Úrskurður nr. 18/2022

Úrskurður 18/2022

Miðvikudaginn 7. september 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 17. mars 2022, kærði [...] (hér eftir kærandi), ákvörðun embættis landlæknis, dags. 10. janúar 2022, um að synja honum um sérfræðileyfi í bæklunarskurðlækningum.

Kærandi krefst þess aðallega að synjun embættis landlæknis verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embættið að veita honum sérfræðileyfi í bæklunarskurðlækningum á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Til vara krefst kærandi þess að umsókn hans verði felld undir sólarlagsákvæði reglugerðar nr. 467/2015, um sama efni.

Málið er kært á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og barst kæra innan kærufrests.

I. Málavextir og meðferð málsins.

Í kæru er vísað til þess að kærandi hafi lokið námi frá [...] árið 2012 og verið veitt almennt lækningaleyfi hér á landi sama ár. Fram kemur að kærandi hafi hafið sérnám í bæklunarskurðlækningum þann 1. september 2012. Þann 7. apríl 2021 lagði kærandi fram umsókn um sérfræðileyfi í greininni, en umsókninni var synjað með fyrrgreindri ákvörðun embættis landlæknis. Byggði ákvörðun embættisins á því að kærandi hefði ekki lokið formlega viðurkenndu sérfræðinámi í bæklunarskurðlækningum og að hann uppfyllti því ekki skilyrði reglugerðar nr. 467/2015 fyrir veitingu sérfræðileyfis.

Embætti landlæknis var veitt tækifæri til að tjá sig um kæru og barst umsögn embættisins þann 13. maí 2022. Þann 9. júní sl. greindi kærandi frá því að hann hygðist ekki gera frekari athugasemdir. Var málið þá tekið til úrskurðar. 

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Kærandi vísar til þess að á þeim tíma sem hann hafi hafið sérnám hér á landi hafi reglugerð nr. 305/1997, um veitingu lækningaleyfa og sérfræðileyfa, verið í gildi. Skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfa samkvæmt reglugerðinni hafi verið að heildarnámstími umsækjenda skyldi ekki vera styttri en fjögur og hálft ár. Fram kemur að eftir tveggja ára nám í bæklunarskurðlækningum hafi kærandi í tvígang farið utan til [...] en í bæði skipti horfið frá námi af persónulegum ástæðum. Segir að kærandi hafi starfað á bæklunarskurðdeild Landspítala um eins og hálfs árs skeið frá 2016-2017, en þar fyrir utan hafi hann starfað við tímabundnar afleysingar á heilbrigðisstofnunum á landsbyggðinni á árunum 2015-2018. Í júní 2019 hafi kærandi verið ráðinn sem sérnámslæknir á bæklunarskurðdeild Landspítala samkvæmt þeirri forsendu að reglugerð nr. 1222/2012 gilti um sérnám hans. Að mati handleiðara kæranda hafi hann á þeim tíma verið búinn að ljúka fjórum árum og sex mánuðum af sérnámi og þannig átt nokkra mánuði eftir til að ljúka fimm ára námi. Á þessum tíma hafi bæklunarskurðdeild Landspítala verið komin með löggilta viðurkenningu fyrir fyrri hluta sérnáms.

Af hálfu kæranda er byggt á því að hann hafi aldrei sótt um sérfræðileyfi á grundvelli reglugerðar nr. 467/2015. Kveður kærandi að augljóst sé af gögnum málsins að hann hafi uppfyllt skilyrði reglugerðanna frá 1997 og 2012 er hann hafi verið ráðinn sem sérnámslæknir á bæklunarskurðdeild Landspítala árið 2019. Ljóst sé að kærandi og handleiðari hans hefðu aldrei gengið að ráðningunni hefðu þeir gert sér grein fyrir því að reglugerðin frá 2015 gilti um starfsnámið. Í kæru kveður kærandi að sérnám hans hafi allan tímann farið fram á heilbrigðisstofnun sem fengið hafi viðurkenningu sem námsstofnun fyrir sérnám lækna, þ.e. á Landspítalanum. Byggir kærandi á því að vaninn sé að gefa þeim hópi, sem hafi hafið nám sitt á gildistíma tiltekinnar reglugerðar, tíma til að ljúka sérnámi sínu samkvæmt þeim skilyrðum sem giltu um námið við upphaf þess. Kærandi telur að gildistími bráðabirgðaákvæða reglugerðar nr. 467/2015 hafa verið of stuttan, en hann hafi lokið tilskildum tíma sérnámsins fyrir lok maí 2020 er bráðabirgðaákvæðið hafi enn verið í gildi.

Kærandi byggir á því að embætti landlæknis hafi beitt ákvæðum reglugerðar nr. 467/2015 afturvirkt með ólögmætum hætti. Honum hafi verið synjað um leyfið á grundvelli formkröfu en ljóst sé að hann uppfylli faglegar kröfur reglugerðarinnar. Heldur kærandi því fram að ekki hafi verið farið eftir viðmiðunarreglum um sérnám á Íslandi, sem hafi fylgt með reglugerð nr. 1222/2012, en ekki hafi verið gert ráð fyrir að unnt væri að ljúka sérnámi hér á landi. Í því ljósi sé synjun embættis landlæknis á umsókn kæranda sérlega íþyngjandi, en allnokkur hópur lækna hafi fengið sérfræðileyfi á síðustu árum eftir að hafa eingöngu stundað nám hér á landi. Vísar kærandi til þess að töluverðar breytingar hafi átt sér stað við gildistöku reglugerðarinnar frá 2015, svo sem að sérnám skyldi fara fram samkvæmt staðfestum marklýsingum mats- og hæfisnefndar. Sá hópur lækna sem hafi byrjað sérnám samkvæmt reglugerðinni frá 2012 og ekki tekist að senda inn umsókn um leyfi áður en sólarlagsákvæði reglugerðarinnar frá 2015 rann út hafi lent í erfiðri stöðu vegna seinagangs við vinnu við marklýsingar. Að mati kæranda sé eðlilegra að framlengja sólarlagsákvæðið og veita læknum í þessum hópi sérfræðileyfi á grundvelli reglugerðarinnar frá 2012. Vísar kærandi til jafnræðisreglu í þessu sambandi.

Byggir kærandi á því að niðurstaða embættis landlæknis gangi gegn sjónarmiðum um meðalhóf, réttmætar væntingar og atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrár. Í kæru segir að enginn vafi leiki á því að kærandi hafi alla nauðsynlega þekkingu og hæfni á sínu sérsviði og að fagleg færni hans hafi ekki verið dregin í efa. Umsókninni hafi verið synjað á formlegum grunni og vegna ósveigjanleika gagnvart of stuttu bráðabirgðaákvæði. Vísar kærandi til þess að í umsögn sérfræðinefndar læknadeildar HÍ sé hann talinn uppfylla öll viðmið í marklýsingu fyrir sérnám í bæklunarskurðlækningum annað en að starfsnám hans hafi farið fram á deild spítala hér á landi en ekki erlendis. Landspítalinn sé þó viðurkenndur sem sérnámsspítali, einnig í bæklunarskurðlækningum.

III. Umsögn embættis landlæknis.

Embætti landlæknis vísar í umsögn sinni til þess að samkvæmt marklýsingu um sérnám í bæklunarlæknisfræði/bæklunarlækningum frá 2017 sé aðeins unnt að ljúka fyrstu tveimur upphafsárum námsins hér á landi. Þar sem kærandi hafi aðeins lagt stund á sérnám sitt hér á landi, að frátöldum átta mánuðum í Svíðþjóð, verði ekki talið að hann hafi lokið formlega viðurkenndu sérnámi í bæklunarskurðlækningum eða að hann uppfylli skilyrði reglugerðar nr. 467/2015 fyrir veitingu sérfræðileyfis í greininni. Í umsönginni hafnar embætti landlæknis því að unnt sé að beita reglugerð nr. 1222/2012 eða bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 467/2015, enda hafi gildistími þess ekki verið framlengdur af ráðuneytinu. Sólarlagsákvæðið hafi fallið úr gildi í maí 2020 og hafi kæranda mátt vera ljóst að hann þyrfti að sækja um sérfræðileyfi innan þess tíma svo unnt yrði að afgreiða umsóknina á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012. Telur embættið að tiltaka þurfi með skýrum hætti í reglugerð að ákvæði eldri reglugerða skuli gilda í ákveðnum tilfellum við afgreiðslu umsóknar um sérfræðileyfi í læknisfræði.

Að mati embættisins sé ljóst að engar forsendur hafi verið fyrir því að afgreiða umsókn kæranda á grundvelli annarrar reglugerðar en þeirrar sem gilt hafi við framlagningu umsóknar, þ.e. reglugerðar nr. 467/2015. Hafnar embættið því að ákvæðum reglugerðarinnar sé beitt afturvirkt með ólögmætum hætti, enda beri embættinu að afgreiða umsóknir á grundvelli gildandi laga og reglna. Mótmælir embættið því að ákvörðun þess hafi brotið gegn sjónarmiðum um réttmætar væntingar og meðalhóf. Fram kemur að embættið hafi einungis heimild til að veita sérfræðileyfi í þeim tilvikum þar sem marklýsing fyrir fullu sérnámi (sérnámi sem unnt er að leggja stund á að fullu hér á landi) í viðkomandi sérgrein hafi verið viðurkennd af mats- og hæfisnefnd, eða að umsækjandi hafi lagt fram sérfræðileyfi frá því ríki þar sem sérfræðinámið fór fram. Sé slík framkvæmd í samræmi við ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 467/2015, sbr. dóm EFTA-dómstólsins í máli nr. 17/20. Kveður embætti landlæknis að sérfræðileyfi í læknisfræði hafi ekki verið gefin út til umsækjenda sem hafi eingöngu lagt stund á sérnám sitt hér á landi eftir að sólarlagsákvæði reglugerðar nr. 467/2015 hafi fallið úr gildi. Þá bendir embætti landlæknis á að það hafi gert athugasemd við að handleiðari kæranda hafi verið valinn af sérfræðinefnd lækna til að skrifa umsögn um umsókn kæranda, sem hafi síðan verið send embættinu ásamt umsögn sérfræðinefndarinnar.

IV. Niðurstaða.

Mál þetta varðar kæru á ákvörðun embættis landlæknis um að synja umsókn kæranda um sérfræðileyfi í bæklunarskurðlækningum. 

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laga um heilbrigðisstarfsmenn, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra.

Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi í 5. og 6. gr. laganna. Samkvæmt 7. gr. laganna hefur sá einn rétt til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Í 8. gr. laganna er kveðið á um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis, en í 1. mgr. segir að ráðherra geti kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar með reglugerð, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi. Mælt er fyrir um í 2. mgr. 8. gr. að í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skuli kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þurfi til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Miðað skuli við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skuli m.a. kveðið á um það sérfræðinám sem krafist sé til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skuli kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám.

Í athugasemdum um 8. gr. í frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn er fjallað um 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. ákvæðisins, sem kveður á um að við löggildingu nýrra sérfræðigreina skuli einkum litið til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Segir í athugasemdunum að hagsmunir sjúklinga séu einkum fólgnir í því að staðfest sé að heilbrigðisstarfsmenn sem þeir leiti til hafi nauðsynlega þekkingu og hæfni á tilteknu sérsviði. Með ákvæðinu sé undirstrikað að hagsmunir sjúklinga skuli vera ráðandi fremur en hagsmunir stéttarinnar af því að fá að kalla sig sérfræðing. Í athugasemdunum segir jafnframt að mikilvægt sé að reglugerðir um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfa hafi að geyma skýrar reglur um námskröfur, kröfur til starfsþjálfunar og reynslu og aðrar kröfur sem taldar eru nauðsynlegar til þess að einstaklingur megi kalla sig sérfræðing.

Á grundvelli 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn hefur ráðherra sett reglugerð nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Í reglugerðinni var ákvæði til bráðabirgða um að lækni sem hafði fengið almennt lækningaleyfi og hafið skipulagt sérnám fyrir gildistöku reglugerðarinnar væri heimilt að sækja um sérfræðileyfi á grundvelli eldri reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1222/2012, í fimm ár frá gildistöku reglugerðar nr. 467/2015. Reglugerð nr. 467/2015 tók gildi 22. maí 2015 og rann umrætt bráðabirgðaákvæði hennar þannig út að fimm árum liðnum, eða þann 22. maí 2020.

Í málinu er ekki ágreiningur um það að umsókn kæranda barst eftir að ákvæðið féll úr gildi, eða þann 7. apríl 2021. Segir í ákvörðun embættis landlæknis að kærandi geti ekki stuðst við bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 467/2015 við umsókn sína. Málið hafi því verið tekið til afgreiðslu á grundvelli ákvæða þeirrar reglugerðar. Eins og nánar er rakið er í II. kafla í úrskurðinum byggja málsástæður kæranda á miklu leyti á því að embættinu hafi borið að beita ákvæðum eldri reglugerða við úrlausn málsins, enda hafi kærandi hafið nám og að einhverju leyti lagt stund á nám í gildistíð annarra reglugerða en nr. 467/2015. Með hinni kærðu ákvörðun hafi þannig verið brotið gegn réttmætum væntingum kæranda um að umsóknin færi eftir ákvæðum eldri reglugerða.

Að því er varðar málsástæður kæranda um réttmætar væntingar bendir ráðuneytið á að frá gildistöku reglugerðar nr. 467/2015 var ljóst að bráðabirgðaákvæði reglugerðarinnar myndi renna út að liðnum fimm árum frá gildistöku hennar. Hafi réttarástand í því sambandi verið ljóst allan þann tíma. Er það mat ráðuneytisins í því ljósi að meðferð málsins hafi ekki brotið gegn réttmætum væntingum kæranda um þann farveg sem hann taldi að umsóknin skyldi lögð í. Hvað varðar tilvísun kæranda til reglugerðar nr. 305/1997 bendir ráðuneytið á að reglugerðin féll úr gildi við gildistöku reglugerðar nr. 1222/2012. Í reglugerðum um sérfræðileyfi lækna eru skilyrði um menntun í samræmi við þau viðmið sem lögð eru til grundvallar á hverjum tíma og telur ráðuneytið að það skyti verulega skökku við ef kæranda yrði veitt sérfræðileyfi á grundvelli viðmiða sem sett voru með reglugerð árið 1997, sem væri auk þess ekki í samræmi við sjónarmið sem búa að baki núgildandi lögum um heilbrigðisstarfsmenn um öryggi sjúklinga. 

Ráðuneytið tekur einnig fram að við gildistöku reglugerðar nr. 467/2015 féll reglugerð nr. 1222/2012 úr gildi, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 467/2015. Voru ákvæði reglugerðar nr. 1222/2012 þannig ekki í gildi frá og með 22. maí 2015. Í reglugerð nr. 467/2015 var hins vegar fyrrgreint bráðabirgðaákvæði sem mælti fyrir um að læknir sem hefði hafið skipulagt sérnám fyrir gildistöku reglugerðarinnar væri heimilt að sækja um sérfræðileyfi á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012 í fimm ár frá gildistöku reglugerðarinnar. Með bráðabirgðaákvæðinu var veitt heimild í tiltekinn tíma til að sækja um sérfræðileyfi á grundvelli brottfallinnar reglugerðar. Í ákvæðinu var ekki mælt sérstaklega fyrir um heimild til að framlengja gildistíma þess við ákveðnar aðstæður. Að framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að þar sem umsókn kæranda um sérfræðileyfi barst utan gildistíma bráðabirgðaákvæðis reglugerðar nr. 467/2015 sé aðeins unnt að taka afstöðu til þess hvort hann uppfylli ákvæði þeirrar reglugerðar fyrir veitingu sérfræðileyfis í bæklunarskurðlækningum en ekki reglugerða nr. 305/1997 eða nr. 1222/2012.

Kemur þannig næst til skoðunar hvort kærandi uppfylli skilyrði reglugerðar nr. 467/2015 fyrir veitingu sérfræðileyfis í bæklunarskurðlækningum. Mælt er fyrir um skilyrði fyrir sérfræðileyfi í 7. gr. reglugerðarinnar, en læknir skal m.a. uppfylla skilyrði c-liðar 2. mgr. ákvæðisins um að hafa lokið viðurkenndu sérnámi, að meðtöldum sérnámsgrunni, og tileinkað sér þekkingu, klíníska og verklega færni og aðferðafræði sem krafist er fyrir viðkomandi sérgrein skv. 8. og 9. gr. Þegar kærandi lagði fram umsókn um sérfræðileyfi þann 7. apríl 2021 kvað 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar á um að umsækjandi um sérfræðileyfi í sérgrein og undirsérgrein innan læknisfræði skyldi fyrst hafa hlotið sérfræðileyfi í því ríki þar sem sérnámið eða meirihluti sérnáms hefði farið fram og sérnámi lokið. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar má veita sérfræðileyfi að loknu viðurkenndu formlegu sérnámi, sbr. 7. og 8. gr. Í ljósi þess að kærandi lagði fram umsókn um sérfræðileyfi fyrir umrædda breytingu telur ráðuneytið að leggja beri þágildandi ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 467/2015 til grundvallar við úrlausn málsins, en að taka verði einnig til athugunar hvort núgildandi ákvæði veiti kæranda betri rétt.

Í hinni kærðu ákvörðun eru viðeigandi ákvæði laga um heilbrigðisstarfsmenn og reglugerðar nr. 467/2015 rakin. Kemur fram að umsókn kæranda hafi verið send til umsagnar læknadeildar Háskóla Íslands Í umsögn sérfræðinefndarinnar segir að ljóst sé að kærandi hafi umtalsverða reynslu af bæklunarskurðlækningum og uppfylli skilyrði fyrir námstíma sem sé að lágmarki fimm ár fyrir greinina, en þar af hafi rúm fjögur ár farið fram á Landspítala. Vísar sérfræðinefndin til þess að Landspítali sé aðeins viðurkennd kennslustofnun fyrir fyrstu tvö árin í sérnámi í bæklunarskurðlækningum. Þá segi í marklýsingu fyrir sérfræðinám í bæklunarskurðlækningum að fyrstu tvö ár sérnáms fari fram hérlendis en síðari hluti náms erlendis. Kærandi hafi verið erlendis í námi en til að fá sérfræðiviðurkenningu þyrfti hann að klára nám þar. Að mati sérfræðinefndarinnar uppfyllti kærandi ekki kröfur reglugerðarinnar um nám í sérgreininni.

Í ákvörðun sinni vísar embætti landlæknis til þess að sérnám í bæklunarskurðlækningum hafi hafist með formlegum hætti hér á landi árið 2012 og sé námið sett upp með hliðsjón af því sem gert sé í [...]. Í skýrslu vegna matsheimsóknar mats- og hæfisnefndar á bæklunarskurðlækningadeild Landspítala þann 5. apríl 2019 hafi verið gert ráð fyrir því að boðið sé upp á tveggja ára upphafssérnám í sérgreininni hér á landi en að náminu ljúki síðan á næstu þremur árum erlendis. Að framangreindu virtu taldi embætti landlæknis ljóst að kærandi hefði ekki lokið formlega viðurkenndu sérnámi í bæklunarskurðlækningum. Uppfyllti hann þannig ekki skilyrði 7., 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 467/2015 fyrir veitingu sérfræðileyfis í greininni.

Að mati ráðuneytisins eiga skilyrði reglugerðar nr. 467/2015, t.a.m. um að umsækjandi um sérfræðileyfi skuli hafa lokið formlega viðurkenndu sérnámi, sér beina skírskotun til 2. mgr. 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, þar sem kveðið er á um að í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skuli miðað við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði, sem og markmiðs laganna um að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga. Bendir ráðuneytið jafnframt á að leyfi til að kalla sig sérfræðing og starfa slíkur hér ég á landi er veitt að uppfylltum skilyrðum laga um heilbrigðisstarfsmenn, reglugerða settra samkvæmt þeim og samkvæmt þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðli að, sbr. 29. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, líkt og fram kemur í 9. gr. laganna. Í 29. gr. laganna er kveðið á um að landlækni sé heimilt að gefa út leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar á grundvelli gagnkvæms samnings við önnur ríki um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og gagnkvæma viðurkenningu starfsleyfa.

Með lögum nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi, var tilskipun 2005/36/EB um það efni innleidd inn í íslenskan rétt. Taka lögin til þess þegar meta þarf hvort einstaklingur, sem hefur hug á að starfa hér á landi, sem launþegi eða sjálfstætt starfandi, uppfyllir skilyrði til að starfa í starfsgrein, sem til þarf leyfi, löggildingu eða aðra jafngilda viðurkenningu stjórnvalds, á grundvelli faglegrar menntunar og hæfis sem hann hefur aflað sér í öðru landi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Er tilskipun nr. 2005/36/EB ætlað að tryggja að einstaklingar sem hafi aflað sér nauðsynlegrar menntunar og tileinkað sér þá hæfni sem þarf til að starfa í tiltekinni sérgrein innan evrópska efnahagssvæðisins. Hvílir sú skylda á íslenskum stjórnvöldum að haga leyfisveitingum í þessu sambandi þannig að þær uppfylli þær kröfur sem lagðar eru til grundvallar í tilskipuninni, sbr. einnig áðurnefnd ákvæði 9. og 29. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Í ljósi þess að tilskipun nr. 2005/35/EB felur í sér gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda standa brýnir hagsmunir um öryggi sjúklinga til þess að aðeins þeim einstaklingum sem lokið hafa tilskildu námi verði veitt leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn sem og hljóta sérfræðileyfi á tilteknu sviði. Hefur ráðuneytið í þessu sambandi hliðsjón af dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli frá 17. mars 2022 í máli nr. E-4237/2019.

Af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi stundað nám í bæklunarskurðlækningum hér á landi frá september 2012 til október 2014, frá mars 2016 til júlí 2017 og frá júní 2019 til desember 2020, eða í um fimm ár. Þá hafi hann lagt stund á nám í [...] frá 15. desember 2014 til 31. mars 2015 og frá 3. október 2017 til 18. febrúar 2018, eða í um átta mánuði. Eins og áður segir var lagt til grundvallar í 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 467/2015, eins og ákvæðið var orðað á þeim tíma sem kærandi lagði fram umsókn sína, að umsækjandi skyldi hafa hlotið sérfræðileyfi í því ríki þar sem sérnámið eða meirihluti sérnáms hefði farið fram og sérnámi lokið.

Ákvæði reglugerðar nr. 467/2015 hafa þegar verið rakin en af reglugerðinni er ljóst að sérfræðileyfi verður aðeins veitt að loknu viðurkenndu formlegu sérnámi, sbr. 7., 8. og 9. gr. reglugerðarinnar. Marklýsing fyrir sérnám í bæklunarlækningum var ekki samþykkt hér á landi fyrr en í 2017, en í inngangi hennar kemur fram að formaður mats- og hæfisnefndar og prófessor í greininni telji að fyrstu tvö árin í sérnámi í bæklunarlækningum fari fram hérlendis, en síðari hluti námsins erlendis. Þá segir í marklýsingunni að sérnám í bæklunarlækningum eigi að fara fram á bæklunardeildum sem hafi verið metnar hæfar af mats- og hæfisnefnd samkvæmt gildandi reglum og hafi staðfesta námsáætlun sem taki tillit til aðstæðna í bæklunarlækningum á hverjum stað. Eftir áðurnefnda heimsókn mats- og hæfisnefndar á Landspítala í apríl 2019 var það niðurstaða nefndarinnar að bæklunarlækningadeild skurðsviðs Landspítalans uppfyllti sett skilyrði til að teljast fullgildur námsstaður fyrir fyrsta hluta (um 2 ár) sérnáms í bæklunarskurðlækningum.

Þótt fyrir liggi umtalsverð reynsla kæranda hér á landi af bæklunarlækningum, sem er að miklu leyti til komin áður en Landspítalinn varð fullgildur námsstaður fyrir fyrstu tvö ár í sérnámi í bæklunarlækningum,  er einnig ljóst að hann hefur ekki lokið formlega viðurkenndu sérnámi í greininni, líkt og reglugerð nr. 467/2015 gerir kröfu um fyrir veitingu sérfræðileyfis. Þá er jafnframt ljóst að kærandi hefur ekki lokið umræddu námi í [...] og fengið útgefið sérfræðileyfi þar í landi sem gæti orðið grundvöllur fyrir útgáfu leyfisins hér á landi, eins og ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 467/2015 hljóðaði þegar kærandi lagði fram umsókn í málinu.

Ráðuneytið tekur fram að ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 467/2015 tók breytingum þann 16. apríl 2021, níu dögum eftir að kærandi lagði fram umsókn sína, og hljóðar nú svo að aðeins sé heimilt að veita sérfræðileyfi hér á landi í þeim sérgreinum þar sem marklýsing fyrir sérnámið í heild hafi verið samþykkt af mats- og hæfisnefnd, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar. Þó sé landlækni heimilt að staðfesta sérfræðileyfi frá öðru ríki. Við úrlausn málsins verður að leggja mat á hvort núgildandi ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar veiti kæranda betri rétt en eldra ákvæði, en eins og áður er rakið er nú lagt til grundvallar í reglugerð nr. 467/2015 að aðeins heimilt að veita sérfræðileyfi hér á landi í þeim sérgreinum þar sem marklýsing fyrir sérnámið í heild hafi verið samþykkt af mats- og hæfisnefnd.

Með vísan til framangreindrar umfjöllunar er ljóst að það uppfyllir ekki þær kröfur sem settar eru fram í marklýsingu, sem gerir aðeins ráð fyrir því að unnt sé að ljúka fyrstu tveimur árum námsins hér á landi. Hefur kærandi þannig ekki lokið formlega viðurkenndu sérnámi í bæklunarlækningum í samræmi við marklýsingu, líkt og nú er gerð krafa um í reglugerð nr. 467/2015 fyrir veitingu sérfræðileyfis, eða lokið formlega viðurkenndu sérnámi í bæklunarlækningum. Í reglugerðinni er ekki mælt fyrir um undanþágu frá þeim skilyrðum sem gæti leitt til þess að kæranda yrði veitt leyfið. Er það mat ráðuneytisins að kærandi uppfylli þannig ekki fyrrgreind skilyrði reglugerðar nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, fyrir veitingu sérfræðileyfis í bæklunarskurðlækningum. Verður hin kærða ákvörðun embættis landlæknis því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 10. janúar 2022, um að synja umsókn kæranda um sérfræðileyfi í bæklunarskurðlækningum, er staðfest.