Úrskurður nr. 14/2022

Úrskurður nr. 14/2022

Föstudaginn 10. júní 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2022, óskaði […] (hér eftir kærandi), eftir endurupptöku á úrskurði ráðuneytisins í máli hennar, nr. 15/2021, sem kveðinn var upp þann 16. nóvember 2021. Byggir beiðni um endurupptöku á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

I. Málavextir og meðferð málsins.

Í úrskurði nr. 15/2021 var tekin til umfjöllunar kæra kæranda á ákvörðun embættis landlæknis um að synja henni um sérfræðileyfi í heimilislækningum. Var það mat ráðuneytisins að kærandi uppfyllti ekki skilyrði a-liðar XIV. liðar 10. gr. reglugerðar nr. 1222/2012, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, sem gerði kröfu um tveggja og hálfs árs starfstíma á heilsugæslustöð. Þá hafi ekki legið fyrir staðfesting um að kærandi uppfyllti kröfur marklýsingar fyrir sérnám í heimilislækningum um fræðilegt nám. Taldi ráðuneytið að kærandi uppfyllti þannig ekki skilyrði c-liðar 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 um að hafa tileinkað sér þekkingu, klíníska og verklega færni og aðferðafræði sem krafist væri fyrir sérnám í heimilislækningum. Í ljósi framangreinds var það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta ákvörðun embættis landlæknis í málinu.

Kærandi óskaði eftir endurupptöku með fyrrnefndu bréfi, dags. 11. febrúar 2022. Beiðnin var send embætti landlæknis til umsagnar, en umsögn barst 24. mars sl. Kærandi gerði athugasemdir við umsögn embættisins með bréfi, dags. 29. apríl 2022. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í beiðni um endurupptöku er vísað til minnisblaðs Læknafélags Íslands, dags. 14. apríl 2021, en í því hafi m.a. komið fram að félagið þekki dæmi þess að embætti landlæknis hafi, á tímabilinu 2015-2020, veitt læknum sérfræðileyfi í heimilislækningum á grundvelli sólarlagsákvæðis reglugerðar nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, þrátt fyrir að viðkomandi hefðu ekki lokið fræðilegum hluta sérnáms samkvæmt ströngustu kröfum sérfræðinefndar HÍ. Í málunum hafi verið talið að fræðilegur hluti í öðru sérnámi kæmi í staðinn og væri ígildi fræðilega hluta sérnámsins. Þá hafi verið vísað til þess að margir læknar hafi fengið sérfræðileyfi á sólarlagstímabilinu án þess að hafa fylgt formlega viðurkenndu sérnámi, þ.e. stundað sérnám sitt á heilbrigðisstofnunum utan Reykjavíkur sem ekki höfðu hlotið viðurkenningu, auk þess sem læknar með starfsstöð utan höfuðborgarsvæðisins hafi fengið tíma í vinnu utan heilsugæslumóttöku metinn sem heilsugæslutíma.

Kærandi byggir beiðni um endurupptöku á því að framangreint hafi komið fram í kæru hennar til ráðuneytisins en að ráðuneytið hafi ekkert vikið að þessum málsástæðum í úrskurði sínum. Þar sem embætti landlæknis hafi ekki upplýst ráðuneytið um eigin framkvæmd hafi hún sjálf aflað upplýsinga um slík fordæmi. Kveður kærandi að yfirlæknir hjá heilbrigðisstofnun Suðurlands geti staðfest að hlutfall heilsugæslumóttöku innan heilsugæslutíma sérnámsins sé oft í kringum 50% á heilbrigðisstofnunum utan höfuðborgarsvæðisins. Hlutfallið fari eftir mönnun en sérnámslæknar sinni einnig bráðamóttöku, legudeild, hjúkrunarheimilum o.fl. Fram kemur að kærandi hafi fengið leyfi til að nefna mál læknisins A, sem eigi það sameiginlegt með henni að hafa ekki uppfyllt hlutlæg skilyrði reglugerðar hvað varðar starfsreynslu á tilteknum deildum, þátttöku í kjarnafyrirlestrum og tíma í heilsugæslumóttöku. Þess utan hafi starfið ekki verið á viðurkenndri kennslustöð allan tímann. Hann hafi fengið aðra fræðilega reynslu metna að kjarnafyrirlestrum og verið talinn hæfur til að öðlast sérfræðileyfi í heimilislækningum. Telur kærandi tilvist málsins vera staðfestingu á því að ófullnægjandi gögn hafi legið til grundvallar úrskurði ráðuneytisins. Þessu til viðbótar byggir kærandi á því að í úrskurði ráðuneytisins sé ranglega lagt til grundvallar hvert hlutverk læknadeildar Háskóla Íslands við frumveitingu sérfræðileyfa. Kveður kærandi að ekkert fræðilegt nám í sérnámi sé í höndum Háskóla Íslands, nema í þeim tilvikum þar sem einstaklingar sinna formlegum rannsóknum á vettvangi skólans, svo sem doktorsnámi.

III. Umsögn embættis landlæknis.

Í umsögn sinni ítrekar embætti landlæknis það sem fram kom í umsögn embættisins um stjórnsýslukæru kæranda að það hafi ekki meðhöndlað umsókn hennar með öðrum hætti en annarra sambærilegra umsækjenda. Mótmælir embættið því að hafa brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við meðferð máls hennar. Embættið hafnar því jafnframt að mál A hafi verið sambærilegt máli kæranda. Í því máli, sem og öðru máli, hafi m.a. legið fyrir skjal undirritað af fulltrúa læknadeildar Háskóla Íslands og Félagi íslenskra heimilislækna, þar sem staðfest hafi verið að viðkomandi hefði lokið skipulögðu sérnámi í heimilislækningum í samræmi við marklýsingu Félags íslenskra heimilislækna og kröfur læknadeildar Háskóla Íslands. Í máli kæranda hafi engin slík staðfesting legið fyrir. Til að umsókn um sérfræðileyfi í heimilislækningum verði samþykkt sé nauðsynlegt að fyrir liggi staðfesting frá skipuleggjendum sérnáms á því að umsækjandi hafi lokið við fræðilega hluta sérnámsins. Fram kemur að það sé ekki hlutverk embættis landlæknis að meta hvaða reynsla og þekking geti komið í staðinn fyrir hluta af skipulögðu sérnámi. Tekur embættið undir með kæranda að skipulagt sérnám sé ekki í höndum læknadeildar Háskóla Íslands, sem sé skipulagt af Landspítala og Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins.

IV. Athugasemdir kæranda.

Kærandi telur að ekkert í umsögn embættis landlæknis hreki þær fullyrðingar sem settar voru fram í fyrrgreindu minnisblaði Læknafélags Íslands. Í umsögninni sé því ekki hafnað að í öðrum málum hafi skilyrðum skipuleggjenda sérnáms í heimilislækningum ekki verið fullnægt að því er varðar starfsreynslu á tilteknum deildum og þátttöku í kjarnafyrirlestrum. Byggir kærandi á því að leggja verði til grundvallar að fordæmi séu fyrir því að sérfræðileyfi í heimilislækningum hafi verið veitt í ljósi heildarmats á hæfni viðkomandi umsækjanda. Vísar kærandi til ákvæða reglugerðar nr. 1222/2012 og kveður að þar sé ekki að finna skilyrði að fyrir liggi staðfesting á lokum sérnáms frá skipuleggjendum sérnám eða nokkrum öðrum. Eina endanlega staðfestingin á lokum sérnáms í læknisfræði sé að fá hjá embætti landlæknis í formi sérfræðileyfis. Við meðferð máls kæranda hafi embætti landlæknis aldrei krafist slíkrar staðfestingar, enda ekki forsenda fyrir veitingu sérfræðileyfis í neinni sérgrein læknisfræðinnar.

Í athugasemdunum fjallar kærandi um marklýsingu fyrir sérnám í heimilislækningum og byggir á því að af henni megi leiða að mat lærimeistara og kennslustjóra bjóði upp á mat á fjölbreyttri reynslu og þekkingu, sem hafi verið tilfellið í fyrrgreindum fordæmum. Það sé ekkert athugavert við það að fjölbreytt reynsla fáist metin að sérfræðileyfi í heimilislækningum sem og öðrum almennum sérgreinum. Það að embætti landlæknis hafi í málum þeirra lækna, sem fordæmin varða, látið staðfestingu á hæfi þeirra frá fagaðilum vega þungt í ákvörðun styðji við þá skoðun. Kærandi byggir á því að fordæmin sem vísað sé til í minnisblaði Læknafélags Íslands varði mat á tíma á heilbrigðisstofnunum utan höfuðborgarsvæðisins, en þar verji sérnámslæknar í heimilislækningum allt að helmingi heilsugæslutímans t.a.m. í göngudeildarþjónustu, öldrunarþjónustu og þjónustu á lyflæknalegudeildum. Reglugerð nr. 1222/2012 tiltaki vissulega ákveðinn tíma á heilsugæslustöð en framkvæmdin á sérnámi í heimilislækningum fari ekki undantekningalaust eftir þeim tímaramma.

Kærandi byggir á því að embætti landlæknis sé frjálst að líta til staðfestinga frá lærimeistara, skipuleggjendum sérnáms, Félags íslenskra heimilislækna eða hverjum sem er sem embættið telur að geti gefið málefnalegar upplýsingar. Hins vegar hafi embættið ekki litið til neinna umsagna sem hún hafi lagt fram. Þá hafi umsögn núverandi kennslustjóra verið villandi og ófullkomin. Byggir kærandi á því að embætti landlæknis sé leyfisveitandinn og þurfi alltaf að gefa svigrúm til heildstæðs og málefnalegs mats í ákveðnum tilfellum til að gæta sanngirni.

Í athugasemdunum rekur kærandi mat sérfræðinefndar læknadeildar Háskóla Íslands á umsókn hennar um sérfræðileyfi í heimilislækningum. Kveður kærandi að nefndin starfi á ógegnsæjan hátt eftir óljósum verklagsreglum. Byggir hún einnig á því að fjöldi kjarnafyrirlestra komi hvergi fram í marklýsingunni og efni þeirra ekki skilgreint nákvæmlega. Hvað hana vanti upp á fræðilega komi þannig hvergi fram. Nefndin hafi ekki gert neina tilraun til að meta hæfi hennar varðandi fræðilega þekkingu út frá fyrirliggjandi gögnum eða meðmælum. Þá telur kærandi að málsmeðferð embættis landlæknis hafi verið ábótavant þar sem ekki hafi verið aflað umsagnar B, sem hafi verið starfandi kennslustjóri sérnáms stóran hluta af sérnámi hennar, í ljósi þess hve umsögn C hafi verið villandi. Vísar kærandi enn fremur til umfjöllunar ráðuneytisins í úrskurði um ástundun í kjarnafyrirlestra og telur að í henni felist mismunun, enda hafi hún jafnframt stundað fræðilegt nám í fæðingarorlofi. Í umfjöllun um svokallað sólarlagsákvæði reglugerðar nr. 467/2015 kveður kærandi að ákvæðið hafi komið afar illa við þá lækna sem hafi hafið nám á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012 skömmu áður en reglugerð nr. 467/2015 hafi tekið gildi, svo sem vegna eðlilegra fjarvista vegna fæðingarorlofs eða veikinda. Fær kærandi ekki séð hvaða almennu eða lögfræðilegu hagsmunir hafi legið til grundvallar því að sólarlagsákvæði reglugerðar nr. 467/2015 hafi verið bundið við fimm ár. Fram kemur að kærandi hafi lagt fram umsókn um sérfræðileyfi í lyflækningum á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012. Kveður hún að ekkert annað en fæðingarorlof hafi tafið framgang hennar í sérnámi.

Kærandi byggir á því að fyrir gildistöku reglugerðar nr. 467/2015 hafi hefðin verið sú að sérfræðileyfi hafi verið gefin út á grundvelli heildarmats enda hafi skipulag náms oft verið lausara í reipunum en nú sé. Ekki sé hægt að leggja til grundvallar þau viðmið sem nú séu lögð til grundvallar við afgreiðslu á umsókn sem lögð sé inn með vísan til eldri reglugerðar. Feli slíkt í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

V. Niðurstaða.

Mál þetta varðar beiðni kæranda um endurupptöku úrskurði ráðuneytisins nr. 15/2021 þar sem ákvörðun embættis landlæknis, um að synja henni um sérfræðileyfi í heimilislækningum, var staðfest.

Fjallað er um endurupptöku máls í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Segir í 1. mgr. ákvæðisins að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul., eða ef íþyngjandi ákvörðun um boð og bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. Fram kemur í athugasemdum um 24. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga að við mat á því hvort 1. tölul. eigi við verði að vera um að ræða upplýsingar sem byggt hafi verið á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem höfðu mjög litla þýðingu við úrlausn þess. Hvað 2. tölul. varðar segir að ef atvik þau, sem talin voru réttlæta ákvörðun, hafi breyst verulega sé eðlilegt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana.

Í úrskurði ráðuneytisins í máli kæranda vísaði ráðuneytið m.a. til þess að í reglugerð nr. 1222/2012 væri lögð sérstök áhersla á að sérnám væri stundað innan þeirrar sérgreinar sem um ræddi. Fæli reglugerðin í sér þá meginreglu að sérnám skyldi fara fram innan sérgreinar, en eina undanþágan frá skilyrðum um starfstíma væri sú að í stað eins árs í aðalgrein væri sérfræðinefnd heimilt að viðurkenna eins árs nám á deild eða stofnun þar sem vísindalegar rannsóknir sem tengjast viðkomandi sérgrein færi fram. Taldi ráðuneytið ljóst að kærandi uppfyllti ekki skilyrði a-liðar XIV. liðar reglugerðar nr. 1222/2012 um lágmarks starfstíma á heilsugæslustöð, enda hefði kæranda skort tæplega níu mánaða starfstíma til að skilyrðið væri uppfyllt. Þá báru gögn málsins með sér að kærandi hefði ekki uppfyllt kröfur marklýsingar um þátttöku í kjarnafyrirlestrum. Kærandi hefði þannig ekki uppfyllt skilyrði c-liðar 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar um að hafa tileinkað sér þekkingu, klíníska og verklega færni og aðferðafræði sem krafist væri fyrir sérnám í heimilislækningum.

Af beiðni kæranda um endurupptöku má ráða að hún sé byggð á því að úrskurður ráðuneytisins í máli hennar hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Hefur kærandi í þessu sambandi aðallega vísað til þess að mál hennar hafi ekki hlotið sömu afgreiðslu og mál annarra umsækjenda um sérfræðileyfi í heimilislækningum, sem hafi verið í sömu stöðu. Kveður hún að embætti landlæknis hafi veitt sérfræðileyfi í heimilislækningum án þess að umsækjandi hafi fylgt formlega viðurkenndu sérnámi, þ.e. stundað sérnám sitt á heilbrigðisstofnum utan Reykjavíkur sem hefðu ekki hlotið viðurkenningu. Auk þess hafi læknar með starfsstöð utan höfuðborgarsvæðisins fengið tíma í vinnu utan móttöku á heilsugæslu metinn sem starfstíma á heilsugæslustöð. 

Vegna tilvísunar kæranda til máls A óskaði ráðuneytið, á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess, eftir því að embættið léti ráðuneytinu í té gögn í máli hans. Bárust gögnin þann 31. maí sl. Eftir að hafa kynnt sér gögn málsins verður ekki annað séð en að A hafi verið talinn uppfylla skilyrði a-liðar XIV. liðar reglugerðar nr. 1222/2012 um starfstíma. Hvað varðar mat embættis landlæknis á öðrum skilyrðum reglugerðarinnar í máli hans, svo sem hvort hann hafi uppfyllt skilyrði c-liðar 2. mgr. 7. gr., bendir ráðuneytið á það viðurkennda sjónarmið að túlkun lægra settra stjórnvalds á tilteknum lagaákvæðum bindur ekki æðra stjórnvald á grundvelli jafnræðisreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í úrskurði ráðuneytisins í máli kæranda, sem kveðinn var upp rúmum fimm árum eftir að A var veitt sérfræðileyfi sem heimilislæknir, tók ráðuneytið efnislega afstöðu til fyrrgreindra ákvæða reglugerðar nr. 1222/2012 með þeirri niðurstöðu að hún uppfyllti hvorugt ákvæðanna. Þótt ákvæði c-liðar 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 kunni að hafa verið beitt með tilteknum hætti af hálfu embætti landlæknis í máli A leiðir það ekki, með vísan til framangreinds, að kærandi geti byggt rétt á grundvelli jafnræðisreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og haft réttmætar væntingar um að ákvæðið yrði túlkað með sambærilegum hætti hjá ráðuneytinu, enda bryti það í bága við ákvæði reglugerðarinnar. Þá verður ekki litið fram hjá því að A uppfyllti a.m.k. annað skilyrðið samkvæmt reglugerðinni en kærandi hvorugt. Málin eru því ekki sambærileg í lagalegu tilliti. Með vísan til framangreinds verður ekki talið að afgreiðsla embættis landlæknis í máli A leiði til þess að úrskurður ráðuneytisins í máli kæranda hafi verið byggður á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Í endurupptökubeiðni kveður kærandi að ráðuneytið hafi ekkert fjallað um þau sjónarmið sem fram hafi komið í kæru um minnisblað Læknafélagsins frá 14. apríl 2021 um að embætti landlæknis hafi veitt læknum sérfræðileyfi í heimilislækningum án þess að hafa uppfyllt ítrustu kröfur reglugerðar nr. 1222/2012. Ráðuneytið bendir í þessu sambandi á að í úrskurðinum var tekin afstaða til málsástæðunnar, með hliðsjón af athugasemdum embættis landlæknis um hana, með þeirri niðurstöðu að ekkert haldbært lægi fyrir um að embættið hefði gert undantekningar á  kröfum 10. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 um námstíma á sambærilegan hátt og kærandi byggði á að yrði gert í hennar tilviki. Yrði þannig ekki talið að brotið hefði verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eða réttmætum væntingum kæranda með því að synja henni um sérfræðileyfi.

Í úrskurðinum verða málsástæður sem varða meinta annmarka á efnislegu mati eða rökstuðningi ráðuneytisins ekki teknar til sérstakrar umfjöllunar í tengslum við 24. gr. stjórnsýslulaga, enda varða þær ekki þau atriði sem geta orðið grundvöllur fyrir endurupptöku málsins samkvæmt ákvæðinu. Er það mat ráðuneytisins að ekki verði litið svo á að úrskurður í máli kæranda hafi verið byggður á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum, sem taka yrði afstöðu til við mat á því hvort hún uppfylli fyrrgreind skilyrði reglugerðar nr. 1222/2012. Þá verður ekki séð að aðstæður hafi breyst verulega frá því ráðuneytið kvað upp úrskurð í máli hennar sem gæti leitt til þess að því bæri að endurupptaka málið með vísan til 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framangreindu er það mat ráðuneytisins að skilyrði fyrir endurupptöku málsins á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu ekki fyrir hendi. Verður beiðni kæranda um endurupptöku málsins því synjað. Ráðuneytið telur jafnframt að aðrar málsástæður kæranda, sem lúta að meintum annmörkum á úrskurði ráðuneytisins í máli hennar, leiði ekki til þess að ráðuneytinu beri að afturkalla úrskurðinn á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda ekki talið að kærandi hafi vísað til neinna annmarka sem gætu valdið ógildingu á úrskurðinum.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Beiðni kæranda um endurupptöku á úrskurði ráðuneytisins nr. 15/2021 er synjað.