Úrskurður nr. 5/2021

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 005/2021

Föstudaginn 18. júní 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 22. janúar 2020, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, málsmeðferð embættis landlæknis við útgáfu álits, dags. 16. desember 2019, í kjölfar kvörtunar til embættisins sem beindist að kæranda. Kærandi krefst þess að heilbrigðisráðuneytið ómerki málsmeðferð landlæknis.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytinu barst kæra, dags. 22. janúar 2020, með tölvupósti sama dag. Þá bárust gögn frá kæranda þann 23. sama mánaðar. Með bréfi, dags. 29. janúar 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna og gögnum málsins. Ráðuneytinu barst umsögn embættisins ásamt gögnum málsins þann 23. mars 2020. Umsögnin og gögn málsins voru send með tölvupósti til kæranda þann 25. mars 2020 og honum veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum við umsögnina. Ráðuneytinu bárust athugasemdir kæranda með bréfi, dags. 16. apríl 2020, sem voru sendar til embættis landlæknis 30. sama mánaðar. Var embættinu veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum vegna bréfs kæranda. Þann 2. júní bárust ráðuneytinu athugasemdir embættis landlæknis, en þær voru sendar kæranda til frekari athugasemda þann 3. júní 2020. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti, dags. 13. júlí 2020. Embætti landlæknis taldi ekki þörf á að koma að frekari athugasemdum vegna bréfs kæranda en sendi ráðuneytinu tölvupóst þann 5. ágúst 2020 þar sem tilteknum spurningum ráðuneytisins var svarað. Voru þau samskipti send kæranda með tölvupósti þann 10. ágúst. Þann 24. ágúst 2020 barst ráðuneytinu tölvupóstur frá kæranda þar sem hann kom á framfæri athugasemdum. Þann 7. janúar 2021 var kærandi upplýstur um að tafir yrðu á afgreiðslu málsins í ráðuneytinu.

II. Málavextir.

Með bréfi, dags. 31. ágúst 2018, barst embætti landlæknis kvörtun, en hún varðaði meinta vanrækslu, meint mistök og meinta ótilhlýðilega framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Bera gögn málsins með sér að sjúklingur, sonur kvartanda, hafi farið í aðgerð á [...] (hér eftir nefnt sjúkrahúsið) 2. apríl 2018 vegna botnlangabólgu, en aðgerðin hafi verið framkvæmd af öðrum lækni en kæranda. Nokkrum dögum síðar hafi sjúklingurinn fundið fyrir verkjum í skurðsári, auk annarra einkenna, en hann hafi þá ásamt kvartanda leitað til bráðamóttöku sjúkrahússins. Tölvusneiðmynd hafi verið tekin af sjúklingnum sem hafi sýnt ígerð í skurðsári. Unglæknir hafi haft samband við kæranda sem hafi, símleiðis, ráðlagt sýklalyfjagjöf og endurmat daginn eftir. Eftir skoðun á ígerðinni morguninn eftir hafi kærandi metið ástandið þannig að ekki væri ástæða til að opna á ígerðina. Efni kvörtunarinnar laut að því að kærandi hefði vanrækt að sinna sjúklingnum en kvartandi, sem sé sjálf læknir, hefði ítrekað viðrað áhyggjur sínar um að ígerðina þyrfti að opna. Þegar vakt kæranda hefði lokið hefði annar sérfræðingur tekið við sjúklingnum og opnað ígerðina á skurðstofu, en í kvörtum segir að þá hafi verulega verið dregið af honum. Kvað kvartandi að litlu hefði mátt muna að ígerðin hefði sprungið inn í kviðarhol sjúklingsins. Byggði kvartandi á því að kærandi hefði ekki sinnt starfi sínu, ekki brugðist rétt við og komið illa fram við sjúklinginn.

Embætti landlæknis óskaði eftir greinargerð og gögnum frá sjúkrahúsinu með bréfi, dags. 5. september 2018. Í bréfinu var þess enn fremur vænst að kærandi yrði upplýstur um kvörtunina og fengi tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum. Svarbréf sjúkrahússins barst embætti landlæknis þann 1. október 2018 en meðfylgjandi því voru greinargerðir kæranda og [...] skurðlæknis ásamt frekari gögnum. Í greinargerð [...] kemur fram að aðgerðalýsing vegna opnun á ígerð hafi ekki fundist, en að úr því yrði bætt. Með bréfi, dags. 12. nóvember 2018, óskaði embætti landlæknis eftir því, með vísan til 5. gr. 12. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu, að [...], sérfræðingur í almennum skurðlækningum, gæfi umsögn sem í málinu sem óháður sérfræðingur. Embætti landlæknis barst umsögn [...] þann 4. janúar 2019, með bréfi, dags. 30. desember 2018. Var það mat [...] að ekki hafi verið um læknisfræðileg mistök eða vanrækslu að ræða í málinu. Í áliti landlæknis kemur fram að umsögn [...] hafi verið kynnt sjúkrahúsinu og kvartanda með bréfum, dags. 7. janúar 2019, og þeim veittur frestur til að skila inn athugasemdum, sem hafi ekki borist.

Í niðurstöðu embættis landlæknis segir að ábyrgur sérfræðingur í skurðlækningum, þ.e. kærandi, hafi ekki komið á sjúkrahúsið til þess að leggja eigið klínískt mat á ástand sjúklings við komu. Í gögnum málsins hafi hvergi verið að finna skrásetningu á klínísku mati skurðlæknis morguninn eða daginn eftir komu eða staðfestingu á því að kærandi hafi skoðað sjúklinginn þá, aðra en að kvartandi hafi sagt kæranda hafa skoðað hann „lauslega“ um morguninn. Þannig hafi ekki verið hægt að staðfesta að skilyrðum þeirrar meðferðar sem valin hafi verið hafi verið fullnægt með endurteknu klínísku mati læknis með reynslu í mati á ástandi sjúklinga með fylgikvilla skurðaðgerðar. Með vísan til framangreinds var það mat landlæknis að kærandi hafi vanrækt starfsskyldur sínar sem sérfræðilæknir. Gerði landlæknir enn fremur alvarlegar athugasemdir við vanhöld á skráningu upplýsinga í sjúkraskrá.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að kærandi telji annmarka á málsmeðferð landlæknis annars vegar felast í aðkomu starfsmanns landlæknis, [...], að áliti og niðurstöðu embættisins. Hins vegar byggir kærandi á því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að skila inn athugasemdum við umsögn [...]. Vísar kærandi til þess að hann hafi, þegar kæran hafi verið rituð, nýlega kært annað mál til ráðuneytisins þar sem hann hafi byggt á því að [...]hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins. Málsástæður kæranda að því er varða vanhæfi [...] lúta m.a. að því að [...] hafi haft samband við kvartanda í öðru máli og beðið hann um að finna fleiri aðila til að kvarta undan sér, en þannig sé mál þetta tilkomið. Í kæru segir einnig að [...] hafi ítrekað hringt í [...], framkvæmdastjóra lækninga á sjúkrahúsinu, en í símtölunum hafi [...] verið mjög æstur, dómharður og sakað kæranda um glæpsamlegt athæfi. Eftir endurtekin símtöl af þessu tagi hafi [...] sent tölvupóst til landlæknis þar sem hann kveður samskipti [...] hafa verið óviðeigandi. Fram kemur að [...] hafi jafnframt hringt í [...], forstöðulækni og nánasta yfirmann kæranda, og spurt hann hvort tekin hefði verið ákvörðun um áframhaldandi starf kæranda hjá stofnuninni. Telur kærandi að ekki sé hægt að skilja orð [...] á annan veg en að farið yrði fram á að honum yrði sagt upp störfum. Segir í kæru að ítrekað hafi verið kvartað til landlæknis vegna starfa [...], sem hafi ekki aðeins lotið að hlutdrægu og röngu mati heldur einnig um óviðeigandi framkomu. Þá kveður kærandi að hann hafi fengið mörg símtöl frá [...] á öllum tímum sólarhringsins sem hafi átt að heita til upplýsinga en hafi augljóslega verið í þeim tilgangi að koma honum úr andlegu jafnvægi. Telur kærandi rétt að tala um einelti í þessu sambandi.

Vísar kærandi til þess að þótt álit landlæknis sé ekki kæranlegt hljóti það að vekja athygli ráðuneytisins að hinn sérfróði læknir, [...], sem embætti landlæknis hafi kvatt til, hafi talið að engin læknisfræðileg mistök eða vanræksla hafi átt sér stað. Byggir kærandi á að í ljósi niðurstöðu [...] sé niðurstaða landlæknis, um að hann hafi sýnt af sér alvarlega vanrækslu, í fullkominni mótsögn. Spyr kærandi hver tilgangurinn sé með því að fá álit óháðra aðila ef ekki sé farið eftir þeim, en hingað til hafi verið venja hjá embætti landlæknis að virða slík álit. Af kæru má ráða að kærandi byggi á því að [...] fari ekki eftir álitum óháðra sérfræðinga í málum sem varði kæranda, sem afhjúpi einbeittan brotavilja. Byggir kærandi á því að ummæli [...] í hans garð hafi verið óviðeigandi, farið langt út fyrir það að vera fagleg gagnrýni og bendi til þess að hann beri óvildarhug til hans. Hann hafi því verið vanhæfur, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til að taka þátt í meðferð málsins hjá embætti landlæknis. Þá byggir kærandi á því að brotið hafi verið gegn andmælarétti hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem hann hafi ekki fengið að tjá sig um umsögn [...], auk þess sem jafnræðisregla sömu laga hafi verið brotin þegar landlæknir hafi aðeins leitað eftir athugasemdum frá kvartanda og sjúkrahúsinu við umsögninni.

IV. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um kæru kæranda, dags. 23. mars 2020, er öllum athugasemdum kæranda um hæfi [...], [...], vísað á bug. Vísar landlæknir til bréfa embættisins, dags. 2. september 2019 og 14. október s.á., sem lögð hafi verið fram vegna annars máls sem hafi verið til meðferðar hjá ráðuneytinu vegna kæranda. Í þeim bréfum segir m.a. að [...] sé skurðlæknir sem hafi á fjórða áratuga reynslu af ýmsum undirgreinum skurðlækninga, einkum skurðlækningum meltingarfæra. Hann hafi í starfi sínu öðlast mikla reynslu af greiningu og meðferð fylgikvilla við skurðaðgerðir á meltingarfærum. Fram kemur að [...] þekki ekki og hafi enga tengingu við kæranda aðra en að hafa í starfi sínu hjá landlækni komið að úrvinnslu þeirra mála sem snerti kæranda. Að því er varðar samskipti [...] við kæranda kveði [...] að hann hafi gætt fagmennsku vegna alvarleika málsins og komið fram af kurteisi og virðingu í símtölum við kæranda. Það sé hlutverk [...] að hafa faglega skoðun á þeim málum sem hann komi að og þar með á þeim heilbrigðisstarfsmönnum sem kvartanir beinist að og séu til rannsóknar í samræmi við eftirlitshlutverk landlæknis. Í umsögn landlæknis dags, 23. mars 2020, segir að niðurstaða embættisins í máli kæranda hafi verið byggð á sameiginlegu mati starfsmanna embættisins, en umsögn sérfræðings hafi verið höfð til hliðsjónar við gerð álitsins. Landlækni sé eftir atvikum frjálst að vera ósammála umsögnum óháðra sérfræðinga en í slíkum tilvikum sé álit embættisins rökstutt með tilliti til þess.

Landlæknir vísar til athugasemda kæranda um að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um umsögn [...] við meðferð málsins. Rekur embættið að þegar kvartanir hafi borist hafi framkvæmdin um árabil verið með þeim hætti að þeirri heilbrigðisstofnun þar sem atvik hafi átt sér stað sé send framkomin kvörtun ásamt tilkynningu um að rannsókn sé hafin. Beinist kvörtunin að tilgreindum heilbrigðisstarfsmönnum sé þess óskað að stofnunin sjái til þess að sá aðili verði sérstaklega upplýstur um framkomna kvörtun og fái, eftir atvikum, tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum. Þessi háttur hafi verið hafður á í máli þessu, en embættið hafi upplýst sjúkrahúsið um framkomna kvörtun. Í bréfi til sjúkrahússins hafi verið bent á að þeim er kvörtun beindist að yrði kynnt kvörtunin og veitt tækifæri til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Nokkru síðar hafi embættinu borist gögn, þar á meðal greinargerð kæranda. Af því sé ljóst að sjúkrahúsið hafi kynnt framkomna kvörtun fyrir kæranda. Þann 7. janúar 2019 hafi sami háttur verið hafður á, en sjúkrahúsinu hafi verið send umsögn óháðs sérfræðings til kynningar og athugasemda og búist við því að stofnunin kæmi umsögninni áfram til viðeigandi starfsmanna. Engar athugasemdir hafi borist innan tilskilins frests eða síðar. Hafi það því komið embætti landlæknis í opna skjöldu að kærandi telji að brotið hafi verið á rétti hans til andmæla. Vegna athugasemda kæranda hafi landlæknir kallað eftir upplýsingum frá sjúkrahúsinu um hvort kæranda hafi verið kynnt téð umsögn. Hafi athugun sjúkrahússins leitt í ljós að umsögnin hafi verið send bréfleiðis á lögheimili kæranda, en í fylgibréfi sjúkrahússins hafi verið óskað eftir athugasemdum frá kæranda. Telur landlæknir að með því að senda umsögnina á lögheimili kæranda hafi hann átt kost á að kynna sér efni hennar og nýta andmælarétt sinn teldi hann þörf á. Til hliðsjónar bendir landlæknir á að samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga sé stjórnvaldsákvörðun bindandi eftir að hún sé komin til aðila. Í slíkum tilvikum sé ekki skilyrði að ákvörðun sé komin til vitundar hans.

V. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum vísar kærandi til 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, en í samræmi við ákvæðið hafi landlæknir leitað til [...] og falið óháðum og óvilhöllum sérfræðingi mat á því hvort um læknamistök eða vanrækslu hafi verið að ræða. Telur kærandi að ganga verði út frá því að löggjafinn hafi metið það svo að aðkoma slíks sérfróðs aðila sé nauðsynlegur þáttur í afgreiðslu kvartana er lúti að heilbrigðisstarfsmönnum. Í því sambandi sé mikilvægt að hafa í huga að það sé landlæknir sem sjálfur velji álitsgjafanna og sá sem málið beinist gegn komi þar hvergi nærri. Þó svo lögboðnar umsagnir sérfræðinga séu væntanlega ekki bindandi fyrir embætti landlæknis sé ljóst að þær vegi þungt við úrlausn mála og ganga verið út frá því að stjórnvaldið hlíti niðurstöðu álitsgjafans nema á henni séu bersýnilegir ágallar. Í áliti landlæknis sé ekki vikið einu orði að því að niðurstaða hins sérfróða álitsgjafa sé haldin ágöllum eða efnislegum annmörkum heldur virðist starfsmenn landlæknis einfaldlega vera annarrar skoðunar. Að víkja til hliðar áliti hins lögboðna álitsgefanda án viðhlítandi rökstuðnings verði að teljast ómálefnalegt og ófullnægjandi stjórnsýsla.

Kærandi fjallar einnig um hæfi [...]. Vísar kærandi til þess er komið hafi fram í kæru um að [...] hafi komið með mjög óvenjulegum og virkum hætti að málum hans á fyrstu stigum þeirra. Framkoma [...] hafi orðið til þess að framkvæmdastjóri lækninga [...] hafi séð sig tilneyddan til að senda kvörtun til landlæknis vegna samskipta [...], en hann hafi verið í uppnámi, byrjað á dómhörku og upphrópunum um glæpsamlega hegðun. Byggir kærandi á því að [...] hafi myndað sér ákveðna skoðun og gert upp hug sinn varðandi ætlaðar ávirðingar kæranda. Telur kærandi að full ástæða sé til þess að efast um óhlutdrægni [...] og þar með hæfi hans til þess að fara með málið. Í bréfinu segir að kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að kynna sér umsögn [...]. Telur kærandi að engu skipti þótt umsögnin kunni að hafa verið kæranda efnislega hagfelld. Ef rétt sé að sjúkrahúsið hafi sent umsögn [...] á lögheimili kæranda þá kannist kærandi ekki við að hafa fengið bréfið og þá finnist það hvergi í fórum hans. Vísar kærandi til annars máls er varðar hann sem hafi verið til meðferðar hjá landlækni og ráðuneytinu, en þar hafi landlæknir einnig leitað umsagnar óháðs sérfræðings. Þá umsögn hafi kærandi aldrei fengið senda sem bendi eindregið til þess að hvorugar umsagnirnar hafi borist honum. Kærandi hafi þannig ekki getað kynnt sér efni þeirra og nýtt andmælarétt sinn.

VI. Athugasemdir embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um athugasemdir kæranda, dags. 28. maí 2020, er vísað til athugasemda kæranda þess efnis að embættið hafi komist að „þveröfugri niðurstöðu við hinn sérfróða álitsgjafa“ og að rökstuðningi í áliti landlæknis hafi verið áfátt. Bendir landlæknir í þessu sambandi á að hlutverk ráðuneytisins sé að meta stjórnsýslulega málsmeðferð embættisins en ekki efnislega niðurstöðu þess, en ekki verði annað séð en að athugasemd kæranda beinist fyrst og fremst að læknisfræðilegu mati í áliti landlæknis. Vísar landlæknir því á bug að ómálefnalegar ástæður hafi legið að baki niðurstöðu embættisins og að rökstuðningi hafi verið áfátt. Telur landlæknir að ekki sé hægt að líta svo á að embættið hafi komist að „þveröfugri niðurstöðu við hinn sérfróða álitsgjafa“, líkt og kærandi haldi fram. Í umsögninni komi m.a. fram að það sé á ábyrgð vakthafandi sérfræðings að koma og meta sjúkling sjálfstætt við innlögn. Bendir landlæknir á að í máli kæranda hjá embættinu hafi læknakandídat staðið forvakt á bráðamóttöku á sjúkrahúsinu þegar sjúklingurinn hafi verið lagður inn með alvarlegan fylgikvilla eftir skurðaðgerð, en kandídatinn hafi ekki fengið almennt lækningaleyfi fyrr en síðar sama ár. Hafi það verið mat embættisins að kandídatinn hafi ekki haft reynslu til að taka ábyrgð á mati og meðferð sjúklings með sýkingu eftir skurðaðgerð. Í slíkum tilvikum sé nauðsynlegt að sérfræðingur með mesta reynslu á því sviði meti sjúklinginn sjálfur og stjórni frá upphafi greiningu og meðferð. Fari því fjarri að niðurstaða landlæknis geti talist ómálefnaleg, byggð á geðþóttaákvörðun sérfræðinga embættisins eða að hún sé órökstudd.

Að því er varðar málsástæður kæranda er lúta að hæfi [...] byggir embætti landlæknis á því að þau orð [...], sem vísað hafi verið til í áðurnefndu bréfi framkvæmdastjóra lækninga til landlæknis, hafi verið tekin úr samhengi samtalsins og gefi ekki raunsanna mynd af umræðunni eða eðli samtalsins. Þá verði jafnframt að líta til þeirra fordæmalausu aðstæðna sem hafi verið uppi þegar samtalið hafi átt sér stað, en þá hafi legið fyrir fjöldi tilkynntra atvika á tiltölulega stuttum tíma er hafi varðað faglega hæfni kæranda. Er það mat landlæknis að nú sem fyrr að engar aðstæður séu fyrir hendi er geti leitt til vanhæfis hans, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fram kemur að í málum kæranda hafi verið um að ræða alvarleg frávik sem hafi haft áhrif á öryggi sjúklinga og í þágu þeirra hafi verið mikilvægt að brugðist yrði við. Tilgangur símtals [...] við framkvæmdastjóra lækninga hjá sjúkrahúsinu hafi verið að upplýsa um áhyggjur embættisins af starfshæfni kæranda og að til staðar væri knýjandi þörf á að gripið yrði til viðeigandi ráðstafana varðandi aðkomu hans að veitingu heilbrigðisþjónustu. Bendir landlæknir einnig á að fimm dögum síðar hafi framkvæmdastjóri lækninga á sjúkrahúsinu mætt til fundar hjá embættinu ásamt kæranda og lögmanni Læknafélags Íslands. Í kjölfar fundarins hafi verið talið nauðsynlegt að bráðabirgðasvipta kæranda lækningaleyfi sínu á meðan rannsókn á starfshæfni hans færi fram.

VII. Athugasemdir kæranda.

Ráðuneytinu bárust athugasemdir kæranda, dags. 13. júlí 2020, við bréfi landlæknis. Í bréfinu gerir kærandi m.a. athugasemdir við fullyrðingu landlæknis um að sjúklingur í málinu hafi verið „bráðveikur“. Vísar kærandi til niðurstöðu [...] og segir að venja sé að mál sem þessi séu rædd í síma við aðstoðarlækni og að ákvörðun um meðferð sé tekin í framhaldinu. Þó landlæknir kunni að hafa annað álit á þessu sem öðru sé hann samt sem áður bundinn af jafnræðisreglunni. Reglan sé sú að farið sé eftir niðurstöðu óháðra álitsgjafa og beri að gera það líka í máli þessu. Haldi landlæknir því fram að málum sé ekki háttað þannig verði ráðuneytið að sinna rannsóknarskyldu sinni í málinu og krefjast gagna frá embætti landlæknis því til sönnunar. Þá vísar kærandi til þess sem fram hefur komið um samskipti [...] og [...] framkvæmdastjóra lækninga á sjúkrahúsinu. Kveður kærandi að margoft hafi verið kvartað við landlækni yfir ósæmilegri hegðun og óeðlilegum vinnubrögðum [...], en þegar svo hafi verið komið hafi landlæknir átt að taka hann frá málinu og fela það öðrum. Hvað varðar fjölda kvartana vegna kæranda til embættis landlæknis kveður kærandi m.a. að [...] hafi hvatt starfsmann á sjúkrahúsinu að finna fleiri sjúklinga til að leggja fram kvörtun á hendur honum, í þeim tilgangi að kvörtunarmálin yrðu sem flest. Þá telur kærandi að aukning hafi orðið á kvörtunum gegn læknum undanfarin ár, m.a. af tryggingafræðilegum ástæðum. Byggir kærandi á því að kærumálið fjalli um augljósa vanhæfni [...] og endurteknum brotum á jafnræðisreglu. Vísar kærandi til þess að í þremur málum hafi verið talið að vanræksla hafi átt sér stað, m.a. í þessu máli, en í öllum tilvikum hafi [...] fjallað um málin og komist að niðurstöðu á skjön við álit óháðra álitsgjafa. Telur kærandi að stjórnsýslulög hafi ítrekað verið brotin og að málsmeðferðin hafi ekki staðist grundvallarreglur réttarríkisins.

Með tölvupósti kæranda til ráðuneytisins 24. ágúst 2020 kom kærandi á framfæri lokaathugasemdum. Vísar kærandi til tölvupóstsamskipta ráðuneytisins við embætti landlæknis þar sem ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum um verklag sem embættið taldi að kærandi hefði ekki fylgt. Í svari landlæknis kom fram að ekki sé um að ræða verklagsreglur um aðkomu sérfræðinga að nýinnlögnum, enda hafi ekki verið byggt á því í niðurstöðu áliti embættisins. Um sé að ræða verklag, en ekki reglur, sem falið sé í faglegri ábyrgð og starfsskyldum sérfræðinga í viðkomandi grein. Kærandi segir embætti landlæknis viðurkenna að engar verklagsreglur um þetta framangreint atriðið séu til staðar. Í stað þess sé vísað til verklags sem hvorki honum né nokkrum öðrum á sjúkrahúsinu sé kunnugt um. Kveður kærandi að það sé ekki og hafi aldrei verið ófrávíkjanleg regla að sérfræðingur skoði sjálfur alla sjúklinga sem leggist inn á sjúkrahúsið, heldur sé þetta metið af ábyrgum sérfræðingi í samráði við framvakt.

VIII. Niðurstaða.

Í II. kafla laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Fjallað er um kvörtun til landlæknis í 12. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal landlæknir að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Þá segir í ákvæðinu að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Að lokinni málsmeðferð gefi landlæknir skriflegt álit, þar sem embættið skuli tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu. Í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 er kveðið á um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra. Afmarkast úrlausn ráðuneytisins í úrskurðinum þannig eingöngu við málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunarinnar, þ.e. hvort landlæknir hafi við málsmeðferðina gætt ákvæða 12. gr. laga nr. 41/2007 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir því sem við á. 

Í kæru krefst kærandi þess að ráðuneytið ómerki málsmeðferð landlæknis og mæli fyrir að það verði tekið fyrir að nýju af þar til hæfum aðilum, þar sem þess verði gætt að hann standi jafnfætis öðrum málsaðilum þegar komi að rétti til andmæla. Málsástæður kæranda lúta m.a. að því að [...] hjá landlækni, hafi verið vanhæfur til að taka þátt í meðferð málsins hjá embættinu, enda séu fyrir hendi sem aðstæður séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni hans í efa, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Þann 26. júní 2020 kvað ráðuneytið upp úrskurð nr. 19/2020 í máli HRN19070088, en málið varðaði kæru kæranda á málsmeðferð landlæknis vegna annars máls sem var til meðferð hjá embættinu og laut að kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Í því máli byggði kærandi á því að [...] væri vanhæfur til meðferðar málsins á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurði ráðuneytisins var tekin afstaða til þessara málsástæðna kæranda með þeirri niðurstöðu að ekki væri nægilegur grundvöllur fyrir því að draga mætti hlutleysi [...] í efa með réttu. [...] hafi því verið hæfur til að fjalla um mál kæranda í því máli. Tók ráðuneytið einnig fram að miðað við fyrirliggjandi gögn í því máli væri rétt að líta svo á að [...] væri einnig hæfur til að fjalla um önnur mál sem tengdust kæranda. Í máli því sem nú er til meðferðar hjá ráðuneytinu byggir kærandi á sömu málsástæðum og í fyrrnefndu máli að því er varðar hæfi [...] að aðkomu að máli hans hjá embættinu, en um þær vísast til fyrri umfjöllunar. Telur ráðuneytið því rétt að líta til niðurstöðu í úrskurði nr. 19/2020 að því er varðar hæfi [...] í máli þessu. Er það samkvæmt framangreindu mat ráðuneytisins að ekki séu fyrir hendi aðstæður sem séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni [...] í efa með réttu, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hann hafi því verið hæfur til að fjalla um mál kæranda hjá embætti landlæknis.

Kærandi byggir einnig að brotið hafi verið gegn andmælarétti hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, en kærandi kveðst ekki hafa fengið fyrrnefnda umsögn [...] í hendur áður en landlæknir hafi gefið út álit sitt í málinu. Hafi kærandi þannig ekki haft tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna umsagnarinnar. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans eða slíkt sé augljóslega óþarft. Eins og rakið hefur verið kveður landlæknir að við meðferð mála af því tagi sem hér um ræðir hafi verklagið verið með þeim hætti að embættið sendi bréf og gögn á sjúkrahús þar sem sá heilbrigðisstarfsmaður, sem kvartað er undan, starfar og að sjúkrahúsið hafi milligöngu um að senda gögnin áfram til umrædds starfsmanns. Hafi það jafnframt verið gert í þessu máli. Meðal gagna málsins er bréf frá sjúkrahúsinu, dags. 29. janúar 2019, stílað á kæranda, undirritað af [...], framkvæmdastjóra lækninga og handlækningasviðs á sjúkrahúsinu. Í bréfinu kemur fram að [...] hafi borist bréf frá embætti landlæknis, en því hafi fylgt umsögn óháðs sérfræðings vegna kvörtunar til embættisins í málinu. Þá segir að afrit af umsögninni sé send kæranda til upplýsinga og að óski kærandi eftir því að koma á framfæri athugasemdum skuli það gert sem fyrst. Af þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu verður þannig ekki annað ráðið en að sjúkrahúsið hafi sent umsögn [...] á lögheimili kæranda í janúar 2019. Kærandi hafi þannig haft tækifæri til að kynna sér umsögnina og koma á framfæri athugasemdum við hana. Þótt kærandi kveði að hann hafi ekki fengið bréfið í hendur telur ráðuneytið að með bréfsendingunni hafi andmælaréttar kæranda verið gætt í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Horfir ráðuneytið einnig til þess að niðurstaða óháðs sérfræðings var kæranda í hag og talið að hann hefði ekki brotið gegn starfsskyldum sínum, auk þess sem kærandi hefur haft tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum varðandi þessi atriði á kærustigi málsins. Verður þannig ekki fallist á með kæranda að brotið hafi verið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

Af hálfu kæranda hefur einnig komið fram að hann telji að álit landlæknis í málinu hafi verið byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum, en landlæknir hafi ekki rökstutt sérstaklega af hverju vikið hafi verið frá umsögn [...] sérfræðings. Í 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 segir að landlæknir skuli „að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð“. Eins og ákvæðið er orðað má leggja til grundvallar að landlæknir skuli að meginstefnu til kalla eftir umsögn í kvörtunarmálum en að það sé ekki skilyrði fyrir því að slíku máli verði lokið hjá embættinu. Í úrskurðunum ráðuneytisins, m.a. nr. 19/2020 og 22/2020, hefur komið fram það mat ráðuneytisins að ákvæðið geri ekki kröfu um að umsagnar óháðs sérfræðings sé aflað í öllum tilvikum og sé hennar aflað sé hún ekki bindandi fyrir niðurstöðu landlæknis. Vegna málsástæðna kæranda um atriði er lúta að umsögn óháðs sérfræðings og efnislega niðurstöðu embættisins bendir ráðuneytið á ákvæði 4. málsl. 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, en samkvæmt því getur landlæknir skriflegt álit að lokinni málsmeðferð. Af þessu ákvæði og kæruheimild 6. mgr. 12. gr., um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis til ráðherra, verður þannig ekki annað ráðið en að ráðuneytinu sé aðeins heimilt að endurskoða málsmeðferð landlæknis fram að útgáfu álits og hvort málsmeðferðin hafi verið í samræmi við 12. gr. laga nr. 41/2007 og ákvæða stjórnsýslulaga, eftir því sem við á. Brestur ráðuneytinu þannig heimild að lögum til að endurskoða mat landlæknis á umsögn óháðs sérfræðings og forsendur fyrir því mati. Samkvæmt því sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki sýnt fram á að málsmeðferð embættis landlæknis í málinu hafi farið í bága við fyrirmæli 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Með vísan til þess sem að framan er greint telur ráðuneytið að staðfesta beri málsmeðferð embættis landlæknis í málinu.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Málsmeðferð embættis landlæknis vegna útgáfu álits, dags. 16. september 2019, í máli A, er staðfest.