Úrskurður nr. 19/2020

Föstudaginn 26. júní 2020 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 22. júlí 2019, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, málsmeðferð embættis landlæknis við útgáfu álits, dags. 16. apríl 2019, í kjölfar kvörtunar til embættisins sem beindist að kæranda.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytinu barst kæra, dags. 22. júlí 2019, með tölvupósti sama dag þar sem tilkynnt var að frekari rökstuðningur bærist á næstu dögum. Frekari rökstuðningur, dags. 12. ágúst 2019, barst með tölvupósti sama dag. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. ágúst 2019, var óskað eftir umsögn embættis landlæknis og gögnum málsins. Umsögn embættisins, dags. 2. september 2019, var móttekin 11. september 2019 auk allra gagna málsins og voru þau send kæranda til athugasemda með tölvupósti sama dag þar sem honum var gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögnina. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti 23. september 2019 og voru þær sendar embættinu til frekari athugasemda með tölvupósti 24. september 2019. Embætti landlæknis var veittur viðbótarfrestur til 15. október 2019 til að skila inn athugasemdum í samræmi við óskir embættisins í tölvupósti 7. október 2019. Athugasemdir embættis landlæknis, dags. 14. október 2019, bárust 15. október 2019 og voru sendar kæranda til kynningar með tölvupósti ráðuneytisins 16. október 2019. Með tölvupósti 19. desember 2019 var kærandi upplýstur um að tafir yrðu á afgreiðslu máls hans í ráðuneytinu. Ráðuneytið óskaði frekari gagna frá embætti landlæknis með tölvupósti 11. mars 2020 eftir að í ljós kom að framsending gagna til ráðuneytisins hafði misfarist að hluta. Þau gögn bárust ráðuneytinu með tölvupósti frá embætti landlæknis 17. mars 2020.

II. Málavextir

Með bréfi, dags. 15. febrúar 2018, barst embætti landlæknis kvörtun frá lögmanni fyrir hönd kvartanda, sem hafði gengist undir aðgerð hjá kæranda 20. febrúar 2017, en þurft að fara í enduraðgerð 3. mars 2017 vegna eftirkasta eftir fyrri aðgerðina. Kvartað var yfir meintri vanrækslu, meintum mistökum og meintri ótilhlýðilegri framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu á X (hér eftir nefnt sjúkrahúsið). Efni kvörtunarinnar er í fyrsta lagi að meint mistök hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustu, annars vegar þegar ristill hafi ekki verið saumaður rétt saman með þeim afleiðingum að hann lak og enduraðgerð hafi verið nauðsynleg, og hins vegar þegar mænudeyfing sem gefin var í aðgerðinni lak. Í öðru lagi varðar kvörtunin meinta vanrækslu og ótilhlýðilega framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu þegar kvartanda hafi verið neitað um skoðun sérfræðings þegar hann leitaði á slysadeild sjúkrahússins vegna veikinda í kjölfar fyrri aðgerðarinnar. Því sé um að ræða meint mistök í aðgerð, eftirfylgni og við lyfjagjöf.

Embætti landlæknis óskaði eftir greinargerð og gögnum frá sjúkrahúsinu með bréfi, dags. 2. mars 2018. Greinargerð kæranda og gögn sjúkrahússins bárust embætti landlæknis með bréfi, dags. 17. apríl 2018. Mistök urðu í móttöku skjalanna hjá embættinu og olli það töfum. Þá óskaði embætti landlæknis eftir því við sjúkrahúsið með bréfi, dags. 21. júní 2019, að það svaraði nánar ákveðnum atriðum í greinargerð sinni, þ.e. þeim atriðum sem kvartað var yfir, og skilaði frekari gögnum. Með bréfi frá sjúkrahúsinu, dags. 19. júlí 2019, skilaði sjúkrahúsið annarri greinargerð til embættisins, skrifaðri af B, forstöðulækni skurðlækninga hjá sjúkrahúsinu, ásamt frekari gögnum.

Embætti landlæknis óskaði eftir umsögn óháðs sérfræðings í kviðarholsskurðaðgerðum þann 10. september 2018. Í umsögn óháða sérfræðingsins, dags. 27. september 2018, sem barst embættinu 8. október 2018, var komist að þeirri niðurstöðu að ekki hefði verið sýnt fram á að mistök eða vanræksla hefðu átt sér stað. Embættið beindi þeirri fyrirspurn til óháða sérfræðingsins með tölvupósti 25. mars 2019 hvort hann vildi bæta við umsögn sína umfjöllun um tímalengdina og viðbrögðin við þeim einkennum og sjúkdómsgangi sem hófst á þriðja degi eftir fyrri aðgerð kvartanda. Fyrirspurnin var ítrekuð með tölvupóstum 2. og 10. apríl 2019 en engin svör bárust.

Álit embættis landlæknis, dags. 16. apríl 2019, var sent sjúkrahúsinu og lögmanni kvartanda með bréfum, dags. 23. apríl 2019. Kæranda, sem starfaði þá ekki lengur á sjúkrahúsinu, barst ekki álit embættis landlæknis fyrr en með bréfi frá sjúkrahúsinu, dags. 16. maí 2019. Miðast kærufrestur til ráðuneytisins við þessa dagsetningu.

Embætti landlæknis komst að þeirri niðurstöðu í áliti sínu að ekki væri hægt að sýna fram á að vanræksla eða mistök hefðu verið grundvöllur þeirra atvika sem urðu tilefni kvörtunar. Þetta er í samræmi við umsögn hins óháða sérfræðings. Þá væri ekki heldur hægt að sanna ótilhlýðilega framkomu viðkomandi heilbrigðisstarfsmanna gagnvart kvartanda. Hins vegar kemur fram í niðurstöðu álitsins að um vanrækslu hafi verið að ræða varðandi eftirlit með kvartanda í kjölfar fyrri aðgerðarinnar. Um þetta fjallaði hinn óháði sérfræðingur ekki. Að mati embættis landlæknis fólst vanrækslan í því hve seint var brugðist við einkennum hjá kvartanda, um mögulegan alvarlegan og aðgerðarkrefjandi fylgikvilla.

Kærandi kærði málsmeðferð embættis landlæknis til heilbrigðisráðuneytisins með tölvupósti 22. júlí 2019, sbr. 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu, og skilaði inn rökstuðningi fyrir kærunni 12. ágúst 2019. Kærandi lýsir þar óánægju sinni vegna þess að álitið hafi verið undirritað af C, sem gegnir stöðu yfirlæknis á sviði eftirlits og gæða hjá embætti landlæknis (hér eftir nefndur yfirlæknir hjá embættinu), þar sem kærandi telji hann vanhæfan til að fjalla um mál sín. Í kæru er gerð krafa um málinu verði vísað til nýrrar meðferðar hjá embætti landlæknis.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis landlæknis vegna kærunnar ásamt gögnum málsins með bréfi, dags. 13. ágúst 2019, og barst umsögnin, dags. 2 september 2019, ráðuneytinu 11. september 2019. Í umsögninni kemur fram að embættið telji yfirlækninn hjá embættinu hæfan til þess að koma að málsmeðferð í þessu máli, sem og öðrum málum er beinast að kæranda.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í rökstuðningi kæranda, dags. 12. ágúst 2019, er þess krafist að kvörtunarmálinu verði vísað aftur til eðlilegrar meðferðar embættis landlæknis þar sem álit embættisins, dags. 16. apríl 2019, hafi verið undirritað af landlækni, D og C. Sá síðastnefndi, yfirlæknir á sviði eftirlits og gæða, hafi verið vanhæfur til að koma að afgreiðslu málsins, sem og annarra mála sem beinast að kæranda.

Í rökstuðningi kæranda eru ástæður meints vanhæfis yfirlæknis hjá embættinu raktar. Kærandi kveður vanhæfið eiga rætur sínar að rekja til meðferðar yfirlæknisins hjá embættinu á öðru máli hjá embættinu sem beindist einnig að kæranda. Í ágúst 2018 hafi samstarfslæknir kæranda á sjúkrahúsinu sent embætti landlæknis tilkynningu um óvænt atvik skv. 10. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, vegna meðferðar kæranda á sjúklingi á sjúkrahúsinu. Yfirlæknirinn hjá embættinu hafi haft yfirumsjón með meðferð þess máls og hafi því átt samtöl bæði við kæranda sjálfan og lækningaforstjóra sjúkrahússins, E. Í þeim samtölum hafi yfirlæknirinn hjá embættinu verið stóryrtur í garð kæranda vegna atviksins. Framkoma yfirlæknisins hjá embættinu hafi að mati kæranda gefið til kynna að hann hefði þegar tekið afstöðu í málinu. Þá hafi yfirlæknirinn hjá embættinu viðhaft ummæli um kæranda sem hafi ekki aukið trú kæranda og traust á málsmeðferð embættisins.

Í kæru kemur fram að á fundi hjá embætti landlæknis 12. september 2018 hafi kærandi kvartað yfir framferði yfirlæknisins hjá embættinu í sinn garð og talið hann vanhæfan til að fjalla um sín mál. Kærandi hafi skilið fundinn á þann veg að þess yrði gætt að yfirlæknirinn hjá embættinu kæmi ekki meira að málum kæranda en sú hafi raunin ekki orðið. Yfirlæknirinn hjá embættinu hafi ásamt öðrum starfsmanni embættisins tekið viðtöl við marga starfsmenn sjúkrahússins vegna þess máls sem þá var til skoðunar. Að mati kæranda hafi samantekt yfirlæknisins á þeim samtölum ekki verið hlutlaus. Kærandi hafi gert athugasemdir við samantektina stuttu eftir að hann hafi fengið hana í hendur.

Þá kveðst kærandi aftur hafa bent á að hann teldi yfirlækninn hjá embættinu vanhæfan til að taka á sínum málum á fundum með embætti landlæknis í nóvember og desember 2018. Aftur hafi það verið skilningur kæranda að þess yrði gætt að hann tæki ekki þátt í meðferð mála er beindust að kæranda. Það hafi því komið kæranda talsvert á óvart að sjá undirskrift yfirlæknisins á áliti því sem hér er til umfjöllunar.

Kærandi telji að með vísan til þess sem að framan sé rakið geti hann með réttu dregið óhlutdrægni yfirlæknisins hjá embættinu í efa og einnig að hann geti notið sanngjarnrar málsmeðferðar af hans hálfu. Kærandi telji yfirlækninn hjá embættinu hafa verið vanhæfan til meðferðar máls síns á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi tekur fram að þótt honum sé kunnugt um að efnisleg niðurstaða álits landlæknis sé ekki kæranleg þá veki það athygli hans að niðurstaða hins óháða sérfræðings sem embætti landlæknis hafi kvatt til hafi verið eftirfarandi: a) Fylgikvillinn sem kvartandinn hafi fengið sé vel þekktur og sjúklingar almennt upplýstir um að slíkur fylgikvilli geti átt sér stað; b) Ekki hafi verið sýnt fram á að ristillinn hafi ekki verið rétt saumaður saman enda margir þættir sem geti verið orsakavaldur að þeim leka sem virðist hafa komið upp; c) Brugðist hafi verið rétt við með því að gera enduraðgerð þegar sterkur grunur hafi vaknað um lekann og sjúklingur virtist hafa náð sér nokkuð fljótt eftir þá aðgerð.

Í kæru segir að lokum að þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu hins óháða sérfræðings hafi embætti landlæknis komist að þeirri niðurstöðu að dregist hafi óeðlilega lengi að gera sneiðmyndarannsókn og hafi kæranda verið talið til vanrækslu að bregðast ekki fyrr við einkennum um meintan alvarlegan og aðgerðarkrefjandi fylgikvilla. Fyrir liggi þó að strax hafi verið brugðist við með sýklalyfjagjöf og í framhaldinu með enduraðgerð. Horft sé fram hjá þessu og ekki minnst á það í niðurstöðu embættisins. Kærandi geti ekki séð að neitt í umsögn hins óháða sérfræðings réttlæti þessa niðurstöðu embættisins og virðist hún alfarið byggð á sjálfstæðu mati starfsmanna þess. Kærandi kveður röntgenlækna hafa tjáð sér að sneiðmyndarannsókn fyrr hefði engu breytt og litlar eða engar líkur á því að hún hefði sýnt nokkuð umfram það sem hún sýndi á þeim tíma sem slík rannsókn var gerð. Kærandi telur að þarna sé embætti landlæknis í baksýnisspeglinum að gera kröfu í garð kæranda sem hinn óháði sérfræðingur hafi ekki séð ástæðu til að gera og ekki nefnt í umsögn sinni. Kærandi telur neikvæða afstöðu yfirlæknisins hjá embættinu í sinn garð að minnsta kosti vera meðvirkandi ástæðu fyrir þessari niðurstöðu.

IV. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis, dags. 2. september 2019, kemur fram að umfjöllun í kæru hafi verið tvíþætt að mati landlæknis. Annars vegar hafi kæran fjallað um ákveðna þætti í málsmeðferð embættisins, þ.e. um vanhæfi nánar tilgreinds starfsmanns hjá embætti landlæknis til að koma að málsmeðferð kvörtunarmálsins. Hins vegar hafi kæran fjallað um efnislega niðurstöðu landlæknis í kvörtunarmálinu. Samkvæmt kæruheimild 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, séu efnislegar niðurstöður landlæknis í kvartanamálum ekki kæranlegar til ráðherra. Hlutverk ráðuneytisins sé að endurskoða stjórnsýslulega málsmeðferð embættisins á kvörtuninni, en ekki að leggja mat á niðurstöðu eða læknisfræðilegt mat landlæknis. Verði því ekki tekin afstaða til athugasemda kæranda er varði efnislega niðurstöðu kvörtunarmálsins. Hins vegar sé nauðsynlegt að fjalla að einhverju leyti um tilurð niðurstöðu landlæknis í kvörtunarmálinu í ljósi röksemdafærslu kæranda sem byggist á atvikum í tengslum við málsmeðferð kvörtunarmálsins.

Í umsögn embættisins er fjallað um þá röksemdafærslu kæranda, að meint vanhæfi yfirlæknisins hjá embættinu sé til komið vegna þess að hann hafi myndað sér neikvæða skoðun á kæranda við meðferð annars máls sem embættið fjallaði um og beindist einnig að kæranda. Um hafi verið að ræða mál vegna tilkynningar um óvænt atvik skv. 10. gr. laga nr. 41/2007. Meint neikvæð afstaða yfirlæknisins gagnvart kæranda í kjölfar þess máls eigi síðan að hafa haft áhrif á niðurstöðu í kvörtunarmálinu sem kæra þessi lúti að. Embættið tekur fram að málið sem varðaði óvænta atvikið hafi aðeins verið eitt átta mála sem hefðu á þessum tíma, eða áður, verið á borði embættisins og varðað kæranda. Í því máli er varðaði óvænta atvikið hafi embætti landlæknis svipt kæranda starfsleyfi tímabundið vegna vanhæfni í starfi þar sem kærandi hefði sem ábyrgur sérfræðingur á vakt ekki komið á sjúkrahúsið að sinna bráðveikum sjúklingi. Þetta mál hafi lent hjá yfirlækni á sviði eftirlits og gæða þar sem um mjög alvarlegt atvik hefði verið að ræða. Tvö hinna málanna hafi orðið til þess að kærandi hefði af yfirmönnum sínum verið settur undir eftirlit og þjálfun annarra skurðlækna við aðgerðir.

Embætti landlæknis fjallar um að við meðferð þess máls sem getið er að framan og varðaði óvænt atvik hafi yfirlæknirinn hjá embættinu strax haft samband við sjúkrahúsið til að afla upplýsinga um atvikið og afdrif sjúklingsins. Yfirlæknirinn hjá embættinu hafi þá rætt um atvikið við svæfingalækni á sjúkrahúsinu þar sem ekki hafi náðst í yfirmenn. Í því samtali hafi yfirlæknir embættisins einnig svarað fyrirspurn svæfingalæknisins um hvernig ætti að kæra til embættis landlæknis. Embættið bendir á að kærandi hafi haldið því fram að yfirlæknir embættisins eða embættið hafi beinlínis kallað eftir fleiri ávirðingum um kæranda. Embættið telur þá hugmynd kæranda ekki vera í samræmi við raunveruleikann.

Þá fjallar embættið um að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi síðar í sama máli náð sambandi við framkvæmdastjóra lækninga á sjúkrahúsinu og átt við hann allnokkur samtöl vegna þess máls er varðaði óvænta atvikið. Það hafi verið mat embættisins að atvikið væri svo alvarlegt, og í ljósi eðlis og atvika í fyrri málum sem sneru að kæranda, að æskilegt væri að flýta málsmeðferð og taka afstöðu til þess hvort svipta þyrfti kæranda starfsleyfi. Yfirlæknir embættisins hafi á þessu stigi séð um samskiptin við sjúkrahúsið og kæranda. Embættið kveður framkvæmdastjóra lækninga og forstöðulækni handlækninga á sjúkrahúsinu hafa verið ósátta við þann alvarleika sem lagður hafi verið á rannsókn málsins af hálfu yfirlæknis embættisins og ekki talið að hraða þyrfti málsmeðferð framar venju. Í samtölum hafi yfirlæknir embættisins því þurft að sannfæra þá um að embættið legði mikla áherslu á að fá botn í málið. Samskipti þau sem framkvæmdastjóri lækninga á sjúkrahúsinu hafi skýrt frá á fundi 12. september 2018 og kærandi vísar til í röksemdafærslu sinni, hafi verið tekin úr samhengi við það sem farið hafi fram í samtali yfirlæknisins við framkvæmdastjóra lækninga sjúkrahússins. Þetta hafi væntanlega valdið misskilningi hjá kæranda um að yfirlæknirinn hefði fellt um sig dæmandi ummæli.

Embættið kveður kæranda hafa vísað til þess í málflutningi sínum að yfirlæknir hjá embætti landlæknis hafi átt nokkur samtöl bæði við hann og við framkvæmdastjóra lækninga á sjúkrahúsinu og í öllum þeim samtölum hafi yfirlæknirinn verið mjög stóryrtur í hans garð. Yfirlæknirinn hjá embættinu kveðst minnast þess að hafa talað tvisvar við kæranda í síma. Í fyrra skiptið til að boða kæranda á fund, og í síðara skiptið til að upplýsa kæranda um að embættið teldi nauðsynlegt að meta starfshæfni kæranda. Í bæði skiptin hafi yfirlæknirinn hjá embættinu komið fram af kurteisi og virðingu. Til upplýsinga tekur embættið fram að yfirlæknirinn neiti því alfarið að hafa verið stóryrtur eða á annan hátt komið ótilhlýðilega fram við kæranda í þessum símtölum. Þvert á móti hafi hann gætt fagmennsku vegna alvarleika málsins.

Varðandi þá röksemdafærslu kæranda að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi fyrir fram haft neikvæða skoðun á sér sem hafi haft óæskileg áhrif á niðurstöðu í áliti landlæknis þá tekur embættið eftirfarandi fram. Yfirlæknir embættisins á sviði eftirlits og gæða beri meðal annars ábyrgð á móttöku og meðferð kvartanamála og tilkynninga um alvarleg óvænt atvik í heilbrigðisþjónustu. Þá felist í starfi hans að mynda sér faglega skoðun á frammistöðu heilbrigðisstarfsmanna sem embættið rannsakar vegna slíkra mála. Niðurstaða kvörtunarmálsins sem hér hafi verið kært sé faglegt álit landlæknis, yfirlæknisins hjá embættinu og annars læknis. Yfirlæknirinn hjá embættinu sé skurðlæknir að mennt og hafi á fjórða áratuga reynslu af ýmsum undirgreinum skurðlækninga, einkum skurðlækningum meltingarfæra. Hann hafi mikla reynslu af greiningu og meðferð fylgikvilla við skurðaðgerðir meltingarfæra, sem hafi verið andlag kvörtunarmálsins. Þá hvorki þekki yfirlæknirinn né hafi nokkra tengingu við kæranda, aðra en vegna starfs síns hjá embættinu.

Embættið bendir á að í kæru haldi kærandi því fram að hann hafi kvartað undan yfirlækni embættisins á fundi 12. september 2018. Kærandi hafi sagt hann vanhæfan til að fjalla um sín mál og fengið vilyrði fyrir því að yfirlæknirinn myndi ekki koma meira að hans málum. Embættið kveður það ekki vera ljóst hvernig þessi skilningur kæranda sé til kominn. Honum hafi aldrei verið lofað að yfirlæknirinn hjá embættinu myndi ekki koma að málsmeðferðum sem snertu hann, enda ekki ástæða til.

Varðandi hæfi yfirlæknisins hjá embættinu telur embættið að hvorki verði séð hvernig hann hafi átt nokkurra hagsmuna að gæta varðandi úrlausn kvörtunarmálsins né hvernig meint ómálefnaleg sjónarmið ættu að geta haft áhrif á hina faglegu niðurstöðu landlæknis í málinu.

Embætti landlæknis kveðst hafa fengið óháðan sérfræðing til að veita umsögn í málinu, sbr. 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, jafnvel þótt embættið hafi með yfirlækni embættisins á sviði eftirlits og gæða haft á að skipa sérfræðingi í skurðlækningum meltingarfæra. Í umsögn óháða sérfræðingsins var fengin sú niðurstaða að ekki hefði verið um mistök eða vanrækslu að ræða við meðferð kvartanda. Óháði sérfræðingurinn hafi þó ekki fjallað um það hvort kærandi hefði fyrr í ferlinu átt að gera ráðstafanir til þess að greina nánar orsök þeirra einkenna um fylgikvilla sem upp kom. Þetta hafi verið borið undir óháða sérfræðinginn sem kaus að taka ekki afstöðu til þessa. Þetta hafi að mati embættisins ekki komið að sök enda sérfræðingar embættisins fullfærir að taka afstöðu til þessa.

Varðandi aðgerðina sem óháði sérfræðingurinn veitti umsögn sína á bendir embætti landlæknis á að slíkar aðgerðir gangi jafnan áfallalaust fyrir sig með þeirri tækni sem til staðar er í dag og geti sjúklingar venjulega útskrifast innan fárra sólarhringa. Kvartandi í málinu hafi fengið einkenni sem bentu til garnastíflu á þriðja degi eftir aðgerð. Að mati embættis landlæknis þurfi ekki að vera rangt að bíða með viðbrögð ef ástand sjúklings leyfi en sumar orsakir garnastíflu krefjist tafarlausrar aðgerðar. Slíkar ástæður er yfirleitt hægt að greina með sneiðmyndatækni. Í tilviki kvartanda var sneiðmyndatækni ekki beitt fyrr en tæpri viku eftir að einkennin komu fram, þrátt fyrir að þau væru viðvarandi. Þar að auki hafi ekki verið brugðist við með enduraðgerð fyrr en enn nokkrum dögum eftir að sneiðmyndatækninni var beitt. Í þessu samhengi hafi umsögn óháða sérfræðingsins þannig frekar dregið úr þunga niðurstöðu embættis landlæknis frekar en að ekki hafi verið tekið tillit til hennar.

Með vísan til framangreinds er það mat embættis landlæknis að málsmeðferð embættisins hafi verið fyllilega í samræmi við kröfur 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, sbr. ákvæði stjórnsýslulaga, sem og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Yfirlæknir embættisins hafi ekki verið vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

V. Athugasemdir kæranda.

Kærandi bendir á það í athugasemdum sínum að hann telji það einkennilegt að sami aðili skuli annast rannsókn mála hjá embætti landlæknis og komast að niðurstöðu í áliti. Af þeirri ástæðu sé mikilvægt að það sé yfir allan vafa hafið að sá sem fjalli um mál hjá embættinu sé ekki vanhæfur.

Varðandi þá fordæmalausu stöðu sem embættið fjalli um í umsögn sinni vegna fjölda mála hjá embættinu sem beinst hafi að kæranda þá kveðst kærandi einungis hafa vitað um sex mál sem notuð hafi verið sem rök til að svipta hann lækningaleyfinu tímabundið. Kærandi telji mikilvægt að benda á grundvallarreglu réttarríkisins um að hann skuli teljast saklaus uns sekt er sönnuð. Þá telji kærandi að sönnunarbyrðinni hafi verið snúið við. Þó svo að komið hafi fram kvartanir vegna starfa kæranda hafi þær ekki sjálfkrafa verið sönnun á sekt. Þá kveðst kærandi aldrei hafa fengið áminningu í þessum málum. Kærandi telji fullyrðingar embættisins settar fram í þeim tilgangi að kasta rýrð á sig og útmála sem vanhæfan.

Kærandi bendir á að í umsögn óháða sérfræðingsins sem veiti umsögn í kvörtunarmálinu hafi verið fengin sú niðurstaða að meðferðin sem kærandi veitti kvartanda teldist ekki óeðlileg. Sérfræðingurinn hafi talið meðferð kæranda réttari en þá meðferð sem annar sérfræðingur veitti síðar.

Kærandi telur ótrúverðugar þær skýringar embættisins um að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi aðeins rætt við svæfingalækni á sjúkrahúsinu þar sem ekki hafi náðst í yfirmenn. Sama er að segja um þá skýringu að yfirlæknirinn hafi einungis verið að leiðbeina svæfingalækninum um hvernig ætti að leggja fram kvörtun en ekki kallað eftir fleiri kvörtunum vegna kæranda.

Kærandi kveður yfirlækninn hjá embættinu hafa hringt ítrekað í framkvæmdastjóra lækninga á sjúkrahúsinu vegna málsins er varðaði óvænta atvikið sem áður hefur verið nefnt. Að sögn framkvæmdastjórans hafi yfirlæknirinn verið æstur og dómharður og meðal annars ásakað kæranda um glæpsamlega hegðun. Eftir endurtekin símtöl af þessu tagi hafi framkvæmdastjóri lækninga sent embætti landlæknis kvörtun þar sem meðal annars hafi komið fram að uppnámið og orðalagið sem notað hafi verið væru ekki nokkuð sem starfsfólk sjúkrahússins ætti að venjast. Alvarleg atvik þyrfti að skoða og greina en fyrst og fremst læra af. Ekki hafi verið viðeigandi að byrja á dómhörku, upphrópunum o.fl.

Kærandi kveður yfirlækninn hjá embættinu einnig hafa hringt í B, forstöðulækni skurðlækninga og nánasta yfirmann kæranda og spurt hvort tekin hefði verið ákvörðun um áframhaldandi starf kæranda hjá sjúkrahúsinu vegna sama máls, þ.e. máls vegna tilkynningar um óvænt atvik skv. 10. gr. laga nr. 41/2007. Í greinargerð forstöðulæknisins segir að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi talið að íhuga þyrfti alvarlega hvort sjúkrahúsið treysti kæranda til að vinna áfram sem skurðlæknir á sjúkrahúsinu. Kærandi kveðst ekki geta skilið þessi orð á annan hátt en að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi farið fram á að kæranda yrði sagt upp starfi. Forstöðulæknirinn hafi svarað á þann hátt að engin gögn væru fyrir hendi sem gæfu tilefni til að breyta starfsháttum kæranda eða reglubundnum vöktum.

Kærandi vísar til þess að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi tekið viðtöl við heilbrigðisstarfsmenn á sjúkrahúsinu, vegna þess máls er varðaði óvænta atvikið skv. 10. gr. laga nr. 41/2007. Þau viðtöl sýni hlutdrægni yfirlæknisins að mati kæranda. Ummæli starfsmanna hafi verið tekin úr samhengi og þeim gefin önnur merking. Það sem viðmælendur hafi sagt og stutt hafi vanhæfni kæranda, hafi verið dregið fram og gefið mikið vægi, en lítið hafi verið gert úr jákvæðum ummælum.

Kærandi kveðst hafa bent embætti landlæknis ítrekað á vanhæfi yfirlæknisins hjá embættinu til að fjalla um mál tengd kæranda. Kærandi kveðst ósammála þeim fullyrðingum embættis landlæknis um að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi ekki haft nokkurra hagsmuna að gæta varðandi úrlausn þessa kvörtunarmáls sem hér sé kært. Kærandi telur yfirlækni hjá embættinu hafa farið offari þegar tilkynningin kom um alvarlegt óvænt atvik, og staðið fyrir því að embætti landlæknis hafi tekið mjög íþyngjandi ákvarðanir gagnvart kæranda.

Að öllu framangreindu virtu telji kærandi því yfirlækninn hjá embættinu vanhæfan til að fjalla um störf sín af hlutleysi og sanngirni þar sem hann hafi, áður en formleg ákvörðun hafi verið tekin í málinu er varðaði tilkynningu um óvænt atvik skv. 10. gr. laga nr. 41/2007, haft uppi alvarlegar ásakanir í garð kæranda og fullyrt um sök kæranda í því máli. Þá hafi niðurstöður embættis landlæknis í málum sem varði kæranda undantekningalaust stangast á við mat óháðra sérfræðinga og það bendi til vanhæfis yfirlæknis hjá embættinu.

Krafa kæranda sé því að yfirlæknirinn hjá embættinu víki sæti í málum tengdum kæranda, sbr. 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga, og að óháður aðili verði fenginn til að fjalla um kvörtunarmálið að nýju.

VI. Athugasemdir embættis landlæknis.

Embætti landlæknis bendir á það að kærandi hafi fyrst og fremst byggt kæru sína á því að yfirlæknir hjá embættinu á sviði eftirlits og gæða hafi verið vanhæfur til þess að rannsaka mál kæranda. Meint vanhæfi sé til komið vegna þess að hann hafi gert sér fyrir fram skoðun á kæranda sem hafi haft óeðlileg áhrif á málsmeðferð og niðurstöðu í kvörtunarmálinu. Embætti landlæknis ítreki það sem fram kom í umsögn sinni að embættið telji yfirlækninn hæfan til þess að koma að málsmeðferð í málum sem varði kæranda.

Þá kemur fram að embætti landlæknis kveður yfirlækninn ekki hafa haft nein kynni af kæranda áður en hann hafi hafið störf hjá embætti landlæknis haustið 2017. Hann sé yfirlæknir á sviði eftirlits og gæða hjá embættinu og fari, stöðu sinnar vegna, með faglega ábyrgð og yfirumsjón með kvörtunar- og eftirlitsmálum hjá embættinu. Þá sé yfirlæknirinn skurðlæknir mennt og hafi víðtæka og langa reynslu, meðal annars af skurðlækningum kviðarhols og meltingarfæra, þ.e. þeim sviðum læknisfræðinnar sem komi við sögu í máli því sem kæran lýtur að.

Þegar það mál sem leitt hafi til sviptingar starfsleyfis kæranda hafi komið upp hjá embættinu hafi sex kvörtunarmál verið hjá embættinu þar sem fagleg frammistaða kæranda hafi verið til skoðunar. Öll þessi mál hafi verið að frumkvæði sjúklinga. Þá hafi legið fyrir niðurstaða landlæknis í máli vegna óvænts atviks skv. 10. gr. laga nr. 41/2007 þar sem fram hafi komið gagnrýni á faglega hæfni kæranda. Í framhaldi af því alvarlega óvænta atviki hafi sjúkrahúsið ákveðið að kærandi skyldi vera undir eftirliti og handleiðslu annars skurðlæknis við aðgerðir. Í dag séu samtals tíu mál á skrá hjá embætti landlæknis þar sem fagleg frammistaða kæranda sé eða hafi verið til skoðunar. Þar af sé fjórum kvörtunarmálum lokið. Í þremur þeirra hafi umkvörtunarefnið verið staðfest, þ.e. að um mistök og/eða vanrækslu af hálfu kæranda hafi verið að ræða.

Embætti landlæknis segir frá því að þegar tilkynning hafi borist í ágúst 2018 um óvænt atvik þar sem kærandi hafi látið hjá líða að sinna skyldu sinni sem ábyrgur sérfræðingur, hafi þegar verið til staðar áhyggjur hjá embættinu af frammistöðu kæranda vegna fordæmalauss fjölda mála sem bentu til vandamála tengdum starfshæfni kæranda. Það hafi því verið samdóma álit starfsmanna í eftirlitsteymum embættisins, auk landlæknis, en ekki aðeins yfirlæknis á sviði eftirlits og gæða, að bregðast þyrfti skjótt við og hugsanlega þyrfti að grípa til skyndisviptingar starfsleyfis, með hliðsjón af ákvæðum 15. gr. laga nr. 41/2007. Eins og áður sagði fann yfirlæknirinn hjá embættinu fyrir sterkri andstöðu og vantrú yfirmanna kæranda á sjúkrahúsinu um að grípa þyrfti til skyndiúrræða. Þeir hafi átt erfitt með að átta sig á þeirri alvöru sem embættið hafi lagt í málið. Skoða þurfi samskipti yfirlæknisins og yfirmanna kæranda í ljósi þessara aðstæðna.

Embætti landlæknis kveður yfirlækninn hjá embættinu neita því alfarið að hafa sýnt kæranda annað en kurteisi og komið fram við hann af fagmennsku og nærgætni þegar hann hafi átt símasamskipti við kæranda vegna funda. Á fundi sem var vegna tilkynningar um óvænt atvik á sjúkrahúsinu hafi yfirlæknirinn hjá embættinu lagt áleitnar spurningar fyrir kæranda og svör kæranda að mati embættisins verið með öllu óforsvaranleg. Á þessum grundvelli hafi kæranda verið boðuð svipting starfsleyfis.

Embættið ítrekar að yfirlæknirinn hjá embættinu hafi ekki óskað eftir frekari ávirðingum á kæranda, meðal annars í samtali við svæfingalækni. Engin slík hvatning átti sér stað.

Embætti landlæknis tekur fram að niðurstaða kvörtunarmálsins, sem kæra þessi varði, hafi byggt á sameiginlegu mati þeirra starfsmanna embættis landlæknis sem komi að meðferð kvörtunarmála. Umsögn óháðs sérfræðings hafi verið höfð til hliðsjónar við gerð álitsins. Landlæknir hafi slíkar umsagnir til hliðsjónar við álitsgerð, enda um álit landlæknis að ræða. Þannig sé landlækni eftir atvikum frjálst að vera ósammála umsögnum óháðra sérfræðinga en í slíkum tilvikum sé slíkt álit rökstutt með tilliti til þess. Embættið álítur að málsmeðferð kvörtunarmálsins hafi fullnægt öllum skilyrðum stjórnsýsluréttar.

VII. Niðurstaða

Í 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, er fjallað um kvartanir til landlæknis. Kæran sem hér er fjallað um er byggð á kæruheimild til ráðherra í 6. mgr. 12. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. er hægt að beina kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu og vegna meintrar ótilhlýðilegrar framkomu heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu.

Í 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 er að finna leiðbeiningar um meðferð kvartana. Landlæknir skal að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Að lokinni málsmeðferð skal landlæknir gefa út skriflegt álit í samræmi við nánari leiðbeiningar í ákvæðinu. Þá kemur einnig fram að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Aðeins málsmeðferð landlæknis vegna kvörtunar skv. 12. gr. laganna er kæranleg, sbr. 6. mgr. ákvæðisins. Umfjöllun ráðuneytisins varðar því eingöngu málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunarinnar, þ.e. hvort landlæknir hafi farið að lögum og gætt sérstaklega reglna 12. gr. laga nr. 41/2007 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sá læknir sem talinn er hafa vanrækt starfsskyldur sínar í áliti landlæknis, dags. 16. apríl 2019, kærði málsmeðferð embættis landlæknis til heilbrigðisráðherra. Kærandi gerir þær kröfur að litið verði svo á að einn þeirra lækna sem undirritaði framangreint álit landlæknis hafi verið vanhæfur til að fjalla um málið, sem og önnur mál tengd kæranda. Af þeim ástæðum skuli senda kvörtunina til nýrrar meðferðar hjá embætti landlæknis, án aðkomu yfirlæknis á sviði eftirlits og gæða, sem kærandi telur vanhæfan. Þá krefst kærandi þess einnig að fenginn verði nýr óháður sérfræðingur til að veita umsögn sína um þau atriði sem kvartað var yfir, þar sem niðurstaða í álitinu hafi verið byggð á atriðum sem ekki hafi verið fjallað um af hálfu þess óháða sérfræðings sem fenginn var til að veita umsögn.

Í 3. gr. stjórnsýslulaga eru taldar upp þær ástæður sem geta valdið vanhæfi starfsmanns við meðferð máls, svo sem ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr.

Á grundvelli síðastgreinds ákvæðis hefur verið talið að starfsmaður stjórnvalds geti talist vanhæfur í máli hafi hann áður tekið ákvörðun, í öðru máli sama aðila, og deilur verið mjög harkalegar þannig að telja megi til óvináttu starfsmannsins og aðilans. Það eitt og sér veldur ekki vanhæfi að starfsmaður hafi áður fjallað um mál tengt sama aðila eða að aðili beri kala til starfsmannsins eða telji starfsmanninn vera sér óvinveittan. Það þarf ekki heldur að vera að óviðeigandi ummæli starfsmanns um málsaðila geri hann vanhæfan heldur þurfa deilur að vera nokkuð harkalegar hlutrænt séð til að starfsmaður geti talist vanhæfur til að fjalla um mál aðila. Sýna þarf fram á það hlutrænt séð að til slíkra árekstra hafi komið að hægt sé að draga óhlutdrægni starfsmannsins í efa með réttu, t.d. með því að sýna fram á óvild í garð aðila, hlutdræg vinnubrögð eða önnur atvik sem benda til þess að ákvarðanir hans geti hafa verið teknar í hlutdrægni.

Eins og rakið er að framan hefur kærandi fært ýmis rök fyrir því að fyrri aðkoma yfirlæknisins að málum kæranda hafi verið með þeim hætti að yfirlæknirinn hafi verið orðinn sér óvinveittur í þessum skilningi með þeim afleiðingum að hann hafi, við upphaf meðferðar þess máls sem hér er kært, haft neikvæða skoðun á kæranda og því ekki talist hlutlaus. Embættið neitar því aftur á móti að um vanhæfi yfirlæknis embættisins hafi verið að ræða og kveður yfirlækninn hvorki hafa haft hagsmuna að gæta af úrlausn málsins né hafi ómálefnaleg sjónarmið haft áhrif á faglega niðurstöðu í málinu. Þá hafi orð yfirlæknisins sem kærandi vitnar í verið tekin úr samhengi.

Eitt af hlutverkum embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007. Eðli máls samkvæmt felur það í sér að sá starfsmaður sem gegnir því hlutverki hjá embættinu hverju sinni þarf oft og tíðum að leysa úr flóknum og margþættum málum er þetta varða. Yfirlæknirinn hjá embættinu hefur faglega ábyrgð og yfirumsjón með kvörtunar- og eftirlitsmálum embættisins og verður því ekki talið óeðlilegt að óánægja kunni að vakna meðal þeirra sem gagnrýni hans beinist að.

Þó svo að yfirlæknir á sviði eftirlits og gæða hafi komið að meðferð og ákvörðunum í fyrri málum kæranda hjá embættinu þá veldur það ekki vanhæfi starfsmannsins, jafnvel þó svo að fyrri ákvarðanir kunni að hafa verið íþyngjandi fyrir kæranda, enda má ekki líta svo á að starfsmenn séu þannig einnota. Ráðuneytið telur að í máli þessu hafi kærandi ekki sýnt fram á það hlutrænt séð að aðstæður hafi verið með þeim hætti að yfirlæknir á sviði eftirlits og gæða hjá embætti landlæknis hafi gengið svo langt í ávirðingum eða framkomu gagnvart kæranda að til vanhæfis mætti telja. Þá veldur það ekki heldur vanhæfi læknisins að hann hafi í öðru máli kæranda mögulega haft uppi ummæli um kæranda sem kunni að hafa verið gagnrýnin og eða harkaleg.

Niðurstaða ráðuneytisins er sú að þær forsendur sem birtast í fyrirliggjandi gögnum geti ekki talist nægilegur grundvöllur til þess að draga megi hlutleysi yfirlæknisins hjá embættinu í efa með réttu. Hann hafi því verið hæfur til að fjalla um mál kæranda í kvörtunarmáli því sem hér er kært og miðað við fyrirliggjandi gögn í þessu máli sé rétt að líta svo á að hann sé einnig hæfur til að fjalla um önnur mál sem tengjast kæranda.

Hvað varðar niðurstöðu embættis landlæknis í áliti, dags. 16. apríl 2019, þá gerir kærandi sérstaka athugasemd við það að þrátt fyrir að hinn óháði sérfræðingur hafi komist að því að ekki hafi verið um mistök eða vanrækslu að ræða af hálfu kæranda þá komist embætti landlæknis að þeirri niðurstöðu að svo hafi verið. Í 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 segir að landlæknir skuli „að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð“. Af orðalagi ákvæðisins má ráða að umsögn óháðs sérfræðings í kvörtunarmálum, eins og því sem hér er kært, sé ekki lögbundin í öllum tilvikum. Ákvæðið býður upp á svigrúm til mats í hverju máli fyrir sig varðandi það hvort slík umsögn teljist nauðsynleg. Þá kemur ekki fram í ákvæðinu að umsögn sé bindandi fyrir embættið. Ákvæðið gerir því ekki kröfu um að umsagnar óháðs sérfræðings sé aflað í öllum tilvikum og sé hennar aflað er hún ekki bindandi fyrir niðurstöðu landlæknis.

Eðlilegt er að við mat á því hvort afla skuli umsagnar óháðs sérfræðings sé litið til þess hvort sú sérfræðiþekking sem nauðsynleg er fyrir niðurstöðu álits sé þegar til staðar meðal starfsmanna embættis landlæknis. Rökstuðningur embættisins fyrir því að komist var að þeirri niðurstöðu sem kærandi gangrýnir, án þess að afstaða óháðs sérfræðings á því atriði hafi legið fyrir, byggir á því að yfirlæknir á sviði eftirlits og gæða búi yfir sérþekkingu á því sviði sem málið hafi snúist um, þ.e. skurðlækningum meltingarfæra. Það er því ekki óeðlilegt að mati ráðuneytisins að embættið byggi niðurstöðu sína á þeirri sérfræðiþekkingu sem til staðar sé hjá embættinu jafnvel þó svo að óháður sérfræðingur hafi ekki tekið afstöðu varðandi tímalengdina í umsögn.

Ráðuneytið lítur svo á að embætti landlæknis hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína samkvæmt stjórnsýslulögum. Embættið aflaði umsagnar óháðs sérfræðings og beitti jafnframt eigin sérþekkingu á því sviði læknisfræðinnar sem kvörtunin varðaði. Iðulega vegast rannsóknarregla og málshraðaregla stjórnsýsluréttar á og er það engin undantekning hér. Embætti landlæknis þurfti að gæta að málshraða og því eðlilegt að mati ráðuneytisins að embættið hafi ekki aflað umsagnar nýs sérfræðings, fyrst sérþekkingin var þegar til staðar hjá embættinu, því það hefði tafið málsmeðferð embættisins umfram nauðsyn.

Með vísan til þess sem að framan er greint telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á kröfur kæranda um að málið skuli fara til nýrrar úrlausnar embættis landlæknis enda telst rannsóknarskylda embættisins vera uppfyllt. Ráðuneytið lítur svo á að yfirlæknir á sviði eftirlits og gæða hafi ekki verið vanhæfur til að fjalla um mál kæranda.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa á uppkvaðningu þessa úrskurðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru A, varðandi málsmeðferð embættis landlæknis, er hér með hafnað. Málsmeðferð embættis landlæknis er staðfest.