Úrskurður nr. 17/2021

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 17/2021

Þriðjudaginn 30. nóvember 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 17. ágúst 2021, kærði […] (hér eftir kærandi), málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli, sbr. álit embættis landlæknis dags. 11. maí 2021. Kærandi krefst þess aðallega að heilbrigðisráðherra felli úr gildi álit landlæknis og leggi fyrir landlækni að afla álits óháðs sérfræðings vegna kvörtunar kæranda til embættisins.

Mál þetta er kært til ráðuneytisins á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Barst kæra utan þriggja mánaða frá því að kæranda var tilkynnt um álit landlæknis. 

I. Málsmeðferð ráðuneytisins og málavextir.

Ráðuneytinu barst kæra í málinu þann 17. ágúst 2021. Var kæran send til embættis landlæknis sem veitti umsögn þann 29. september sama ár, en kærandi færði fram athugasemdir þann 6. október. Gögn málsins bera með sér að þann 11. desember 2018 hafi kærandi kvartað til embættis landlæknis vegna afleiðinga […] aðgerðar á […] sem framkvæmd hafi verið á Landspítala […] 2015. Með áliti, dags. 11. maí 2021, komst embætti landlæknis að þeirri niðurstöðu að ekki hefði verið sýnt fram á að mistök eða vanrækslu vegna aðgerðarinnar eða meðferðar í kjölfar hennar.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru segir að kærandi hafi liðið gríðarlegar kvalir vegna umræddrar aðgerðar. Byggir kærandi á því að saknæm mistök hafi átt sér stað við greiningu og læknismeðferð á honum á Landspítala í kjölfar aðgerðarinnar. Kærandi hafi kvartað í mörg ár yfir ástandi sínu við lækna á spítalanum án þess að hafa fengið miklar undirtektir. Allan tímann eftir aðgerðina hafi kærandi verið með verki og hita og þá hafi verið vökvasöfnun og ígerðarmyndun út frá […]. Líkamsástand hans hafi bent til þess að um sýkingu hafi verið að ræða þó ræktanir hafi verið neikvæðar. Kærandi byggir á því að læknar hafi mátt grípa mun fyrr til þeirrar ráðstöfunar að opna […] með skurðaðgerð og kanna þannig ástand hans. Telur kærandi ljóst að meðferð hans hafi ekki verið hagað með fullnægjandi hætti. Fram kemur í kæru að kærandi hafi ítrekað bent á það í erindum til embættis landlæknis að embættið þyrfti að afla utanaðkomandi álits sérfræðings með viðeigandi sérfræðimenntun á sviði læknisfræðinnar, en embættið hafi aðeins leitað umsagnar sérfræðings í bæklunar- og handarskurðlækningum. Sá læknir hafi talið að ekkert athugavert hafi verið við meðferð og sjúkdómsgreiningu kæranda. Þá kveður kærandi að þeir læknar sem standi að álitinu hjá landlækni séu ekki sérfræðingar í smitsjúkdómum eða sýkingum í […]. Kærandi telur ámælisvert að embætti landlæknis hafi ekki aflað umsagnar sérfræðings á því sviði við meðferð málsins, enda lúti kvörtun hans að greiningu og læknismeðferð á Landspítala í kjölfar umræddrar aðgerðar. Sá þáttur málsins varði mjög sérhæft svið læknisfræðinnar sem sé augljóslega allt annað en það sem bæklunar- og handarskurðlæknar hafi kunnáttu á. Byggir kærandi á því, með vísan til framangreinds, að málsmeðferð embættis landlæknis í málinu standist ekki skoðun.

III. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Embætti landlæknis vísar til þess að við meðferð málsins hafi embættið leitað til […], sérfræðings í bæklunar- og handarskurðlækningum. Í umsögninni segir að þegar embættið meti hvort og hvaða sérfróður aðili sé fenginn til að veita umsögn þurfi að líta til margra þátta, meðal annars um hvaða sérsvið sé að ræða sem kvörtun varði. Í máli kæranda hafi verið um að ræða meinta seinkun á greiningu á sýkingu í […]. Kveður embætti landlæknis að sérfræðingar í bæklunarlækningum þurfi að hafa þekkingu, innsýn og reynslu í slíku greiningarferli sýkinga eftir aðgerðir. Iðulega sé haft samráð við smitsjúkdómalækna þegar grunur sé um sýkingu á meðan greiningarferli standi, eins og mun hafa verið gert í tilviki kæranda, en það komi yfirleitt ekki til kasta sérfræðinga í smitsjúkdómalækningum að taka fullan þátt og vera meðábyrgir fyrr en fengin sé hlutlæg greining á því að um sýkingu sé að ræða. Þá sé hlutverk smitsjúkdómalækna að vera ráðgefandi eða eftir atvikum hafa frumábyrgð við hugsanlega nánari greiningu á sýkingarvaldi og við val á meðferð og eftirfylgd. Ákvörðun um framkvæmd sýnatökuaðgerða og enduraðgerðar sé alfarið í höndum og á ábyrgð sérfræðinga í bæklunarlækningum þegar grunur leiki á sýkingu við […]. Það hafi verið mat umsagnarsérfræðings og sérfræðinga embættisins að ekkert í gögnum máls kæranda hafi bent til mögulegra mistaka eða vanrækslu af hálfu sérfræðings í smitsjúkdómafræðum. Aðkoma þeirra hafi fyrst og fremst verið eftir að greining hafi fengist og þeir komið að því að ákvarða og stýra meðferð. Embætti landlæknis hafi þannig hafnað kröfu kæranda um að afla álits smitsjúkdómalæknis við meðferð málsins.

IV. Athugasemdir kæranda.

Ráðuneytið tilkynnti kæranda að það hefði til skoðunar hvort kæra hefði borist utan kærufrests. Í athugasemdum, dags. 6. október 2021, segir að kæra hafi borist ráðuneytinu innan þriggja mánaða frá því að álit embættis landlæknis hafi skilað sér til hans. Jafnvel þótt álitið hafi verið sent til lögmanns kæranda þann 14. maí 2021 hafi það ekki komist til vitundar hans fyrr en 17. sama mánaðar. Engin ástæða sé til að láta slíkt formsatriði ráða úrslitum, einkum þegar miklir hagsmunir séu í húfi. Byggir kærandi á því, með vísan til atvika málsins, að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar, jafnvel þó talið verði að hún hafi borist utan kærufrests. Þá standi brýnir einstaklingsbundnir hagsmunir til þess að fá efnislega niðurstöðu um þau rök embættis landlæknis að ekki hafi verið þörf á að afla álits frá öðrum aðila með aðra menntun í læknisfræði en bæklunar- og handarskurðlækningum.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að kæru á málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunar kæranda til embættisins. Er til skoðunar hjá ráðuneytinu hvort taka beri kæruna til meðferðar.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er heimilt að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Í 5. mgr. 12. gr. segir að landlæknir skuli að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Er viðkomandi sérfræðingum, svo og landlækni sjálfum, rétt að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þykir til. Þá segir í ákvæðinu að um meðferð kvartana gilda að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laganna er heimilt að kæra málsmeðferð embættis landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra.

Frá því núgildandi lög um landlækni og lýðheilsu voru sett hafa komið upp álitamál um gildissvið stjórnsýslulaga við meðferð kvörtunarmála samkvæmt 12. gr. laganna. Í álitum umboðsmanns hefur komið fram að álit embættis landlæknis samkvæmt ákvæðinu séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 28. febrúar 2014 í máli nr. 7323/2012. Í álitinu segir einnig að almennt verði að ganga út frá því að málsmeðferðar- og efnisreglur stjórnsýslulaga gildi að jafnaði um kvörtunarmál á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, svo sem almennar reglur og reglur um andmælarétt. Segir í álitinu að af texta 5. mgr. 12. gr. verði á hinn bóginn ráðið að ekki sé sjálfgefið að þetta eigi við um öll ákvæði stjórnsýslulaga, enda verði að hafa hugfast að álit landlæknis hafi ekki bindandi réttaráhrif fyrir aðila máls um rétt þeirra og skyldur. Telur ráðuneytið að meta verði hverju sinni hvort ákvæði stjórnsýslulaga, önnur en þau sem fram koma í köflum II.-IV. laganna, eigi við um meðferð kvörtunarmáls samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Að því er mál þetta varðar kemur til skoðunar að hvaða leyti ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga um stjórnsýslukæru gilda um kvörtunarmál samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Kveðið er á um almenna kæruheimild í 26. gr. laganna, en samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í 27. gr. stjórnsýslulaga eru síðan ákvæði um kærufrest. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að til að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál, sem erfitt geti verið að upplýsa, sé lagt til að tekinn verði í lög almennur kærufrestur. Markmiðið með kærufrestinum sé að stuðla að því að stjórnsýslumál séu leidd til lykta svo fljótt sem unnt er. Telji aðili rétt að kæra ákvörðun beri honum að gera það án ástæðulauss dráttar. Þá eru í 28. gr. stjórnsýslulaga ákvæði um þegar kæra berst að liðnum kærufresti.

Í fyrrnefndu áliti umboðsmanns Alþingis nr. 7323/2012 leysti umboðsmaður úr um hvort ákvæðum 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku yrði beitt í kvörtunarmálum samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Segir í álitinu að hafa verði hugfast að álit landlæknis hafi ekki bindandi réttaráhrif fyrir aðila máls um rétt þeirra og skyldur og vísaði umboðsmaður til þess að sum ákvæði í VI. og VII. kafla stjórnsýslulaga lytu beinlínis að því að taka upp eða breyta ákvörðunum þar sem kveðið hefði verið á með bindandi hætti um rétt og skyldur manna. Í samræmi við þetta væru ákveðin skilyrði varðandi tímafresti sett í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku máls. Fram kemur í álitinu að þeir sem séu „aðilar“ að kvörtunarmálum til landlæknis hafi ekki sömu hagsmuni af því að gætt sé þeirra skilyrða fyrir endurupptöku máls sem stjórnsýslulög mæla fyrir um. Með hliðsjón af framangreindu gat umboðsmaður ekki fallist á afstöðu velferðarráðuneytisins að ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga giltu í málum samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Að mati ráðuneytisins verður að meta hvort sömu sjónarmið eigi við þegar lagt er mat á hvort ákvæði 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við um kvörtunarmál á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Ráðuneytið bendir á að þótt frestir sem lúta að endurupptöku máls og kærufresti byggi að nokkru leyti á sambærilegum sjónarmiðum varða þeir mismunandi aðstæður. Hagsmunir að baki þeim frestum sem lagðir eru til grundvallar í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eru þeir að ákvarðanir, sem kveða með bindandi hætti á um rétt og skyldur, standi og að aðilar máls geti lagt traust sitt á það, sbr. álit umboðsmanns nr. 7323/2012. Á hinn bóginn lýtur sá frestur, sem lagður er til grundvallar í 27. gr. stjórnsýslulaga, að því hvort niðurstaða lægra setts stjórnvalds standi eða hvort hún verið kærð til æðra stjórnvalds innan þriggja mánaða. Vísar ráðuneytið í þessu sambandi einnig til þess að í 6. mgr. 12. gr. laga um embætti landlæknis og lýðheilsu er kveðið sérstaklega á um kæruheimild, en ekkert sambærilegt ákvæði er að finna í ákvæðinu varðandi endurupptöku mála á grundvelli ákvæðisins. 

Ráðuneytið telur að rök hnígi til þess að eftir útgáfu álits verði að vera ljóst innan ákveðins tíma hvort meðferð málsins verði kært til ráðuneytisins. Horfir ráðuneytið í þessu sambandi til sjónarmiða að baki kærufresti í 27. gr. stjórnsýslulaga, sem rakin hafa verið, og þeirra úrræða sem embætti landlæknis kann að grípa til í framhaldi af útgáfu álits þar sem komist er að niðurstöðu um að mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustu. Að mati ráðuneytisins sé ekki réttlætanlegt að ákvörðun um hugsanlega beitingu viðurlagaúrræða liggi í lausu lofti í ótilgreindan tíma. Að mati ráðuneytisins má einnig líta til hagsmuna kvartanda og heilbrigðisstarfsmanns eða þeirra starfsmanna sem kvartað er undan af því að niðurstaða álits standi innan tiltekins tíma frá því að álitið er gefið út. Önnur nálgun myndi þýða að engin mörk væru fyrir kærufresti og mæla sjónarmið um skilvirkni og hagræði gegn slíkri niðurstöðu. Verði þannig að túlka orðalag 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, um að ákvæði stjórnsýslulaga gildi „eftir því sem við getur átt“ um meðferð kvartana, á þann veg að ákvæði 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga, um kærufrest og kæru sem berst að liðnum kærufresti, gildi um kæru á málsmeðferð á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Málsmeðferð máls þess sem hér er til meðferðar var rafræn, en um þau mál gilda ákvæði IX. kafla stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 39 gr. laganna telst stjórnvaldsákvörðun birt aðila þegar hann á sér kost á að kynna sér efni hennar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 51/2003 um breytingu á stjórnsýslulögum (rafræn stjórnsýsla) segir að ef tölvuskeyti er t.d. aðgengilegt aðila hjá vefþjóni hans mundi skeytið teljast komið til hans í skilningi ákvæðisins. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að leggja megi til grundvallar að ákvörðun, sem send er á rafrænu formi til málsaðila, teljist birt þegar aðili hefur kost á að kynna sér efni hennar í tölvupósthólfi. Í 8. gr. stjórnsýslulaga er síðan mælt fyrir um útreikning frests. Segir í 1. mgr. ákvæðisins að þar sem kveðið sé á um frest í lögum teljist sá dagur, sem fresturinn er talinn frá, ekki með í frestinum. Fram kemur í 2. mgr. að ef lokadagur frests er almennur frídagur lengist fresturinn til næsta opnunardags þar á eftir. Að öðru leyti beri að telja frídaga með sem séu innan frestsins þegar fresturinn er reiknaður. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að þegar kærufrestur skv. 27. gr. sé reiknaður út og ákvörðun tilkynnt aðila 1. september þurfi kæra að berast æðra stjórnvaldi eða vera póstlögð eigi síðar en 1. desember. Beri 1. desember upp á laugardag eða sunnudag myndi kærufresturinn framlengjast fram á næsta opnunardag sem undir venjulegum kringumstæðum væri þá næsti mánudagur á eftir, þ.e. 2. eða 3. desember.

Í máli kæranda liggur fyrir að umboðsmanni hans sent álit embættis landlæknis á rafrænu formi kl. 09:50 þann 14. maí 2021, en kærandi hafði frá þeim tíma kost á að kynna sér efni hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til framangreindra sjónarmiða í athugasemdum með 39. gr. stjórnsýslulaga telur ráðuneytið að líta verði svo á að álitið hafi verið komið til kæranda á þeim tímapunkti og að kærufrestur hafi byrjað að líða eftir að álitið var sent til kæranda. Frá 15. maí 2021 hafi kærandi þannig haft þrjá mánuði til að kæra málsmeðferð embættis landlæknis til ráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Þriggja mánaða frestur, þ.e. til og með 14. ágúst 2021, bar upp á laugardegi og framlengdist kærufrestur þannig til mánudagsins 16. ágúst, sbr. 8. gr. stjórnsýslulaga og athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi til laganna. Kæra barst hins vegar ekki fyrr en 17. ágúst sl., sem er utan þess frests sem lagður er til grundvallar í síðastnefndu ákvæði. Verður kæran þannig ekki tekin til meðferðar nema afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr eða ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Við meðferð málsins óskaði ráðuneytið eftir athugasemdum frá kæranda í ljósi þess að kæra hefði borist of seint, með hliðsjón af 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í tölvupósti frá umboðsmanni kæranda, dags. 16. september 2021, segir að föstudaginn 14. maí hafi hann verði í leyfi úti á landi. Ráðuneytið telur það ekki hafa þýðingu í málinu þótt umboðsmaður kæranda hafi verið úti á landi þegar hin kærða ákvörðun barst enda ljóst af framangreindri umfjöllun að kærufrestur hefst þegar aðili á kost á að kynna sér efni ákvörðunar en ekki þegar aðili kynnir sér ákvörðunina. Að mati ráðuneytisins hefur þannig ekki verið sýnt fram á að afsakanlegt sé að kæran hafi borist of seint, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. stjórnsýslulaga.

Þá er byggt á því í athugasemdum, dags. 6. október 2021, að veigamiklir hagsmunir mæli með því að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar, en kærandi hafi tapað heilsunni eftir læknismeðferð á stærsta sjúkrahúsi landsins. Standi brýnir einstaklingshagsmunir til þess að fá efnislega niðurstöðu um þau atriði sem byggt er á í kæru. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga telur ráðuneytið að horfa megi til þess hvort málið geti haft þýðingarmikið fordæmisgildi eða hvort aðili hafi mikla hagsmuni af því að málið verði tekið til meðferðar, sem eru meiri en almennt á við í sambærilegum málum. Ráðuneytið bendir á að málið varðar ekki kæru á stjórnvaldsákvörðun sem kveður á um tiltekin réttindi eða skyldur kæranda, heldur lýtur aðeins að mati á því hvort málsmeðferð kvörtunarmáls embættis landlæknis hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við á. Verður þannig ekki talið að mál kæranda hafi almenna skírskotun eða fordæmisgildi. Ráðuneytið hefur jafnframt kynnt sér gögn málsins og þau atriði sem byggt er á í kæru. Er það mat ráðuneytisins að hagsmunir kæranda af því að málið verði tekið til meðferðar séu ekki meiri en almennt á við um mál á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Séu þannig ekki til staðar veigamiklir hagsmunir sem mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt öllu framangreindu verður ekki talið að undanþágur 1. eða 2. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við í málinu. Verður kærunni því vísað frá ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru á málsmeðferð vegna álits embættis landlæknis, dags 11. maí 2021, er vísað frá ráðuneytinu.