Úrskurður nr. 1/2025
Úrskurður nr. 1/2025
Fimmtudaginn 6. mars 2025 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með kæru, dags. 17. júlí 2024, kærði […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 13. maí 2024, um að synja umsókn hennar um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum.
Kærandi krefst þess að ákvörðun embættisins verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embætti landlæknis að veita kæranda sérfræðileyfi.
Málið er kært á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og barst kæra innan kærufrests.
Meðferð málsins hjá ráðuneytinu
Ráðuneytinu barst kæra frá kæranda þann 13. maí 2024. Rökstuðningur vegna kærunnar barst 4. september sama ár. Ráðuneytið sendi embætti landlæknis kæru kæranda ásamt rökstuðningi til umsagnar degi síðar en umsögn embættisins barst ráðuneytinu 26. september. Kæranda var þá veitt tækifæri til að gera athugasemdir við umsögn embættisins. Þann 9. október barst ráðuneytinu erindi frá […] þess efnis að kærandi hefði leitað til hennar og falið henni að koma á framfæri athugasemdum við umsögn embættisins fyrir sína hönd. Var jafnframt óskað eftir viðbótarfresti til 25. október til að skila athugasemdum vegna umsagnarinnar. Ráðuneytið veitti umbeðin frest og bárust athugasemdir kæranda þann 25. október. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.
Undir rekstri málsins taldi ráðuneytið nauðsynlegt að kalla eftir upplýsingum frá Landspítala vegna kærunnar. Var það gert 7. nóvember en svar Landspítala barst ráðuneytinu 27. sama mánaðar.
Í kjölfar ríkisstjórnarskipta 21. desember 2024 varð ljóst að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með málið á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 27. janúar 2025 féllst forseti Íslands á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Hins vegar var ekki talið að heilbrigðisráðherra ætti sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Er mál þetta því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.
Málsatvik
Kærandi í máli þessu lauk læknanámi frá […] árið 2013 og fékk útgefið læknaleyfi á Íslandi í mars árið 2016. Þann 29. desember 2022 sótti kærandi um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum til embættis landlæknis. Í kjölfar umsóknarinnar óskaði embættið eftir afriti af námslokavottorði kæranda vegna sérnáms hennar í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Kærandi svaraði upplýsingabeiðni embættisins á þá leið að slíkt vottorð lægi ekki fyrir og að hún gæti ekki nálgast slíkt vottorð. Var umsóknin í kjölfarið send læknadeild HÍ þann 28. mars 2023 sem skipaði sérfræðinefnd sem fer yfir umsóknir um sérfræðileyfi og skilaði hver og einn nefndarmaður sjálfstæðri umsögn. Niðurstaða allra nefndarmannanna var sú að kærandi uppfyllti skilyrði reglugerðar nr. 467/2015 fyrir veitingu sérfræðileyfis. Mælti læknadeild með veitingu sérfræðileyfisins.
Í kjölfar niðurstöðu læknadeildarinnar óskaði embættið eftir upplýsingum frá Landspítala um sérnám kæranda hjá spítalanum. Í svari spítalans kom fram að kærandi hafi lokið öðru og þriðja ári í skipulögðu og viðurkenndu sérnámi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum og uppfyllti öll viðmið þeirra tveggja ára. Fyrir þann tíma hafi kærandi lokið fyrsta ári sérnámsins erlendis en eftir þann tíma hafi kærandi starfað sem læknir á deild, í afleysingum utan skipulags sérnáms. Fylgdi svari Landspítala vottorð um hlutasérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum sem sýndi fram á framangreint en einnig kom fram að deild Landspítala sem býður upp á kennslu sérnámsins hafi verið metin hæf til sérnámskennslu fyrir fyrstu þrjú ár sérnáms, en ekki umfram það. Það hafi verið tilkynnt öllum sérnámslæknum deildarinnar og þeim gert ljóst að kvennadeild Landspítala væri og hefði aldrei verið viðurkenndur sérnámsstaður umfram fyrstu þrjú ár sérnámsins.
Embættið óskaði í framhaldinu eftir upplýsingum frá sérfræðinefndinni um hvort svar Landspítala breytti afstöðu þeirra til umsóknar kæranda. Í svari nefndarinnar kom fram að svo væri ekki. Í tilfelli kæranda þyrfti að gera undantekningu frá kröfunni um að fjórða námsár í sérnáminu skyldi fara fram erlendis enda hefði kærandi tekið fyrsta ár sérnámsins erlendis. Þá væri nám kæranda, þjálfun og reynsla jafngild því sem kveðið er á um í reglugerð og marklýsingu og að ekki hafi neitt skort þar á. Taldi nefndin samkvæmt framangreindu áfram rétt að mæla með veitingu sérfræðileyfisins.
Í ákvörðun embættisins kom fram að kærandi lauk fyrsta ári sérnáms síns í Danmörku árið 2015. Árið 2017 hafi kærandi haldið sérnámi sínu áfram á kvennadeild Landspítalans. Þar hafi kærandi lokið öðru og þriðja ári sérnámsins, í samræmi við upplýsingar frá Landspítala þar að lútandi. Þá hafi starf kæranda á Landspítala í afleysingarstöðu á kvennadeildinni árið 2019 ekki verið partur af skipulögðu sérnámi, en það væri í samræmi við upplýsingar frá Landspítala um að spítalinn væri ekki viðurkenndur kennslustaður umfram fyrstu þrjú ár sérnámsins og spítalinn hafi aldrei boðið upp á nám í sérgreininni umfram þann tíma. Embættið tiltók í ákvörðun sinni að samkvæmt núgildandi marklýsingu er heimilt að ljúka síðustu tólf mánuðum sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum á annarri viðurkenndri kennslustofnun sem hefur verið samþykkt af mats- og hæfisnefnd. Af þeim sökum geti embættið metið tólf mánuði sem kærandi var í sérnámsstöðu hjá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins (HH), sem hluta af sérnámi kæranda. Þar sem kærandi hafi ekki verið í formlegu sérnámi erlendis á fjórða ári sérnáms hennar hafi kærandi aftur á móti ekki uppfyllt skilyrði til að hljóta sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, enda hafi hún aðeins lokið 48 af 60 mánuðum sem skilyrtir eru til að hljóta sérfræðileyfi. Synjaði embættið umsókn kæranda af þeim sökum.
Málsástæður kæranda
Kærandi byggir í fyrsta lagi á að marklýsing vegna sérnámsins sem hún stundaði var ekki samþykkt fyrr en í ágúst árið 2020, en þá hafi kærandi þegar lokið fjórum árum af sérnámi sínu. Núgildandi marklýsing geti af þeim sökum ekki átt við um sérnám kæranda heldur beri að styðjast við eldri marklýsingu við meðferð umsóknar hennar.
Í öðru lagi byggir kærandi á að meðalhófsregla ætti að leiða til þess að breytist viðmiðanir til réttindanáms á miðjum námstíma þá verði að gera nauðsynlegar ráðstafanir gagnvart nemendum til að koma í veg fyrir að breytingarnar komi niður á viðkomandi með íþyngjandi hætti. Kærandi kannast ekki við að hafa verið tjáð árið 2017 að Landspítali væri aðeins viðurkenndur kennslustaður fyrir fyrstu þrjú ár sérnámsins.
Í þriðja lagi byggir kærandi á að þar sem hún kom inn í sérnámsstöðu árið 2017 hafi átt að miða allt sérnám hennar við sérnám samkvæmt eldri marklýsingu. Engar ráðstafanir hafi verið gerðar gagnvart kæranda þegar breyting á viðurkenningu Landspítala sem kennslustað átti sér stað.
Í fjórða lagi byggir kærandi á að allir nefndarmenn sérfræðinefndar læknadeildar Háskóla Íslands hafi mælt með því að samþykkja sérfræðileyfi kæranda. Allir nefndarmennirnir hafi talið að ekki skorti á þjálfun eða reynslu kæranda þrátt fyrir að fjórða ár sérnáms hafi farið fram á Íslandi.
Að lokum byggir kærandi á að gert sé ráð fyrir að mögulegt sé að taka inn sérnámslækna á seinni stigum náms í völdum tilfellum. Marklýsing fyrir sérnámið útiloki það ekki að sérnámslæknir taki síðari hluta sérnáms á Íslandi.
Umsögn embættis landlæknis
Embættið byggir í fyrsta lagi á að í reglugerð nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, komi fram það skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis að læknir hafi lokið viðurkenndu sérnámi og að heildarnámstími sérnáms skuli að lágmarki vera 60 mánuðir. Sérnám í læknisfræði skal samkvæmt sömu reglugerð fara fram við háskóla eða heilbrigðisstofnun sem viðurkennd er af heilbrigðisyfirvöldum á Íslandi eða heilbrigðisstofnun sem viðurkennd er til slíks sérnáms í því ríki þar sem sérnám er stundað. Embættið hafi við meðferð málsins óskað eftir upplýsingum frá Landspítala um sérnám kæranda og Landspítali svarað á þá leið að kærandi hafi lokið öðru og þriðja ári sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum á spítalanum, í samræmi við marklýsingu fyrir námið, en starfað eftir það utan sérnáms. Frá upphafi sérnámskennslu í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum á spítalanum hafi aðeins verið hægt sé að stunda fyrstu þrjú ár sérnámsins á spítalanum en sérnámsnemi þurft að fara utan eftir þann tíma til að ljúka sérnámi sínu.
Embættið byggir í öðru lagi á að samkvæmt framansögðu hafi kærandi aðeins lokið 48 mánuðum af viðurkenndum sérnámstíma og eigi eftir að ljúka 12 mánuðum af sérnámi sem hún verði að sækja erlendis til að hljóta sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum.
Í þriðja lagi byggir embættið á að kæranda hafi verið tilkynnt í maí 2018 að aðeins væri hægt að stunda fyrstu þrjú ár sérnáms á Landspítala í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, eða sjö mánuðum áður en kærandi lauk þriðja ári sérnámsins. Kærandi hafi því fengið nægar upplýsingar með góðum fyrirvara um að hún gæti ekki lokið meira en fyrstu þremur árum sérnámsins á Landspítala.
Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis
Kærandi ítrekar að marklýsing sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum á Landspítala var ekki gefin út fyrr en í ágúst árið 2020 eða um tveimur árum eftir að hún hóf fjórða ár sérnáms á deildinni. Núgildandi marklýsingin hafi því ekki tekið gildi þegar kærandi stundaði fjórða ár sérnáms síns.
Þá tekur kærandi fram að hún hafi stundað nám sitt í góðri trú og að hún hafi haft réttmætar væntingar til þess að fjórða námsár hennar væri metið sem sérnámsár, líkt og fyrirkomulag sérnáms gerði ráð fyrir áður en gerðar voru breytingar í samræmi við námskerfið sem tekið var upp á Landspítala með marklýsingu árið 2020. Breytingar námsfyrirkomulagsins hafi ekki átt sér stað á grundvelli breyttra laga, heldur á grundvelli breyttrar stjórnsýsluframkvæmdar. Breytingin hafi verið íþyngjandi gagnvart kæranda og stjórnvöldum því borið að kynna hana fyrirfram með skýrum hætti. Kærandi tekur einnig fram að ekki liggi fyrir í málinu hvernig henni hafi verið leiðbeint um hvort og hvaða áhrif nýtt kennslufyrirkomulag á Landspítala, sem tekið var upp hausið 2017, myndi hafa áhrif á nám hennar.
Að auki byggir kærandi á að túlkun embættisins á ákvæðum reglugerðar nr. 467/2015 og marklýsingu Landspítala sem var gefin út í ágúst 2020 sé þröng, afturvirk og íþyngjandi og feli í sér takmörkun á atvinnufrelsi hennar samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Er það mat kæranda að embættið hafi ekki haft fullnægjandi lagaheimild til að líta svo á að fjórða námsár kæranda hafi ekki talist til sérnáms hennar og synja umsókn hennar um sérfræðileyfi á þeim grundvelli.
Þá ítrekar kærandi að núgildandi marklýsing byggi á að nú taki flestir sérnámslæknar fyrstu tvö til þrjú ár sérnáms hér á landi, en sérnáminu sé lokið erlendis. Marklýsingin taki þó einnig til seinni ára sérnámsins og að gert sé ráð fyrir þeim möguleika að taka inn sérnámslækna á seinni stigum sérnámsins. Byggir kærandi á að allir umsagnaraðilar umsóknar hennar hafi talið að ekki væri hægt að meta sérnám hennar nákvæmlega eftir marklýsingu og mæltu með veitingu sérfræðileyfis.
Athugasemdir kæranda við svör Landspítala
Við meðferð málsins taldi ráðuneytið nauðsynlegt að óska eftir upplýsingum frá Landspítala um tilhögun sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Svör Landspítala eru rakin í niðurstöðukaflanum eftir því sem tilefni er til. Kærandi gerði athugasemdir við svör kennslustjóra og fyrrverandi kennslustjóra í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum þann 17. desember 2024. Í athugasemdum kæranda voru fyrri málsástæður ítrekaðar.
Einnig tiltók kærandi að samkvæmt reglugerð nr. 1222/2012, sem var fallin úr gildi þegar kærandi hóf sérnám sitt, væri ekki kveðið á um að sérnám þyrfti að fara fram samkvæmt marklýsingu. Fyrst hafi verið kveðið á um það í reglugerð nr. 467/2015, sem var í gildi þegar kærandi hóf sérnám sitt.
Þá benti kærandi á að marklýsing hefði ekki verið samþykkt af mats- og hæfisnefnd í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum fyrr en árið 2019 og kvennadeild Landspítala ekki viðurkennd af mats- og hæfisnefnd fyrr en þá. Þá verði ekki ráðið af dönsku marklýsingunni, sem var í gildi til 2017, að hluti námsins yrði að fara fram erlendis.
Kærandi ítrekar að stjórnsýsluframkvæmd hafi verið breytt árið 2017 þegar sérnámskerfi RCOG var innleitt. Hún hafi ekki fengið tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd. Þá komi ekki fram í núgildandi marklýsingu að kvennadeild Landspítala sé ekki hæf til sérnámskennslu umfram fyrstu þrjú ár sérnámsins.
Niðurstaða
Í máli þessu reynir á hvort embætti landlæknis hafi verið heimilt að synja kæranda um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum.
Lagagrundvöllur
Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laga um heilbrigðisstarfsmenn, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra.
Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi í 5. og 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Samkvæmt 7. gr. laganna hefur sá einn rétt til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Í 8. gr. laganna er kveðið á um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis, en í 1. mgr. segir að ráðherra geti kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar með reglugerð, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi. Miðað skuli við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skuli m.a. kveðið á um það sérfræðinám sem krafist sé til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skuli kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám.
Á grundvelli 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn setti ráðherra reglugerð nr. 1222/2012, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Í 9. gr. reglugerðarinnar var fjallað um tilhögun sérnáms en að auki var fylgiskjal sem fylgdi reglugerðinni og kvað á um viðmiðunarreglur fyrir fæðinga- og kvensjúkdómadeildir sem veittu sérfræðimenntun á Íslandi. Í 12. lið viðmiðunarreglnanna, sem fjallar um lend sérnáms, kom fram að í almennum fæðinga- og kvensjúkdómalækningum skyldi vera boðið upp á að minnsta kosti eitt ár en að jafnaði ekki lengur en í þrjú ár sérnáms. Þó mætti viðurkenna lengra nám hérlendis (eitt ár til viðbótar) ef deildarlæknir hefði stundað viðamikil vísindastörf að mati vísindanefndar læknadeildar. Slíkt mat hefur ekki farið fram vegna sérnámsins. Kvennadeild Landspítala er eina deildin sem hefur fengið leyfi til að bjóða upp á námið á Íslandi. Á þeim tíma sem reglugerðin tók gildi fór sérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum fram í samræmi við danska marklýsingu.
Þann 22. maí 2015 setti ráðherra reglugerð nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, sem felldi eldri reglugerð, sama efnis, nr. 1222/2012 úr gildi, en III. kafli reglugerðarinnar fjallar um sérfræðileyfi. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 467/2015 hefur sá einn rétt til að kalla sig sérfræðing hér á landi, sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Fjallað er um skilyrði fyrir sérfræðileyfi í 7. gr. reglugerðarinnar. Þar kemur fram að sérfræðileyfi megi veita í sérgreinum læknisfræði ef læknir uppfyllir tilteknar kröfur, þ.e. að a. hann hafi lokið embættisprófi í læknisfræði frá læknadeild Háskóla Íslands eða sambærilegu námi erlendis, b. að hann hafi hlotið almennt lækningaleyfi á Íslandi og c. hann hafi lokið viðurkenndu sérnámi, að meðtöldum sérnámsgrunni, og tileinkað sér þekkingu, klíníska og verklega færni og aðferðafræði sem krafist er fyrir viðkomandi sérgrein, sbr. 8. og 9. gr. Þá segir í 3. mgr. ákvæðisins að aðeins sé heimilt að veita sérfræðileyfi í þeim sérgreinum þar sem marklýsing fyrir sérnámið í heild hefur verið samþykkt af mats- og hæfisnefnd, sbr. 15. gr. Heildarnámstími sérnáms skal vera að lágmarki 60 mánuðir í aðalgrein samkvæmt 4. mgr.
Nánari ákvæði um tilhögun sérnáms er að finna í 8. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. skal sérnám, sem unnt er að stunda hér á landi, fara fram á heilbrigðisstofnun eða deild heilbrigðisstofnunar sem hlotið hefði viðurkenningu til slíks sérnáms. Í lokamálslið 15. gr. kemur fram að sérnám sem fram fer á Íslandi í heild eða að hluta skal fara fram í samræmi við námsaðferðir og vera í samræmi við marklýsingu, sbr. 15. gr., sem sett hefur verið fyrir sérgreinina. Á þeim tíma sem reglugerðin var sett var áðurgreind dönsk marklýsing í gildi fyrir sérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Landlæknir skal, áður en sérfræðileyfi er veitt samkvæmt reglugerðinni, leita umsagnar læknadeildar Háskóla Íslands um hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um nám, skv. 7. og 8. gr., sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar. Í 4. mgr. 15. gr. er fjallað um marklýsingar, en í marklýsingu skal m.a. kveðið á um skipulag og inntöku í sérnám, innihald, fyrirkomulag og lengd sérnámsins og einstakra námshluta, gæðakröfur, handleiðslu og hæfismat.
Með reglugerð nr. 856/2023, var framangreind reglugerð nr. 467/2015, sama efnis, felld úr gildi. Enn er það gert að skilyrði að landlæknir hafi veitt umsækjanda leyfi til þess að kalla sig sérfræðing, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, að loknu viðurkenndu formlegu sérnámi, sbr. 1. mgr. 6. gr. Fjallað er um skilyrði fyrir sérfræðileyfi í 6. gr. Er nú gerð krafa um að læknir: a. hafi lokið embættisprófi í læknisfræði frá læknadeild Háskóla Íslands eða sambærilegu námi erlendis, b. hafi hlotið lækningaleyfi hér á landi, c. geti framvísað námslokavottorði sem staðfestir að læknir hafi lokið viðurkenndu sérnámi og d. að sérnám sé skilgreint innan þeirrar sérgreinar sem umsókn tekur til. Heildarnámstími skal vera 60 mánuðir, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Í 7. gr. kemur fram að umsækjandi skuli leggja fram námslokavottorð í þeirri sérgrein sem sótt er um sérfræðileyfi í, sbr. 2. mgr. Fjallað er um sérnám og sérgreinar í III. kafla reglugerðarinnar. Samkvæmt 11. gr., sem fjallar um skipulag sérnáms, skal sérnám ávallt fara fram á viðurkenndri kennslustofnun og samkvæmt marklýsingu fyrir viðkomandi sérgrein. Fram kemur í 19. gr. reglugerðarinnar að allt sérnám á Íslandi skal fara fram samkvæmt samþykktri marklýsingu og á heilbrigðisstofnunum eða deildum heilbrigðisstofnana sem hlotið hafa viðurkenningu sem kennslustofnanir fyrir sérnám í læknisfræði.
Samkvæmt 23. gr. skal marklýsing fylgja gæðaviðmiðum um gerð marklýsinga. Þar skal m.a. kveðið á um skipulag sérnáms, inntöku, innihald, fyrirkomulag og lengd sérnámsins og einstakra námshluta, gæðakröfur, handleiðslu, framvinumat og færni- og hæfniviðmið.
Samkvæmt bráðabirgðaákvæði reglugerðarinnar er heimilt að veita læknum sem eru í sérnámi hér á landi og eiga minna en þrjú ár eftir af sérnámi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum við gildistöku reglugerðarinnar sérfræðileyfi á grundvelli reglugerðar nr. 467/2015. Undanþágan gildir til 30. júlí 2026.
Niðurstaða ráðuneytisins
Af gögnum máls þessa er ljóst að kærandi starfaði við kvenna- og fæðingadeild […] í […] frá 15. ágúst 2015 til 31. nóvember 2016. Þar af hafi kærandi verið í skipulögðu sérnámi í 12 mánuði samkvæmt kæru. Kærandi hóf í kjölfarið sérnám á Landspítala 1. janúar 2017. Af upplýsingum frá Landspítala, sem embætti landlæknis óskaði eftir þegar umsókn um sérfræðileyfi barst, má ráða að kærandi hafi lokið hæfniviðmiðum annars og þriðja árs sérnáms á spítalanum á árunum 2017 og 2018. Samkvæmt upplýsingum frá Landspítala hafi kærandi síðan verið í afleysingastöðu á kvennadeild utan skipulags sérnáms á árinu 2019. Að auki er heimilt, samkvæmt gildandi marklýsingu, að ljúka síðustu 12 mánuðum sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, eða öðrum tilteknum sérgreinum, á annarri viðurkenndri kennslustofnun sem hefur verið viðurkennd sem slík af mats- og hæfisnefnd um sérnám lækna. Embætti landlæknis taldi til sérnámstíma kæranda þann tíma sem hún stundaði sérnám í heimilislækningum hjá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, þ.e. á tímabilinu 1. janúar 2021 til og með 30. mars 2022, þrátt fyrir að kærandi hafi ekki lokið fjórða sérnámsári sínu í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, að mati embættisins.
Kærandi sótti um sérfræðileyfi í sérgreininni þann 29. desember 2022 en þá var í gildi reglugerð nr. 467/2015. Meðan á meðferð málsins stóð var ný reglugerð nr. 856/2023 sett sem jafnframt felldi úr gildi reglugerð nr. 467/2015. Með nýju reglugerðinni var lagaskilum háttað þannig í bráðabirgðaákvæði að ætti sérnámslæknir minna en þrjú ár eftir af sérnámi í tilteknum sérgreinum við gildistöku reglugerðarinnar, væri heimilt að veita honum sérfræðileyfi á grundvelli reglugerðar nr. 467/2015 til 30. júlí 2026. Ekki var kveðið á um hvernig skil yrðu milli marklýsinga í eldri reglugerðinni.
Kærandi hefur í máli þessu tiltekið að hún hafi starfað Í 60 mánuði á heilbrigðisstofnunum frá því hún hóf sérnám sitt og eigi því rétt á að fá útgefið sérfræðileyfi, enda sé sérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum 60 mánuðir að lengd. Í máli þessu reynir í megindráttum annars vegar á hvort að þeir mánuðir sem kærandi hefur tiltekið sem sérnámtíma, en embætti landlæknis hefur ekki staðfest að teljist til sérnámstíma kæranda, geti talist hluti af skipulögðu sérnámi kæranda á heilbrigðisstofnun eða deild heilbrigðisstofnunar sem fengið hefur viðurkenningu sem kennslustaður sérnámsins og hins vegar hvort kærandi hafi getað stundað og lokið fjórða námsári í sérnámi sínu á Íslandi. Ekki er deilt um hvort nám kæranda uppfylli skilyrði marklýsingar að efni til, hvort sem nám hennar er metið samkvæmt dönsku marklýsingunni sem kennt var samkvæmt til 2017 en gilti formlega til 2019 eða samkvæmt marklýsingu Royal College of Obstetricians and Gynecologists (RCOG) sem mats- og hæfisnefnd samþykkti árið 2019 en var kennt samkvæmt frá árinu 2017.
Kærandi hefur haldið því fram að meta ætti sérnám hennar í heild samkvæmt dönsku marklýsingunni sem stuðst var við fram til ársins 2017, enda hafi hún gilt meirihluta sérnámstíma hennar og veita henni sérfræðileyfi á grundvelli hennar. Í eldri reglugerð nr. 467/2015 er ekki kveðið á um hvernig fara ætti með skil á milli marklýsinga líkt og gert er í núgildandi reglugerð nr. 856/2023. Þegar kærandi hóf sérnám sitt var því í gildi dönsk marklýsing í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Var hún raunar í gildi allt fram til ársins 2019 þegar mats- og hæfisnefnd samþykkti marklýsingu RCOG, sem Landspítali hóf þó að kenna sérnám samkvæmt árið 2017. Af þeim sökum verður að ganga út frá því að á tímabilinu 2017 til 2019 hafi sérnám á Landspítala í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum uppfyllt skilyrði beggja marklýsinga en ekki er deilt um hvort kærandi hafi uppfyllt hæfniviðmið marklýsinganna tveggja heldur hvort kæranda hafi verið heimilt að stunda fjórða ár sérnáms síns á Íslandi og hvort starf utan skipulags sérnáms geti talist til sérnámstíma kæranda samkvæmt dönsku marklýsingunni.
Í ljósi framangreinds óskaði ráðuneytið þann 7. nóvember sl. eftir upplýsingum frá Landspítala um hvort sérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum á spítalanum hefði á einhverjum tímapunkti náð yfir allan sérnámstímann svo hægt væri að bæði hefja það og ljúka því á spítalanum. Svar barst frá núverandi og fyrrverandi kennslustjórum sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum 27. sama mánaðar. Í svari Landspítala kom fram að svo væri ekki. Samkvæmt eldri marklýsingu, sem gilti frá 2007 til 2017, hafi verið boðið upp á fyrstu tvö til þrjú ár sérnámsins af fimm en sérnámslæknar hafi farið erlendis til að ljúka sérnáminu, enda hafi það ekki verið mögulegt á Landspítala. Seinni hluta ársins 2017 hafi Landspítali boðið upp á sérnám samkvæmt marklýsingu RCOG, sem var staðfest af mats- og hæfisnefnd árið 2020. Á tímabilinu 2017 til ársins 2019 hafi Landspítali aðeins boðið upp á kennslu fyrstu tvö sérnámsárin en frá árinu 2019 bættist þriðja sérnámsárið við. Ekki hafi verið boðið upp á sérnám eftir þriðja sérnámsárið á Landspítala, hvorki samkvæmt eldri né núgildandi marklýsingu. Fær það einnig stoð í úrskurði ráðuneytisins nr. 11/2021, þar sem fram kemur að árið 2013, þegar eldri marklýsing var í gildi, hafi kvennadeild Landspítala fengið viðurkenningu fyrir fyrstu tvö til þrjú ár sérnámsins, en aldrei hafi verið boðið upp á fullt sérnám á Íslandi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum.
Af 7., 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 467/2015, svo og 6., 7., 11. og 12. gr. reglugerðar nr. 856/2023, má ráða að sérfræðileyfi verður aðeins veitt að loknu viðurkenndu formlegu sérnámi. Sérnám skal hafa farið fram samkvæmt marklýsingu samþykktri af mats- og hæfisnefnd og á viðurkenndri kennslustofnun, þ.e. heilbrigðisstofnun eða deild innan heilbrigðisstofnunar sem mats- og hæfisnefnd um sérnám lækna hefur veitt viðurkenningu sem kennslustofnun fyrir sérnám á grundvelli samþykktrar marklýsingar sérgreinar. Skilgreiningu á marklýsingu er ekki að finna í reglugerð nr. 467/2015 en í d. lið 2. gr. reglugerðar nr. 856/2023 er marklýsing skilgreind sem: „lýsing á sérnámi, samþykktu af mats- og hæfisnefnd.“ Í 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 467/2015, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 856/2023, segir að í marklýsingu skuli m.a. kveðið á um skipulag sérnáms, inntöku, innihald, fyrirkomulag og lengd sérnámsins og einstakra námshluta, gæðakröfur, handleiðslu, framvindumat og færni- og hæfniviðmið. Er marklýsing því ígildi kennsluáætlunar og lýsir því hvaða þjálfun þarf að ljúka á hverju námsári og hvaða hæfnisviðmiðum skuli vera náð á hverjum tímapunkti sérnámsins. Af framangreindu má ráða að tvö skilyrði þurfa að vera uppfyllt svo sérnám uppfylli skilyrði laga og reglugerða, þ.e. að annars vegar að nám fari fram samkvæmt samþykktri marklýsingu og hins vegar að námið sé stundað á heilbrigðisstofnun eða deild heilbrigðisstofnunar sem hefur verið viðurkennd sem kennslustofnun fyrir sérnám á grundvelli marklýsingar.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir í málinu er og hefur kvennadeild Landspítala frá upphafi verið eini viðurkenndi kennslustaðurinn í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum hér á landi en þar hefur frá upphafi kennslu í sérgreininni aðeins verið hægt að stunda í mesta lagi fyrstu þrjú ár sérnáms. Eftir að hafa lokið fyrstu árum sérnámsins hér á landi hafa sérnámslæknar sem vilja ljúka sérnámi í sérgreininni því ekki haft um annað að velja en að ljúka því erlendis. Fagleg rök liggja að baki því fyrirkomulagi en grundvöllur fyrir því að bjóða upp á nám til sérhæfingar í tiltekinni sérgrein er að tryggt sé að sérnámslæknir fái öll nauðsynleg námstækifæri sem hann þarf til að fá nægilega mikla þjálfun innan sérsviðsins. Það liggur fyrir að á kvennadeild Landspítala fer ekki fram öll sú starfsemi sem sérnámslæknir í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum skal fá þjálfun í. Þá liggur fyrir að fjöldi sjúkdómstilfella sem sérnámslæknir þarf að hafa aðkomu að sé ekki nógu mikill á tilteknum sviðum innan sérgreinarinnar til að unnt gæti verið að uppfylla marklýsingu sérnámsins hér á landi. Marklýsing hefur þann tilgang að setja upp hæfnisviðmið fyrir hvert ár sérnáms þar sem ljúka þarf tilteknum þáttum og standast tilteknar kröfur. Sérhæfing fer vaxandi með hverju námsári. Ekki er gert ráð fyrir því í reglugerð nr. 467/2015 eða nr. 856/2023 að hægt sé að týna saman mánuði frá ýmsum tímabilum sem starfað var utan skipulagðs sérnáms og telja þá til sérnáms, enda hefur starf undir þeim kringumstæðum ekki verið metið og byggt á þeim sjónarmiðum og kröfum sem marklýsing gerir til sérnáms fyrir hvert sérnámsár. Þær marklýsingar sem málið varðar heimila slíkt ekki heldur. Þannig má að líkum leiða að þau verkefni sem fara almennt fram á kvennadeild Landspítala séu ekki sama eðlis og verkefnin sem sérnámslæknum ber að halda utan til að sinna í sérnámi sínu.
Kærandi hefur tekið það fram að gildandi marklýsing taki til allra fimm sérnámsáranna og að beinlínis sé gert ráð fyrir því að í einhverjum tilvikum eigi að vera hægt að taka inn nemendur á síðari stigum námsins. Marklýsingin í heild sinni nær til alls sérnámsins þar sem það var gert að skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis samkvæmt 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 467/2015. Hins vegar var kvennadeild Landspítala aldrei vottuð sem kennslustaður fyrir lengra tímabil en fyrstu þrjú ár sérnámsins, svo sem skilyrði er til að bjóða upp á formlegt sérnám samkvæmt reglugerð nr. 467/2015 og nr. 856/2023. Af þeim sökum er og hefur ekki verið hægt að stunda námið umfram þann tíma sem spítalinn hefur fengið viðurkenningu til að kenna vegna þótt marklýsingin sem slík nái til lengra tímabils. Í málinu liggur fyrir að kærandi hefur lokið fyrstu þremur árum sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum (samkvæmt samþykktri marklýsingu og á viðurkenndri kennslustofnun). Einnig liggur fyrir að kærandi hafi starfað við fæðinga- og kvensjúkdómalækningar utan skipulagðs sérnáms í tiltekinn tíma eftir að hafa lokið þriðja sérnámsárinu á Landspítala. Þá hefur Landspítali upplýst ráðuneytið um að hvorki sé né hafi verið hægt að stunda fjórða sérnámsárið í sérgreininni á Íslandi líkt og fram kemur að framan. Það er vegna þess að þær aðstæður sem fjórða sérnámsárið krefst eru ekki í boði á Landspítala. Þar sem tilgangur marklýsingar er m.a. að nemandi hafi hlotið fullnægjandi menntun og þjálfun í sérnámi er ekki hægt að veita afslátt af þeim kröfum sem marklýsingin gerir, enda væri námið þá ófullnægjandi. Þess heldur getur starf utan skipulagðs sérnáms ekki orðið grundvöllur að skipulögðum sérnámstíma, sér í lagi umfram þann tíma sem spítalinn hefur fengið vottun til að kenna. Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi hafi ekki lokið sérnámi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum samkvæmt samþykktri marklýsingu fyrir sérgreinina og á viðurkenndum kennslustað fyrir sérnám í sérgreininni. Kærandi uppfylli af þeim sökum ekki skilyrði 7. og 8. gr. reglugerðar nr. 467/2015 né heldur 6. og 7. gr. reglugerðar nr. 856/2023. Gildir það einu hvort nám kæranda er metið samkvæmt núgildandi marklýsingu frá RCOG eða dönsku marklýsingunni sem sérnám var kennt samkvæmt fram til ársins 2017.
Undir rekstri málsins hefur kærandi haldið því fram að umsagnaraðilar, skv. 11. gr. reglugerðar nr. 467/2015, hafi mælt með því að kæranda yrði veitt sérfræðileyfi þrátt fyrir að hún hafi ekki lokið sérnámi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum og að umsögn þeirra hafi kveikt hjá henni réttmætar væntingar til að hljóta sérfræðileyfi. Ráðuneytið hefur áður fjallað um stöðu umsagna sérfræðinefndar við meðferð umsókna um sérfræðileyfi. Í úrskurði ráðuneytisins nr. 11/2021, þar sem reyndi á sams konar álitaefni og kærandi heldur fram í máli þessu, kom fram að hvergi í reglugerð nr. 1222/2012, sem gilti þá um veitingu sérfræðileyfa, væri kveðið sérstaklega á um að umsögn sérfræðinefndar væri bindandi fyrir embætti landlæknis í þeim málum sem vörðuðu sérfræðileyfi. Var það mat ráðuneytisins að embættinu væri ekki skylt að hlíta umsögninni, enda eru umsagnir almennt ekki bindandi fyrir stjórnvald sem tekur ákvörðun í máli nema kveðið sé á um það með skýrum hætti í lögum. Ekki er kveðið á um að slíkar umsagnir séu bindandi í reglugerð nr. 467/2015, né heldur í reglugerð nr. 856/2023 né heldur í lögum. Er það af þeim sökum mat ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi verið heimilt að synja umsókn kæranda þrátt fyrir að læknadeild Háskóla Íslands hafi komist að ofangreindri niðurstöðu enda var hún ekki í samræmi við lög eða reglugerð.
Með hliðsjón af því sem hér að ofan greinir er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi uppfylli hvorki skilyrði reglugerðar nr. 467/2015 né reglugerðar nr. 856/2023 til að hljóta sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, enda hafi kærandi ekki lokið tilskildum sérnámstíma vegna sérnáms síns eða uppfyllt skilyrði marklýsingar vegna sérnáms síns. Kærandi getur engu að síður fallið undir bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 856/2023, svo sem embætti landlæknis hefur tiltekið, klári hún þann hluta sérnámsins sem hún á eftir innan tilskilinna tímamarka sem fram koma í ákvæðinu. Er ákvörðun embættis landlæknis af þeim sökum staðfest.
Ú r s k u r ð a r o r ð
Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 13. maí 2024, um að synja umsókn kæranda um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum er staðfest.