekki við rannsókn málsins lagt sérstakt mat á gæði greiningarskýrslur kæranda sé ljóst að kærandi hafi sjálfur komist svo að orði í tölvupósti til sjúklingsins D frá 28. mars 2022 að skýrslur hans fengust ekki viðurkenndar þar sem hann hefði ekki starfsleyfi og hefði ekki hirt um að framlengja það. Með því hafi kærandi framkvæmt ADHD greiningu sem honum hlaut að vera ljóst að fengist hvergi viðurkennd og brotið þar með gegn framangreindu ákvæði. Jafnframt liggur fyrir í málinu kvörtun sjúklings vegna þeirrar háttsemi kæranda að ræða meðferðir tveggja sjúklinga sinna í tölvupóstsamskiptum við þær báðar á sama tíma, en umrædd tölvupóstsamskipti má finna í gögnum málsins. Í 1. mgr. 17. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn kemur fram að starfsmenn í heilbrigðisþjónustu skuli gæta fyllstu þagmælsku um allt það sem þeir komast að í starfi sínu um heilsufar sjúklings, ástand, sjúkdómsgreiningu, horfur og meðferð ásamt öðrum persónulegum upplýsingum. Þetta gildi nema lög bjóði annað eða rökstudd ástæða sé til að rjúfa þagnarskyldu vegna brýnnar nauðsynjar. Sambærilegt ákvæði er að finna í 12. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga. Við blasir að slíkar aðstæður voru ekki uppi við meðferð þessara sjúklinga. Þannig hafi kærandi brotið gróflega gegn þagnar- og trúnaðarskyldum sínum við tvo sjúklinga sína þegar hann ræddi meðferð þeirra samtímis við þær báðar í tölvupóstsamskiptum. Með því gerðist kærandi brotlegur gegn 1. mgr. 17. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn og 12. gr. laga um réttindi sjúklinga.

Í 1. mgr. 4. gr. laga um sjúkraskrá kemur fram að heilbrigðisstarfsmaður sem fái sjúkling til meðferðar skuli færa sjúkraskrá, sbr. 21. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Í 1. mgr. 6. gr. laga um sjúkraskrá er kveðið á um þau atriði sem að lágmarki skuli færa í sjúkraskrá, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um sjúkraskrá. Að því er varðar færslur kæranda í sjúkraskrár fyrir sjúklinga sína kemur fram í gögnum málsins að kærandi hafi ekki afhent sjúkraskrá A þrátt fyrir ákall embættisins þar um, sbr. 4. gr. laga um sjúkraskrár og 21. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Að mati ráðuneytisins verður ekki önnur ályktun af því dregin en að kærandi hafi ekki útbúið sjúkraskrá um A í andstöðu við fyrrnefndar 4. gr. laga um sjúkraskrá og 21. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Hvað þá málsástæðu embættis landlæknis varðar að kærandi hafi ekki uppfyllt kröfur 1. mgr. 6. gr. laga um sjúkraskrá né 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um sjúkraskrá við skráningu í sjúkraskrár B og D tekur ráðuneytið fram að hvorki í ákvörðun embættisins um sviptingu starfsleyfis kæranda né í athugasemdum þess við kæruna hafi komið fram með nægjanlega nákvæmum hætti hvaða atriði hafi skort við skráningu kæranda í sjúkraskrár sjúklinganna. Af þessum sökum verða meint brot kæranda á fyrrnefndum ákvæðum ekki lögð til grundvallar niðurstöðu þessa máls. Það hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu ráðuneytisins í málinu og því ekki þörf á að vísa þeim þætti til frekari rannsóknar hjá embætti landlæknis.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn veitir landlæknir leyfi til þess að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og samkvæmt þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, sbr. 29. gr. Í 1. mgr. 26. gr. sömu laga kemur fram að heilbrigðisstarfsmanni sé óheimilt að veita heilbrigðisþjónustu á eigin starfsstofu eftir að hann nær 75 ára aldri. Landlækni sé þó heimilt, að fenginni umsókn viðkomandi, að veita undanþágu frá þessu ákvæði. Í gögnum málsins liggja fyrir bréf landlæknis, frá 23. febrúar og 5. maí 2022, þar sem kærandi er upplýstur um að hann hefði starfsleyfi sem sálfræðingur á grundvelli 1. mgr. 6. gr., en væri óheimilt að veita heilbrigðisþjónustu á eigin starfsstofu, enda hafi hann náð 75 ára aldri árið […], sbr. 1. mgr. 26. gr. Embættið hafi áréttað við kæranda að brot gegn lögum um heilbrigðisstarfsmenn varði sektum eða fangelsi allt að þremur árum, sbr. 1. mgr. 28. gr.

Gögn málsins bera með sér að kærandi hafi haldið áfram að veita þjónustu á eigin starfsstofu eftir að hann varð 75 ára án þess að hafa sótt um undanþágu til embættisins til þess. Þá hafi kærandi ýmist haldið því fram að hann væri ekki með starfsleyfi eða að hann væri hættur við að hætta. Kærandi byggir á því að hann hefði skilið leiðbeiningar embættisins á þann veg að hann hefði heimild til þess að starfa áfram sem sálfræðingur og hafi leitast við að haga starfsáherslum og vinnufyrirkomulagi með þeim hætti að starfsemi hans bryti ekki gegn 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Ráðuneytið áréttar að kæranda var skylt að kynna sér lög og reglugerðir sem gilda um heilbrigðisstarfsmenn og heilbrigðisþjónustu á hverjum tíma, sbr. 3. mgr. 13. gr. sömu laga. Á grundvelli þessa ákvæðis var kæranda skylt að þekkja þær reglur sem um starfsemi hann giltu, en ákvæði 1. mgr. 26. gr. laganna er skýrt og ótvírætt. Verður því ekki fallist á með kæranda að hann hafi mátt skilja afstöðu embættisins á þann veg að honum væri heimilt að halda áfram að starfa á eigin starfsstofu á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laganna. Gildir þar einu þó kærandi starfi jafnframt sem mannauðs- og stjórnunarráðgjafi, enda hafi sú þjónusta sem hann hafi boðið sjúklingum sínum upp á við greiningar á ADHD fallið undir starfsskyldur hans sem sálfræðingur.

Að því er varðar umrætt bréf landlæknis frá 23. febrúar 2022 hefur kærandi byggt á því að embættið hafi brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem afstaða embættisins til kæranda hafi verið endanlega mótuð til málsins, eða í það minnsta verulega hlutdræg svo andmælaréttur hans hafi einungis verið til málamynda. Fyrir liggur að embættið upplýsti kæranda um á hvaða grunni til stæði að svipta hann starfsleyfi í fyrrnefndu bréfi og veitti honum tækifæri á því að koma á framfæri andmælum og athugasemdum, sem hann gerði með bréfi hinn 8. mars 2022. Kærandi hafði þannig fullt tækifæri til að koma leiðréttingum á framfæri ef þeim væri til að dreifa eða upplýsingum sem fælu málsbætur í sér. Bréfið hafi þannig verið liður í rannsókn embættisins í málinu. Það felur í sér að ekki verður dregin sú ályktun af hálfu ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi með því farið út fyrir það eftirlitshlutverk sem embættinu er falið með lögum, sbr. e-lið 1. mgr. 4. gr. og III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu, sbr. einkum 1. mgr. 13. gr., eða brotið gegn formreglum stjórnsýsluréttarins hvað þetta atriði varðar. Þá verður að mati ráðuneytisins ekki betur séð af gögnum málsins en að embættið hafi í hvert sinn er ný gögn voru tekin til meðferðar hjá embættinu sent þau til kæranda og gefið honum tækifæri á að koma á framfæri athugasemdum sínum og andmælum. Því verður ekki séð að landlæknir hafi brotið gegn andmælarétti kæranda og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Hvað varðar vísun kæranda til brota á meðalhófsreglu tekur ráðuneytið fram að þau gögn sem lögð hafi verið fram í málinu sýni að kærandi hafi brotið ítrekað og alvarlega gegn starfsskyldum sínum sem sálfræðingur, meðal annars á meðan á könnun embættis landlæknis á starfsháttum kæranda stóð, þannig að ekki hafi verið efni til þess að áminna hann áður en til starfsleyfissviptingar kom. Þó meginreglan sé sú að áminning sé undanfari sviptingar starfsleyfis geti aðstæður verið með slíkum hætti að óforsvaranlegt sé að heilbrigðisstarfsmaður haldi áfram störfum, meðal annars vegna öryggis sjúklinga. Það er mat ráðuneytisins að hátterni kæranda hafi falið sér margvísleg brot gegn ýmsum starfsskyldum hans og lögum og nánar eru rakin í umfjöllun hér að framan um afhendingu lyfja, veitingu heilbrigðisþjónustu og þagnarskyldu, færslu sjúkraskrár og rekstur starfsstofu. Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að áminning hefði ekki náð tilsettu markmiði við þessar aðstæður, enda ljóst að ekki væri unnt að tryggja öryggi þeirra sjúklinga sem kynnu að leita til kæranda ef áminning hefði verið látin duga. Brot kæranda séu þess eðlis að það teldist sérstaklega ósamboðið viðkomandi heilbrigðisstétt að hann starfaði áfram sem sálfræðingur við þessar aðstæður, enda virðist kærandi ekki hafa látið segjast þrátt fyrir að honum hefði mátt vera fullljóst að honum var rekstur sálfræðistofu óheimill, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Það er því mat ráðuneytisins að sú ráðstöfun að svipta kæranda starfsleyfi án undangenginnar áminningar hafi hvorki falið í sér brot gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga né hafi rökstuðningi embættisins að þessu leyti verið ábótavant.

Að öðru leyti gefa málsástæður kæranda ekki tilefni til frekari umfjöllunar af hálfu ráðuneytisins.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi verið heimilt að svipta kæranda starfsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, enda hafi kærandi verið ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt væri vegna skorts á faglegri hæfni auk þess að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum og sýna af sér atferli sem fór í bága við lög. Verður hin kærða ákvörðun landlæknis því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, frá 19. maí 2022, um að svipta kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur, er staðfest.