Úrskurður nr. 9/2019

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 9/2019

Fimmtudaginn 14. nóvember 2019 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 19. júní 2019, kærði A, hér eftir nefnd kærandi, til heilbrigðisráðuneytisins þá ákvörðun Embættis landlæknis frá 9. maí 2019 að synja kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Í kærunni eru ekki gerðar sérstakar kröfur en með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er litið svo á að kærandi geri ýmist kröfu um ógildingu eða breytingu á hinni kærðu ákvörðun.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. júní 2019, var óskað eftir umsögn Embættis landlæknis um kæruna og afriti af öllum gögnum málsins. Ráðuneytinu barst umsögn Embættis landlæknis þann 8. júlí 2019 ásamt gögnum málsins og voru gögnin send kæranda til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 12. júlí 2019. Í tölvupósti, dags. 13. júlí 2019, bárust frekari athugasemdir frá kæranda. Með tölvupósti, dags. 16. júlí 2019, voru athugasemdir kæranda sendar Embætti landlæknis og embættinu gefinn kostur á að koma frekari athugasemdum á framfæri. Með tölvupósti, dags. 17. júlí 2019, kom fram að embættið kysi að koma ekki á framfæri frekari athugasemdum. Hinn 28. ágúst 2019 var óskað eftir viðbótargagni frá Embætti landlæknis sem barst ráðuneytinu sama dag.

II. Málsatvik.

Kærandi stundaði meistaranám í lýðheilsuvísindum við tannlæknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Náminu lauk með vörn meistararitgerðar og hlaut kærandi lærdómstitilinn Magistri Publicae Hygiene (MPH) í júní 2017.

Kærandi sótti um sérfræðileyfi sem tannlæknir á sviði samfélagstannlækninga með umsókn, dags. 30. júní 2017. Embætti landlæknis leitaði eftir umsögn tannlæknadeildar Háskóla Íslands með tölvupósti, dags. 7. júlí 2017. Umsögnin barst embættinu 28. ágúst 2018 eftir ítrekaðar beiðnir embættisins til umsagnaraðila um skil. Umsagnaraðili hafi lagt til að kæranda yrði ekki veitt sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum þar sem kærandi hafi ekki verið talin uppfylla skilyrði reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur tannlækna og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1121/2012. Vísað hafi verið til þess að talsverður fjöldi háskóla erlendis byði upp á skipulagt eins til tveggja ára framhaldsnám í samfélagstannlækningum. Að mati umsagnaraðila væri meistaranám kæranda í lýðheilsuvísindum ekki sambærilegt við skipulagt sérnám í samfélagstannlækningum sem boðið væri upp á við erlenda háskóla. Þá hafi kærandi ekki birt tvær fræðigreinar í viðurkenndu sérfræðitímariti.

Kærandi hafi fengið umsögnina senda til kynningar 5. september 2018. Í athugasemdum kæranda, dags. 14. september 2018, kom fram að kærandi væri ósammála niðurstöðu umsagnaraðila. Kærandi teldi nám sitt vera sambærilegt og byggt á sama grunni og ætti sér samsvörun við nám í samfélagstannlækningum erlendis. Vísaði kærandi til þess að eftir leit á vefnum væru fimm skólar sem byðu upp á meistaragráður til samfélagstannlækninga. Aðrir skólar útskrifuðu með dental public health próf. Mest væri framboð í Bretlandi en námið þar samsvaraði 90 ECTS-einingum og væri ekki eingöngu ætlað tannlæknum heldur öðrum starfsstéttum líka. Eftir frekari leit fann kærandi tvo skóla í Bandaríkjunum sem útskrifuðu með próf í dental public health. Annar væri í Boston með eins árs nám sniðið að tannlæknum og tannfræðingum en hinn væri í Iowa með tveggja ára nám fyrir tannlækna og læknisfræðimenntaða. Hér á landi væri MPH-námið 120 ECTS-eininga þverfaglegt nám þar sem helmingur þess, 60-ECTS einingar, væri unninn á sviði tannlækninga í formi lokaverkefnis til meistaraprófs. Kennari við tannlæknadeild Háskóla Íslands hefði tjáð kæranda að hægt væri að læra samfélagstannlækningar hér á landi eftir að Miðstöð í lýðheilsuvísindum hafi verið stofnuð. Kærandi hafi því verið í þeirri trú að nám hennar væri skipulagt sérnám í samfélagstannlækningum. Kærandi hefði tuttugu ára starfsreynslu og byggi yfir nægri þekkingu á tannheilsu og forvörnum til að geta nýtt MPH menntun sína þannig að hún jafngilti dental public health menntun. Jafnvel væri MPH menntun yfirgripsmeiri þar sem hugað væri að þverfaglegri samvinnu ólíkra heilbrigðisstétta sem þörf væri á að auka verulega. Kærandi vísaði enn fremur til þess að fjórir tannlæknar væru skráðir sérfræðingar í samfélagstannlækningum. Þrír þeirra væru með MPH-gráðu og höfðu birt fleiri en tvær vísindagreinar áður en þeir fengu sérfræðiviðurkenningu. Sá fjórði væri, samkvæmt bókinni Tannlæknatal 1854–2007, með diplóma í Public Health frá Gautaborgarháskóla. Kærandi hafi ekki séð að viðkomandi hefði birt tvær fræðigreinar áður en hann fékk sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum árið 2001. Að mati kæranda væri minna nám metið til réttinda, ef rétt væri, og ekki í samfélagstannlækningum, samkvæmt tannlæknadeild Háskóla Íslands. Kærandi vakti að lokum athygli á því að hún hefði birt eina grein í Tannlæknablaðinu.

Athugasemdir kæranda voru sendar tannlæknadeild Háskóla Íslands þann 14. september 2018. Eftir ítrekaðar beiðnir Embættis landlæknis barst embættinu þann 3. mars 2019 viðbótarumsögn tannlæknadeildar. Niðurstaða umsagnaraðila var sú sama og áður, að lagt væri til að kæranda yrði ekki veitt sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum þar sem hún uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar nr. 1121/2012. Niðurstaðan var byggð á því að meistaranám kæranda væri tveggja ára nám og uppfyllti því ekki skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar sem kveður á um að sérfræðinám í tannlækningum skuli eigi vera skemmra en þrjú ár. Í umsögn tannlæknadeildar er vísað til þess að framhaldsnám í samfélagstannlækningum sé allt frá því að vera stutt námskeið yfir í það að vera skipulagt þriggja ára framhaldsnám. Þetta nám sé í boði bæði fyrir tannlækna sem og aðrar heilbrigðisstéttir og sé engan veginn sambærilegt við klínískt þriggja ára sérnám. Í umsögninni er tekið fram að nám kæranda við tannlæknadeild geti verið sambærilegt skipulögðu námi í samfélagstannlækningum en uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar um þriggja ára sérfræðinám þar sem um fjögurra missera eða tveggja ára nám sé að ræða.

Viðbótarumsögn tannlæknadeildar var send kæranda til kynningar þann 20. mars 2019 og bárust athugasemdir kæranda Embætti landlæknis þann 21. mars 2019. Í þeim kemur fram að það sé skilningur kæranda að skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 um þriggja ára sérfræðinám eigi við klínískar sérgreinar tannlækninga. Bendir kærandi á að misjafnt sé hvort að því námi ljúki með meistaragráðu eða ekki en stór hluti þess náms sé starfsþjálfun. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til þess að samfélagstannlækningar séu ekki taldar sem klínísk grein í skilyrðum fyrir starfsleyfi sérfræðinga. Reglugerðin geri aftur á móti kröfu um birtingu tveggja greina í viðurkenndu sérfræðitímariti eða meistara- eða doktorsnám í samfélagstannlækningum. Kærandi bendir á að mismikil vinna liggi að baki fræðigreinum og ekki þurfi viðbótarnám hafi tannlæknir skrifað tvær fræðigreinar. Að mati kæranda séu kröfur reglugerðarinnar of vægar ef tannlæknar, án nokkurs framhaldsnáms, geti átt rétt á sérfræðiviðurkenningu sem samfélagstannlæknir með því að skrifa tvær greinar sem fást birtar í viðurkenndu sérfræðitímariti. Eins benti kærandi á að Embætti landlæknis sé ekki skylt að leita álits tannlæknadeildar Háskóla Íslands heldur heimilt eftir þörfum, sbr. 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 1121/2012.

Með bréfi landlæknis, dags. 9. maí 2019, var umsókn kæranda um sérfræðileyfi á sviði samfélagstannlækninga synjað. Niðurstaðan byggðist á því að nám kæranda uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 1121/2012 um þriggja ára sérnám. Vísað var til þess að 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar mæli svo fyrir um að sérfræðinám í tannlækningum skuli eigi vera skemmra en þrjú ár. Þá komi fram í 6. mgr. 6. gr. að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skuli leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafa í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum. Taldi embættið að skilja yrði framangreind ákvæði reglugerðarinnar á þann hátt að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum þurfi hvort tveggja að hafa lokið þriggja ára námi og birt tvær fræðigreinar í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum. Þrátt fyrir að umsagnaraðili hafi ekki útilokað að meistaranám kæranda í lýðheilsuvísindum væri sambærilegt skipulögðu námi í samfélagstannlækningum þá hafi nám kæranda verið fjögurra missera nám sem uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar um þriggja ára sérfræðinám. Þá hafi verið ljóst af framlögðum gögnum að kærandi hefði ekki lagt fram tvær fræðigreinar, sem birtar hafi verið í viðurkenndu sérfræðitímariti, eins og kveðið er á um í 6. mgr. 6. gr.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru er farið fram á að umsókn kæranda verði endurskoðuð og teknar verði til skoðunar athugasemdir kæranda vegna synjunar landlæknis á útgáfu sérfræðileyfis til handa kæranda í samfélagstannlækningum.

Kærandi vísar til þess að í 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 komi fram að „sérfræðileyfi megi veita í samfélagstannlækningum og klínískum sérgreinum innan tannlækninga“. Síðar í sömu grein segi að „umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skal leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafa í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum“. Kærandi telur að þarna komi skýrt fram að samfélagstannlækningar séu ekki taldar vera klínísk sérgrein og að skilyrði reglugerðarinnar um þriggja ára sérnám eigi við klínískar sérgreinar tannlækninga en ekki samfélagstannlækningar þar sem sérstaklega sé kveðið á um það í reglugerðinni að meistarapróf eitt og sér sé nóg. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til þess að Ísland sé aðili að Bologna-yfirlýsingunni (Joint Declaration of the European Ministers of Education convened in Bologna on 19 June 1999). Með því hafi Ísland undirgengist að samræma nám milli landa og taka upp ECTS-einingar í háskólum. Í yfirlýsingunni segi að meistaranám skuli vera 120 ECTS-einingar eða fullt tveggja ára framahaldsnám eftir að þriggja ára grunnnámi á háskólastigi sé lokið. Kæranda hafi ekki tekist að finna þriggja ára nám í samfélagstannlækningum hjá þeim löndum sem eru aðilar að framangreindum samningi heldur einungis tveggja ára 120 ECTS-eininga nám og jafnvel 90 ECTS-eininga nám í Bretlandi. Því orki krafa reglugerðarinnar um þriggja ára sérfræðinám í samfélagstannlækningum tvímælis. Hins vegar sé lítið mál að finna þriggja ára nám í klínískum sérgreinum tannlækninga í framangreindum löndum.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við afgreiðslutíma umsóknarinnar hjá Embætti landlæknis en afgreiðslutími embættisins á umsókn kæranda var um eitt ár og tíu mánuðir.

IV. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 8. júlí 2019, er vísað til þess að eitt af meginhlutverkum landlæknis, sbr. h-lið 1. mgr. 4. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, sé að veita starfsleyfi til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laga og reglugerða til notkunar starfsheita löggiltra heilbrigðisstétta. Um menntun, réttindi og skyldur tannlækna og skilyrði til að hljóta sérfræðileyfi gildi reglugerð nr. 1121/2012. Skilyrði reglugerðarinnar um útgáfu sérfræðileyfis eru reifuð og vísað til þess að í 3. mgr. 6. gr. komi fram að sérfræðinám í tannlækningum skuli ekki vera skemmra en þrjú ár. Loks er vísað í skilyrði 6. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar um að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skuli leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafa í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum.

Landlæknir tók undir með umsagnaraðila að meistaranám kæranda í lýðheilsuvísindum uppfylli ekki kröfur reglugerðar nr. 1121/2012 um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Þrátt fyrir að umsagnaraðili hafi ekki útilokað að meistaranám kæranda í lýðheilsuvísindum væri sambærilegt skipulögðu námi í samfélagstannlækningum væri ekki hægt að líta fram hjá því að nám kæranda hefði verið fjögurra missera nám. Ekki væri hægt að víkja frá skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 um þriggja ára sérfræðinám. Samkvæmt 3. og 6. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar þyrfti hvort tveggja að hafa lokið þriggja ára námi og birta tvær fræðigreinar í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum. Kærandi hafi lokið tveggja ára rannsóknartengdu námi í lýðheilsuvísindum (MPH) og birt eina fræðigrein í Tannlæknablaðinu. Kærandi uppfyllti því hvorki fyrrgreind skilyrði um þriggja ára sérfræðinám né um birtingu tveggja fræðigreina.

Landlæknir hafnaði jafnframt rökum kæranda þess efnis að aðild Íslands að Bologna-yfirlýsingunni komi í veg fyrir að unnt sé að gera kröfu um þriggja ára sérfræðinám í samfélagstannlækningum. Því til stuðnings vísar landlæknir til þess að samkvæmt upplýsingum frá upplýsingaskrifstofu Háskóla Íslands sé ekki útilokað að meistaranám taki lengri tíma en tvö ár.

Niðurstaða landlæknis var því sú að ekki hafi verið heimilt að veita kæranda sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum þar sem menntun kæranda uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar nr. 1121/2012.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Embættis landlæknis að synja kæranda um útgáfu sérfræðileyfis í samfélagstannlækningum. Ákvörðunin byggist á því að kærandi uppfylli hvorki skilyrði reglugerðar nr. 1121/2012 um þriggja ára sérfræðinám né um birtingu tveggja fræðigreina, sbr. 3. og 6. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Umrædd reglugerð er sett með stoð í 5., 8., 30. og 31. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012.

Í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilyrði fyrir sérfræðileyfi. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. má veita sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum og klínískum sérgreinum innan tannlækninga. Skilyrt er að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Viðkomandi sérsvið skal standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi.

Í 2. mgr. 6. gr. segir að með klínískum sérgreinum sé átt við svið þar sem störf fela í sér bein samskipti við sjúklinga svo og forvarnir, greiningu og meðferð.

Í 3. mgr. segir síðan að sérfræðinám í tannlækningum skuli eigi vera skemmra en þrjú ár.

Samkvæmt 4. mgr. skal tannlæknir uppfylla eftirtaldar kröfur til að hann geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr.: 1) hafa starfsleyfi sem tannlæknir hér á landi skv. 2. gr., 2) hafa stundað skilgreint sérfræðinám við háskóla og lokið fræðilegu og verklegu námi og uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru við viðkomandi háskóla sem viðurkenndur er af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað og 3) leggja fram ritgerð um efni er snertir sérgrein hans og skal hún sýna þekkingu á vísindalegri aðferðarfræði og getu til að nýta sér fræðirit.

Í 5. mgr. 6. gr. kemur fram að umsækjanda um sérfræðileyfi í klínískri sérgrein beri að leggja fram sex sjúkraskrár vegna tilfella sem hann hefur sjálfur unnið er sýni sem fjölbreyttasta þekkingu á lausn klínískra vandamála. Sjúkraskrár skuli studdar öllum þeim gögnum sem nauðsynleg eru við mat, greiningu og meðferð viðkomandi vandamála eða sjúkdóms.

Þá segir í 6. mgr. 6. gr. að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skuli leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafa í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum.

Í málinu reynir á túlkun á skilyrði 3. mgr. 6. gr. um þriggja ára sérfræðinám og samspil þess við skilyrði sem koma fram í 6. mgr. 6. gr. um samfélagstannlækningar. Í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um tvenns konar sérfræðileyfi, annars vegar í samfélagstannlækningum og hins vegar í klínískum sérgreinum innan tannlækninga. Ákvæði 1.–6. mgr. 6. gr. eru sett þannig fram að í 1. mgr. er fjallað um hvort tveggja samfélagstannlækningar og klínískar sérgreinar. Ætla má af 1. málsl. ákvæðisins að þau skilyrði sem þar koma fram, meðal annars um sérfræðinám umsækjanda, eigi við um leyfi í báðum tilvikum. Í 2. mgr. er sérstaklega útskýrt hvað séu klínískar sérfræðigreinar. Í 3. mgr. 6. gr. eru sett fram skilyrði um sérfræðinám, þ.e. að það þurfi að vera a.m.k. þrjú ár. Orðalag 3. mgr. 6. gr. virðist benda til þess að það eigi við hvort tveggja samfélagstannlækningar og klínískar sérgreinar, enda er ekki annað tekið fram í ákvæðinu. Í 4. mgr. eru sett fram ýmis almenn skilyrði sem virðast eiga við um samfélagstannlækningar sem og klínískar sérgreinar, meðal annars um að umsækjandi hafi stundað skilgreint sérfræðinám. Í 5. mgr. eru sett fram skilyrði sem bersýnilega eiga einungis við um klínískar sérgreinar. Þar er hvergi vikið að frekari menntunarkröfum en koma fram í 3. og 5. mgr. Í 6. mgr. 6. gr. er síðan sett fram það skilyrði fyrir sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum að leggja fram tvær fræðigreinar eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í faginu.

Af þessu verður ráðið að framsetning skilyrða fyrir sérfræðileyfi í 6. gr. er nokkuð óljós þar sem fjallað er á víxl um skilyrði sem eiga einungis við um samfélagstannlækningar, klínískar sérgreinar eða hvort tveggja. Þegar kemur að menntunarkröfum til klínískra sérgreina er um lengd og eðli þess náms einungis fjallað í 3. mgr. 3. gr., þ.e. um að lágmarkslengd sérfræðináms skuli vera þrjú ár. Aftur á móti er í tilviki samfélagstannlækninga sett fram skilyrði í 6. mgr. um meistara- eða doktorspróf. Samkvæmt Bologna-ferlinu (e. Bologna process) sem byggist á Bologna-yfirlýsingunni (e. Bologna Declaration), um samanburðarhæfni háskólamenntunnar, sem var undirrituð yfir hönd Íslands þann 19. júní 1999, hafa verið tekin upp viðmið um að grunnnám sé að lágmarki þrjú ár og meistaranám tvö ár, sbr. c-lið 2. mgr. 7. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Skilyrði um þriggja ára sérfræðinám skv. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er því ekki í samræmi við það skilyrði sem fram kemur í 6. mgr. 6. gr. að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum hafi lokið meistaraprófi.

Við túlkun á samspili 3. og 6. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar verður að líta til þess að setning skilyrða fyrir sérfræðileyfi í tannlækningum á grundvelli laga um heilbrigðisstarfsmenn er að nokkru marki takmörkun á atvinnufrelsi skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði í reglugerðum og öðrum fyrirmælum stjórnvalda sem eru íþyngjandi eða takmarka rétt einstaklinga þurfa að vera skýr og glögg. Ríkari kröfur eru gerðar til slíkra ákvæða eftir því sem ákvæðin teljast meira íþyngjandi og sérstaklega ef ákvæðin fela í sér inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi. Með hliðsjón af þessu er það mat ráðuneytisins að þegar litið er heildstætt á ákvæði 6. gr. reglugerðarinnar, sérstaklega 6. mgr. hennar, sé það ekki útilokað að skilyrði 3. mgr. 6. gr. um þriggja ára sérnám eigi einungis við um sérfræðileyfi í klínískum greinum en ekki sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum.

Við gildistöku reglugerðar nr. 1121/2012 féll úr gildi eldri reglugerð um sérfræðileyfi tannlækna nr. 545/2007. Í 5. gr. þeirrar reglugerðar var fjallað um skilyrði fyrir sérfræðileyfi. Í a-lið II. tölul. sagði að sérnám í tannlækningum, öðrum en munn- og kjálkaskurðlækningum, skyldi vera eigi skemmra en þrjú ár. Í IV. tölul. var fjallað um skilyrði vegna sérfræðileyfis í klínískri grein sem voru sambærileg því sem nú getur um í 5. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012. Þá sagði í V. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 545/2007 að umsækjandi um sérfræðileyfi skv. 1. gr. í samfélagstannlækningum skyldi leggja fram ritgerðir, tvær eða fleiri, sem birst hefðu í viðurkenndu sérfræðitímariti.

Í úrskurði heilbrigðisráðuneytisins frá árinu 2001 var fjallað um umsókn um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum þar sem reyndi á hvort skilyrði þágildandi reglugerðar um þriggja ára sérnám ætti við um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Í áliti sérfræðinefndar tannlæknadeildar við afgreiðslu þeirrar umsóknar sagði meðal annars: „Umsækjandi uppfyllir ekki þessar kröfur. Sumpart skýrist það af eðli námsgreinarinnar. Ljóst er að reglugerðin er sniðin að þörfum klínísks náms en í tilviki samfélagstannlækninga er um að ræða grein sem hvorki felur í sér meðhöndlun sjúklinga né starfsþjálfun eins og í klínískum greinum. Samfélagstannlækningar byggjast aftur á móti á rannsóknum og miða að öflun gagna og úrvinnslu. Eðli málsins samkvæmt má framkvæma þess konar rannsóknir annarsstaðar og jafnvel samhliða annarri vinnu. Því er eðlilegra þegar um paraklínískt fag sem þetta að líta til rannsókna, birta greina í fagtímaritum og menntagráða sem umsækjandi hefur aflað. Nefndin leggur því til að ráðuneytið veiti umsækjanda sérfræðileyfi í umræddri sérgrein sé það möguleiki samkvæmt lögum. Að öðrum kosti verði gerð breyting á reglugerðinni svo að hún leyfi ákveðinn sveigjanleika þegar slíkar paraklínískar greinar eiga í hlut.“ Að þessu virtu og að teknu tilliti starfa umsækjanda samþykkti ráðuneytið útgáfu sérfræðileyfisins.

Eins og sjá má af framanrituðu var við setningu reglugerðar nr. 1121/2012 bætt við sérstöku skilyrði um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum þess efnis að viðkomandi hefði lokið meistara- eða doktorsprófi. Draga má þá ályktun að með því hafi ætlunin verið að koma til móts við þau sjónarmið sem fram höfðu komið í umsögn sérfræðinefndar tannlæknadeildar og að setja sérstakar menntunarkröfur um samfélagstannlækningar í stað kröfunnar um þriggja ára sérnám. Það styður því þann skýringarkost að 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 eigi ekki við um samfélagstannlækningar. Af þessu leiðir enn fremur að fordæmi eru fyrir því að gefin hafi verið út sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum án þess að umsækjandi hafi lokið þriggja ára sérnámi eins og kveðið hefur verið á um í reglugerðum.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að skýra verði ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 með þeim hætti að 3. mgr. 6. gr., þess efnis að umsækjandi þurfi að hafa lokið þriggja ára sérfræðinámi, eigi ekki við um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum.

Eins og áður hefur komið fram byggðist synjun Embættis landlæknis einkum á því að kærandi hefði ekki lokið þriggja ára sérnámi, sbr. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012. Við rannsókn málsins óskaði Embætti landlæknis eftir umsögnum tannlæknadeildar Háskóla Íslands. Af fyrri umsögn tannlæknadeildar verður ráðið að tillaga um synjun sérfræðileyfis hafi byggst á því mati umsagnaraðila að meistaranám kæranda í lýðheilsuvísindum væri ekki sambærilegt við skipulagt sérnám í samfélagstannlækningum sem boðið væri upp á við erlenda háskóla. Þá hafi kærandi ekki birt tvær fræðigreinar í viðurkenndu sérfræðitímariti. Í síðari umsögn deildarinnar kveður við nokkuð annan tón en þar var lagt til að synja umsögninni á þeirri forsendu að meistaranám kæranda væri tveggja ára nám og uppfyllti því ekki skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar sem kveður á um að sérfræðinám í tannlækningum skuli eigi vera skemmra en þrjú ár. Engu að síður kemur fram í umsögninni að nám kæranda við tannlæknadeild „gæti verið sambærilegt skipulögðu námi í samfélagstannlækningum“.

Af þessu sem og forsendum í ákvörðun Embættis landlæknis verður ekki annað séð en að rannsókn málsins sem og niðurstaða þess hafi fyrst og fremst byggst á skilyrði 3. mgr. 6. gr. um þriggja ára sérnám, sem samkvæmt niðurstöðu ráðuneytisins hér að framan á ekki við um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Þannig verður ekki séð að Embætti landlæknis hafi rannsakað málið með fullnægjandi hætti og tekið skýra afstöðu til þess hvort kærandi uppfyllti að öðru leyti skilyrði til að hljóta sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Að þessu virtu verður að fella ákvörðun Embættis landlæknis frá 9. maí 2019 í máli kæranda úr gildi og leggja fyrir embættið að taka málið fyrir að nýju.

Því er lýst í II. kafla hér að framan að Embætti landlæknis hafi margsinnis þurft að ítreka umsagnarbeiðnir sínar við tannlæknadeild Háskóla Íslands. Þannig hafi það tekið deildina rúma þrettán mánuði í fyrra skiptið að veita umsögn og tæpa sex mánuði í seinna skiptið með þeim afleiðingum að það tók hátt í tvö ár að afgreiða málið. Þessi málsmeðferðartími er að mati ráðuneytisins ekki í samræmi við málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið bendir Embætti landlæknis á að þegar umsögn berst ekki innan þeirra tímamarka sem sett hafa verið þrátt fyrir ítrekanir og álitsgjafa er ekki skylt að veita umsögn verður landlæknir að leita annarra leiða til að afla nauðsynlegra upplýsinga eða faglegra umsagna og eftir atvikum meta að nýju hvort þörf sé á umsögn til að afgreiða mál.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis frá 9. maí 2019 um að synja kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum er felld úr gildi. Ráðuneytið leggur fyrir Embætti landlæknis að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar að nýju að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna og þeirra sjónarmiða sem fram koma hér að framan.