Úrskurður nr. 1/2021

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 1/2021

Miðvikudaginn 10. febrúar 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Heilbrigðisráðuneytið vísar til umsóknar A um löggildingu sem heilbrigðisstétt, dags. 2. september 2020.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið hefur áður afgreitt umsóknir félagsins með synjun og þá með þeim rökum að stéttin sinni frekar félagslegri þjónustu en heilbrigðisþjónustu.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 8. september 2020, eftir umsögn embættis landlæknis um umsóknina og barst hún með bréfi, dags. 24. nóvember 2020. A var gefinn kostur á að koma með athugasemdir við umsögn landlæknis með tölvupósti, dags. 30. nóvember 2020, og bárust athugasemdir félagsins með bréfi, dags. 9. desember 2020.

II. Umsögn embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis, dags. 24. nóvember 2020, er ákvæði 3. gr. laga nr. 34/2013 um heilbrigðisstarfsmenn rakið.

Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, komi fram að ráðherra geti ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir sem ekki séu taldar upp í 1. mgr. ákvæðisins. Skuli fagfélag viðkomandi starfsstéttar sækja um löggildingu til ráðherra sem sé skylt að leita umsagnar landlæknis um umsókn. Embættið telji rétt að benda á að hér sé um heimild ráðherra að ræða en ekki skyldu.

Við setningu laganna um heilbrigðisstarfsmenn var viðhaldið löggildingu þeirra stétta sem þegar höfðu verið löggiltar auk einnar stéttar, tannsmiðir. A hafi verið stofnað […]. Félagið hafi sent umsögn sína þegar frumvarpið var til meðferðar á Alþingi, en ekki farið fram á að stéttin yrði löggilt sem heilbrigðisstétt en lýst yfir ánægju sinni með breytingar sem auðvelda myndu að fella nýjar stéttir undir lögin. Embættið telji að löggjafinn hafi ekki talið ástæðu til að löggilda A sem heilbrigðisstétt, en lögin hafi verið samþykkt á Alþingi árið 2012. Þá sé það mat Embættis landlæknis að forsendur löggildingar hafi ekki breyst með tilkomu laganna.

A séu án nokkurs vafa mikilvæg samstarfsstétt löggiltra heilbrigðistétta eins og áður hafi komið fram en sinni margvíslegum öðrum mikilvægum verkefnum.

Þá komi og fram í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012 að við ákvörðun um það hvort fella eigi starfsstétt undir lögin skuli einkum líta til þess hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga, þarfar sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttarinnar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni. Umfjöllun embættisins hafi tekið mið af framangreindum sjónarmiðum svo og annarra þátta eftir því sem við hafi átt.

Í fyrsta lagi telji embættið að leggja þurfi mat á það hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn. Í athugasemdum með frumvarpi er varð að lögum nr. 34/2012 sé þessu sjónarmiði nánar lýst. Við framangreint mat skuli líta til þess hvort starf viðkomandi stéttar sé þess eðlis að það geti haft áhrif á öryggi sjúklinga. Þar vegi álit landlæknis þungt enda sé það hlutverk embættisins að efla gæði og öryggi heilbrigðisþjónustunnar og stuðla að því að hún byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma. Þá skal landlæknir hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu og beita þá viðeigandi viðurlögum ef brotið er gegn starfskyldum.

Að mati embættisins sé löggilding stéttarinnar A ekki nauðsynleg til að tryggja öryggi sjúklinga þó segja megi að allir sem veiti sjúklingi þjónustu hafi áhrif á öryggi hans. Embættið hafi litið svo á að öryggi í heilbrigðisþjónustu feli í sér nauðsynleg skilyrði til að notandi heilbrigðisþjónustu eigi ekki á hættu að hljóta skaða af meðferð og annarri þjónustu sem ætlað er að bæta heilsu hans eða lífsgæði. Aftur á móti árétti embættið að ekki sé deilt um hvort störf A stuðli að bættri líðan sjúklinga eða geti haft jákvæð áhrif á lífsgæði þeirra. Löggilding hafi að mati embættisins ekki afgerandi áhrif á  öryggi sjúklinga þar sem A starfi að mestu leyti í félagslegri þjónustu og veiti þar stuðning og þjónustu, en séu ekki að veita heilbrigðisþjónustu eins og hún sé skilgreind í 4. tölulið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 34/2012. Stéttin geti vissulega stuðlað að betri líðan þeirra einstaklinga sem hún sinnir og sé stéttin þar að auki góð viðbót í hóp samstarfsaðila heilbrigðisstétta við að bæta þjónustu við sjúklinga.

Í öðru lagi kemur fram í umsögn landlæknis að í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 34/2012 segi að við mat á því hvort fella eigi nýja starfsstétt undir lögin þyki eðlilegt að leitast sé við að gæta samræmis við önnur ríki. Embættið telji að ráðuneytinu beri því að líta til þessa sjónarmiðs við mat á umsókn félagsins, en samkvæmt upplýsingum í umsókn félagsins komi fram að sambærileg stétt sé í Danmörku sem beri heitið […], í Svíþjóð […] og í Noregi […]. Samkvæmt norrænni handbók um löggiltar heilbrigðisstéttir (Håndbok over regulert helsepersonellgrupper í Norden), sé ígildi stafstéttarinnar […] löggilt heilbrigðisstétt í eftirfarandi löndum: Í Danmörku […], Í Finnlandi […] og í Noregi […]. Sambærileg stétt sé í Svíþjóð, […], en stefnt sé að löggildingu þeirrar stéttar árið 2025. Sambærilega stétt A væri stéttin […] í Danmörku sem er sambland stéttar […] og A en við leit í gagnagrunni framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um löggiltar heilbrigðisstéttir er ekki að finna A í EES löndunum.

Með hliðsjón af þessum upplýsingum megi færa fyrir því rök að sérstök sjónarmið þyrftu að vera til staðar til að löggilda stéttina svo að samræmis verið gætt við önnur ríki.

Hvað varði sjónarmið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um þarfir sjúklings fyrir þjónustu stéttarinnar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni, taki embætti landlæknis undir sjónarmið A um það að störf þeirra stuðli að bættri líðan og efli velferð þeirra einstaklinga sem þeir sinna. Þá sé ekki ágreiningur um innihald og markmið menntunar A. Jákvætt sé að menntun þeirra sé nú á 3. hæfniþrepi. Þrátt fyrir það telji embætti landlæknis að við mat á því hvort fella eigi starfsstéttina undir lög nr. 34/2012, verði að leggja til grundvallar að ekki verði séð að löggilding starfsstéttarinnar sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Embættið meti það svo að starf A sé ekki þess eðlis að það geti haft áhrif á öryggi sjúklinga í skilningi 3. mgr. 3. gr.  laga nr. 34/2012. Mat embættis landlæknis sé að stéttin heyri frekar undir félagslega þjónustu og því verði ekki talið nauðsynlegt að fella stéttina undir eftirlit landlæknis. Þjónustan geti vissulega verið vönduð og uppfyllt þarfir sjúklinga/notenda án þess að viðkomandi stétt falli undir lög um heilbrigðisstarfsmenn. 

Embættið bendi á að skoða eigi hvort A heyri frekar undir eftirlit Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar(GEF). Þá telji embætti landlæknis að skoða verði jafnræðissjónarmið þar sem […], sem séu löggilt heilbrigðisstétt hér á landi og gegni svipuðu hlutverki og A að því undanskildu að menntun og störf þeirra séu miðuð við að sinna sjúklingum í heilbrigðisþjónustu.

Niðurstaða embættis landlæknis með vísan til framan ritaðs sé því að ekki sé nauðsynlegt að löggilda A ef öryggi og hagsmunir sjúklinga séu hafðir til hliðsjónar. Þá sé ekki þörf á því að starfsstéttin heyri undir eftirlit embættis landlæknis. Hins vegar sé vert að benda á að æskilegt væri að til yrði sameiginleg stétt A líkt og nú sé í Danmörku, en slík stétt væri gagnleg bæði fyrir heilbrigðis- og félagslega þjónustu í fámennu landi eins og Íslandi. Stéttin yrði með breiðan menntunargrunn og gæti sinnt fjölbreyttari þjónustu.

III. Athugasemdir umsækjanda.

Athugasemdir umsækjanda vegna umsagnar embættis landlæknis, dags. 24. nóvember 2020, bárust ráðuneytinu með bréfi dags, 9. desember 2020. Er þar um að ræða bréf undirritað af formanni A. Kemur þar meðal annars fram að félagið hafni tillögu embættis landlæknis um að A heyri undir félagsmálaráðuneytið. Stór hluti af A starfi í umönnun á dvalar- og hjúkrunarheimilum og geðdeildum innan Landspítala og séu skilgreindir sem heilbrigðisstarfsmenn.

Þá komi fram í umsögn embættis landlæknis að A séu stétt sem sinni frekar félagslegri þjónustu en heilbrigðisþjónustu. Heilbrigðisráðuneytið hafi lagt mikla áherslu á að auka geðheilbrigðisþjónustu og komi sérþekking A þar inn, þar sem A séu lykilstarfsmenn í geðheilbrigði. A starfi inni á réttargeðdeild og barna- og unglingageðdeild Landspítala.

Þá er vísað til heilbrigðisþings sem haldið var 27. nóvember sl. þar sem rætt hafi verið um mönnun og menntun. Þá hafi á geðheilbrigðisþingi sem haldið var 9. desember sl. mikið verið rætt um að auka mannauð og fagstéttir. A hafi mikla þekkingu að starfa í teymisvinnu og megi þar nefna meðferðarteymi.

Að mati A sé ekki nóg að hafa […] og ófagmenntað starfsfólk í öldrunarþjónustu, það þurfi að huga betur að geðheilbrigðis þörfum og félagslegu heilbrigði sem A einblíni á út frá nálgun í námi. Kunnátta A sé því nauðsynleg svo að einstaklingar, aldraðir og fatlaðir eigi kost á að viðunandi lífsgæðum, samfélagsþátttöku og farsælli öldrun í íslensku samfélagi. Mikilvægt og þarft sé að tryggja fjölgun A með löggildingu fagstéttarinnar.

IV. Niðurstaða.

Ráðuneytið hefur kynnt sér öll fyrirliggjandi gögn málsins. 

Eins og fram er komið hefur ráðuneytið áður afgreitt umsóknir félagsins með synjun. Var í þeim málum óskað eftir umsögnum landlæknis.

Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, kemur fram að ráðherra geti ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir sem ekki eru taldar upp í 1. mgr. ákvæðisins. Skuli fagfélag viðkomandi starfsstéttar sækja um löggildingu til ráðherra sem sé skylt að leita umsagnar landlæknis um umsókn. Þá kemur fram í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012 að við ákvörðun um það hvort fella eigi starfsstétt undir lögin skuli einkum líta til þess hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga, þarfar sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttarinnar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni. Umfjöllun ráðuneytisins tekur mið af framangreindum sjónarmiðum svo og annarra sjónarmiða eftir því sem við á.

Í innsendum gögnum sem A sendi inn með umsókn er starfslýsing fyrir A. Þar kemur fram að þeir vinni á félags-, heilbrigðis- og menntasviði við að aðstoða einstaklinga sem þurfa á sérhæfðri aðstoð að halda við athafnir daglegs lífs og styðja þá til sjálfshjálpar. Þeir aðstoði og leiðbeini einstaklingum við að sinna félaglegum og líkamlegum þörfum. Þá búi félagliðar yfir þekkingu til að greina af innsæi mismunandi aðstæður fólks og geti metið á faglegan hátt hvenær þörf sé á aðstoð til að ýta undir frumkvæði og sjálfstæði hjá þjónustunotendum. Markhópurinn sé einstaklingar með fötlun, geðraskanir, aldraðir, langveikir og aðrir sem vegna fötlunar eða sérstakra aðstæðna þurfi stuðning til lengri eða skemmri tíma. A hafi þekkingu á þeim úræðum sem til séu og veit hvar nálgast megi viðeigandi upplýsingar. A vinni í samstarfi við annað fagfólk að gerð einstaklings- og þjálfunaráætlana. Þá vinni A náið með öðrum fagstéttum og hafi samskipti við aðstandendur og aðra sem að málum koma.

Nám A er sex anna nám á 3. þrepi, sem fer fram á […] og velja nemendur milli sérhæfingar náms til starfa með fötluðu eða öldruðu fólki. Vinnustaðanám fer fram á loka önnum námsins. Í námskrá kemur meðal annars fram að markmið náms og kennslu á […] sé að auka þekkingu og fagkunnáttu þeirra sem sinna einstaklingum á öllum aldri með sérstakri aðstoð og sérhæfðri þjónustu. Þá er markmiðið að gera nemendur færa um að styrkja sjálfsmynd þjónustunotenda, stuðla að auknu sjálfstæði þeirra og gera þá færari um að sinna athöfnum daglegs lífs. Kynntar eru aðferðir til að greina, skilja og virða þarfir fólks auk þess að stefnt er að því að auka lífsgæði þeirra sem þjónustunnar njóta, bæði líkamlega, efnislega, félagslega og tilfinningalega. Í lok náms skuli nemandi m.a. vera hæfur til að standast kröfur sem gerðar eru til A með því að skipuleggja og forgangsraða störfum sínum tengdum félagslegri þjónustu og umönnun á ábyrgan, gagnrýnan og skýran hátt.

Í ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012 kemur fram að við ákvörðun um það hvort fella eigi starfsstétt undir lögin skuli einkum líta til þess hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga, þarfar sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttarinnar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni.

Leggja þarf mat á það hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn. Í athugasemdum með frumvarpi er varð að lögum nr. 34/2012 sé þessu sjónarmiði nánar lýst. Við framangreint mat skuli líta til þess hvort starf viðkomandi stéttar sé þess eðlis að það geti haft áhrif á öryggi sjúklinga. Þar vegur álit landlæknis þungt enda er það hlutverk embættisins að efla gæði og öryggi heilbrigðisþjónustunnar og stuðla að því að hún byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma. Þá skal landlæknir hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu og beita þá viðeigandi viðurlögum ef brotið er gegn starfskyldum.

Að mati ráðuneytisins er löggilding stéttarinnar A ekki nauðsynleg til að tryggja öryggi sjúklinga þó segja megi að allir sem veiti sjúklingi þjónustu hafi áhrif á öryggi hans. Öryggi í heilbrigðisþjónustu felur í sér nauðsynleg skilyrði til að notandi heilbrigðisþjónustu eigi ekki á hættu að hljóta skaða af meðferð og annarri þjónustu sem ætlað er að bæta heilsu hans eða lífsgæði. Má þar einkum vísa til starfslýsingar A og námsskrár, samanber hér að framan.

Aftur á móti tekur ráðuneytið undir með embættinu að ekki sé deilt um hvort störf A stuðli að bættri líðan eða geti haft jákvæð áhrif á lífsgæði þjónustuþega Löggilding hefur að mati ráðuneytisins ekki afgerandi áhrif á öryggi sjúklinga þar sem A starfi að mestu leyti í félagslegri þjónustu og veiti þar stuðning og þjónustu, en séu ekki að veita heilbrigðisþjónustu eins og hún sé skilgreind í 4. tölulið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 34/2012, sem hljóðar svo: Heilbrigðisþjónusta: Hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma og endurhæfa sjúklinga. Stéttin geti vissulega stuðlað að betri líðan þeirra einstaklinga sem hún sinnir og sé stéttin þar að auki góð viðbót í hóp samstarfsaðila heilbrigðisstétta við að bæta þjónustu við sjúklinga.

Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 34/2012 segir að við mat á því hvort fella eigi nýja starfsstétt undir lögin þyki eðlilegt að leitast sé við að gæta samræmis við önnur ríki. Embættið telji að ráðuneytinu beri því að líta til þessa sjónarmiðs við mat á umsókn félagsins. Ráðuneytið kynnti sér gagnagrunn framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um löggiltar heilbrigðisstéttir. Í umsókn félagsins kemur fram að sambærileg stétt sé í Danmörku sem beri heitið […], í Svíþjóð […] og í Noregi […]. Framangreindar stéttir eru ekki löggiltar. Samkvæmt norrænni handbók um löggiltar heilbrigðisstéttir (Håndbok over regulert helsepersonellgrupper í Norden) og gagnagrunni framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um löggiltar heilbrigðisstéttir, er ígildi stafstéttarinnar […] löggilt heilbrigðisstétt í eftirfarandi löndum: Í Danmörku […], Í Finnlandi […] og í Noregi […]. Sambærileg stétt í Svíþjóð er […], sem ekki er löggilt þar í landi en stefnt er að löggildingu þeirrar stéttar árið 2025. Sambærilega stétt við A væri stéttin […] í Danmörku en hún er sambland stéttar […] og A. Við leit í gagnagrunni framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um löggiltar heilbrigðisstéttir er ekki að finna starfsstéttina A í EES ríkjunum. Að mati ráðuneytisins myndi Ísland skera sig úr bæði gagnvart hinum Norðurlöndunum þar sem stéttin er ekki löggilt og öðrum Evrópusambandsríkjum yrði stéttin löggilt hér á landi.

Hvað varði sjónarmið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, sem varða þarfir sjúklings fyrir þjónustu stéttarinnar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni, tekur ráðuneytið  undir sjónarmið A um það að störf þeirra stuðli að bættri líðan og efli velferð þeirra einstaklinga sem þeir sinna. Þá er ekki ágreiningur um innihald og markmið menntunar A og jákvætt að menntun þeirra sé nú á 3. hæfniþrepi. Þrátt fyrir það telur ráðuneytið að við mat á því hvort fella eigi starfsstéttina undir lög nr. 34/2012, verði að leggja til grundvallar að ekki verði séð að löggilding starfsstéttarinnar sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Að mati ráðuneytisins er starf A ekki þess eðlis að það geti haft áhrif á öryggi sjúklinga í skilningi 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012. Ráðuneytið er sammála mati embættis landlæknis að stéttin heyri frekar undir félagslega þjónustu og því verði ekki talið nauðsynlegt að fella stéttina undir eftirlit landlæknis. Þjónustan geti vissulega verið vönduð uppfyllt þarfir þjónustuþega án þess að viðkomandi stétt falli undir lög um heilbrigðisstarfsmenn.

Í gögnum málsins sem A sendi inn kemur fram að stór hluti af A starfi í umönnun á dvalar- og hjúkrunarheimilum og geðdeildum innan Landspítala og séu þeir skilgreindir sem heilbrigðisstarfsmenn. Í 1. tölulið 2. gr. laga nr. 34/2012 er orðið heilbrigðisstarfsmaður skilgreint og hefur eftirfarandi merkingu: Heilbrigðisstarfsmaður: Einstaklingur sem starfar við heilbrigðisþjónustu og hefur hlotið leyfi landlæknis til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar. Samkvæmt þessari skilgreiningu er ljóst að A geta ekki verið skilgreindir sem heilbrigðisstarfsmenn þar sem stéttin hefur ekki hlotið löggildingu sem heilbrigðisstétt.

Af framangreindu er ljóst að störf A hafa ekki afgerandi áhrif á öryggi sjúklinga þar sem A starfi að mestu leyti í félagslegri þjónustu og veiti þar stuðning og þjónustu, en veiti ekki heilbrigðisþjónustu eins og hún er skilgreind í 4. tölulið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 34/2012. Stéttin getur vissulega stuðlað að betri líðan þeirra einstaklinga sem hún sinnir og er stéttin þar að auki góð viðbót í hóp samstarfsaðila heilbrigðisstétta við að bæta þjónustu við sjúklinga.

Með vísan til framan ritaðs og fyrirliggjandi gagna er að mati ráðuneytisins hvorki nauðsynlegt að löggilda A ef öryggi og hagsmunir sjúklinga séu hafðir til hliðsjónar né heldur að stéttin heyri undir eftirlit embættis landlæknis. Umsókn A um að fella stéttina undir lög nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn er því synjað.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Umsókn A á Íslandi um að fella stéttina undir lög nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, er synjað.