28. júní 2021Úrskurðir heilbrigðisráðuneytis

Úrskurður nr. 6/2021

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 006/2021

Mánudaginn 28. júní 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 16. september 2020, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 24. júní 2020, um að svipta hann starfsleyfi sem læknir. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að starfsleyfi verði gefið út honum til handa.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Kærandi kærði ákvörðun embættis landlæknis til ráðuneytisins þann 16. september 2020. Ráðuneytið sendi embætti landlæknis kæruna til umsagnar þann 18. september sama ár, en embættið gaf umsögn með bréfi, dags. 23. október 2020. Umsögnin var send til kæranda þann 30. sama mánaðar og honum veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum, en þær bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 19. nóvember 2020. Var umsögn kæranda send til landlæknis til athugasemda þann 20. nóvember. Með bréfi, dags. 15. janúar 2021, kom embætti landlæknis á framfæri frekari athugasemdum. Voru athugasemdirnar sendar kæranda þann 18. janúar sama ár og með bréfi, dags. 3. febrúar sl., gerði kærandi athugasemdir við síðastnefnt bréf landlæknis. Með tölvupósti þann sama dag voru athugasemdir kæranda senda til embættis landlæknis og málið tekið til úrskurðar.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins starfaði kærandi sem læknir á X og [...] (hér eftir Y). Er rannsókn embættis landlæknis á starfsháttum kæranda að rekja til ábendinga sem landlækni bárust frá sérfræðingum á Y, en ábendingarnar lutu annars vegar að því að kærandi hefði haldið því leyndu fyrir Y að hann hefði verið settur í bann við skurðstofuvinnu á X í kjölfar veikinda. Hins vegar hafi ábendingarnar varðað hugsanleg brot gegn starfsskyldum með því að hafa framkvæmt aðgerðir án viðurkenndra ábendinga, skráð aðgerðir á rangan og villandi hátt og þannig gefið út rangar og villandi upplýsingar sem undirlag reikninga til Sjúkratrygginga Íslands. Liggur fyrir í gögnum málsins að kærandi hafi verið boðaður á fund hjá embætti landlæknis sem hafi farið fram þann 5. desember 2019, en á þeim fundi hafi kærandi afsalað starfsleyfi sínu sem læknir. Þann 8. janúar 2020 hafi embætti landlæknis óskað eftir mati tveggja sérfræðinga á faglegum starfsháttum kæranda. Lá niðurstaða sérfræðinganna fyrir þann 11. febrúar sama ár. Með bréfi, dags. 12. mars 2020, tilkynnti embætti landlæknis kæranda um fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis og með ákvörðun, dags. 24. júní 2020, var kærandi sviptur starfsleyfi sem læknir. Var það mat landlæknis, m.a. með vísan til niðurstöðu áðurnefndra sérfræðinga, að kærandi hefði brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum vegna skorts á faglegri hæfni, dómgreind og með atferli sem færi í bága við ákvæði laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Taldi embætti landlæknis ljóst að kærandi hefði framkvæmt ónauðsynlegar aðgerðir og stefnt sjúklingum þannig í hættu. Einnig lægi fyrir að reikningar sem kærandi hefði gefið út í umræddum tilvikum hefðu verið rangir. Eru málsatvik nánar rakin í köflum III. og IV. í úrskurði þessum og vísast til þeirrar umfjöllunar.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru er meðferð málsins hjá embætti landlæknis rakin ítarlega. Kemur fram að þann 5. desember 2019 hafi kærandi verið boðaður á fund hjá embætti landlæknis og hafi hann mætt samdægurs til fundarins. Á fundinum hafi fimm starfsmenn landlæknis verið viðstaddir og hafi kæranda verið tilkynnt að til staðar væru áhyggjur af heilsufari hans og hæfi til að starfa sem [...]læknir. Auk þess hafi komið fram að landlækni hefðu borist gögn frá samstarfsmönnum kæranda sem hefðu að geyma ávirðingar um brot í starfi. Kveður kærandi að á fundinum hafi verið sótt hart að honum að afsala sér starfsleyfi, þ.e. lækningaleyfi. Í fundargerð sem haldin hafi verið vegna fundarins komi fram að ef kærandi kysi að afsala sér ekki starfsleyfi væri landlækni nauðugur sá kostur að bráðabirgðasvipta hann leyfinu þegar í stað. Kærandi hafi verið ósáttur við þessa stjórnsýslu landlæknis og talið réttast, fyrst afstaða landlæknis hafi verið með þessum hætti, að lækningaleyfi hans yrði takmarkað á meðan málið væri rannsakað. Um þetta segi í fundargerð að landlæknir hafi hins vegar ekki fallist á það, en fram hafi komið skýr krafa um að kærandi léti af öllum læknisstörfum. Kærandi hafi óskað eftir nokkurra vikna ráðrúmi til að ganga frá sínum málum en embættið hafi ekki verið reiðubúið til þess. Kemur fram í kæru að undir lok fundarins hafi kærandi ekki séð annan kost í stöðunni en að afsala starfsleyfinu. Embætti landlæknis hafi útbúið bréf um að afsal starfsleyfis tæki tafarlaust gildi, sem kærandi hafi undirritað á fundinum. Segir í kæru að kærandi hafi ekki getað unnið frá lokum umrædds fundar, en hann hafi verið tekjulaus síðan þá og misst alla sjúklinga sína.

Fram kemur að þann 9. desember 2019 hafi kærandi afhent embætti landlæknis læknisvottorð útgefið af [...], trúnaðarlækni X, en þar hafi komið fram mat [...] að kærandi væri hæfur að nýju til starfa og að hann gæti framkvæmt aðgerðir væri þess óskað. Læknisvottorðið hafi verið í vinnslu þar sem kærandi hafi komist að samkomulagi við [...], yfirlækni á X, um að framkvæma ekki aðgerðir í kjölfar veikinda kæranda fyrr en umrætt læknisvottorð lægi fyrir. Þann 11. desember hafi embætti landlæknis tilkynnt kæranda að það hefði sent beiðni til læknanna [...] og [...] um mat á starfshæfni kæranda, en matsfundur hafi verið haldinn þann 23. desember sama ár. Þann 15. janúar 2020 hafi læknarnir gefið út starfshæfnismat, en í niðurstöðu þess hafi komið fram að eftir skoðun gagna varðandi heilsufar kæranda og viðtöl, að heilsufar kæranda þá hafi ekki sett honum skorður til að starfa sem sérfræðingur í [...]lækningum. Kærandi hafi í framhaldinu óskað eftir því bréfleiðis við landlækni að starfsleyfi yrði gefið út. Með bréfi, dags. 31. janúar 2020, hafi embætti landlæknis hafnað umsókn kæranda um endurveitingu starfsleyfis.

Vísar kærandi til þess að þann 11. febrúar 2020 hafi læknarnir [...] og [...] gefið út rannsóknarskýrslu á starfsháttum kæranda. Af hálfu læknanna hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að gera athugasemdir við 24 aðgerðir, en gerðar hafi verið alvarlegar athugasemdir við 22 aðgerðir og athugasemdir við 8 aðgerðir. Byggir kærandi á að honum hafi ekki verið veittur andmælaréttur við gerð skýrslunnar. Kæranda hafi fyrst verið tilkynnt um fyrrnefnda skýrslu með bréfi embættis landlæknis þann 12. mars 2020, en í bréfinu hafi verið boðuð fyrirhuguð svipting starfsleyfis kæranda. Með bréfi, dags. 20. mars 2020, hafi Sjúkratryggingar Íslands tilkynnt kæranda um fyrirhugaða rannsókn á greiðslum stofnunarinnar til hans. Kærandi hafi verið mótfallinn því að rannsókn hæfist þar sem hann hefði á þeim tímapunkti ekki átt þess kost að neyta andmælaréttar. Hafi kærandi talið ótækt að hefja rannsókn fyrr en endanleg niðurstaða landlæknis lægi fyrir. Með bréfi landlæknis, dags. 24. júní 2020, hafi kæranda verið tilkynnt um sviptingu starfsleyfis hans, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu, sbr. einnig 16. gr. sömu laga.

Kærandi byggir á því að embætti landlæknis hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga þegar embættið hafi ekki upplýst hann um þau réttindi sem hann hafi notið samkvæmt lögunum vegna alvarlegra ásakana læknanna [...] og [...], sem hafi verið sendar landlækni í byrjun desember 2019 og leitt til rannsóknar á störfum hans. Þá telur kærandi að brot embættis landlæknis hafi m.a. falist í því að hafa ekki upplýst hann á fyrrnefndum fundi hjá embættinu þann 5. desember 2019 hvað fæli í sér að afsala lækningaleyfi sínu, þ.m.t. að kærandi gæti ekki kært málið til ráðherra á grundvelli laga nr. 41/2007, rétt kæranda til að fá afrit af gögnum og rétt til andmæla, þ.e. frest til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun yrði tekin. Telur kærandi ennfremur að landlæknir hafi á umræddum fundi rangtúlkað 16. gr. laga nr. 41/2007 um afsal starfsleyfis, en ljóst sé að tilgangurinn með ákvæðinu sé einkum að ná til tilvika þegar starfsmaður sé ófær um að gegna starfi án þess að hafa gerst brotlegur í starfi. Með stjórnsýslu embættis landlæknis í málinu hafi kærandi verið beittur þrýstingi til að taka ákvörðun sem hafi svipt hann kæruheimild til ráðherra. Í kæru byggir kærandi á því að landlæknir hafi jafnframt brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, enda hafi embættið ekki séð til þess að mál hans hafi verið nægjanlega upplýst þegar það hafi sett kæranda afarkosti á fyrrnefndum fundi. Þegar kærandi hafi verið kallaður á fund embættisins hafi embættinu borist ásakanir um störf kæranda, en málið hafi að þessu leyti verið órannsakað. Vísar kærandi til þess að við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar verði að líta til hagsmuna málsaðila. Kveður kærandi að þau gögn, sem hafi verið grundvöllur stjórnsýslumeðferðar málsins, hafi ekki verið afhent kæranda. Með því hafi landlækni verið ómögulegt að rannsaka með fullnægjandi hætti hvort upplýsingar, sem hafi komið fram í gögnunum, væru sannar og réttar.

Byggir kærandi á því að embætti landlæknis hafi einnig brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga þegar embættið hafi ekki veitt honum kost að tjá sig um efni málsins, þ.m.t. þeirra gagna sem höfðu borist embættinu, áður en tekin hafi verið ákvörðun um að beita kæranda þrýstingi til að afsala sér starfsleyfi sínu. Á nefndum fundi 5. desember 2019 hafi kærandi ekki fengið nein gögn afhent, þótt ljóst væri að embættið hefði gögn undir höndum þar sem kærandi væri borinn þungum sökum, auk þess sem kæranda hafi ekki verið veittur frestur til að kynna sér efni þessara gagna, sbr. 15. gr. og 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga. Embætti landlæknis hafi ekki óskað eftir afstöðu kæranda til málsins eftir fundinn, en honum hafi verið send gögn með bréfum 18. desember 2019 og 8. janúar 2020. Í síðarnefnda bréfinu hafi kæranda verið tilkynnt um starfshæfnismat og að hann yrði upplýstur um niðurstöðu þess.

Af hálfu kæranda er einnig byggt á því að embætti landlæknis hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Vísar kærandi til þess sem fram hefur komið í fundargerð vegna fundarins og telur að embættið hafi valið mest íþyngjandi úrræðið þegar því hafi staðið önnur úrræði til boða, s.s. að heimila kæranda að stunda almenn læknisverk á meðan rannsókn færi fram. Þá telur kærandi að embætti landlæknis hafi misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls. Vísar kærandi til þess að þann 10. desember 2020 hafi legið fyrir vottorð frá [...] þar sem fram hafi komið mat [...] að kærandi væri hæfur til starfa og gæti framkvæmt aðgerðir. Þá hafi tveir læknar, þeir [...] og [...], metið starfshæfi kæranda, en í skýrslu þeirra, dags. 15. janúar 2020, hafi þeir talið að heilsufar kæranda þá setti honum ekki skorður til að starfa sem læknir. Af framangreindu leiði að embætti landlæknis hafi haft annars vegar ásakanir um starfshæfi kæranda og hins vegar vottorð um starfshæfi hans. Telur kærandi, að teknu tilliti til meðalhófsreglu, að embætti landlæknis hafi a.m.k. borið að gefa út takmarkað starfsleyfi meðan ávirðingar á hendur honum hafi verið til rannsóknar hjá embættinu.

Í kæru fjallar kærandi einnig um framangreinda rannsóknarskýrslu [...] og [...]. Byggir kærandi á því að sú ákvörðun embættis landlæknis að óska eftir rannsókn læknanna án þess að þeim hafi verið gert að taka tillit til andmælareglu stjórnsýslulaga feli í sér brot embættisins, svo og læknanna sjálfra, gegn reglunni. Vísar kærandi í þessu sambandi til bréfs embættis landlæknis, dags. 8. janúar 2020, þar sem kæranda var tilkynnt að hann yrði „upplýstur“ um niðurstöðu matsmanna þegar hún lægi fyrir. Í umsögn læknanna um andmæli kæranda mótmæli þeir þessum sjónarmiðum kæranda og telja að skýrslan hafi átt að vinnast óháð honum. Telur kærandi að þetta sé skýrt brot á 13. gr. stjórnsýslulaga, en ljóst sé að þeir hafi talið að efnislegt mat þeirra hafi ekki átt að taka tillit til sjónarmiða kæranda. Byggir kærandi á því að það hafi grundvallarþýðingu í málinu, ekki síst vegna þess hve sérhæfðar svonefndar [...]aðgerðir séu, en kærandi hafi á öllum stigum gert athugasemd við hæfi læknanna hvað þær aðgerðir varðar. Þá telur kærandi að embætti landlæknis hafi ekki fullnægt áskilnaði 13. gr. stjórnsýslulaga með því að veita kæranda færi að svara niðurstöðu skýrslunni eftir á, en skýrslan hafi þá verið orðin endanleg. Kærandi byggir einnig á því að rannsóknarskýrslan svari ekki þeim spurningum sem henni hafi verið ætlað að svara. Bréf embættis landlæknis til skýrsluhöfunda hafi verið afmarkað með tilgreindum hætti, en þegar tekið sé tillit til þeirrar afmörkunar og hún borin saman við efnislegt mat læknanna sé ljóst að einstök tilvik hafi ekki verið metin út frá einstökum efnisatriðum, skilgreindum af embætti landlæknis. Þvert á móti birtist brotakennd lýsing læknanna þar sem hlutar úr læknaskýrslum séu teknir upp og ranglega ályktað í kjölfarið. Þannig sé t.a.m. ekki tekið á því í rannsóknarskýrslu hvort fylgikvillar hafi komið fram og hvort þeir tengist frávikum frá eðlilegum starfsháttum eða hvort öryggi sjúklinga hafi verið ógnað. Þá liggi ekkert fyrir um að skýrsluhöfundar hafi hitt einn einasta sjúkling sem fjallað hafi verið um í skýrslunni. Kærandi byggir jafnframt á því að á embætti landlæknis hafi hvílt skylda til að bæta úr ágöllum og rannsaka sjálfstætt þau tilvik sem fjallað hafi verið um í skýrslunni.

Kærandi gerir auk þess alvarlegar athugasemdir við forsendur og niðurstöðu ákvörðunar landlæknis, bæði hvað varðar þann hluta sem byggir alfarið á fyrrnefndri rannsóknarskýrslu og þann hluta sem varðar heimfærslu til lagaákvæða. Mótmælir kærandi því að hafa gert fjölda aðgerða án þess að ábending hafi legið fyrir aðgerð eða inngripum, eða að aðgerðatími hafi verið of stuttur. Þá mótmælir kærandi því að einhugur sé um þá nálgun sem fram komi í rannsóknarskýrslunni. Vísar kærandi til þess að embætti landlæknis hafi óskað eftir gögnum frá læknunum eftir að rannsóknarskýrslan hafi legið fyrir, en kærandi byggir á því að gögnin undirstriki að unnt sé að nálgast læknisfræðilega viðurkennt verklag við umræddar aðgerðir með mismunandi hætti. Kærandi hafi sótt sérhæfð námskeið í [...]aðgerðum í Belgíu sem séu læknisfræðilega viðurkennd meðan skýrsluhöfundar aðhyllist aðferðafræði sem tíðkist í Bandaríkjunum. Að því er varðar umfjöllun embættis landlæknis um fjölda [...]aðgerða telur kærandi að sú umfjöllun sé á misskilningi byggð. Fram kemur að [...] hafi vísað fjölmörgum sjúklingum til kæranda sem útskýri fjölda aðgerða, en í ákvörðun landlæknis hafi ekki verið tekin afstaða til þessa atriðis, sem hafi grundvallarþýðingu.

Í ákvörðun embættis landlæknis hafi verið tiltekið að aðgerðir kæranda hafi stefnt öryggi sjúklinga í hættu. Kærandi hafnar þessu og vísar til fyrri greinargerða í málinu þar sem mati höfunda rannsóknarskýrslunnar hafi verið mótmælt. Byggir kærandi einnig á því að ekki hafi verið vikið sérstaklega að öryggi sjúklinga í skýrslunni eða ástand sjúklinga kannað. Þá hafi það verið niðurstaða skýrsluhöfunda að kærandi hafi gefið út ranga reikninga. Kærandi mótmælir því að rannsókn skýrsluhöfunda geti verið grundvöllur fyrir sviptingu starfsleyfis á þessum grundvelli, enda hafi þeir aldrei haft samband við kæranda til að fá útskýringar á einstökum færslum og reikningum. Þá liggi engin sérstök röksemdafærsla fyrir með vísan til viðeigandi ákvæða laga og reglugerðar um greiðsluþátttöku. Kveður kærandi að ekki sé misræmi á því sem framkvæmt hafi verið og því sem rukkað hafi verið fyrir. Mótmælir kærandi því að hafa rukkað fyrir aðgerðir sem hafi verið framkvæmdar í útlits- eða fegrunartilgangi, en í öllum tilvikum hafi [...] verið löguð í leiðinni og í nær öllum tilvikum hafi verið fyrri saga um áverka. Loks byggir kærandi á því að rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun sé verulega ábótavant, en verulegur skortur sé á því að háttsemi kæranda sé heimfærð með réttum hætti til viðeigandi ákvaða laga og reglugerða.

IV. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um kæru kæranda er fjallað um ábendingar um starfshæfi og starfshætti kæranda. Vísar embættið til þess að eitt af meginhlutverkum þess sé að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Rekur embættið að þann 3. desember 2019 hafi stjórnarformaður Y óskað eftir fundi með landlækni hið fyrsta. Daginn eftir hafi fundur verið haldinn þar sem starfandi landlækni hafi verið gerð grein fyrir alvarlegum áhyggjum nokkurra lækna á Y af starfshæfi og starfsháttum kæranda. Á fundinum hafi m.a. komið fram að kærandi hafi veikst alvarlega 12. apríl 2019 þegar hann hafi fengið krampa og/eða yfirlið í móttöku sem hafi verið haldin fyrir starfsmenn Y. Endurlífgunartilraunir hafi farið fram á staðnum og hafi kærandi verið fluttur með sjúkrabíl á [...] og lagður inn. Hafi kærandi mætt til starfa, m.a. skurðaðgerða, á Y sama dag og hann hafi útskrifast af X. Fram kemur að stjórnarformanni Y og læknum á Y hafi ekki verið ljóst fyrr en löngu síðar að trúnaðarlæknir X hefði metið kæranda óstarfhæfan á skurðstofum X vegna [...], en kærandi hafi starfað bæði á Y og X. Á stjórnarfundi Y þann 2. desember 2019 hafi þrír læknar viðrað áhyggjur af starfshæfi kæranda vegna veikindanna. Er kærandi hafi mætt til starfa á Y hafi hann sagt svæfingalækni vera veikan og aðeins framkvæmt aðgerðir í staðdeyfingu. Hið rétta sé að umræddur svæfingalæknir hafi neitað að svæfa fyrir kæranda umræddan dag. Á fundi starfandi landlæknis með stjórnarformanni Y hafi komið fram að [...]læknar hefðu lýst áhyggjum vegna tilvika þar sem þeir hefðu haft afskipti af sjúklingum kæranda. Vísbendingar hefðu komið fram um ófullnægjandi vinnubrögð af hálfu kæranda, en læknarnir hefðu orðið varir við að svokallaðar [...]aðgerðir hefðu ekki verið rétt gerðar. Ekki hefðu sést ummerki um rétta ábendingu fyrir þeim aðgerðum sem skráðar hefðu verið auk þess sem aðgerð gæti varla hafa farið fram á þeim aðgerðartíma sem skráður hefði verið. Þá hefði kærandi gert aðgerð sem aðrir sérfræðingar hafi ráðið frá.

Rakið er að í kjölfar veikinda kæranda í apríl 2019 hafi verið ákveðið að láta kæranda gangast undir starfshæfismat hjá trúnaðarlækni X. Í minnispunktum [...], yfirlæknis á X, hafi komið fram að morguninn 15. apríl 2019, er kærandi hafi verið útskrifaður af [...] X, hafi hann mætt á Y til að framkvæmda fjölda skurðaðgerða. Hafi allir svæfingalæknar Y neitað að svæfa fyrir kæranda umræddan dag. Í minnispunktunum segi m.a. að það sé öryggisógn að starfsmaður sinni skurðaðgerðum á X svo stuttu eftir jafn alvarleg og skyndileg veikindi. Því hafi það verið ákvörðun yfirlæknis að starfsmaður myndi ekki framkvæma skurðaðgerðir um óákveðinn tíma. Samkvæmt vottorði frá [...], trúnaðarlæknis X, frá 16. ágúst 2019, hafi verið óskað eftir séráliti sérfræðings vegna meints [...] kæranda.

Í ljósi framangreinds hafi starfandi landlæknir haft samband við kæranda símleiðis og boðað hann á fund samdægurs þann 5. desember 2019. Í símtalinu hafi kæranda verið tilkynnt að tilefni fundarins væru alvarlegar ábendingar frá samstarfsmönnum á Y er vörðuðu starfshæfi. Þá hefði embætti landlæknis borist upplýsingar um að kærandi hefði gengist undir starfshæfismat hjá trúnaðarlækni X þar sem kærandi hefði verið metinn óstarfhæfur til að framkvæma aðgerðir. Kæranda hafi verið leiðbeint um að mæta með lögmann á fundinn, en kærandi hafi ekki talið þörf á því og mætt einn til fundarins. Á fundinum hafi kæranda verið bent á að í ljósi aðgerðabanns á X á grundvelli [...] þyrfti bannið eðli málsins samkvæmt að yfirfærast á aðra aðgerðarstaði. Kærandi hafi mótmælt þessu og lýst því yfir að hann hefði ekki [...]. Vísað hafi verið til minnispunkta [...] um að kæranda ætti við [...]. Á fundinum hafi einnig verið farið yfir ábendingar frá stjórnarformanni Y og samstarfsmönnum hans sem hafi varðað starfsfærni og að hann væri ekki að vinna lege artis, þ.e. að áhyggjur væru af því að ábendingar fyrir aðgerðum væru ekki alltaf til staðar, auk atriða varðandi aðgerðartíma og útgáfu reikninga. Af hálfu kæranda hafi komið fram að dylgjur frá samstarfsmönnum hafi verið til komnar vegna gagnrýni hans á þá. Samkvæmt minnisblaði sem haldið var vegna fundarins hafi komið fram niðurstaða landlæknis að verulegar ástæður væru til að draga starfshæfni kæranda í efa og að grunur væri um að hann hefði brotið starfsskyldur sínar. Hafi kæranda verið gerð grein fyrir því að hann gæti sjálfur afsalað sér starfsleyfi sínu kysi hann svo, en ef hann kysi að gera það ekki væri það niðurstaða landlæknis að bráðabirgðasvipta hann leyfinu þegar í stað. Vegna athugasemda kæranda um að hann hafi ekki verið upplýstur um réttaráhrif þess að afsala sér lækningaleyfi, t.d. varðandi kæruheimild, tekur landlæknis fram að ríkar ástæður hafi verið til að ætla að skilyrði fyrir sviptingu starfsleyfis hafi verið fyrir hendi og að töf á sviptingu gæti haft í för með sér hættu fyrir sjúklinga. Bendir landlæknir á að daginn eftir umræddan fund hafi mörg börn verið á aðgerðaskrá kæranda. Embætti landlæknis hafi borið skylda til að grípa til aðgerða í þágu öryggis sjúklinga. Þá telur embættið að með því að gefa kæranda færi á að afsala sér starfsleyfi sínu hafi meðalhófs verið gætt. Að því er varðar vottorð frá [...], dags. 9. desember 2019, þar sem kærandi hafi verið metinn hæfur til starfa, vísar embætti landlæknis til 2. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Á grundvelli þess ákvæðis hafi embættið talið nauðsynlegt að kærandi gengist undir mat á starfshæfi. Kærandi hafi fengið bréf frá embættinu en með því hafi fylgt afrit af fyrirliggjandi gögnum.

Í umsögn kæranda sé fjallað um bréf landlæknis til matsmannanna [...] og [...], en í bréfunum hafi verið tilgreind atriði sem m.a. væri tilefni til að skoða. Fellst embætti landlæknis ekki á með kæranda að rannsóknin hafi verið afmörkuð með tilteknum hætti. Kæranda hafi verið tilkynnt um rannsóknina með bréfi, dags. 8. janúar 2020, en niðurstaða matsmanna hafi borist embætti landlæknis þann 11. febrúar 2020. Hafi skýrslan verið móttekin af kæranda þann 6. mars. sama ár. Kveður landlæknir að tveir hlutlausir og reynslumiklir sérfræðingar hafi framkvæmt rannsóknina. Leggur landlæknir ríka áherslu á að við umrædda rannsókn hafi verið leitað til hlutlausra og þar til bærra sérfræðinga. Hafi rannsókn þeirra falið í sér heildstæða og ítarlega yfirferð yfir allar aðgerðir á tilgreindu sviði á afmörkuðu tímabili, en niðurstaða þeirra hafi verið samhljóða í öllum tilvikum. Þá fellst landlæknir ekki á að nauðsynlegt hafi verið að matsmenn hittu sjúklinga kæranda og að andmælaréttar hans hafi verið gætt er honum hafi verið kynnt fyrirliggjandi skýrsla að rannsókn lokinni. Rakið er að skýrslan hafi ekki verið bindandi fyrir landlækni sem hafi lagt sjálfstætt efnislegt mat á málið. Ekki hafi verið unnt að upplýsa málið með fullnægjandi hætti án matsskýrslu sérfræðinga og hafi rannsóknarskylda embættis landlæknis verið uppfyllt til hins ýtrasta.

Greint er frá því að sérfræðingarnir hafi skoðað 53 aðgerðir á tímabilinu 1. september 2019 til 30. nóvember sama ár, eða um fjórðung af aðgerðum kæranda á tímabilinu. Í skýrslu þeirra komi fram að ekki hafi fundist ábending fyrir aðgerð í 12 tilvikum og erfitt sé að sjá að einhver annar [...] hefði ákveðið að gera aðgerð undir þessum kringumstæðum. Hafi það einnig verið mat skýrsluhöfunda að kærandi hafi framkvæmt óeðlilega margar aðgerðir vegna [...], en hann hafi gert 38 slíkar aðgerðir á framangreindu tímabili meðan aðrir læknar á Y hafi gert 0-2 aðgerðir. Skýrsluhöfundar hafi talið alvarlegast að ábending hafi ekki verið í 12 tilvikum. Þar á meðal hafi verið 15 ára stúlka og í öðru tilfelli hafi verið opnað í [...] tveggja ára barns, sem hafi verið sérstaklega ámælisvert að mati skýrsluhöfunda. Með vísan til ganga málsins hafi skýrsluhöfundar talið brýna þörf á að gera viðeigandi ráðstafanir til að fyrirbyggja áframhaldandi starfsemi kæranda.

Með bréfi embættis landlæknis, dags. 12. mars 2020, hafi kæranda verið boðuð fyrirhuguð svipting starfsleyfis. Kæranda hafi verið veittur frestur til að koma á framfæri andmælum sem hann hafi gert. Þá hafi kærandi komið á framfæri athugasemdum við umsögn skýrsluhöfunda um andmæli kæranda. Þann 25. júní 2020 hafi kærandi verið sviptur starfsleyfi. Í fyrrnefndri skýrslu hafi verið gerðar athugasemdir við starfshætti og verklag í 22 aðgerðum af 53. Til viðbótar við það sem þegar hafi komið fram hafi forsendur og niðurstöður skýrsluhöfunda komið heim og saman við klínískar leiðbeiningar, kröfur tryggingafélaga og meðferðarforskriftir sem komi til skoðunar í þessu sambandi. Er í framhaldinu gerð grein fyrir sjónarmiðum skýrsluhöfunda varðandi [...]aðgerðir og læknisfræðilegum atriðum þar að lútandi. Vegna athugasemda kæranda um að ekki hafi borið á alvarlegum fylgikvillum er vísað til sjúklings sem hafi fengið doða yfir [...]aðgerð, sem sé merki um skaða á skyntaug. Að mati skýrsluhöfunda hafi verið hægt að koma í veg fyrir skaðann með því að framkvæma ekki aðgerðina. Telur landlæknir að með því að gera ónauðsynlegar aðgerðir hafi öryggi sjúklinga verið stefnt í hættu. Það að svæfa fólk og gera á því skurðaðgerðir að óþörfu verði að teljast ámælisvert. Þá hafi verið afdráttarlaus sú niðurstaða skýrsluhöfunda að kærandi hafi gefið út reikninga sem fái ekki staðist. Er jafnframt vísað til þess að Sjúkratryggingar Íslands hafi rannsakað þann þátt málsins og komist að þeirri niðurstöðu, þann 19. október 2020, að endurkrefja kæranda um rúmar fjórar milljónir króna vegna greiðslna úr sjúkratryggingum sem hafi ekki átt rétt á sér á grundvelli laga um sjúkratryggingar. Loks kemur fram það mat embættis landlæknis að við meðferð mála sem þessa séu almannahagsmunir og öryggi sjúklinga ávallt hafðir í fyrirrúmi, en ekki hagsmunir viðkomandi heilbrigðisstarfsmanns að halda starfsleyfi sínu.

V. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum kæranda mótmælir hann því sem hann kveður vera rangfærslur í lýsingu embættis landlæknis á sjúkrasögu hans, en rétt sé að kærandi hafi fengið krampa þann 12. apríl 2019 vegna magnesíumskorts. Ekki hafi þurft að grípa til endurlífgunar á staðnum eins og landlæknir haldi fram. Byggir kærandi á því að lýsing landlæknis á heilsufari hans sé í andstöðu við gögn málsins og vísar kærandi í því sambandi til vottorðs [...] frá 11. desember 2019 þar sem kærandi hafi verið metinn hæfur til starfa. Þá hafi læknarnir [...] og [...] komist að sömu niðurstöðu í skýrslu, dags. 15. janúar 2020. Telur kærandi að hugleiðingar embætti landlæknis um hvort kærandi sé hæfur á grundvelli heilsu sinnar til að gegna störfum séu efnislega rangar. Þá hafi kærandi fyrst fengið vitneskju um aukastjórnarfund Y í umsögn embættis landlæknis í kæru. Gerir kærandi alvarlegar athugasemdir við að hann hafi ekki verið upplýstur um þetta á fyrri stigum og telur að með því hafi verið brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Að því er varðar fund kæranda með starfandi landlækni þann 5. desember 2019 mótmælir kærandi fullyrðingum landlæknis um það sem fram hafi komið í símtali landlæknis til hans, svo sem um að um að hann gæti mætt með lögmann á fundinn. Hið rétta sé að starfandi landlæknir hafi hringt í kæranda og tilkynnt honum að mæta samstundis á skrifstofu embættisins án þess að gera honum grein fyrir erindinu. Þá telur kærandi að hefði hann fengið frest til að gæta sinna hagsmuna, líkt og hann hafi átt rétt á, megi leiða að því líkur að hann hefði getað útvegað yfirlýsingu [...] næsta dag og þannig svarað áhyggjum landlæknis um starfshæfi hans.

Kærandi vísar til athugasemda í greinargerð með lögum nr. 41/2007 um að landlækni sé heimilt að víkja frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við töku ákvörðunar um bráðabirgðasviptingu starfsleyfis. Telur kærandi að þau sjónarmið eigi augljóslega ekki við í máli hans enda hafi hann ekki verið sviptur starfsleyfi heldur verið beittur þrýstingi til að afsala sér starfsleyfinu. Þannig hafi embætti landlæknis verið bundið við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga enda heimild embættisins til að víkja frá reglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð bundið við sviptingu starfsleyfis. Byggir kærandi á því að staða hans hafi orðið mun verri við að hann hafi afsalað sér starfsleyfi sínu og því eigi sjónarmið um meðalhóf ekki við. Hafi embætti landlæknis viljað gæta að meðalhófsreglu hefði embættið gefið út takmarkað starfsleyfi til kæranda, þ.e. undanskilið skurðaðgerðir, þar til niðurstaða á starfshæfi hafi legið fyrir. Þá telur kærandi að fenginni niðurstöðu læknanna [...] og [...] um starfshæfi að embætti landlæknis hafi borið skylda til að gefa út a.m.k. takmarkað starfsleyfi til hans, enda hafi hann sinnt öðrum læknisverkum til helminga á móti skurðaðgerðum. Takmarkað lækningaleyfi hefði gert kæranda kleift að viðhalda sambandi við sjúklinga sína og hefði leitt til u.þ.b. 50% tekjutaps.

Að því er varðar rannsóknarbeiðni embættis landlæknis til læknanna [...] og [...] mótmælir kærandi því að sá spurningalisti sem embættið hafi sent læknunum hafi verið í dæmaskyni. Embætti landlæknis hafi afmarkað rannsóknina efnislega en látið eftir læknunum að útfæra skipulag og framkvæmd hennar. Af hálfu kæranda er byggt á því að áherslumunur sé á [...] aðgerðum í Bandaríkjunum samanborið við Belgíu, en af þessum sökum hafi hvílt sérstök skylda á embætti landlæknis að ganga úr skugga um hæfi áðurnefndra lækna hvað þessar aðgerðir varðar. Ekkert liggi fyrir um hversu margar slíkar aðgerðir læknarnir hafi framkvæmt og feli það í sér brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Þá telur kærandi sérstakt að ástand sjúklinga hafi ekki verið rannsakað heldur sé fullyrt í skýrslunni að umræddar aðgerðir hafi verið ónauðsynlegar og jafnvel sjúklingum til tjóns. Telur kærandi þetta vera ágalla á niðurstöðu læknanna, enda hafi verið talið nauðsynlegt af hálfu embættis landlæknis að kanna hvort öryggi sjúklinga hafi verið stofnað í hættu. Ítrekar kærandi athugasemdir sínar um að þar sem honum hafi ekki verið gefið tækifæri til að tjá sig um einstök atriði málsins áður en skýrslan hafi verið gefin út hafi verið brotið gegn andmælarétti hans. Vísar kærandi til þess að við rannsókn [...] og [...] hafi andmælaréttur hans verið virtur, en þeir hafi hitt kæranda og tekið tillit til hans sjónarmiða áður en niðurstaða rannsóknarinnar hafi verið birt. Telur kærandi að embætti landlæknis, og læknar á hans vegum, geti ekki haft frjálst val um hvenær andmælaréttur skuli virtur og hvenær ekki. Byggir kærandi einnig á því að efnislegt mat landlæknis hafi ekki verið sjálfstætt, eins og landlæknir haldi fram í umsögn sinni, heldur hafi ákvörðun embættisins byggt alfarið á niðurstöðu skýrslunnar og niðurstöður hennar teknar beint upp í hinni kærðu ákvörðun. Bendir kærandi á að landlæknir hafi ekki lagt mat á tilvísanir [...] til hans, en af því sé ljóst að ekki hafi verið lagt mat á upplýsingar sem lagðar hafi verið fram til skýringar á því af hverju kærandi hafi framkvæmt fleiri [...]aðgerðir en aðrir læknar. Kveðst kærandi ávallt hafa metið sjálfstætt þörf á einstaka aðgerðum, en samstarf hans við [...] hafi verið ástæða þess að hann hafi framkvæmt fleiri aðgerðir en aðrir.

Í umsögninni mótmælir kærandi sérstaklega þeirri fullyrðingu landlæknis að kærandi hafi ekki rökstutt sérstaklega hvernig útfærsla hans á [...]aðgerðum sé tilkomin eða hvernig hún samræmist vel reyndri og vísindalegri grundaðri þekkingu. Telur kærandi að læknar sem hafi komið að málinu fylgist ekki með framförum hvað þessar aðgerðir varði. Umfjöllun þeirra renni stoðum undir þá afstöðu kæranda að umræddir læknar framkvæmi ekki slíkar aðgerðir eða einungis að litlu leyti. Mótmælir kærandi því harðlega að hann hafi gert fjölda aðgerða án þess að fullnægjandi ábending hafi legið fyrir aðgerð eða inngripum, en margoft hafi komið fram af hans hálfu að ábendingar fyrir [...]aðgerðum séu í flestum tilvikum vegna endurtekinna [...]. Þá mótmælir kærandi því að aðgerðatími hafi verið of stuttur. Telur kærandi jafnframt að greining í rannsóknarskýrslu að því er varðar tiltekin tilfelli sé röng, en kærandi gerir í framhaldinu grein fyrir læknisfræðilegu mati sínu. Ítrekar kærandi einnig að ákvörðun embættis landlæknis, að því er varðar útgáfu rangra reikninga, fullnægi ekki kröfum um skýrleika stjórnvaldsákvarðana. Kveður kærandi að hann hafi aldrei innheimt fyrir aðgerðir sem ekki hafi verið framkvæmdar. Tekur kærandi fram að ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands í máli hans hafi að hluta til verið byggð á skýrslu læknanna [...] og [...], en eins og rakið hefur verið telur kærandi að skýrslan sé haldin annmörkum. Að mati kæranda muni þetta leiða til ógildis ákvörðun SÍ í máli hans, en kærandi hyggist leita til umboðsmanns Alþingis vegna ákvörðunar stofnunarinnar. Þá andmælir kærandi niðurstöðu landlæknis og telur umfjöllun embættisins vera verulega ábótavant sökum skorts á skýrleika. Mótmælir kærandi því sérstaklega umfjöllun landlæknis um að hann hafi verið boðaður á fund til að endurgangast endurmat í málinu, en hann hafi aldrei fengið boð á slíkan fund. Loks kemur fram að kærandi hafa átt farsælan feril sem læknir og að hann hafi með ólögmætum hætti verið knúinn til að afsala sér lækningaleyfi.

VI. Athugasemdir embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um athugasemdir kæranda hafnar embættið því að form- og efnisreglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar við meðferð málsins. Vegna athugasemda kæranda um að hann hafi fyrst fengið að vita af áðurnefndum stjórnarfundi á kærustigi málsins bendir embættið á að kærandi hafi fengið þau gögn í hendur 11. desember 2019. Sé með ólíkindum að kærandi fari með ósannindi til að draga athyglina frá alvarleika málsins. Að því er varðar símtal til kæranda 5. desember 2019 þar sem hann var boðaður á fund hjá embætti landlæknis kemur fram að auk starfandi landlæknis hafi lögfræðingur verið viðstaddur símtalið. Í skráningu lögfræðings vegna símtalsins komi fram að hann hafi verið upplýstur um efni fundarins, fjölda fundarmanna auk þess sem kærandi hafi ítrekað verið hvattur til að taka einhvern með sér á fundinn, t.d. lögfræðing. Telur landlæknir ljóst að í athugasemdum kæranda sé farið með ósannindi um umrætt símtal. Byggir embætti landlæknis einnig á því að kærandi hafi haft heimildir til að leita til heilbrigðisráðherra á öllum stigum málsins, hafi hann talið rétt sinn lakari við afsal starfsleyfis. Vísar embætti landlæknis auk þess til athugasemda kæranda um mismunandi málsmeðferð að því er varðar rétt til andmæla, en af því tilefni byggir embætti landlæknis á því að þegar sérfræðingar meti starfshæfi heilbrigðisstarfsmanns, þar sem kanna þurfi líkamlegt og andlegt ástand, sé nauðsynlegt að hitta viðkomandi og gera læknisskoðun. Bendir embættið landlæknis á að þegar leitað sé umsagnar óháðs sérfræðings í kvörtunarmálum sé umsögnin kynnt málsaðila þegar sérfræðingur hefur lagt mat á gögn málsins og afhent landlækni umsögnina, sem sé send kæranda til andmæla. Verði ekki séð með hvaða hætti kærandi hafi átt að koma á framfæri andmælum áður en rannsókn sérfræðinganna hafi legið fyrir. Vegna athugasemda kæranda um að hann hafi aldrei verið boðaður á fund vegna endurmats kveður embætti landlæknis að það sé á ábyrgð kæranda að óska eftir fundi vegna endurmats, sem hann hafi ekki gert.

VII. Athugasemdir kæranda.

Í umsögn kæranda segir að hann telji ljóst að honum hafi verið gert að afsala sér starfsleyfi á fundi hjá embætti landlæknis þann 5. desember 2019. Vísar kærandi til þess að hann hafi engin gögn fengið á umræddum fundi heldur hafi hann fengið gögn í hendur sex dögum síðar, sem hafi falið í sér brot gegn upplýsingarétti hans samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærandi jafnframt að einhliða yfirlýsing embættis landlæknis um símtal til hans þann 5. desember 2019 enga þýðingu hafa, en ekkert liggi fyrir um hvernig tilhögun þessa símtals hafi verið háttað. Hafi starfandi landlæknir aldrei minnst á að annar aðili hafi hlustað á símtalið. Þá sé kærandi ekki sammála þeirri lýsingu sem hafi birst í umsögn landlæknis. Vegna athugasemda landlæknis um að kærandi hafi getað leitað til ráðherra vegna málsins kveður kærandi að hann hafi ekki getað kært brot embættis landlæknis gegn reglum stjórnsýslulaga eftir fundinn 5. desember 2019 þar sem embættið hafi ekki tekið stjórnvaldsákvörðun um að svipta hann starfsleyfi. Byggir kærandi einnig á því að fráleitt sé að halda því fram að sérfræðilæknarnir [...] og [...] hafi ekki verið bundnir af rannsóknarreglu og andmælareglu stjórnsýsluréttar þegar þeim hafi verið falin rannsókn í flóknu stjórnsýslumáli, þ.e. rannsókn sem hefði ella verið framkvæmd af hálfu starfsmanna embættis landlæknis. Telur kærandi að sú ákvörðun embættisins að senda kæranda niðurstöðu læknanna eftir að hún hafi legið fyrir hafi ekki samræmst 13. gr. stjórnsýslulaga. Kveður kærandi að í hinni kærðu ákvörðun sé enn fremur ekki unnt að sjá hvaða háttsemi hans falli undir nánar tiltekin ákvæði laga nr. 41/2007 þannig að hún varði sviptingu starfsleyfis. Að þessu leyti fullnægi ákvörðun landlæknis ekki kröfum um skýrleika stjórnvaldsákvarðana enda óvinnandi vegur að sjá hvernig einstök tilvik hafi brotið gegn tilgreindum lagaákvæðum þannig sviptingu varði.

VIII. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun embættis landlæknis um að svipta kæranda starfsleyfi sem læknir, sbr. 15. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu.

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi í lögum nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn, sbr. 5. og 6. gr. laganna. Í 1. mgr. 12. gr. laganna segir að um sviptingu og afsal starfsleyfis, takmörkun starfsleyfis og endurveitingu starfsleyfis fari samkvæmt ákvæðum laga um landlækni og lýðheilsu. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga, nr. 41/2007, er markmið laganna að stuðla að heilbrigði landsmanna, m.a. með því að efla lýðheilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og stuðla að því að lýðheilsustarf og heilbrigðisþjónusta byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma. Meginhlutverk landlæknis eru skilgreind í 4. gr. laganna en samkvæmt e-lið ákvæðisins er það hlutverk landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Í III. kafla laganna eru ákvæði um eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum. Er kveðið á um í 1. mgr. 13. gr. að landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við eigi. Þá getur landlæknir, á grundvelli 2. mgr. ákvæðisins, krafist þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga telji hann það nauðsynlegt til að meta hvort hann sé hæfur til að gegna starfi sínu. Leiki grunur á að heilbrigðisstarfsmaður sé undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna við störf sín er landlækni heimilt að krefjast þess að hann gangist þegar í stað undir nauðsynlegar rannsóknir til að ganga úr skugga um hvort svo sé.

Í 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um sviptingu og brottfall starfsleyfis. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. getur landlæknir svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar á áfengi eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildir ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum, svo sem með því að gefa út röng og villandi vottorð, með því að veita umsagnir að órannsökuðu máli, með því að gefa út ranga eða villandi reikninga, með því að rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir, með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Í 3. mgr. 15. gr. segir m.a. að séu skilyrði fyrir sviptingu starfsleyfis fyrir hendi sé landlækni heimilt að takmarka starfsréttindi tímabundið. Málsmeðferð við töku ákvörðunar um sviptingu starfsleyfis eða takmörkun starfsleyfis fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 15. gr. laganna. Þá kemur fram í 5. mgr. 15. gr. að séu ríkar ástæður til að ætla að skilyrði fyrir sviptingu starfsleyfis séu fyrir hendi og að töf á sviptingu geti haft hættu í för með sér fyrir sjúklinga sé landlækni þó heimilt að svipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi þegar í stað þar til endanleg ákvörðun í málinu skv. 1. og 2. mgr. hafi verið tekin. Samkvæmt 6. mgr. 15. gr. sætir ákvörðun landlæknis um sviptingu starfsleyfis eða takmörkun starfsleyfis kæru til ráðherra. Heilbrigðisstarfsmaður getur afsalað sér starfsleyfi með skriflegri tilkynningu til landlæknis, sbr. 16. gr. laganna. Í ákvæðinu segir einnig að það komi þó ekki í veg fyrir að veitt sé áminning skv. 14. gr., þegar við eigi, né formlega sviptingu skv. 15. gr. ef um sé að ræða brot í starfi sem varðað geti sviptingu.

Fram kemur í athugasemdum um 2. mgr. 15. gr. í frumvarpi til laga um landlækni og lýðheilsu að þótt meginreglan sé sú að áminning skuli vera undanfari sviptingar starfsréttinda geti aðstæður heilbrigðisstarfsmanns verið þannig að óforsvaranlegt sé að hann haldi áfram störfum, m.a. vegna öryggis sjúklinga. Þá geti aðstæður verið með þeim hætti að áminning sé bersýnilega tilgangslaus, svo sem ef heilbrigðisstarfsmaður er ófær um að stunda starf sitt vegna andlegra eða líkamlegra erfiðleika. Þegar þau atvik sem talin séu í greininni eigi við um heilbrigðisstarfsmann geti landlæknir lagt til við ráðherra að heilbrigðisstarfsmaður verði tafarlaust sviptur starfsleyfi að fullu eða tímabundið. Ekki sé um að ræða tæmandi talningu á ástæðum sem valdið geti því að heilbrigðisstarfsmaður sé ófær um að stunda starf sitt svo forsvaranlegt sé eða að brot sé þess eðlis að það teljist sérstaklega ósamboðið viðkomandi heilbrigðisstétt og verði því eftir atvikum að meta það í hverju tilviki fyrir sig. Í umfjöllun um heimild til að svipta starfsleyfi tímabundið, sbr. 3. mgr. 15. gr. laganna, kemur fram að heimildin veiti tiltekið svigrúm til að grípa til vægari úrræða en sviptingar í þeim tilvikum sem það sé talið nægjanlegt til að ná þeim markmiðum sem að sé stefnt. Beri í þessu sambandi að hafa í huga að svipting starfsleyfis teljist veigamikil skerðing á réttindum leyfishafa sem verði ekki beitt nema önnur úrræði séu ekki tiltæk. Í athugasemdum um 4. mgr. 15. gr. segir að séu aðstæður með þeim hætti sem greini í ákvæðinu feli það í sér heimild til handa landlækni til að víkja að einhverju leyti eða eftir því sem þörf krefur frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, t.d. frá reglum um andmælarétt, við töku ákvörðunar um bráðabirgðasviptingu starfsleyfis. Þá kemur fram í tengslum við bráðabirgðasviptingu samkvæmt 5. mgr. 15. gr. að brýnt þyki að til staðar sé heimild til að grípa til skjótra aðgerða í einstökum tilvikum til verndar sjúklingum. Á hinn bóginn sé ljóst að beita verði þessari heimild af mikilli varfærni og ekki nema önnur úrræði teljist ekki tiltæk eða líkleg til að ná þeim markmiðum sem að sé stefnt.

Gögn málsins bera með sér að þann 3. desember 2019 hafi stjórnarformaður [...] (Y) óskað eftir fundi með landlækni, en fundur hafi verið haldinn daginn eftir, þann 4. desember. Á fundinum hafi landlækni verið gerð grein fyrir alvarlegum áhyggjum nokkurra lækna af starfshæfi og starfsháttum kæranda. Hafi embætti landlæknis verið greint frá atviki þann 12. apríl 2019, er kærandi hafi fengið krampa og misst meðvitund í móttöku sem haldin hafi verið fyrir starfsmenn Y. Kærandi hafi verið fluttur með sjúkrabíl á X og verið lagður inn. Í málinu liggja fyrir ódagsettir minnispunktar [...], yfirlæknis á X, sem ritaðir hafi verið vegna fundar um starfshæfi kæranda eftir umrædd veikindi. Kemur þar fram m.a. fram að kærandi hafi verið útskrifaður af [...] X að morgni 15. apríl og að sama morgun hafi hann mætt á Y til að framkvæma fjöldann allan af skurðaðgerðum. Hins vegar hafi svæfingalæknar Y neitað að svæfa fyrir kæranda.

Í minnispunktum [...] segir að það sé óumdeilanlegt mat yfirlæknis sérgreinar að sérfræðilæknir geti ekki framkvæmt skurðaðgerðir á X fyrr en ljóst sé að fyrri starfshæfni og fullri heilsu hafi verið náð. Að mati [...] hafi það verið öryggisógn að starfsmaður sinnti skurðaðgerðum á X svo stuttu eftir jafn alvarleg og skyndileg veikindi. Því hafi það verið ákvörðun yfirlæknis að starfsmaður (kærandi) myndi ekki framkvæma skurðaðgerðir á skurðstofum X um óákveðinn tíma og að sú ákvörðun yrði ekki endurskoðuð fyrr en öruggt væri að fullri heilsu væri náð. Þá var það mat [...] að kærandi hefði ekki hæfni til að sinna starfi sínu svo vel þannig að öryggi sjúklinga væri ekki ógnað. Í framhaldinu hafi [...], trúnaðarlækni X, verið falið að meta starfsfærni kæranda en í málinu liggur fyrir yfirlýsing frá honum til [...], dags. 16. ágúst 2019. Í yfirlýsingunni kom fram að [...] hefði verið orsök veikindanna. Óskað yrði eftir séráliti sérfræðings á þessu sviði og einnig að kærandi [...] áður en hann kæmi að nýju til starfa á skurðstofum X. Var vísað til öryggis sjúklinga og myndi trúnaðarlæknir endurmeta stöðuna [...].

Af gögnum málsins má ráða að á fundi með landlækni þann 4. desember 2019 hafi stjórnarformaður Y jafnframt upplýst um alvarlegar athugasemdir þriggja [...]lækna við faglega starfshætti kæranda og áhyggjum vegna tilvika þar sem þeir hefðu haft afskipti af sjúklingum kæranda. Læknarnir hefðu haft áhyggjur af starfshæfi kæranda um hríð, bæði vegna veikinda hans og vegna þess að hann hefði haldið áfram að starfa þrátt fyrir veikindin. Þá hafi stjórnarformaður Y upplýst að eftir að kærandi hafi mætt til starfa eftir veikindin hafi hann sagt svæfingalækni vera veikan og þess vegna fellt niður aðgerðir sem hafi átt að vera í svæfingu þann daginn. Kærandi hafi þó gert aðgerðir í staðdeyfingu. Kvað stjórnarformaður Y raunina hins vegar hafi verið þá að svæfingalæknar á Y hefðu einnig haft áhyggjur af starfshæfi kæranda og hið rétta væri að umræddur svæfingalæknir hefði neitað að svæfa fyrir kæranda. Á fundinum hafi einnig komið fram að [...]læknar hefðu haft áhyggjur vegna tilvika þar sem þeir hefðu haft afskipti af sjúklingum kæranda. Hefðu komið fram vísbendingar um ófullnægjandi vinnubrögð af hálfu kæranda. Stjórnarformaður Y hafi lýst því að umræddir læknar hafi orðið varir við að [...]aðgerðir hafi ekki verið rétt gerðar. Tilvik hafi verið staðfest með tölvusneiðmyndum þar sem ekki hafi sést ummerki um rétta ábendingu fyrir þeim aðgerðum sem skráðar hafi verið og ennfremur að aðgerð sem skráð sé geti varla hafa farið fram á þeim stutta aðgerðatíma sem skráður hafi verið. Þá hafi kærandi gert aðgerð sem aðrir sérfræðingar hafi ráðið frá. Samkvæmt gögnum málsins óskaði embætti landlæknis, eftir fund með stjórnaformanni Y, eftir öllum gögnum varðandi starfshæfismat kæranda hjá X sem og upplýsingar um stöðu mála þar. Með tölvupósti frá [...], [...] á X, dags. 4. desember 2019, hafi embættinu borist afrit af mati [...] trúnaðarlæknis á starfshæfi kæranda, minnispunktar [...] yfirlæknis á X og afrit af beiðni X úrvinnslu trúnaðarlæknis. Í ljósi framangreinds hafi embætti landlæknis ákveðið að boða kæranda til fundar hjá embættinu þann 5. desember 2019.

Í gögnum málsins eru bréf frá [...] og [...], læknum á Y. Fram kom í bréfi [...] að hann hefði sent sjúkraskýrslur varðandi þrjá sjúklinga og að hann hefði talað við aðra lækna sem hefðu komið að sjúklingunum fyrir og eftir aðgerð. Að mati [...] hefðu mjög alvarlegir hlutir viðgengist, en í bréfinu voru þrjú tilvik rakin sem vörðuðu aðgerðatíma og aðgerðir þar sem ástand sjúklings hefði verið eðlilegt. Kvað [...] að þetta væri aðeins lítið dæmi um það sem hefði viðgengist hjá kæranda og að allir [...]læknar á Y gætu staðfest það. Taldi [...] að efla þyrfti eftirlit með læknum sem skæru sig úr hvað einingafjölda varðaði. Kærandi hefði verið á allt öðrum stað en allir aðrir í mörg ár. Í bréfi [...] var vísað til sjúklings sem hafði farið í tvær aðgerðir hjá kæranda, en að mati [...] hefði hvorug aðgerðanna átt rétt á sér. Gert sé ráð fyrir að aðgerðirnar taki annars vegar 1-2 klukkustundir og hins vegar 45-60 mínútur, en í þessu tilviki hefðu báðar aðgerðirnar verið framkvæmdar samkvæmt svæfingablaði á níu mínútum. Í minnisblaði embættis landlæknis vegna fundar kæranda hjá embættinu þann 5. desember 2019 kemur fram að gögnin hafi borist embættinu þann sama dag, fyrir fundinn.

Eins og fram hefur komið fékk kærandi símtal frá starfandi landlækni að morgni 5. desember 2019. Embætti landlæknis kveður að í símtalinu hafi kæranda verið greint frá efni fundarins og honum bent á að taka einhvern með sér á fundinn, t.d. lögfræðing. Kærandi hefur hins vegar mótmælt sem röngum öllum fullyrðingum landlæknis um hvað hafi komið fram í símtali hans við kæranda. Hið rétta sé að starfandi landlæknir hafi hringt í kæranda og tilkynnt honum að mæta samstundis á skrifstofu embættisins án þess að gera grein fyrir erindinu. Í umsögn embættis landlæknis í málinu, dags. 15. janúar 2021, segir um þessar athugasemdir kæranda að einn af lögfræðingum embættisins hafi verið viðstaddur símtalið til kæranda og skráð niður efni þess. Er skráning símtalsins í kjölfarið rakin, en þar kemur fram að landlæknir hafi tjáð kæranda að kollegar hans á Y hefðu verulegar áhyggjur af starfshæfi hans. Landlækni hefðu borist upplýsingar um að kærandi hefði gengist undir starfshæfismat hjá trúnaðarlækni X fyrr á árinu þar sem hann hafi verið metinn óstarfhæfur til að framkvæma aðgerðir. Þá hafi landlæknir upplýst kæranda um að hann teldi að aðgerðabann skurðlæknis gæti aldrei átt við á einni starfsstöð. Landlæknir hafi boðað kæranda á fund og upplýst hann um að þrír aðrir starfsmenn yrðu á fundinum. Hafi landlæknir hvatt kæranda þrívegis til að taka einhvern með sér á fundinn, t.d. lögfræðing, en sumir læknar kysu að hafa lögfræðing læknafélagsins á fundi hjá embættinu. Kærandi hafi hins vegar talið enga þörf á því að taka einhvern með sér á fundinn. Telur ráðuneytið að leggja verði til grundvallar að umrætt símtal til kæranda hafi verið með þeim hætti sem fram kemur í skráningu embættis landlæknis og að kærandi hafi þannig verið upplýstur um tilefni fundar hjá embættinu ásamt því að hafa verið leiðbeint um að mæta með einhvern á fundinn, til að mynda lögmann. Kærandi hafi þannig haft vitneskju um hvað mál yrði tekið fyrir á fundinum og að hann gæti mætt með lögmann til að gæta hagsmuna sinna. Er það mat ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi leiðbeint kæranda með fullnægjandi hætti um framangreind atriði í umræddu símtali.

Kærandi mætti til fundar hjá embætti landlæknis kl. 12:10 þann 5 desember 2019. Liggur fyrir í gögnum málsins minnisblað vegna fundarins, ritað af lögfræðingi hjá embætti landlæknis, og verður efni þess lagt til grundvallar um það sem fram fór á fundinum. Fram kemur að landlæknir hafi gert kæranda grein fyrir því að kollegar hefðu haft áhyggjur af starfshæfi hans og þá með tilliti til öryggis sjúklinga. Vísað hafi verið til áðurnefnds atviks í apríl 2019 þar sem kærandi hafi hnigið niður og verið fluttur á sjúkrahús sem og vottorðs [...] frá ágúst sama ár, sem kærandi kvaðst vera ósáttur með. Landlæknir hafi bent á að aðgerðabann sem X hafi sett á kæranda þyrfti eðli málsins samkvæmt að yfirfærast á aðra aðgerðastaði. Á fundinum hafi verið farið yfir minnispunkta [...], en þar hafi komið fram að kærandi [...]. Starfsmaður landlæknis hafi nefnt að fleira kæmi til varðandi starfshæfi kæranda en vottorð [...] og greindi frá fundi stjórnarformanns Y með landlækni daginn áður og þeim gögnum sem hefðu borist frá kollegum hans á Y. Á fundinum hafi kærandi greint frá því að hafa byrjað að framkvæma aðgerðir á Y um tíu dögum eftir atvikið í apríl 2019, en kvaðst kærandi þar hafa fengið krampa vegna magnesíumskorts. Aðspurður hvort kærandi hefði [...]. Því næst hafi verið farið yfir hlutverk embættis landlæknis m.t.t. eftirlitsskyldu og hvað bráðabirgðasvipting fæli í sér. Greint hafi verið frá niðurstöðu landlæknis um að verulegar ástæður væru til að draga starfshæfi kæranda í efa og að grunur væri um að hann hefði brotið starfsskyldur sínar. Hafi verið útskýrt að annars vegar væri vafi á starfshæfi og hins vegar grunsemdir um brot á starfsskyldum.

Kæranda hafi í framhaldinu verið gerð grein fyrir því að hann gæti sjálfur afsalað sér starfsleyfi kysi hann svo, en kysi hann að gera það ekki myndi landlæknir bráðabirgðasvipta hann leyfinu þegar í stað. Fram hafi komið að landlæknir liti málið mjög alvarlegum augum og að sjúklingar kæranda yrðu að fá að njóta vafans. Af hálfu landlæknis hafi komið fram skýr krafa um að kærandi léti af öllum læknisstörfum meðan á rannsókn embættisins á starfshæfi hans og læknisverkum færi fram. Ítrekað hafi verið farið yfir að kærandi gæti afsalað sér starfsleyfi en að öðrum kosti blasti við bráðabirgðasvipting þegar í stað. Fram kemur að kærandi hafi óskað eftir nokkurra vikna ráðrúmi til að ganga frá sínum málum, svo sem vottorði frá [...]. Í minnisblaðinu kemur fram að embættið hafi ekki verið reiðubúið til að veita kæranda frest. Kæranda hafi verið bent á að samkvæmt aðgerðaáætlun hafi hann verið með sjö aðgerðir á börnum daginn eftir og það væri ekki ásættanlegt að hann sinnti slíkum verkum meðan starfshæfi hans væri ekki staðfest með vissu. Á fundinum hafi kærandi spurt hve langan tíma mál hans myndi taka hjá embættinu og hafi hann verið upplýstur um að ef til bráðabirgðasviptingar kæmi yrði embættið að ljúka málinu innan þriggja mánaða. Yrði um afsal starfsleyfis að ræða færi sama verklag í gang en ekki væru sömu tímamörk. Fram kemur að undir lok fundar hafi kærandi verið spurður hvort hann kysi að afsala sér starfsleyfinu eða ljúka fundi og landlæknir tæki þá næsta skref. Hafi kærandi valið þá leið að afsala sér starfsleyfinu og hafi hann undirritað bréf þess efnis á fundinum.

Að því er varðar umræddan fund með landlækni byggir kærandi á því að embættið hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga með því að hafa ekki upplýst hann um hvað fælist í því að afsala lækningaleyfi sínu, svo sem að hann gæti þar með ekki kært málið til ráðherra á grundvelli laga um landlækni og lýðheilsu. Þá byggir kærandi á því að embættið hafi ekki rannsakað málið með fullnægjandi hætti áður en honum hafi með þrýstingi verið gert að afsala sér starfsleyfi auk þess sem brotið hafi verið gegn andmælarétti hans, en kæranda hafi á fundinum ekki verið gefinn kostur á að koma andmælum á framfæri. Telur kærandi að embætti landlæknis hafi jafnframt brotið gegn meðalhófsreglu með því að velja mest íþyngjandi úrræðið í stað þess að heimila kæranda að stunda almenn læknisverk á meðan rannsókn færi fram.

Ljóst er að fyrir fund embættis landlæknis með kæranda þann 5. desember 2019 hafði embættið komist að þeirri niðurstöðu að skilyrði fyrir því að bráðabirgðasvipta kæranda starfsleyfi sem læknir, sbr. 5. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, væru uppfyllt. Hafði embættið þá verið upplýst um og fengið gögn í hendur sem vörðuðu þau atriði sem rakin hafa verið og varða annars vegar starfshæfi, þ.e. veikindi kæranda í apríl 2019 og [...] sem leiddu til þess að kæranda var meinað að framkvæma aðgerðir á X, og hins vegar starfshætti kæranda, sem samkvæmt mati tveggja lækna fólu m.a. í sér ónauðsynlegar aðgerðir og óeðlilega stuttan aðgerðatíma. Hafa gögnin verið rakin ítarlega hér að framan og vísast til þeirrar umfjöllunar. Til viðbótar við þau gögn sem landlæknir hafði undir höndum varðandi veikindi kæranda og aðgerðabann á X lágu fyrir framangreindar upplýsingar og gögn frá læknum á Y sem vörðuðu alvarlegar athugasemdir við starfshætti kæranda. Vegna athugasemda kæranda um meðalhóf telur ráðuneytið að í ljósi eðlis þeirra upplýsinga sem landlæknir hafði undir höndum á þeim tíma og vörðuðu hagsmuni sjúklinga að vægara úrræði en bráðabirgðasvipting starfsleyfis hafi ekki staðið til boða. Eins og fram er komið hafi kæranda hins vegar verið boðið að afsala sér starfsleyfi sínu á grundvelli 16. gr. laganna í stað þess að vera sviptur leyfinu þegar í stað. Kærandi hafi þegið boðið og undirritað skjal um afsal starfsleyfis sem hafi tekið gildi kl. 13:00 sama dag.

Þá liggur fyrir að kærandi mætti til umrædds fundar hjá embætti landlæknis án lögmanns, þrátt fyrir að hafa verið leiðbeint um þann möguleika. Á fundinum var kæranda jafnframt gerð grein fyrir ákvæðum laga um landlækni og lýðheilsu um bráðabirgðasviptingu og afsal starfsleyfis. Vegna athugasemda kæranda um að hann hafi orðið af kæruheimild við afsal starfsleyfis bendir ráðuneytið á að samkvæmt 5. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er ákvörðun um bráðabirgðasviptingu tímabundin ráðstöfun sem gildir þar til endanleg ákvörðun í máli skv. 1. eða 2. mgr. ákvæðisins hefur verið tekin. Er ákvörðun um bráðabirgðasviptingu þannig ekki endanleg stjórnvaldsákvörðun sem er kæranleg til ráðuneytisins. Verður þannig ekki séð að afsal kæranda á starfsleyfi hafi haft áhrif á réttarstöðu hans í málinu. Þá verður ekki talið að kærandi hafi verið beittur óréttmætum þrýstingi um að afsala sér starfsleyfi sínu. Er það mat ráðuneytisins að þegar þau gögn sem landlæknir hafði undir höndum þann 5. desember 2019 eru virt í heild telur ráðuneytið að ríkar ástæður hafi verið til að ætla að skilyrði fyrir sviptingu starfsleyfis hafi verið til staðar og að töf hefði getað haft í för með sér hættu fyrir sjúklinga, sbr. 5. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Ráðuneytið lítur einnig til þess sem áður greinir um að landlæknir hafi heimild til að bráðabirgðasvipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi á grundvelli 5. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu þegar í stað ef ríkar ástæður mæla með því, þ.e. án þess að veita aðila færi til að koma á framfæri andmælum áður en slík ákvörðun er tekin. Telur ráðuneytið að hið sama eigi við um aðdraganda þess að kærandi afsalaði sér starfsleyfi sínu með bréfi til embættisins þann 5. desember 2019, enda lá fyrir ákvörðun embættisins um að svipta kæranda starfsleyfi til bráðabirgða. Embætti landlæknis hafi þannig ekki borið að veita kæranda sérstakan frest til að koma á framfæri andmælum áður en honum hafi verið boðið að afsala sér starfsleyfi sínu. Hafi því ekki verið brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga hvað þetta atriði snertir. Samkvæmt framangreindu verður ekki talið að embætti landlæknis hafi brotið gegn reglum stjórnsýsluréttar á fundi kæranda hjá embættinu þann 5. desember 2019.

Þann 10. desember 2019 lagði kærandi fram yfirlýsingu, dags. 9. desember sama ár, útgefna af [...] trúnaðarlækni, þar sem fram kemur að kærandi hafi [...]. Kærandi hafi haft staðfestingu frá yfirlækni á [...] þar sem fram kæmi að hann hefði [...]. Hefði kærandi lýst því yfir að hafa [...]. Mat [...] kæranda að nýju hæfan til starfa og að hann gæti framkvæmt aðgerðir væri þess óskað. Þann 11. desember 2019 sendi landlæknir bréf til læknanna [...] og [...] og óskaði eftir því að þeir rannsökuðu og legðu mat á hvort kærandi væri hæfur til að sinna starfi. Var beiðnin lögð fram á grundvelli 2. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Lá starfshæfnismat þeirra [...] og [...] fyrir þann 15. janúar 2020.

Í matinu segir að kvartanir vegna hugsanlegra notkunar rangra ábendinga og notkunar rangra aðgerðarnúmera kæranda hafi ekki verið til skoðunar við gerð matsins. Við matið var tekin afstaða til þess hvort veikindi kæranda og [...] kæmi í veg fyrir að hann væri hæfur til að sinna starfi sínu. Fram kemur í niðurstöðu matsins að eftir skoðun á gögnum málsins og viðtölum við lækna hafi það verið mat matsmanna að heilsufarsvandamál kæranda væru ekki með þeim hætti að hann gæti ekki sinnt starfi sínu að fullu sem [...]læknir. Óskaði kærandi í kjölfarið eftir því að honum yrði veitt læknaleyfi að nýju, sem hafnað var með bréfi landlæknis þann 31. janúar 2020. Í bréfinu vísaði landlæknir til þess að embættið hefði falið óháðum sérfræðingum, þ.e. [...] og [...] læknum, að meta hvort kærandi teldist ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt væri m.a. vegna alvarlegs skorts á faglegri hæfni, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni. Þar til niðurstaða þeirra lægi fyrir teldi landlæknir óforsvaranlegt að veita kæranda starfsleyfi sem læknir að nýju. Var umsókn hans um endurveitingu starfsleyfis því hafnað. Með bréfi, dags. 3. febrúar 2020, færði kærandi fram andmæli við embættisfærslum landlæknis sem eru í meginatriðum þau sömu og í kæru til ráðuneytisins.

Rannsókn [...] og [...] á starfsháttum kæranda lauk með útgáfu skýrslu, dags. 11. febrúar 2020. Kærandi hefur m.a. byggt á því að hafa ekki notið andmælaréttar við gerð skýrslunnar og að skýrslan svari ekki umbeðnum atriðum. Þá gerir kærandi athugasemdir við menntun og reynslu læknanna. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilu getur landlæknir krafist þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga telji hann það nauðsynlegt til að meta hvort hann sé hæfur til að gegna starfi sínu. Í samantekt skýrslu [...] og [...] segir að farið hafi verið yfir aðgerðir sem hafi m.a. falist í [...] á tímabilinu 1. september 2019 til 30. nóvember sama ár. Athugað hafi verið sérstaklega hvort ábending hafi verið fyrir aðgerð, hvaða aðgerð hafi verið framkvæmd, hvort fylgikvillar hafi komið fyrir, aðgerðartíma og hvernig rukkað hafi verið fyrir hverja og eina aðgerð. Fólst rannsókn læknanna þannig í yfirferð á gögnum sem lágu fyrir varðandi þær aðgerðir sem kærandi hafði framkvæmt á umræddu tímabili og mat á því hvort tilefni væri til að gera athugasemdir við framangreind atriði.

Eins og rannsóknin var afmörkuð telur ráðuneytið að ekki hafi verið tilefni til að kærandi kæmi á fund sérfræðinganna og gerði grein fyrir máli sínu. Þá fól skýrslan ekki í sér ákvörðun í máli kæranda heldur var hún hluti af rannsókn embættis landlæknis á því hvort skilyrði væru fyrir sviptingu starfsleyfis kæranda. Í 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er jafnframt ekkert vikið að því að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga gildi við framkvæmd rannsóknar sérfræðinga á grundvelli 2. mgr. ákvæðisins og að kærandi hafi þannig átt rétt á að koma að sínum sjónarmiðum áður en niðurstaða var fengin. Fyrir liggur að kærandi fékk skýrsluna senda til andmæla þann 12. mars 2020 og gerði athugasemdir við hana með greinargerð, dags. 15. apríl 2020. [...] og [...] veittu umsögn um andmæli kæranda þann 27. apríl 2020 og með bréfi, dags. 11. maí sama ár, gerði kæranda athugasemdir við umsögn læknanna. Lá þannig fyrir afstaða kæranda til þess sem byggt var á í skýrslunni og niðurstaðna hennar áður en embætti landlæknis tók hina kærðu ákvörðun um að svipta hann starfsleyfi. Að þessu virtu verður ekki talið að brotið hafi verið gegn andmælarétti kæranda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga við gerð umræddrar rannsóknarskýrslu.

Með bréfum embættis landlæknis til [...] og [...], dags. 8. janúar 2020, óskaði landlæknir eins og áður segir eftir rannsókn á því hvort að ábendingar sem embættinu hefðu borist um meinta ámælisverða starfshætti kæranda ættu við rök að styðjast. Fram kemur að landlæknir hafi talið tilefni til að skoða m.a. hvort fylgikvilli hafi orðið, og ef svo er, hvort hann tengdist mögulega frávikum frá eðlilegum starfsháttum og hvort öryggi sjúklings hafi í einhverjum tilvikum verið ógnað. Kveður kærandi að ekkert hafi verið tekið á umræddum atriðum í skýrslunni og þá hafi læknarnir [...] og [...] ekki hitt neinn sjúkling við gerð skýrslunnar. Hvað þetta varðar bendir landlæknir á að í skýrslu lækanna sé bent á tilvik þar sem sjúklingur hafi doða í [...] eftir [...] aðgerð, sem sé merki um skaða á skyntaug. Þótt aðrir fylgikvillar hafi ekki orðið af veitingu heilbrigðisþjónustu kæranda á því tímabili sem rannsóknin tók til og að skortur sé þar af leiðandi á umfjöllun um slíkt í skýrslunni verður ekki talið að hún sé að því leyti haldin annmörkum. Niðurstöður skýrslunnar voru einkum reistar á því hvort ábendingar fyrir aðgerð hefðu verið til staðar, þ.e. hvort aðgerð hafi verið nauðsynleg, aðgerðatíma og útgáfu reikninga til Sjúkratrygginga Íslands.

Að því er varðar skoðun á sjúklingum tók embætti landlækni fram í bréfi til [...] og [...] að teldu þeir tilefni til að kalla sjúklinga til viðtals, skoðunar og frekari greiningarrannsókna væri þess óskað að samráð yrði haft við embættið um fyrirkomulag þess. Ljóst er að læknarnir töldu ekki tilefni til þess að kalla sjúkling til viðtals, skoðunar eða rannsókna vegna rannsóknar á starfsháttum kæranda, heldur byggt niðurstöðu sína á fyrirliggjandi gögnum er lutu að aðgerðum kæranda. Í bréfi læknanna [...] og [...] til landlæknis, dags. 27. apríl 2020, þar sem þeir brugðust við andmælum kæranda vegna skýrslu þeirra í málinu, er vísað til athugasemda kæranda um reynslu- og þekkingarleysi þeirra á aðgerðum sem til skoðunar voru. Gera þeir í framhaldinu grein fyrir menntun sinni og reynslu á sviði [...]. Telur ráðuneytið ljóst að læknarnir uppfylli þær kröfur að teljast sérfræðingar á þessu sviði í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki sýnt fram á að rannsóknin hafi verið haldin annmörkum.

Eins og fram er komið lá skýrsla [...] og [...] fyrir þann 12. febrúar 2020. Verða niðurstöður hennar raktar hér að neðan. Kærandi andmælti niðurstöðu skýrslunnar með greinargerð, dags. 15. apríl 2020. Skýrsluhöfundar gáfu umsögn um andmæli kæranda þann 27. apríl 2020 og þann 11. maí sama ár bárust athugasemdir kæranda við umsögn skýrsluhöfunda. Með bréfi embættis landlæknis, dags. 12. mars 2020, var kæranda tilkynnt um fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis. Þann 24. júní 2020 tók embætti landlæknis ákvörðun um að svipta kæranda starfsleyfi sem læknir. Í ákvörðuninni er vísað til skýrslu [...] og [...] en þar hafi alvarlegar athugasemdir verið gerðar í fjölda tilvika á því tímabili sem rannsóknin tók til. Athugasemdirnar hafi varðað ónauðsynlegar aðgerðir, þar sem ekki hafi verið ábendingar fyrir aðgerðum, og útgáfu rangra reikninga. Auk þess hafi verið alvarlegar ábendingar vegna tiltekinna tilfella sem landlækni hafi borist upplýsingar um frá starfandi [...]læknum þar sem bent hafi verið á aðfinnsluverða starfshætti kæranda. Í ákvörðuninni er rakið að í skýrslu [...] og [...] hafi verið gerðar alvarlegar athugasemdir við starfshætti og verklag í 22 aðgerðum af 53, eða í 41,5% tilvika. Auk þess hafi verið gerð alvarleg athugasemd við tilfelli sem bent hafi verið á frá árinu 2014 og hafi varðað tveggja ára barn. Samkvæmt skýrslunni hafi kærandi framkvæmt fjölda aðgerða án þess að fyrir hafi legið fullnægjandi ábending fyrir aðgerð eða inngripi. Jafnframt hafi skýrsluhöfundar gert athugasemdir við stuttan aðgerðatíma sem styðji ályktanir að um ranga, vafasama eða ófullnægjandi meðferð/aðgerð hafi verið að ræða. Komi einnig fram í skýrslunni að greiningarvinnu til undirbúnings ákvörðunar um ábendingar aðgerða hafi verið ábótavant. Auk þess séu í skýrslunni athugasemdir um að skráningu aðgerðalýsinga hafi verið ábótavant. Að mati landlæknis komi forsendur og niðurstöður skýrslunnar heim og saman við klínískar leiðbeiningar, kröfur tryggingafélaga og meðferðarforskriftir sem komi til skoðunar í þessu sambandi.

Í skýrslu [...] og [...] komi fram upplýsingar um að í mörgum tilvikum hafi bæði opnanir á [...] og [...] verið gerðar á rangan hátt og/eða með aðferðum sem ekki séu lengur viðurkenndar. Kærandi hafi andmælt niðurstöðunum og vísað til eigin útfærslu og að hún hafi gefið góða raun. Vísar embætti landlæknis til umsagnar skýrsluhöfunda um andmæli kæranda, en samkvæmt þeim samrýmist lýsingar kæranda á aðgerðunum ekki viðurkenndum aðferðum við umrædda aðgerðatækni. Árétta þeir að málið snúist um hvort aðgerðaábending sé fyrir hendi eða ekki, en það verði að sýna fram á sjúkdóm í [...] á einhverjum tímapunkti hjá öllum sjúklingum með skoðun og/eða tölvusneiðmynd þar sem fyrirhugað sé að gera [...]aðgerð. Ekki sé hægt að byggja á kvörtun um þrýsting [...] ef ekki sjáist merki um sjúkdóm á CT. Slíkir [...]verkir geti bent til taugasjúkdóms sem engin skurðaðgerð muni lækna. Einnig þurfi að benda á nauðsyn þess að gera CT fyrir aðgerð til að vita hvað þurfi að gera í aðgerðinni sjálfri, en töluverður misbrestur hafi verið á því. Er í framhaldinu gerð grein fyrir mati skýrsluhöfunda á aðgerðatíma við [...]aðgerðir og andmæli kæranda þar að lútandi. Þá er vísað til niðurstöðu skýrsluhöfunda um að kærandi hafi ítrekað gert aðgerðir sem ekki hafi verið ábending fyrir, eða í 12 af 53 aðgerðum. Í einu tilviki af þessum 12 hafi kærandi gert aðgerð á 15 ára stúlku, en í ákvörðuninni er einnig vísað til þess að kærandi hafi árið 2014 opnað inn í [...] á tveggja ára barni. Um síðarnefnda tilvikið segir í niðurstöðu landlæknis, með vísan til mats skýrsluhöfunda, að með því að gera tilefnislausa og óþarfa aðgerð í svæfingu á [...] tveggja ára barns hafi kærandi sýnt af sér dómgreindarleysi og sinnuleysi um velferð og öryggi barnsins.

Kemur einnig fram það mat embættis landlæknis að með því að gera ónauðsynlegar aðgerðir sé öryggi sjúklinga stefnt í hættu, enda fylgi öllum aðgerðum og svæfingum hætta á fylgikvillum. Að svæfa fólk og gera á því skurðaðgerðir að óþörfu verði að teljast ámælisvert. Vísar embætti landlæknis til þess að í skýrslunni komi fram að kærandi hafi framkvæmt mikinn fjölda [...]aðgerða á því tímabili sem skoðað var, en skýrsluhöfundar hafi ekki tekið afstöðu til réttmætis þeirra aðgerða. Rakin er í ákvörðun embættis landlæknis niðurstaða skýrsluhöfunda að á því tímabili sem rannsóknin hafi tekið til hafi kærandi gefið út reikninga sem fái ekki staðist. Annars vegar hafi verið misræmi í því sem framkvæmt hafi verið samkvæmt gögnum og því sem rukkað hafi verið fyrir. Sjúkratryggingar Íslands hafi hins vegar verið rukkaðar fyrir allmargar aðgerðir sem gerðar hafi verið í útlitslegum eða fegrunarlegum tilgangi, þar sem ekki hafi verið fyrir hendi heimild fyrir greiðsluþátttöku stofnunarinnar. Kemur fram að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi reikningsgerð kæranda verið til rannsóknar hjá Sjúkratryggingum Íslands.

Í ákvörðuninni kemur fram það mat landlæknis að athugasemdir sérfræðinga í málinu bendi til þess að kærandi hafi ekki þá faglegu hæfni og dómgreind sem gert sé ráð fyrir að sérfræðingur í [...]lækningum búi yfir. Jafnframt hafi það verið mat embættisins að athugasemdir í skýrslunni bendi til þess að aðgerðir og meðferðir sem kærandi hafi veitt hafi ekki ávallt verið í samræmi við faglegar kröfur sem gera megi til læknis á þessu sviði. Vísar landlæknir í þessu sambandi til 1. mgr. 13. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn, þar sem mælt sé fyrir um að heilbrigðisstarfsmaður skuli sinna störfum sínum í samræmi við faglegar kröfur á hverjum tíma. Mat landlæknir það svo að kærandi hafi einnig brotið gegn ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga, þar sem kveðið sé á um að sjúklingur eigi rétt á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem völ sé á að veita. Auk þess hafi kærandi brotið gegn 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar sem kveði á um að sjúklingur eigi rétt á þjónustu sem miðist við ástand hans og horfur á hverjum tíma og bestu þekkingu sem völ sé á. Líkt og fram komi í rannsóknarskýrslu hafi kærandi framkvæmt ónauðsynlegar aðgerðir á börnum, sem bendi til brots gegn 2. mgr. 27. gr. laga um réttindi sjúklinga, en þar sé sérstaklega áréttað að hlífa beri börnum við ónauðsynlegum rannsóknum og aðgerðum. Bendir landlæknir á að háttsemi heilbrigðisstarfsmanns sem stofni öryggi sjúklinga í hættu og sé til þess fallin að geta valdið þeim óbætanlegu heilsufarstjóni teljist sérstaklega ámælisverð og alvarleg. Tekur landlæknir að lokum fram að útgáfa rangra reikninga sé alvarlegt brot á starfsskyldum heilbrigðisstarfsmanna og falli undir háttsemi sem geti ein og sér verið tilefni til sviptingar starfsleyfis. Með vísan til alls framangreinds var það ákvörðun landlæknis að svipta kæranda stafsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Kærandi byggir á því að ekki sé samstaða á erlendum vettvangi um læknisfræðilega viðurkennt verklag, en hann hafi sótt sérhæfð námskeið í [...]aðgerðum í Belgíu. Læknarnir [...] og [...] aðhyllist aðferðafræði sem tíðkist í Bandaríkjunum en nálgun kæranda sé einnig læknisfræðilega viðurkennd. Af hálfu kæranda hefur einnig verið byggt á því að efnislegt mat landlæknis hafi ekki verið sjálfstætt heldur byggt alfarið á niðurstöðu [...] og [...]. Telur kærandi einnig að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar sé verulega ábótavant og að verulegur skortur sé á því að háttsemi kæranda sé heimfærð með réttum hætti til viðeigandi lagaákvæða.

Niðurstöður læknanna [...] og [...] á starfsháttum kæranda á tilgreindu tímabili hafa þegar verið raktar, en læknarnir gerðu m.a. alvarlegar athugasemdir við að ábendingar væru ekki fyrir aðgerðum, að aðgerðatími væri athugaverður og að útgefnir reikningar væru ekki í samræmi við lög og reglur. Ráðuneytið hefur þegar talið ljóst að læknarnir [...] og [...] teljist sérfræðingar á sviði [...]lækninga. Í bréfi þeirra, dags. 27. apríl 2020, kemur fram að þeir hafi báðir farið yfir allar sjúkraskrár í sitt hvoru lagi og að lokinni yfirferð hafi þeir borið saman bækur sínar. Hafi niðurstaða þeirra verið samhljóða í öllum tilvikum. Liggur þannig fyrir að tveir sérfræðingar í [...]lækningum hafi í sitt hvoru lagi farið yfir aðgerðir framkvæmdar af kæranda og lagt sjálfstætt mat á þær, með þeirri niðurstöðu að gera alvarlegar athugasemdir í fjölmörgum tilvikum. Ráðuneytið telur að röksemdir kæranda um að læknarnir aðhyllist aðferðafræði annars ríkis hafi engin áhrif á vægi skýrslunnar. Hvað varðar athugasemdir um að landlæknir hafi ekki lagt sjálfstætt mat á málið er ljóst að skýrslan vó þungt í ákvörðun landlæknis en ekki verður annað ráðið en að embættið hafi lagt eigið mat á niðurstöður hennar og talið þær m.a. koma heim og saman við klínískar leiðbeiningar. Í hinni kærðu ákvörðun er, eins og áður er rakið, jafnframt vísað til fjölda lagaákvæða sem embætti landlæknis taldi kæranda hafa gerst brotlegan við í störfum sínum, en háttsemi kæranda var þar að auki felld með skýrum hætti undir 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um sviptingu starfsleyfis. Verður þannig ekki fallist á með kæranda að annmarkar hafi verið á rökstuðningi eða heimfærslu til lagaákvæða í ákvörðun landlæknis. Hvað varðar athugasemdir kæranda um að fjöldi [...]aðgerða stafi af tilvísunum [...] til hans bendir ráðuneytið á að í ákvörðun landlæknis er aðeins vísað til þess að kærandi hafi framkvæmd fjölda slíkra aðgerða, en læknarnir [...] og [...] hafi ekki tekið afstöðu til réttmætis þeirra.

Til að heilbrigðisstarfsmaður verði sviptur starfsleyfi samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu þarf að vera uppfyllt skilyrði um að hann sé ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna skorts á faglegri hæfni. Í þessu sambandi kemur einkum til skoðunar áðurnefnd skýrsla læknanna [...] og [...] um mat á starfsháttum kæranda, en í skýrslunni voru eins og áður segir gerðar alvarlegar athugasemdir við faglega hæfni kæranda í fjölda tilvika, sem vörðuðu t.a.m. skort á ábendingum fyrir aðgerð. Í skýrslu læknanna kemur fram að alvarlegast væri að í 12 tilvikum af 53 virðist ekki hafa verið nein ábending fyrir aðgerð og vísað í því sambandi til 15 ára sjúklings, auk eldra tilfellis sem varðaði tveggja ára barn.

Við mat á því hvort háttsemi falli undir 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu telur ráðuneytið að horfa verði til þess að þótt ákvörðun um að svipta kæranda starfsleyfi sínu sé íþyngjandi ráðstöfun sem skerði atvinnufrelsi hans samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár vegi sjónarmið um almannahagsmuni einnig þungt í þessu sambandi, þá einkum að heilbrigðisstarfsmaður starfi í samræmi við faglegar kröfur og réttindi sjúklings til að fá meðferð sem miðist við ástand hans. Að mati ráðuneytisins bera gögn málsins með sér að kærandi hafi framkvæmt fjölda aðgerða með svæfingu sem ekki hafi verið ábendingar fyrir og þannig stefnt öryggi sjúklinga sinna í hættu. Þjónusta kæranda hafi þannig hvorki verið í samræmi við faglegar kröfur né hafi sjúklingar fengið meðferð sem miðast hafi verið við ástand, líkt og mælt sé fyrir um í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn og 1. ml. 2. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga. Störf kæranda hafi einnig farið í bága við fyrirmæli 2. mgr. 27. gr. laga um réttindi sjúklinga, þar sem kveðið sé á um að hlífa beri börnum við ónauðsynlegum rannsóknum og aðgerðum. Þegar gögn málsins eru virt í heild fellst ráðuneytið á með embætti landlæknis að ekki hafi verið forsvaranlegt, vegna skorts á faglegri hæfni, að kærandi gegndi áfram starfi sínu sem læknir.

Að því er varðar gerð reikninga kemur fram í skýrslu [...] og [...] að kærandi hafi gefið út ranga reikninga, en í 11 tilvikum hafi verið rukkað fyrir aðgerð sem hafi einungis verið gerð í fegrunartilgangi og hafi ekki átt að greiðast af Sjúkratryggingum Íslands. Þá hafi kærandi í tveimur tilvikum rukkað fyrir aðgerð sem hafi ekki verið tilgreind í aðgerðalýsingu. Í ákvörðun landlæknis var vísað til niðurstöðu í skýrslu [...] og [...] hvað þetta atriði snertir og vísað til 23. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Er þar m.a. kveðið á um að heilbrigðisstarfsmenn skulu gæta þess við veitingu heilbrigðisþjónustu og framkvæmd starfa sinna að sjúkratryggingar verði ekki fyrir óþarfa útgjöldum. Að því er varðar kostnað vegna aðgerða sem framkvæmdar voru í fegrunartilgangi bendir ráðuneytið á að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 722/2009 um lýtalækningar sem sjúkratryggingar almannatrygginga taka til taka sjúkratryggingar ekki til fegrunaraðgerða. Telur ráðuneytið að þau gögn málsins sem rakin hafa verið sýni fram á að kærandi hafi ítrekað gefið út ranga og villandi reikninga í störfum sínum í bága við framangreind ákvæði og að kærandi hafi þannig brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum í skilningi 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Með vísan til alls framangreinds er það mat ráðuneytisins að landlækni hafi verið heimilt að svipta kæranda starfsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, enda hafi kærandi verið ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé vegna skorts á faglegri hæfni, auk þess sem hann hafi gefið út ranga og villandi reikninga til Sjúkratrygginga Íslands og brotið þar með alvarlega gegn starfsskyldum sínum. Þá telur ráðuneytið að kærandi hafi ekki fært haldbær rök fyrir því að embætti landlæknis hafi brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð málsins, þannig að ákvörðun embættisins verði ógilt. Verður hin kærða ákvörðun landlæknis því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 24. júní 2020, um að svipta kæranda starfsleyfi sem læknir, er staðfest.