Úrskurður nr. 1/2020
Föstudaginn 10. janúar 2020 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með tölvubréfi, dags. 4. júlí 2019, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, synjun Embættis landlæknis frá 15. apríl 2019 um starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi.
I. Málsmeðferð ráðuneytisins og málsatvik.
Kærandi sótti um starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi með umsókn, dags. 6. desember 2018, og skilaði inn gögnum umsókn sinni til stuðnings. Honum var gefinn kostur á að skila inn frekari gögnum með bréfi Embættis landlæknis, dags. 18. desember 2018, til þess að unnt væri að senda umsókn hans til umsagnar til fagráðs sem metur hæfi umsækjenda um það hvort þeir uppfylli skilyrði um menntun. Viðbótargögn bárust embættinu 25. janúar 2019.
Umsókn kæranda var send fagráðinu til umsagnar í tölvubréfi, dags. 8. febrúar 2019. Umsögn fagráðsins barst Embætti landlæknis í bréfi, dags. 11. mars 2019. Ekki var mælt með að kærandi fengi starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi þar sem gögn vantaði um kennslu, leiðsögn og handleiðslu. Umsögnin var send kæranda til kynningar í tölvubréfi, dags. 13. mars 2019. Bárust Embætti landlæknis athugasemdir og viðbótargögn frá kæranda, dags. 4. og 8. apríl 2019. Þessi gögn breyttu ekki niðurstöðu umsagnar fagráðsins. Kæranda var því synjað um starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi með bréfi, dags. 15. apríl 2019.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 8. júlí 2019, var óskað eftir umsögn Embættis landlæknis um kæruna og öllum gögnum varðandi málið. Umsögn Embættis landlæknis, dags. 23. júlí 2019, barst ráðuneytinu ásamt gögnum málsins og voru þau gögn send kæranda til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. ágúst 2019. Samdægurs bárust athugasemdir með tölvupósti frá kæranda sem voru sendar Embætti landlæknis til kynningar með bréfi ráðuneytisins sama dag.
Með tölvupósti, dags. 15. október 2019, óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá SÁÁ varðandi tilhögun náms SÁÁ í áfengis- og vímuefnaráðgjöf og aðgengi að prófinu sem kveðið er á um í 5. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1160/2012, um menntun, réttindi og skyldur áfengis- og vímuefnaráðgjafa, og SÁÁ leggur fyrir í tengslum við námið. Ráðuneytinu barst svar samdægurs. Í framhaldinu óskaði ráðuneytið nánari upplýsinga um aðgengi og tilhögun prófsins og bárust svör frá SÁÁ í tölvupóstum dags. 23. október 2019, 30. október 2019, 4. nóvember 2019, 12. nóvember 2019 og að lokum 16. desember 2019.
II. Málsástæður og lagarök kæranda.
Í kæru, dags. 4. júlí 2019, kveður kærandi að honum hafi verið synjað um starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi vegna þess að hann hafi ekki fengið handleiðslu eða kennslu á þeim árum sem hann starfaði hjá SÁÁ.
Í röksemdum kæranda, dags. 6. desember 2018, bendir hann á bréf frá yfirsálfræðingi SÁÁ þar sem hann staðfesti reynslu kæranda og störf og tók fram að kærandi hefði sem ráðgjafi verið með sérverkefni, þ.e. endurkomumeðferð, kvennameðferð, fjölskyldudeild, unglingadeild o.fl.
Einnig greinir kærandi frá því að hann hefði glatað í flutningum gögnum sem hann hafi fengið á árum áður.
Þá rekur kærandi starfsferil sinn og greinir frá því að nú sé hann starfandi sem fíkniráðgjafi hjá R. Í apríl hafi kærandi verið rekinn frá SÁÁ en engin ástæða gefin upp, en síðan hafi sú uppsögn verið dregin til baka mánuði seinna.
Á þeim tímapunkti hafi kærandi tekið öll gögn frá SÁÁ og sett í kassa, en sennilega hafi hann hent þeim, meðal annars diplómaskjalinu. Þegar réttindum hafi svo verið úthlutað, og talað var um sólahringsákvæði fyrir þá sem þá þegar hefðu átt að fá réttindin, hafi kærandi ekki vitað af þeim möguleika.
III. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.
Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 23. júlí 2019, eru tilgreind skilyrði sem talin eru upp í 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1106/2012, um menntun, réttindi og skyldur áfengis- og vímuefnaráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi, með síðari breytingum. Í ákvæðinu séu tilgreindar lágmarkskröfur um menntun og þjálfun.
Það sé mat Embættis landlæknis að kærandi uppfylli ekki þau skilyrði sem gerð séu í reglugerð nr. 1106/2012 til að hljóta starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi. Embætti landlæknis hafi með bréfi, dags. 18. desember 2018, gefið kæranda kost á að gera grein fyrir á hvern hátt hann teldi sig uppfylla skilyrðin. Í bréfi, dags. 22. janúar 2019, hafi læknir hjá SÁÁ vottað að kærandi hafi unnið þar í rúmlega átta ár, að hann hafi starfað í þverfaglegu teymi heilbrigðisstarfsfólks á þeim tíma og fengið beina handleiðslu í hópstarfi, í viðtölum og á samráðsfundum á þessum tíma, en ekki var tilgreindur fjöldi stunda í beinni handleiðslu.
Í bréfi kæranda, dags. 28. mars 2019, hafi komið fram að B hjá SÁÁ hafi tjáð honum að ekki hafi verið byrjað að taka próf á þeim tíma sem hann starfaði hjá SÁÁ. Þá hafi kærandi spurt í bréfinu hvort það sé leið fyrir hann að fá starfsleyfi á sama grundvelli og þeir sem höfðu starfað við áfengis- og vímuefnaráðgjöf á þeim tíma sem stéttin varð löggilt, sbr. reglugerð nr. 974/2006. Með bréfi kæranda fylgdi umsögn frá C, heimilislækni og yfirlækni á R, dags. 2. apríl 2019, um að kærandi hafi starfað þar í rúmlega eitt ár. Ekki komi fram í umsögn hans að kærandi hafi verið í beinni handleiðslu á þessum tíma.
Í viðbótargögnum sem bárust embættinu 8. apríl 2019 voru bréf frá D um það að kærandi hafi verið í handleiðslu hjá honum þann tíma sem kærandi starfaði á R 2004–2006, tvisvar í mánuði, tvær klukkustundir í senn og meira en 20 klukkustundir í einkahandleiðslu. Einnig var bréf frá E sálfræðingi um að kærandi hafi verið í handleiðslu hjá henni meðan kærandi starfaði á S á tímabilinu 3. febrúar 2000 til 31. janúar 2001, alls 22 handleiðslutíma. Samkvæmt þessum upplýsingum hafi kærandi fengið samtals 42 beina handleiðslutíma auk handleiðslu sem ekki sé ljóst í hversu marga tíma hún varði. Fram kemur í gögnum kæranda að hann hafi sótt fræðslu og ráðstefnu en hvorki komi fram fjöldi stunda né heldur hvort sú fræðsla hafi tekið til þeirra þátta sem tilgreindir séu í 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Með vísan til framangreinds hafi það verið mat Embætti landlæknis að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1106/2012 til að hljóta starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi. Þá hafi kærandi ekki getað lagt fram vottorð um próf þar sem slík próf voru ekki til staðar á þeim tíma sem hann starfaði hjá SÁÁ.
Hvað varði spurningu kæranda um það hvort unnt hefði verið að beita ákvæðum reglugerðar nr. 974/2006 sem var í gildi þegar áfengis- og vímuefnaráðgjafar urðu löggilt heilbrigðisstétt, þá hafi umsækjendur verið metnir á sama grundvelli og reglugerð nr. 1106/2012 kveður á um.
Með vísan til framangreinds var það niðurstaða landlæknis að ekki hafi verið heimilt að veita kæranda starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar nr. 1106/2012 til að hljóta starfsleyfi.
Loks bendir Embætti landlæknis á að í kæru hafi komið fram að ekki hafi verið tekið tillit til vottorðs frá F, lækni hjá SÁÁ, þar sem staðfest hafi verið að kærandi hefði fengið handleiðslu öll þau ár sem hann vann þar. Það hafi verið mat landlæknis að það vottorð kvæði ekki skýrt á um fjölda tíma í leiðsögn og beinni handleiðslu eins og 3. tölul. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1106/2012 kveði á um.
IV. Athugasemdir kæranda.
Í athugasemdum kæranda, dags. 6. ágúst 2019, ítrekar kærandi að í bréfinu frá F sé tekið fram hvaða þjálfun kærandi hafi fengið, allan þann tíma sem kærandi hafi unnið hjá SÁÁ. Fyrst í níu ár sem ráðgjafi og hafi verið þar í öllum sérúrræðum sem þar voru í boði, og þá í eitt ár á S, áfengismeðferð Landspítalans. Það veki því furðu kæranda að hann fái ekki þessi réttindi eftir tíu ára starf.
Prófin sem bent hafi verið á hafi byrjað eftir að kærandi lét af störfum hjá SÁÁ. Námið fari fram innan SÁÁ og af athugasemdum kæranda má ráða að erfitt sé að komast þar inn því námið sé sniðið að þeim sem þar vinna og utanaðkomandi geti því ekki stundað námið.
Loks bendir kærandi einnig á meðmæli frá lækni R, C, G geðlækni og H sálfræðingi.
V. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að ákvörðun Embættis landlæknis vegna synjunar embættisins að veita kæranda starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi.
Fram kemur í 2. gr. reglugerðar nr. 1106/2012, um menntun, réttindi og skyldur áfengis- og vímuefnaráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi, með síðari breytingum, að sá einn eigi rétt til að kalla sig áfengis- og vímuefnaráðgjafa og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hafi til þess leyfi landlæknis. Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi. Í 4. mgr. 3. gr. eru tilgreindar lágmarkskröfur um menntun og þjálfun. Ákvæðið hljóðar svo:
„Umsækjandi skal að lágmarki uppfylla eftirfarandi kröfur um menntun og þjálfun:
1. hann skal hafa starfað í fullu starfi í þrjú ár eða 6.000 klukkustundir við áfengis- og vímuefnaráðgjöf á heilbrigðisstofnun þar sem þverfaglegt teymi undir faglegri stjórn læknis í fullu starfi vinnur að áfengis- og vímuefnameðferð, og
2. hann skal hafa fengið kennslu sem nemur 300 klukkustundum. Kennslan skal lúta að lyfjafræði ávana- og vímuefna, áfengis- og vímuvörnum, vinnutilhögun og faglegri framgöngu í ráðgjafarstarfinu, ásamt hugmyndafræði og siðfræði áfengismeðferðar, og
3. hann skal hafa fengið leiðsögn af þar til bærum heilbrigðisstarfsmanni í hópstarfi, í ráðgjöf, viðtölum og á samráðsfundum, alls 225 klukkustundir, þar af 75 tíma í beinni handleiðslu.“
Þá segir í 5. mgr. 3. gr. að þekking umsækjanda skuli sannreynd með prófi og að starfshæfni hans skuli vottuð af faglegum yfirmanni þeirrar stofnunar þar sem námið fór fram. Í 6. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segir að landlæknir geri tillögur, í samráði við stofnanir sem veita menntun í áfengis- og vímuefnaráðgjöf, sem og fagráð landlæknis um áfengis- og vímuefnaráðgjafa og aðra sem landlæknir metur hæfa, um nauðsynlega menntun fyrir áfengis- og vímuefnaráðgjafa og hvernig henni skuli hagað. Landlæknir skuli senda ráðherra tillögurnar til staðfestingar.
Kærandi á að baki langan starfsferil og víðtæka reynslu við störf í tengslum við áfengis- og vímuefnaráðgjöf. Með umsókn sinni um starfsleyfi og undir meðferð málsins hefur kærandi lagt fram gögn þar sem störf hans fyrir meðferðarstofnanir eru staðfest. Meðal gagna eru umsagnir þar sem starfstími kæranda hjá viðkomandi meðferðastofnun er staðfestur, handleiðsluvottorð sem bera með sér að tilteknum tímum í handleiðslu sé lokið, yfirlit yfir helstu störf kæranda ásamt því að kæranda er hrósað fyrir fagleg og góð vinnubrögð. Í umsögnunum er aftur á móti ekki að finna sundurliðaðar upplýsingar um tiltekinn fjölda klukkustunda í kennslu og leiðsögn, þar á meðal undir beinni handleiðslu. Gögnin bera því ekki með sér að kærandi hafi lokið lágmarkskennslu og lágmarksleiðsögn skv. 2. og 3. tölul. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1106/2012. Þá sýndi kærandi hvorki fram á það að þekking hans hefði verið sannreynd með prófi né heldur að starfshæfni hans hefði verið vottuð af faglegum yfirmanni þeirrar stofnunar þar sem námið fór fram, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Í andmælum kæranda til ráðuneytisins heldur kærandi því fram að ekki hafi verið tekið tillit til vottorðs frá SÁÁ þar sem staðfest er að kærandi hafi fengið handleiðslu öll þau ár sem hann var þar. Umrætt vottorð frá SÁÁ, undirritað af F, lækni, dags. 22. janúar 2019, staðfestir að kærandi hafi starfað hjá SÁÁ frá 21. október 1993 til 1. febrúar 1999 og aftur frá 1. febrúar 2001 til 30. apríl 2004. Þá segir í vottorðinu að kærandi hafi starfað með þverfaglegu teymi heilbrigðisstarfsfólks á sviði áfengis- og vímuefnamála og fengið beina handleiðslu í hópastarfi, ráðgjöf, viðtölum og á samráðsfundum ásamt tíma í beinni handleiðslu þann tíma sem hann var við störf hjá SÁÁ. Í vottorðinu er aftur á móti ekki sundurliðun á þeim tímum sem kærandi fékk í kennslu, leiðsögn og handleiðslu. Í ljósi langs starfstíma kæranda hjá SÁÁ og á grundvelli rannsóknarskyldu aflaði ráðuneytið frekari upplýsinga frá SÁÁ um þá kennslu og leiðsögn sem tiltekið er í vottorðinu að kærandi hafi hlotið á starfstíma sínum hjá samtökunum.
Umsögn F barst ráðuneytinu þann 28. nóvember 2019. Þar er fjallað um starfsemi SÁÁ og almennt um starf og þjálfun áfengis- og vímuefnaráðgjafa. Í umsögninni segir síðan svo um starf kæranda hjá SÁÁ:
„Miðað við þann tíma sem A starfaði hjá SÁÁ samanlagt 9 ár, má ætla að hann hafi uppfyllt öll skilyrði sem krafist er til náms áfengis- og vímuefnaráðgjafa sem er eftirfarandi: 6000 klst. í starfi, 300 klst. í kennslu og 225 í reglulegri leiðsögn, og er þá miðað við 3 ára starf.
A starfaði í fullu starfi hjá SÁÁ samanlagt í 9 ár. Hann fékk fulla kennslu fyrir ráðgjafa sem nemur margfalt meira en þær 300 klst. sem krafist er; lyfjafræði, áfengis- og vímuefnavarnir o.s.frv. Hann fékk leiðsögn lækna, sálfræðinga og eldri ráðgjafa í hópstarfi, í ráðgjöf og viðtölum skv. reglugerð um 225 klst. og gott betur. Það má ætla að hann uppfylli öll skilyrði reglugerðar nr. 1106/2012, sbr. reglugerð nr. 621/2014, um menntun, réttindi og skyldur fyrir veitingu starfsleyfis sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi.“
Af umsögn SÁÁ má ætla að kærandi uppfylli skilyrði um menntun og reynslu sem fjallað er um í 1.–3. tölul. 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Einnig má skilja framangreinda umsögn á þá leið að starfshæfni kæranda hafi verið vottuð af faglegum yfirmanni þeirrar stofnunar þar sem námið fór fram. Þar sem umrædd gögn lágu ekki fyrir hjá Embætti landlæknis þegar hin kærða ákvörðun var tekin og þar með ekki afstaða embættisins til þeirra er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun embættisins hafi ekki byggst á réttum upplýsingum um málsatvik, sem geti haft verulega þýðingu í málinu. Slíkt leiðir almennt til ógildingar ákvörðunar nema ljóst sé að kærandi uppfylli ekki önnur nauðsynleg skilyrði til að hljóta umsótt leyfi.
Í þessu sambandi liggur fyrir að kærandi hefur ekki lagt fram gögn sem staðfesta að þekking hans hafi verið sannreynd með prófi skv. 5. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1106/2012. Í andmælum kæranda til ráðuneytisins, dags. 6. ágúst 2019, vísar hann til þess að umrætt próf, sem fjallað er um í 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, hafi byrjað eftir að hann lét af störfum hjá SÁÁ. Einnig telur kærandi að prófið sé einungis í boði fyrir starfsmenn SÁÁ. Utanaðkomandi geti því ekki stundað námið eða tekið prófið.
Eftir því sem ráðuneytið kemst næst er eingöngu boðið upp á skipulagt nám í áfengis- og vímuefnaráðgjöf sem lýkur með prófi hjá SÁÁ. Námið fer fram á heilbrigðistofnunum SÁÁ samhliða starfsþjálfun en SÁÁ er einkaaðili. Það próf, sem unnt er að leggja fyrir af fagráði landlæknis skv. 4. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á ekki við í málinu þar sem 4. gr. tekur ekki til þeirra sem hlotið hafa menntun á Íslandi.
Ráðuneytið aflaði upplýsinga um tilhögun námsins. Samkvæmt upplýsingum frá SÁÁ, dags. 23. október 2019, er námskráin sett upp með þeim hætti að forpróf er tekið eftir 6–12 mánuði í starfsnámi, að því tilskildu að viðkomandi hafi sótt 100 viðurkennda kennslutíma. Að loknu 18–24 mánaða starfsnámi og um 100 kennslustundum til viðbótar er tekið próf í lyfjafræði vímuefna. Þegar þriggja ára starfsnámi er lokið og 300 kennslustundum er tekið lokapróf í almennri áfengis- og vímuefnaráðgjöf. Til að taka prófin þurfa aðilar að hafa lokið tilskildum verkefnum og sjúklingavinnu undir handleiðslu. Hvað varðar aðgengi að prófinu var óskað svara við því hvort aðili sem lokið hefur námi hjá SÁÁ en ekki tekið prófið fái síðar að taka prófið. Einnig var óskað upplýsinga um hvort umsækjandi sem lokið hefur sambærilegu námi og því sem boðið er upp á hjá SÁÁ fái leyfi til að taka þau próf sem SÁÁ bjóða upp á. Í svari SÁÁ, dags. 16. desember 2019, kom fram að samtökin gætu ekki veitt framangreindum aðilum aðgengi að prófum sínum, það væri ekki í hlutverki SÁÁ að bjóða öðrum að taka próf sem væru ekki í starfsnámi hjá samtökunum. SÁÁ væru ekki opinber menntastofnun með skráðum nemum, heldur starfsstöð sem þjálfar starfsmenn SÁÁ.
Af framanröktu verður ráðið að eingöngu starfsmenn SÁÁ eiga möguleika að uppfylla skilyrði 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að því er varðar staðfestingu á þekkingu með prófi. Aðgengi að prófinu er því takmarkað við starfsmenn tiltekins einkaaðila. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 12. desember 2018, í máli nr. 9517/2017, reyndi á skilyrði fyrir leyfi til að stunda atvinnustarfsemi. Um það skilyrði að viðkomandi þyrfti að vera meðlimur í einkaréttarlegum félagasamtökum sagði meðal annars í álitinu að það væri ekki í samræmi við lögmætisregluna að það væri í raun í hendi einkaaðila hvort stjórnvald gæti veitt máli borgaranna brautargengi með stjórnvaldsákvörðun ef slík lagaheimild væri ekki til staðar. Það er því álitamál hvort skilyrði 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, um að þekking hafi verið sannreynd með prófi, eigi sér fullnægjandi stoð í lögum og samræmist lögmætisreglu stjórnsýsluréttar í ljósi þeirra krafna sem leiða af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 þegar aðgengi að slíku prófi er takmarkað með framangreindum hætti.
Með vísan til alls framanritaðs er synjun landlæknis, dags. 15. apríl 2019, á útgáfu starfsleyfis til handa kæranda sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi, felld úr gildi og lagt fyrir Embætti landlæknis að taka mál kæranda til meðferðar að nýju að teknu tilliti til viðbótargagna og eftir atvikum þeirra sjónarmiða sem fram koma hér að framan um próf skv. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þá skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. laganna. Af þeim gögnum sem lágu fyrir Embætti landlæknis þegar hin kærða ákvörðun var tekin mátti ráða að kærandi hefði mjög umfangsmikla starfsreynslu á málefnasviðinu. Þrátt fyrir það báru vottorð, sem hann lagði fram, ekki með sér að hann uppfyllti framanraktar kröfur um lágmarksnám og leiðsögn auk þess að vera að öðru leyti almennt orðuð. Að mati ráðuneytisins hefði, eins og atvikum þessa máls var háttað, verið í betra samræmi við framangreindar reglur stjórnsýslulaga að leiðbeina kæranda með nákvæmari hætti en gert var, um að í vottorðum þyrfti að koma fram sá fjöldi tíma sem hann hefði starfað skv. 1. tölul., fengið kennslu skv. 2. tölul. og fengið leiðsögn skv. 3. tölul. 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Beinir ráðuneytið því til embættisins að taka framvegis mið af þessu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Embættis landlæknis frá 15. apríl 2019, um að synja kæranda starfsleyfi sem áfengis- og vímuefnaráðgjafi, er felld úr gildi. Lagt er fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar.