Úrskurður nr. 7/2022

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 7/2022

Mánudaginn 4. apríl 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 30. nóvember 2021, kærði […] (hér eftir kærandi), ákvörðun embættis landlæknis um að vísa frá kvörtun sem hann beindi til embættisins á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að kvörtun hans verði tekin til efnislegrar meðferðar hjá embætti landlæknis.

Kæran er lögð fram á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, og barst kæra innan kærufrests.

I. Málavextir og málsmeðferð ráðuneytisins.

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi lent í slysi árið 1978, þá 14 ára gamall, en hægri hönd hans hafi lent í þykktarhefli með þeim afleiðingum að hann hafi misst framan af þremur fingrum. Lagði kærandi fram kvörtun til embættis landlæknis þann 3. september 2021 vegna þeirrar heilbrigðisþjónustu sem honum var veitt í kjölfar slyssins. Með bréfi, dags. 22. október 2021, vísaði embætti landlæknis kvörtuninni frá á grundvelli 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, þar sem meira en 10 ár væru liðin frá því að slysið átti sér stað. Þá taldi embætti landlæknis ekki sérstakar ástæður mæla með því að kvörtunin yrði tekin til meðferðar og vísaði til þess að sá læknir, sem kvartað var undan, væri látinn.

Með tölvupósti, dags. 4. janúar 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættis landlæknis um kæru ásamt skýringum um tiltekið atriði. Umsögn um kæru barst ráðuneytinu þann 27. janúar sl., ásamt fylgisskjölum. Kærandi gerði athugasemdir við umsögnina þann 1. febrúar sl. Þá bárust ráðuneytinu gögn og tölvupóstar frá kæranda m.a. 9. og 17. febrúar.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru byggir kærandi á því að hann hafi verið gerður að tilraunadýri af A, skurðlækni á Borgarspítalanum. Kærandi hafi farið í margar aðgerðir í kjölfar fyrrgreinds slyss, t.a.m. þar sem hönd hans hafi verið saumuð föst við maga hans, og að engin áfallahjálp hafi verið til staðar á þeim tíma. Kveður kærandi m.a. að í kjölfar ígerðar á skurði á maga hafi A í þrígang plokkað burt sauma úr skurðinum með töng, án deyfingar, sem hafi verið afar sársaukafullt. Fram kemur að kærandi hafi jafnframt farið í fimm aðgerðir á fingrum frá árinu 2017 en versnað eftir hverja aðgerð. Með kæru fylgir ítarleg frásögn kæranda af slysinu og þeim afleiðingum sem það hefur haft á hann andlega og líkamlega. Hann hafi borið þyngsl vegna atburðanna síðan þeir hafi gerst og byrgt inni, en ekki opnað á þá fyrr en árið 2014. Kveður kærandi að enginn 14 ára drengur í íslenskri heilbrigðissögu hafi þurft að ganga í gegnum svona lagað og að hann sé enn að eiga við afleiðingar kerfis sem hafi brugðist honum. Hafi kærandi margoft leitað á Læknavaktina þar sem hann hafi talið sig vera að fá taugaáfall. Með kæru kæranda fylgdu m.a. gögn frá Borgarspítalanum frá 1978 um heilbrigðisþjónustu í tengslum við framangreint slys, undirrituð af A lækni. Þá fylgir kæru starfsendurhæfingaráætlun frá VIRK.

III. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis segir að kærandi hafi hlotið lífsmarkandi skaða á hægri hendi. Umrædd aðgerð og sú heilbrigðisþjónusta sem veitt hafi verið á þeim tíma hafi tekið miklum breytingum. Aðgerðir eins og kærandi hafi farið í hafi verið sjaldgæfar hér á landi og á þessum árum hafi það eingöngu verið A skurðlæknir sem hafi gert slíkar aðgerðir. Við lestur aðgerðarlýsinga og skýrslna komi fram að um afar erfiðar og flóknar aðgerðir hafi verið að ræða, hvað þá fyrir ungan dreng. Í gögnunum sé fjallað um verklega framkvæmd aðgerða og útkomu þeirra. Hvergi komi fram hvernig kæranda líði andlega né að talin hafi verið þörf á að veita honum eða fjölskyldu hans andlega aðstoð. Áfallahjálp hafi ekki verið til staðar á þessum árum. Fram kemur að í örorkumati B læknis, dags. 19. desember 1990, komi fram að kærandi búi við „post traumatic syndrome“ vegna afleiðinga slyssins.

Að því er varðar mat á því, hvort sérstakar ástæður hafi mælt með því að kvörtun kæranda yrði tekin til meðferðar, byggir embætti landlæknis á því að líklega þurfi kærandi fyrst og fremst á áfallahjálp að halda sem hann hafi aldrei fengið. Af gögnum málsins megi ráða að kærandi hafi leitað eftir andlegri aðstoð sem sé mikilvægt og verði kæranda vonandi til góðs. Í umsögninni segir að markmið málsmeðferðar í kvörtunarmálum sé að staðfesta hvort um mistök, vanrækslu eða ótilhlýðilega framkomu hafi verið að ræða við veitingu heilbrigðisþjónustu. Tilgangur úrlausnar kvörtunarmála sé fyrst og fremst að stuðla að auknu öryggi sjúklinga og úrbótum í heilbrigðisþjónustu. Telur embætti landlæknis hvorki gagnlegt né mögulegt að taka til rannsóknar langa og flókna sjúkrasögu með óljós og óskýrt afmörkuð markmið um að finna möguleg frávik eða ámæli sem ekki séu fyrirfram tilgreind. Í máli kæranda sé um að ræða löngu liðin atvik auk þess sem sá læknir, sem kvartað hafi verið undan, sé látinn. Byggir embætti landlæknis á því að óraunhæft sé að ætlast til þess að unnt sé að komast að niðurstöðu sem byggir á traustum grunni varðandi efnisatriði kvörtunar kæranda, hvað þá að hugsanleg niðurstaða leiði til gagns og framfara fyrir málsaðila eða heilbrigðisþjónustuna sem hafi ekki þegar orðið raunin.

IV. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum kæranda er vísað til fyrri atriða. Telur kærandi að hann hafi mætt óréttlæti og skilningsleysi vegna slyssins.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli.

Meðal hlutverka embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Í II. kafla laganna er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Fjallað er um kvörtun til landlæknis í 12. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg. Samkvæmt 4. mgr. 12. gr. skal kvörtun borin fram við landlækni án ástæðulauss dráttar. Séu meira en tíu ár liðin frá því að þau atvik gerðust sem eru tilefni kvörtunar er landlækni rétt að vísa kvörtun frá nema sérstakar ástæður mæli með því að hans mati að kvörtun sé tekin til meðferðar. Mælt er nánar fyrir um efnislega meðferð kvartana í 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, m.a. um öflun umsagnar óháðs sérfræðings. Þá segir í ákvæðinu að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Að lokinni málsmeðferð gefi landlæknir skriflegt álit, þar sem embættið skuli tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu. Í 6. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra.

Í máli þessu er liggur fyrir að kærandi lagði fram kvörtun til embættis landlæknis á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sem embætti landlæknis vísaði frá samkvæmt 4. mgr. sama ákvæðis. Ákvæði 6. mgr. 12. gr. veitir heimild til að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæði 12. gr. til ráðherra. Er það mat ráðuneytisins sá farvegur sem kærandi lagði málið í og frávísun þess hjá embætti landlæknis leiði til þess að hann geti kært meðferð þess á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu til ráðherra. Verður hún því tekin til meðferðar hjá ráðuneytinu.

Með 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er sjúklingum tryggður réttur til að bera á borð kvörtun vegna meintrar vanrækslu eða mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu og fá úrlausn um kvörtun með faglegu áliti embættis landlæknis að undangenginni rannsókn embættisins. Með ákvæðinu er stefnt að því að auka traust almennings á heilbrigðiskerfinu og meta hvort réttra aðferða hafi verið gætt við veitingu heilbrigðisþjónustu. Eins og fram kemur í 1. málsl. 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu skal kvörtun borin fram án ástæðulauss dráttar. Þótt ekki sé fjallað sérstaklega um ákvæðið í lögskýringargögnum telur ráðuneytið að draga megi þá ályktun að sjónarmið að baki þessu ákvæði séu þau að rannsókn embættis landlæknis á atvikum sé ætlað að varpa réttu ljósi á atvik og aðstæður í tengslum við kvörtun, þau gögn sem liggja fyrir um heilbrigðisþjónustuna og athugasemdir þeirra heilbrigðisstarfsmanna sem kvartað er undan. Má almennt líta svo á að þótt rannsókn á kvörtun lúti að miklu leyti að mati á gögnum, svo sem úr sjúkraskrá, fremur en framburði kvartanda og heilbrigðisstarfsmanna, verði rannsókn torveldari eftir því sem lengra er liðið frá því að heilbrigðisþjónusta átti sér stað og þar til kvörtun vegna hennar er lögð fram hjá embætti landlæknis. Ráðuneytið bendir jafnframt á að athugasemdir heilbrigðisstarfsmanna við gögn og skrásetningu upplýsinga geta haft áhrif og vægi við mat á þeim upplýsingum sem gögnin hafa að geyma og verið þeim til fyllingar.

Í ljósi framangreinds hefur verið mælt fyrir um í 2. málsl. 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu að séu meira en tíu ár liðin frá því að þau atvik gerðust sem eru tilefni kvörtunar er landlækni rétt að vísa kvörtun frá nema sérstakar ástæður mæli með því að hans mati að kvörtun sé tekin til meðferðar. Af ákvæðinu má ráða að löggjafinn hafi talið almennt ólíklegt að atvik, sem gerðust fyrir meira en tíu árum, yrðu upplýst með fullnægjandi hætti og að kvartanir yrðu aðeins teknar til meðferðar ef sérstakar ástæður mæla með því. Telur ráðuneytið að líta megi í þessu sambandi til sjónarmiða í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7372/2012, frá 28. febrúar 2014, þar sem fjallað var um endurupptöku kvörtunarmáls, en þar taldi hann ekki útilokað að fyrir hendi væru aðstæður sem mæltu gegn því að embætti landlæknis fjallaði um mál á ný, svo sem ef ólíklegt væri að mál upplýstist nægilega.

Í ljósi þess hve leiðbeiningar um það hvað teljist sérstakar ástæður í skilningi 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu eru af skornum skammti telur ráðuneytið að hafa megi hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar við mat á því hvenær veigamiklar ástæður mæli með því að kæra, sem berst utan kærufrests, verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þar einnig um að ræða aðstæður þar sem lög gera ráð fyrir ákveðnum tímafresti og mál berst utan þess frests. Við það mat hefur umboðsmaður Alþingis m.a. litið til þess hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins séu, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6433/2011, frá 17. júlí 2012. Þá er almennt talið að við mat á því, hvort veigamiklar ástæður mæli með því að mál verði tekið til meðferðar á grundvelli síðastnefnds ákvæðis, megi horfa til þess málið varði almannahagsmuni og geti þannig verið fordæmisgefandi. Við mat á sérstökum ástæðum í skilningi 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu komi m.a. til álita alvarleiki þeirrar vanrækslu eða mistaka sem kvartað er yfir og þar með hagsmuni kvartanda af því að landlæknir leggi mat sitt á málið. Þá komi einnig til skoðunar hvort sérstakar ástæður er varða eftirlitsskyldu landlæknis mæli með því að beita beri undanþágunni. Telur ráðuneytið að séu atvik sem séu grundvöllur kvörtunar litlu eldri en tíu ára sé þröskuldur fyrir því að kvörtun sé tekin til meðferðar lægri en þegar kvartað er undan atvikum sem áttu sér stað fyrir mörgum áratugum.

Í máli því sem hér er til meðferðar hefur kærandi lagt fram kvörtun vegna veitingar heilbrigðisþjónustu árið 1978, eða fyrir 44 árum síðan. Af gögnum málsins er ljóst að það slys sem kærandi varð fyrir og sú heilbrigðisþjónusta sem honum var veitt í framhaldinu hafi valdið honum miklum andlegum og líkamlegum þjáningum. Var kærandi á ungum aldri er slysið átti sér stað og glímir enn við eftirköst vegna þess. Eru atvik þess nokkuð sérstæð og ljóst að kærandi telur að sú heilbrigðisþjónusta sem honum hafi verið veitt á þessum tíma hafi falið í sér mistök, vanrækslu og ótilhlýðilega framkomu.

Á hinn bóginn telur ráðuneytið ekki unnt að líta framhjá því að atvik málsins áttu sér stað undir lok áttunda áratugar síðustu aldar og eru þannig langt utan við það tíu ára tímamark sem lagt er til grundvallar í 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Þegar svo langt er um liðið fellst ráðuneytið á með embætti landlæknis að litlar líkur á því að unnt sé að upplýsa um atvik með fullnægjandi hætti til að landlæknir geti veitt faglegt álit. Byggði frávísun embættis landlæknis þannig ekki á tímamörkum einum og sér heldur einnig ómöguleika við að upplýsa jafn gamalt mál og hér er til meðferðar. Í málinu liggur einnig fyrir að sá læknir sem kærandi kvartar undan er látinn og getur þannig ekki gefið athugasemdir um þá þjónustu sem hann veitti kæranda til fyllingar á þeim sjúkraskrárgögnum sem kærandi hefur lagt fram í málinu eða látið í ljós afstöðu sína til málsins.

Tekur ráðuneytið einnig fram að mat á því, hvort veiting heilbrigðisþjónustu hafi falið í sér mistök eða vanrækslu, felist almennt í því að kanna hvort þær aðferðir sem beitt var hafi samrýmst almennt viðurkenndum aðferðum þess tíma, en ekki síðar tilkominni þekkingu. Í máli kæranda sé miklum vandkvæðum bundið að leggja slíkt mat þegar atvik eru jafn gömul og í máli þessu enda heilbrigðisþjónusta tekið gríðarlegum breytingum frá þeim tíma. Þótt kærandi telji sig hafa hagsmuna að gæta af því að fá álit landlæknis í málinu telur ráðuneytið ekki unnt að líta framhjá framangreindum atriðum við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi til að kvörtunin verði tekin til meðferðar. Verður auk þess ekki talið að úrlausn í málinu myndi hafa almenna þýðingu að því er varðar eftirlitshlutverk embættis landlæknis með heilbrigðisþjónustu eða vera fordæmisgefandi.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að í málinu séu ekki sérstakar ástæður sem mæli með því að kvörtun kæranda verði tekin til efnislegrar meðferðar hjá embætti landlæknis. Verður málsmeðferð embættis landlæknis því staðfest.

Í frávísun embættis landlæknis, dags. 22. október 2021, var kæranda ekki leiðbeint um heimild til að kæra meðferð málsins á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Beinir ráðuneytið því til embættisins að vekja athygli á þeim rétti í málum sem varða frávísun kvörtunar á grundvelli 4. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, en eins og fram kemur í úrskurðinum er það mat ráðuneytisins að unnt sé að kæra slíka meðferð máls til ráðuneytisins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunar kæranda, dags. 3. september 2021, er staðfest.