Úrskurður nr. 2/2019

Úrskurður heilbribrigðisráðuneytisins nr. 002/2019

Mánudaginn 18. mars 2019 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 8. ágúst 2018, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, málsmeðferð Embættis landlæknis í kjölfar þess að eiginkona hans, B, lést 15. nóvember 2016.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 23. ágúst 2018, eftir greinargerð Embættis landlæknis og gögnum málsins. Með tölvupósti embættisins, dags. 12. september 2018, var óskað eftir fresti til að skila greinargerð og umbeðnum gögnum og féllst ráðuneytið á það. Kærandi var upplýstur um frestinn með bréfi dagsettu sama dag. Umsögn Embættis landlæknis ásamt gögnum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. september 2018, og var hún send kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. september 2018, þar sem honum var gefinn kostur á að gera athugasemdir við greinargerðina. Með tölvupósti lögmanns kæranda, dags. 20. september 2018, til ráðuneytisins barst ítrekun um að erindi kæranda snúist um formhlið málsins og málsmeðferð hjá Embætti landlæknis. Með bréfi, dags. 4. október 2018, bárust athugasemdir kæranda og voru þær sendar Embætti landlæknis til kynningar með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. október 2018. Með tölvupósti embættisins, dags. 29. október 2018, bárust athugasemdir þess sem voru sendar kæranda til kynningar með bréfi ráðuneytisins, dags. 12. desember 2018.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi beint kvörtun til Embættis landlæknis vegna heilbrigðisþjónustu sem eiginkona hans, B, hlaut á árinu 2015 til september 2016. Eiginkona kæranda lést 15. nóvember 2016 eftir skamma sjúkrahúslegu. Með bréfi til Embættis landlæknis, dags. 7. febrúar 2017, hafi kærandi lagt fram kvörtun með vísan til 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007.

Kæranda hafi borist svar frá Embætti landlæknis, dags. 21. febrúar 2017, þar sem fram komi að landlæknir taki ekki kvartanir skv. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu til meðferðar nema þær komi frá sjúklingi. Síðan komi fram að landlæknir hafi aftur á móti ákveðið að rannsaka málið á grundvelli eftirlitsskyldu sinnar með heilbrigðisþjónustu skv. 13. gr. laganna.

Með bréfi Embættis landlæknis, dags. 6. júní 2017, hafi kæranda verið tilkynnt um þá niðurstöðu embættisins að það teldi ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá heilbrigðisþjónustu sem eiginkona kæranda hefði hlotið og að embættið teldi ekki tilefni til frekari rannsóknar. Væri málinu lokið af hálfu landlæknis.

Kærandi hafi sent Embætti landlæknis á ný bréf, dags. 26. janúar 2018, þar sem hann hafi gert kröfu um að málið yrði tekið upp að nýju vegna þess að rannsókn þess og afgreiðslu hefði verið ábótavant. Þann 3. mars 2018 hafi lögmaður kæranda sent embættinu bréf þar sem sérstakar athugasemdir hafi verið gerðar við túlkun embættisins á 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, en í bréfinu hafi jafnframt verið óskað eftir því að embættið afhenti öll gögn rannsóknarmálsins.

Með bréfi Embættis landlæknis, dags. 26. júní 2018, hafi embættið hafnað endurupptöku málsins og jafnframt hafi því verið hafnað að afhenda kæranda eitt einasta gagn málsins, þrátt fyrir að embættið hafi á fundi 3. maí 2018 lofað að afhenda kæranda greinargerðir frá þeim heilbrigðisstarfsmönnum sem hafi komið að málinu. Í bréfinu hafi ekkert komið fram um túlkun embættisins á 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Með vísan til 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sé kærð sú málsmeðferð sem lýst hafi verið. Kærandi byggi á því að málsmeðferðin eigi sér enga stoð í lögum um landlækni og lýðheilsu. Lögunum hafi verið ætlað að tryggja aðgengi almennings að kæruleið, og hvergi í lögunum eða lögskýringargögnum sé að finna takmörkun við sjúklinga. Jafnvel þótt Embætti landlæknis hafi ákveðið að taka kvörtun kæranda ekki til meðferðar skv. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, heldur sem rannsóknarmál á grundvelli eftirlitsskyldu, byggi kærandi á því að hann hafi heimild til að kæra þessa meðferð embættisins á málinu til ráðherra á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Embættið geti ekki vikið sér undan eftirliti og yfirstjórn ráðuneytisins með því að taka mál til meðferðar sem rannsóknarmál en ekki á grundvelli innsendra kvartana.

Lögmaður kæranda hafi vakið athygli hans á því að fyrir lægi álit umboðsmanns Alþingis í sambærilegu máli, nr. F0053/2015. Sjónarmið umboðsmanns virðist vera það að aðstandendum látinna sjúklinga skuli standa opin kæruleið skv. 12. gr.

Þá telji kærandi að ráðuneytið hafi í svari sínu til umboðsmanns vegna fyrrgreinds máls tekið undir niðurstöðu umboðsmanns, og muni hafa beint því til landlæknis með bréfi í desember 2015 að framvegis yrði byggt á sjónarmiðum sem rakin séu í áliti umboðsmanns við afgreiðslu slíkra mála. Með hliðsjón af viðbrögðum ráðuneytisins hafi umboðsmaður Alþingis ákveðið að hefja ekki frumkvæðisathugun á málsmeðferð embættisins í umræddu máli.

Fyrrnefnt bréf Embættis landlæknis hafi verið ritað nærri tveimur árum eftir að umboðsmaður kynnti álit sitt og rúmu ári eftir að ráðuneytið gaf embættinu fyrirmæli um að breyta háttsemi sinni. Augljóst sé að Embætti landlæknis virði að vettugi álit umboðsmanns og hunsar tilmæli þess ráðuneytis sem hefur með því stjórnunar- og eftirlitsheimildir. Í síðara bréfi embættisins, dags. 26. júní 2016, hafi ekki einu orði verið minnst á athugasemdir lögmanns kæranda við túlkun embættisins á 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Kærandi fer fram á að ráðuneytið, sem stjórnunar- og eftirlitsaðli Embættis landlæknis, mæli nú fyrir um við embættið að taka kvörtun kæranda upp að nýju og nú á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Kærandi vísar til þess að umboðsmaður Alþingis hafi í framangreindu máli sínu bent á nokkur atriði sem fylgi stöðu sem aðili að stjórnsýslumáli og reynst geti kærendum mikilvæg. Varðandi mál kæranda hafi nú þegar reynt á flest þessi atriði.

Hin svokallaða rannsókn Embættis landlæknis á þeirri heilbrigðisþjónustu sem deilt sé um hafi verið framkvæmd af starfsmönnum eða starfsmanni embættisins, í stað tveggja utanaðkomandi og óvilhallra sérfræðinga og hafi kærandi ýmsar athugasemdir við framkvæmd hennar og niðurstöðu. Kæranda hafi verið kynnt niðurstaða án þess að fá færi á að leggja fram gögn eða koma að andmælum og síðast hyggist nú embættið ákveða hvað af gögnum málsins verði afhent en fara ekki eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga sem eiga myndu við um rétt málsaðila til gagna.

Með þessu sé kæranda gert ókleift að láta á það reyna fyrir dómstólum hvort framganga heilbrigðisstarfsmanna hafi falið í sér bótaskylda vanrækslu. Nýlegur dómur Hæstaréttar gefi vísbendingu um að mat starfsmanna landlæknis á því hvað teljist stórfellt gáleysi heilbrigðisstarfsmanna kunni að vera nokkuð á svig við það mat sem fást myndi fyrir dómi. Ótækt sé að embættismenn hafi með gerræði rétt af almenningi sem löggjafarsamkoma kjörinna fulltrúa hafi fært borgurunum. Hlutverk Embættis landlæknis sé að bæta heilbrigðisþjónustu almennings fremur en að standa vörð um hagsmuni þeirra sem þá þjónustu veita með því að tálma kæruleiðum almennings.

Í tölvupósti sem ráðuneytinu barst frá kæranda 20. september 2018 vildi hann halda því til haga að erindi sitt til ráðuneytisins snúist á þessu stigi ekki um þá efnisniðurstöðu sem Embætti landlæknis hafi komist að í eftirlitsmáli embættisins vegna fráfalls eiginkonu kæranda. Erindi kæranda snúist um þá málsmeðferð embættisins að neita að taka kvartanir skv. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 til meðferðar nema þær komi frá sjúklingi. Kærandi sé þess fullviss að þessi lagatúlkun og málsmeðferð Embættis landlæknis standist ekki lög, og þess megi geta að umboðsmaður Alþingis hafi þegar komist að sömu niðurstöðu, eins og bent hafi verið á í kæru. Því ítreki kærandi að erindið snúist um formhlið málsins og þá málsmeðferð sem málið hafi hlotið hjá Embætti landlæknis.

Í athugasemdum kæranda, dags. 4. október 2018, við umsögn Embættis landlæknis kemur fram að þrátt fyrir að ýmislegt komi fram af hálfu embættisins sem kærandi sé ósammála sé aðallega tvennt sem ástæða sé til að gera sérstakar athugasemdir við. Annars vegar hafi embættið haldið því fram að 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sé óljós um heimild annarra en sjúklinga til að bera fram kvörtun til landlæknis. Hins vegar hafi komið fram að vegna þess óskýrleika hafi verið sett á fót nefnd til að endurskoða lögin og því sé ekki ástæða til að fjalla um túlkun landlæknisembættisins á 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007. Kærandi telji að það liggi í augum uppi að þessi tilraun embættisins til að afgreiða erindið standist ekki skoðun og leysi ekki úr því viðfangsefni sem kæran varði.

Þá sé kærandi alfarið ósammála því að 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 sé óljós um heimild annarra en sjúklinga til að bera fram kvörtun til landlæknis. Um rökstuðning fyrir þessari afstöðu kæranda vísar hann til bréfs hans til landlæknis, dags. 3. mars 2018, þar sem sagði meðal annars að sérstakt tilefni væri til að gera athugasemdir við þessa túlkun embættisins á lögunum. Í fyrri málslið 2. mgr. 12. gr. laganna segi að heimilt sé að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu eða mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þessi heimild sé ekki með neinum hætti bundin við það að sá sem verði fyrir barðinu á vanrækslu eða mistökum þurfi sjálfur að kvarta. Þetta komi hvað skýrast fram þegar síðari málsliður sömu málsgreinar sé skoðaður. Þar sé gert ráð fyrir að notendum heilbrigðisþjónustu sé jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til embættisins telji þeir framkomu heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafa verið ótilhlýðilega. Því sé að mati kæranda algjörlega skýrt að embættinu sé ekki stætt á því að hafna því að taka til skoðunar kvartanir vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu á þeim grundvelli að kvartanirnar berist ekki frá þeim sem heilbrigðisþjónustan var veitt.

Til viðbótar við framangreint hafi kærandi bent á það í kæru sinni að fyrir lægi álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. F0053/2015 þar sem fjallað hafi verið um þessa túlkun landlæknis á lögum nr. 41/2007. Af álitinu megi lesa að bæði umboðsmaður Alþingis og ráðuneytið séu ósammála túlkun landlæknis. Í niðurlagi álitsins megi sjá að ráðuneytið hafi sent bréf til landlæknis í desember 2015 þar sem ráðuneytið hafi beint þeim tilmælum til Embættis landlæknis að það byggði framvegis á þeim sjónarmiðum sem rakin væru í bréfinu við meðferð kvartana vegna látinna einstaklinga.

Embætti landlæknis sé því við meðferð kvörtunar kæranda að fara gegn skýrum fyrirmælum ráðuneytisins um meðferð kvartana náinna aðstandenda látinna einstaklinga. Sú hugmynd embættisins að það komist hjá því að hlíta beinum fyrirmælum ráðuneytisins sé að mati kæranda algjörlega galin.

Sú nefnd sem Embætti landlæknis hafi vísað til í bréfi sínu og hafi verið falið að endurskoða 12. og 13. gr. laga nr. 41/2007, kunni að vera góð og gild en hún hafi ekkert með mál kæranda að gera. Það liggi fyrir að Embætti landlæknis hafi túlkað 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 með þeim hætti sem ráðuneytið hafi upplýst embættið um að væri röng túlkun og gefið fyrirmæli um breytta málsmeðferð. Embættið hafi ekki sinnt þeim fyrirmælum heldur þverskallast við fyrirmælunum. Bollaleggingar embættisins um hugsanlegar breytingar á lögunum í framtíðinni leysi ekki með neinu móti úr þeirri gölluðu málsmeðferð sem hafi átt sér stað.

Kærandi hafi engar forsendur til að meta hvort eftirlitsmáli um andlát eiginkonu hans hafi verið hagað með forsvaranlegum hætti hjá Embætti landlæknis, enda hafi hann ekkert haft um þá afgreiðslu og meðferð að segja. Þegar kæranda sé hafnað um allar upplýsingar úr sjúkraskrá látinnar eiginkonu sinnar og meðferð málsins sé með þeim hætti sem raun beri vitni standi kærandi aðeins eftir með réttlætanlegar efasemdir um að rétt hafi verið staðið að þeirri læknisþjónustu sem látinni eiginkonu hans hafi verið veitt, en engin úrræði til að fylgja þeim efasemdum eftir. Embætti landlæknis sé komið langt út fyrir hlutverk sitt þegar það sé farið að fæla nánustu aðstandendur látinna einstaklinga frá því að leitast eftir upplýsingum um aðdraganda og orsakir þess að andlát einstaklingsins bar að og hvort eitthvað hefði betur mátt fara. Meðferð embættisins á málum sem þessum sé ómanneskjuleg og meiðandi í garð þeirra sem eigi um sárt að binda.

Vegna framangreinds telur kærandi nauðsynlegt að ráðuneytið grípi inn í og leiðrétti þá röngu meðferð sem málið hlaut og mæli fyrir um að málið verði tekið til réttrar meðferðar á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007.

III. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 20. september 2018, er á það bent að eitt af meginhlutverkum landlæknis sé að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu. Ljóst sé að erindi kæranda hafi verið tekið til efnislegrar meðferðar vegna framangreinds eftirlitshlutverks.

Embætti landlæknis bendir á að 11. maí 2018 hafi landlæknir sent ráðuneytinu bréf varðandi túlkun á 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, vegna meðferðar kvartana aðstandenda látinna sjúklinga. Í bréfi landlæknis hafi meðal annars komið fram að í ljósi þess hve 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sé óljós um í hvaða tilvikum skuli taka til efnislegrar meðferðar kvartanir frá öðrum en sjúklingi sjálfum, hvaða stöðu slíkir kvartendur fái og hvort og að hvaða marki þeir skuli njóta réttinda á borð við andmælarétt og upplýsingarétt sé að mati landlæknis nauðsynlegt að löggjafinn taki af skarið og skýri með hvaða hætti aðkoma fjölskyldu og annarra aðstandenda látinna sjúklinga skuli vera að meðferð mála um kvartanir vegna þeirrar heilbrigðisþjónustu sem veitt hafi verið viðkomandi sjúklingum. Jafnframt hafi komið fram í bréfi landlæknis að samhliða slíkri endurskoðun umræddra lagaákvæða væri æskilegt að skýra hvort og þá hvaða tilgangi umrædd álit landlæknis eigi að þjóna og hvort þeirra sé þörf, í ljósi þeirrar eftirlitsskyldu sem landlæknir beri óháð slíkri álitsgjöf og með hliðsjón af því að lög um landlækni ætla umræddum álitum ekkert sérstakt hlutverk eða tilgang.

Í kjölfarið hafi heilbrigðisráðherra skipað starfshóp sem falið sé að endurskoða ákvæði 12. og 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, með sérstaka áherslu á að skýra nánar heimildir til kvörtunar til Embættis landlæknis vegna heilbrigðisþjónustu. Starfshópnum sé ætlað að skýra nánar umræddar heimildir til kvörtunar og skila ráðherra drögum að frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 41/2007 ásamt greinargerð fyrir 10. janúar næstkomandi.

Sé því ekki tilefni til að fjalla nánar um túlkun embættisins á 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Í rannsóknum eftirlitsmála meti landlæknir hvort tilefni sé til að afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi. Í máli þessu hafi ekki verið talin þörf að leita slíkrar umsagnar þar sem í málinu hafi reynt á þekkingu sem starfsmenn embættisins búi yfir, þ.e. sérfræðimenntun í heimilislækningum.

Í sjúkraskrá séu viðkvæmar upplýsingar sem safnað sé allt lífið. Í sjúkragögnum geti verið ýmsar upplýsingar sem sjúklingar vænta þess að leynt fari. Taka verði tillit til þess að í sjúkraskrá geta upplýsingar verið þess eðlis að þær geta talist mjög persónulegar þannig að gera verði ráð fyrir að hinn látni hefði ekki viljað að aðrir hefðu vitneskju um þær. Gæta verði því að friðhelgi einkalífs og því að þagnarskylda lækna helst eftir andlát sjúklings. Í ljósi framangreinds hafi kærandi verið upplýstur í bréfi embættisins, dags. 26. júní 2018, að við nánari skoðun hafi ekki verið séð að embættinu væri heimilt að afhenda honum tilteknar greinargerðir þar sem fram komu viðkvæmar upplýsingar um sjúkrasögu eiginkonu hans.

Embætti landlæknis ítreki að það sé eitt af meginhlutverkum embættisins að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu. Landlæknir leggi ekki mat á hvað telst stórfellt gáleysi heilbrigðisstarfsmanna eða hvort framganga þeirra hafi falið í sér bótaskylda vanrækslu.

Í athugasemdum sínum sem bárust með tölvupósti 29. október 2018 áréttar Embætti landlæknis það sem fram kom í umsögn og þá sérstaklega þrennt.

Í fyrsta lagi að Embætti landlæknis telji ekki ástæðu til að tíunda rök fyrir túlkun embættisins á 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Þau rök liggi fyrir í samskiptum við ráðuneytið og sé málið komið í þann farveg að starfshópur undirbúi fyrirhugaðar lagabreytingar. Málsmeðferð í kvörtunarmálum látinna sjúklinga hafi einfaldlega ekki verið nægjanlega skýr í lögum.

Í öðru lagi harmi landlæknir það að kærandi treysti því ekki að rannsókn embættisins hafi farið fram með forsvaranlegum hætti. Erindi kæranda hafi verið rannsakað með tilliti til eftirlitsskyldu landlæknis og kærandi verið upplýstur um niðurstöður þeirrar rannsóknar, bæði með bréfi sem og á fundi með landlækni og fulltrúum embættisins.

Í þriðja og síðasta lagi sé það ekki réttur aðstandenda, þ.e. maka, að fá aðgang að sjúkragögnum líkt og það er réttur sjúklings að fá aðgang að eigin sjúkraskrá. Embættið telur sér ekki vera heimilt að afhenda kæranda tilteknar greinargerðir í málinu þar sem fram koma viðkvæmar upplýsingar um sjúkrasögu eiginkonu kæranda. Eðli málsins samkvæmt fari fram ákveðið hagsmunamat í þessu sambandi.

IV. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að málsmeðferð Embættis landlæknis skv. 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, en þess er krafist að ráðuneytið kveði upp úrskurð þess efnis að embættinu verði gert að taka upp mál kæranda að nýju og þá á grundvelli 12. gr. laganna vegna þeirra annmarka sem kærandi telur að hafi orðið á málsmeðferðinni.

Í 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, er fjallað um kvartanir til landlæknis en fram kemur í 2. mgr. laganna að heimilt sé að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu eða mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá sé notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg. Í 3. mgr. sömu greinar segir að kvörtun skuli vera skrifleg og þar skuli koma skýrt fram hvert tilefni hennar sé. Í 4. mgr. sömu greinar segir jafnframt að kvörtun skuli borin fram við landlækni án ástæðulauss dráttar. Séu meira en tíu ár liðin frá því að þau atvik gerðust sem eru tilefni kvörtunar sé landlækni rétt að vísa kvörtun frá nema sérstakar ástæður mæli með því að hans mati að kvörtun sé tekin til meðferðar. Þá kemur fram í 5. mgr. sömu greinar að landlæknir skuli að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lúti að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Sé viðkomandi sérfræðingum, svo og landlækni sjálfum, rétt að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þyki til. Um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Að lokinni málsmeðferð gefi landlæknir skriflegt álit. Landlæknir skuli í áliti sínu tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu sinni. Aðalniðurstöðu skuli draga saman í lok álits. Loks segir í 6. mgr. sömu greinar að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæði þessu til ráðherra.

Þá kemur meðal annars fram í nefndaráliti um frumvarp það sem varð að lögum nr. 41/2007 að nokkur umræða hafi verið í nefndinni um 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins sem feli í sér heimild notenda heilbrigðisþjónustu og aðstandenda þeirra til að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu og ótilhlýðilegrar framkomu heilbrigðisstarfsmanna. Í máli umboðsmanns Alþingis nr. 7323/2012 segir enn fremur um 12. gr. framangreindra laga:

„Löggjafinn hefur með 12. gr. laga nr. 41/2007 tryggt borgurunum tiltekið úrræði til að fá faglegt álit landlæknis, m.a. á því hvort gætt hafi verið réttra aðferða við veitingu heilbrigðisþjónustu, það getur síðan haft þýðingu í ágreiningsmáli þess einstaklings sem borið hefur fram kvörtun og þeirrar heilbrigðisstofnunar eða heilbrigðisstarfsmanns sem á í hlut.“

Að framangreindu virtu og meðal annars með tilliti til framangreinds nefndarálits verður ekki séð að orðalag 2. málsl. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um notendur heilbrigðisþjónustu sé einungis bundið við þá og takmarki þannig heimild eftirlifandi aðstandenda til að kvarta skv. 1. málsl. 2. mgr. 12. gr. laganna.

Í 15. gr. laga um sjúkraskrár, nr. 55/2009, segir að mæli ríkar ástæður með því sé umsjónaraðila sjúkraskrár heimilt að veita nánum aðstandanda látins einstaklings, svo sem maka, foreldri eða afkomanda, aðgang að sjúkraskrá hins látna og láta í té afrit hennar sé þess óskað. Við mat á því hvort veita skuli aðgang að sjúkraskrá látins einstaklings skal höfð hliðsjón af hagsmunum aðstandanda sem óskar eftir slíkum aðgangi og vilja hins látna, liggi fyrir upplýsingar um hann. Synji umsjónaraðili sjúkraskrár um aðgang eða afrit af sjúkraskrá látins einstaklings skal umsjónaraðili sjúkraskrár leiðbeina um rétt til að bera synjun um aðgang undir embætti landlæknis skv. 15. gr. a laganna.

Að mati ráðuneytisins fer um beiðni náins aðstandanda eftir aðgangi að sjúkraskrá látins einstaklings samkvæmt ákvæðum 15. gr. laga um sjúkraskrár, nr. 55/2009. Ákvæði laga um aðgang að sjúkraskrám ber að túlka þröngt enda um viðkvæmar persónuupplýsingar að ræða. Sé veittur aðgangur að sjúkraskrá samkvæmt lögum um sjúkraskrár ætti því einungis að veita upplýsingar sem tengjast því einstaka atviki sem um ræðir hverju sinni. Beini náinn aðstandandi á hinn bóginn formlegri kvörtun til landlæknis vegna látins einstaklings skv. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu fer um aðgang að gögnum samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 3. málsl. 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Rétt er að benda á að skv. 5. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga takmarka lagaákvæði um þagnarskyldu ekki skyldu til að veita aðgang að gögnum skv. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá áréttar ráðuneytið að í 17. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um takmörkun á upplýsingarétti kemur fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Aðila máls eru tryggð ýmis réttindi með ákvæðum stjórnsýslulaga, svo sem réttur til aðgangs að gögnum máls, andmælaréttur, kæruheimild og réttur til þess að fá skriflegan rökstuðning. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars:

„Hugtakið ,,aðili máls“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og ber að skýra það rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. Ómögulegt er hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður telst aðili máls og hvenær ekki, heldur ræðst það að málsatvikum hverju sinni. Það sem ræður úrslitum í því efni er það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða.“

Aðild að máli skv. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, vegna látins einstaklings, geta einungis nánir aðstandendur átt sem eiga beina, verulega, sérstaka og lögvarða hagsmuni af niðurstöðu máls. Hvað varðar aðgang aðstandanda, sem kvartar á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laganna, að gögnum máls, fer því í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar sem meta verður sérstaklega í hverju einstaka máli.

Þrátt fyrir að ráðherra hafi skipað starfshóp sem falið var að endurskoða 12. og 13. gr. laga nr. 41/2007 þá hefur afstaða ráðuneytisins ekki breyst að því er varðar túlkun þess á heimild náins aðstandanda að kvarta á grundvelli 12. gr. laganna, enda hefur þessum ákvæðum laganna ekki verið breytt frá því úrskurður nr. 2/2017 var kveðinn upp eða frá því álit umboðsmanns Alþingis í máli F0053/2015 lá fyrir.

Ráðuneytið minnir Embætti landlæknis á að skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og hvert skuli beina kæru, en ekki fæst séð af gögnum málsins að Embætti landlæknis hafi uppfyllt framangreint ákvæði.

Með vísan til alls framangreinds er hin kærða ákvörðun Embættis landlæknis, um að synja kæranda um heimild til að kvarta til embættisins á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, felld úr gildi.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa á því að kveða upp úrskurð þennan en ástæðu þess má rekja til anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 21. febrúar 2017, um að synja kæranda um heimild til að kvarta á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, er felld úr gildi.