Úrskurður nr. 3/2021
Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 003/2021
Fimmtudaginn 3. júní 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 9. mars. 2020, kærði A, hér eftir nefnd kærandi, ákvörðun embættis landlæknis frá 19. desember 2019 um að synja umsókn kæranda um tímabundið starfsleyfi sem læknir.
I. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Ráðuneytinu barst kæra, dags. 9. mars 2020, með bréfi 10. mars sama ár. Ráðuneytið sendi embætti landlæknis kæruna með tölvupósti 11. mars og óskaði eftir umsögn embættisins um kæruna ásamt öllum gögnum. Vegna mikilla anna var embætti landlæknis veittur frestur til að bregðast við beiðni ráðuneytisins. Umsögn embættisins, dags. 3. apríl 2020, og gögn bárust ráðuneytinu með tölvupósti sama dag. Umsögnin og gögnin voru send kæranda til athugasemda með tölvupósti 6. apríl 2020. Athugasemdir kæranda, dags. 21. apríl 2020, bárust ráðuneytinu með tölvupósti sama dag og voru sendar embætti landlæknis til frekari athugasemda með tölvupósti 30. apríl 2020. Athugasemdir embættis landlæknis, dags. 13. maí 2020, bárust ráðuneytinu með tölvupósti sama dag og voru sendar kæranda með tölvupósti 14. maí 2020 og kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ráðuneytinu bárust frekari athugasemdir kæranda, dags. 23. maí 2020, með tölvupósti sama dag. Með tölvupósti 25. maí 2020 voru athugasemdir kæranda sendar embætti landlæknis og málið tekið til úrskurðar.
II. Málsatvik.
Kærandi sótti um tímabundið lækningaleyfi með umsókn, dags. 3. desember 2019, sem barst embætti landlæknis með tölvupósti þann 4. desember, en B læknir við Heilsugæslustöðina C var ábyrgur fagaðili vegna umsóknarinnar. Í tölvupóstinum sagði að kærandi væri læknakandídat. Embættið svaraði tölvupóstinum 10. desember 2019 og tilkynnti B og kæranda að umsókninni yrði synjað. Tekið var fram að kærandi væri ekki í kandidatsnámi. Hún hefði í þrígang fengið tímabundið lækningaleyfi og yrði að sækja um varanlegt lækningaleyfi hygðist hún starfa sem læknir hér á landi. Umsókn kæranda var formlega synjað með bréfi embættis landlæknis, dags. 19. desember 2019.
Í bréfinu var efni 11. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn tekið upp orðrétt. Þá segir í bréfinu að kærandi hafi lokið læknanámi frá Poznan University of Medical Sciences, Medical Faculty II, en hún hafi ekki læknaleyfi í Póllandi. Þá hafi hún lokið BS-námi í „Medical Genetics“ frá Háskóla í London, Queen Mary og Westfield College, en hafi ekki lækningaleyfi í Bretlandi. Í bréfinu var komist að eftirfarandi niðurstöðu: Landlækni sé heimilt að gefa út tímabundið starfsleyfi til læknis á grundvelli 2. og 3. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn. Af gögnum málsins megi ráða að kærandi hafi í þrígang fengið útgefið tímabundið leyfi sem læknir hér á landi en í engum tilvikum á grundvelli fyrrgreindra ákvæða. Þá sé jafnframt ljóst að 1. mgr. 11. gr. sömu laga eigi ekki við um kæranda. Með vísan til framangreinds hafi ekki verið talið að heimilt hafi verið að veita kæranda tímabundið starfsleyfi sem læknir. Með umsókn kæranda hafi ekki verið skilað inn gögnum sem staðfesti að kærandi uppfylli skilyrði 11. gr. laga nr. 34/2012 um tímabundið starfsleyfi. Að því virtu var niðurstaða embættis landlæknis sú að synja umsókn kæranda um tímabundið starfsleyfi.
Í framhaldi af ákvörðun landlæknis átti kærandi í tölvupóstsamskiptum við starfsmann embættis landlæknis. Starfsmaðurinn tekur það fram að ætli kærandi sér að starfa á Íslandi þurfi hún að sækja um varanlegt lækningaleyfi. Til þess að geta fengið varanlegt lækningaleyfi þurfi að skila inn samræmisvottorði (e. certificate of conformity of professional status) frá þar til bæru stjórnvaldi í Póllandi sem staðfesti að framlögð gögn um menntun uppfylli lágmarkskröfur tilskipunar 2005/36/EB um viðurkenningur á faglegri menntun og hæfi. Kærandi skilaði inn þýðingu löggilts skjalaþýðanda á staðfestingu á námi sínu frá háskólanum þar sem námið fór fram.
Málsmeðferð hjá embætti landlæknis að því er varðar umsókn kæranda um almennt lækningaleyfi lauk með bréfi landlæknis, dags. 27. febrúar 2020, þar sem umsókn kæranda var synjað á þeim grundvelli að hún hefði ekki leyfi til að starfa sem almennur læknir í Póllandi og að hún hefði ekki lokið starfsnámi hér á landi.
III. Málsástæður og lagarök kæranda.
Kæra, dags. 9. mars 2020, lýtur að ákvörðun landlæknis 19. desember 2019, um að synja kæranda um tímabundið starfsleyfi, sbr. 11. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn. Þá telur kærandi að með því að leiðbeina henni um að sækja um varanlegt lækningaleyfi hafi landlæknir beint máli hennar í rangan farveg, þar sem kærandi hafi sýnilega ekki uppfyllt lagaskilyrði um menntun og starfsreynslu til að öðlast slíkt leyfi. Umsóknarferli vegna varanlegs lækningaleyfis hafi tafið rétta afgreiðslu máls kæranda um tæpa þrjá mánuði.
Kærandi telur augljóst að hún uppfylli lagaskilyrði 1. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn. Menntun kæranda og starfsreynsla sé umfram það sem kveðið sé á um í ákvæðinu. Því hafi embætti landlæknis borið að veita kæranda tímabundið lækningaleyfi eins og upphaflega hafi verið sótt um.
Kærandi bendir á henni hafi þegar verið veitt sambærilegt tímabundið lækningaleyfi í þrígang. Henni sé ekki ljóst hvort sú staðreynd sé umsókn hennar til trafala nú, en augljóst sé að ekki hafi verið fyrir hendi neinn þess háttar lagagrundvöllur. Þá sé eins og embættismenn landlæknis hafi, við meðferð umsóknarinnar nú, horft til 2. og 3. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012 en litið fram hjá heimildinni í 1. mgr. Verði ekki betur séð en að það hafi einmitt verið fyrsta málsgreinin sem hafi átt við um kæranda. Ákvörðun um að synja kæranda um starfsleyfi sé íþyngjandi ákvörðun og hefði lagagrundvöllur fyrir slíkri ákvörðun þurft að vera ótvíræður, en kærandi byggir á því að svo hafi ekki verið.
Loks byggir kærandi á því að í framkvæmd hafi ekki staðið á embætti landlæknis að veita tímabundin lækningaleyfi, að uppfylltum lagaskilyrðum. Engin takmörkun hafi verið á því hversu oft einstaklingi hafi verið veitt slíkt leyfi. Kærandi fullyrðir að mörgum einstaklingum, sem eins sé ástatt um og kæranda, hafi verið veitt slíkt leyfi. Synjun á umsókn kæranda sé gegn ríkjandi stjórnsýsluframkvæmd, án þess að nokkur laga- eða reglugerðarbreyting hafi orðið sem réttlæti slíkt. Kærandi bendir einnig á ákvæði samningsins um evrópska efnahagssvæðið. Hún telur að með synjun á umsókn hennar sé henni mismunað, andstætt grunnreglum EES-samningsins um sameiginlegan vinnumarkað og gagnkvæma viðurkenningu á háskólanámi.
IV. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.
Í umsögn landlæknis er fjallað um að kæranda hafi í þrígang verið veitt tímabundið lækningaleyfi á tímabilinu apríl til nóvember 2019. Í umsögninni kemur fram að kæranda hafi verið veitt umrædd leyfi fyrir mistök og án þess að heimild hafi verið fyrir því í lögum. Fyrri leyfisveitingar geti því ekki verið fordæmisgefandi í máli kæranda.
Embætti landlæknis bendir á að kærandi telji sig uppfylla skilyrði 1. mgr. 11. gr. laga, nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn samkvæmt orðanna hljóðan og vísi til þess að menntun hennar og reynsla séu umfram kröfur ákvæðisins. Í umsögn landlæknis er byggt á því að ákvæðið eigi eingöngu við um læknanema en ekki útskrifaða lækna. Samkvæmt gögnum málsins hafi kærandi útskrifast úr læknisfræðinámi við Poznan University of Medical Sciences í Póllandi á árinu 2014 og teljist því ekki læknanemi. Umræddu ákvæði hafi einnig verið beitt til stuðnings tímabundnum leyfum kandidötum til handa. Hins vegar liggi fyrir að kærandi stundi ekki starfsnám hér á landi, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 467/2015 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, og teljist því ekki vera kandídat. Að framangreindu virtu telji embættið kæranda ekki uppfylla skilyrði ákvæðisins.
Embætti landlæknis mótmælir því að synjun embættisins á umsókn kæranda í hinni kærðu ákvörðun gangi gegn ríkjandi stjórnsýsluframkvæmd og kveður kæranda ekki hafa fært haldbær rök fyrir þeirri fullyrðingu. Embættið segir að ekki hafi verið veitt tímabundin leyfi í öðrum málum, sambærilegum máli kæranda, með vísan til 1. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012.
Embætti landlæknis segir það óljóst í kæru hvað kærandi eigi við með því að henni hafi verið mismunað andstætt grunnreglum EES-samningsins um sameiginlegan vinnumarkað og gagnkvæma viðurkenningu á háskólanámi. Hvorki lög um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012 né reglugerð nr. 461/2011 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum heimili heilbrigðisstarfsmönnum frá ríkjum evrópska efnahagssvæðisins að sækja um tímabundin leyfi hér á landi. Aðeins sé gert ráð fyrir veitingu tímabundinna leyfa í kjölfar umsóknar um varanlegt starfsleyfi hér á landi, uppfylli menntun umsækjanda ekki kröfur hér á landi, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2011.
Embættið mótmælir því að lokum að máli kæranda hafi verið beint í rangan farveg með því að leiðbeina henni að sækja um varanlegt lækningaleyfi, en með því hafi embættið hafi verið að uppfylla leiðbeiningarskyldu sína. Engin gögn hafi legið fyrir um læknisfræðinám kæranda við afgreiðslu umsóknar hennar um tímabundið leyfi. Því hafi ekki verið ljóst á þeim tímapunkti að kærandi uppfyllti ekki lagaskilyrði um menntun og starfsreynslu til þess að öðlast slíkt leyfi hér á landi.
V. Athugasemdir kæranda.
Umsögn embættis landlæknis var send kæranda til athugasemda og bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda við umsögninni 21. apríl 2020.
Í athugasemdum sínum vísar kærandi til 1. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn og telur skilning embættis landlæknis á ákvæðinu ekki réttan varðandi það að ákvæðið eigi aðeins við um læknanema en ekki útskrifaða lækna. Afstaða kæranda sé sú að hún hafi í fyrsta lagi lokið prófi í læknisfræði og uppfylli því skilyrði lagaákvæðisins um að hafa lokið fjórða ári í læknisfræðinámi. Í öðru lagi uppfylli kærandi ekki skilyrði þess að fá varanlegt lækningaleyfi, þar sem hún hafi ekki lokið tilskilinni starfsþjálfun. Í þriðja lagi hafi kærandi sótt um að komast í starfsþjálfun, á kandídatsár, hjá Landspítalanum. Hún hafi ekki komist að á kandídatsárið sem hafi hafist í júní 2020, en hafi verið ráðlagt að bæta íslenskukunnáttu sína og sækja aftur um næst. Kærandi kveðst uppfylla öll skilyrði til að fá tímabundið lækningaleyfi í því millibilsástandi sem hún sé stödd í. Kærandi telur að það geti ekki verið að hún eigi að vera lakar sett en nemi sem hefur lokið fjórða ári í læknisfræði. Þá kæmi útskrift hennar út eins og refsing ef hún væri betur sett hefði hún ekki klárað prófið. Það geti ekki verið tilgangur ákvæðisins.
Aðalatriðið að mati kæranda sé að hún uppfylli skilyrði 1. mgr. 11. gr. til að hljóta tímabundið lækningaleyfi, samkvæmt orðalagi ákvæðisins, og ríkar ástæður séu til þess að veita umbeðið leyfi, eins og aðstöðu hennar sé háttað. Ef vafi væri um orðalag ákvæðisins væri rétt að horfa til þess að málið snúist um atvinnuréttindi kæranda og synjun sé verulega íþyngjandi. Ákvæði sem snúist um atvinnuréttindi beri að túlka rúmt fremur en þröngt, samkvæmt almennum lögskýringareglum. Kærandi kveður ákvörðun landlæknis koma sér illa bæði tekjulega og einnig í ljósi þess að lækningastörf á grundvelli tímabundins lækningaleyfis myndu gera henni kleift að bæta sig enn frekar í íslensku og gera hana þannig enn hæfari þegar hún komist á kandídatsár, eins og hún ætli sér. Samkvæmt framangreindu telur kærandi ákvörðun landlæknis slæma og ómanneskjulega því hún setji kæranda í eins konar sjálfheldu. Hún lendi á milli í kerfinu þar sem ekki sé gert ráð fyrir þessari stöðu í lögunum. Aðalatriðið sé að umsókn hennar rúmist innan 1. mgr. 11. gr. og beri að samþykkja hana á þeim grundvelli.
Í stjórnsýslukæru hafi verið vísað til þess að kærandi hafi þrívegis fengið tímabundið lækningaleyfi. Landlæknir beri því nú við að þau leyfi hafi verið veitt fyrir mistök. Kærandi kveðst ekki geta fallist á það þar sem ekki sé við því að búast að landlæknir geri slík mistök ítrekað. Kærandi líti svo á að landlæknir hafi tekið einhliða ákvörðun um að breyta framkvæmd sinni. Í kæru hafi kærandi vísað til annarra sambærilegra tilvika og tekur fram í athugasemdum að hún viti um dæmi þessa enda hefði hún ekki bent á þetta að öðrum kosti. Kærandi kveður að læknir með próf frá Slóvakíu hafi starfað hjá D hjúkrunarheimili sumarið áður en hann hafi farið á kandídatsár. Kærandi kveðst hafa vissu fyrir þessu en kunni ekki við að nefna nafn eða kennitölu, en kærandi kveður þetta ekki vera einsdæmi. Kærandi telur að þessar upplýsingar hljóti að gefa ráðuneytinu tilefni til að kanna þessa framkvæmd landlæknis fram að þessu og hvort synjun kæranda samrýmist henni.
VI. Athugasemdir embættis landlæknis.
Athugasemdir kæranda, dags. 21. apríl 2020, voru sendar embætti landlæknis sem svaraði þeim með bréfi til ráðuneytisins, dags. 13. maí 2020. Vísar landlæknir til umsagnar sinnar frá 3. apríl en gerir þó eftirfarandi athugasemdir við nokkur atriði sem fram komu í greinargerð kæranda frá 21. apríl. Í bréfi landlæknis er vísað til athugasemda við 11. gr. í frumvarpi sem hafi orðið að lögum nr. 34/2012, en þar segi m.a. að ákvæði um tímabundið starfsleyfi læknanema og læknakandídata sé í 4. gr. læknalaga. Ekki hafi þótt fært að fella brott þessa heimild en henni hafi verið beitt þegar læknanemar eða læknakandídatar hafi gegnt afleysingastörfum á heilsugæslustöðvum í dreifbýli og þurfi að geta gefið út lyfjaávísanir.
Landlæknir telji, með vísan til ofangreinds, að 1. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012 eigi eingöngu við um læknanema, þótt ákvæðinu hafi einnig verið beitt um læknakandídata. Landlæknir árétti að ekki sé heimilt að beita ákvæðinu um útskrifaða lækna, hvorki íslenska né erlenda. Þá liggi fyrir að kærandi hafi ekki stöðu kandídats. Því ítreki landlæknir fyrri niðurstöðu um að kærandi uppfylli ekki skilyrði ákvæðisins en bendi jafnframt á að hún útiloki ekki möguleika kæranda á því að sækja um starfsnám til almenns lækningaleyfis hér á landi. Hvar varðar fullyrðingu um að kærandi yrði betur sett ef hún hefði ekki klárað læknisfræðipróf sitt bendi landlæknir á að ekkert liggi fyrir um að henni hefði verið heimilt að fá tímabundið lækningaleyfi hér á landi ef hún hefði sótt um slíkt eftir fjórða námsár læknisfræðináms síns í Póllandi en ákvæði 1. mgr. 11. gr. vísi til „sambærilegs náms erlendis“.
VII. Svar kæranda við athugasemdum landlæknis.
Svar embættis landlæknis, dags. 13. maí 2020, var sent kæranda sem sendi ráðuneytinu frekari athugasemdir, dags. 23. maí 2020. Kærandi vísar til þess að í svari landlæknis hafi verið tekið orðrétt upp úr athugasemdum um 11. gr. í frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn. Sé ályktað af athugasemdunum að fyrsta málsgreinin eigi eingöngu við um læknanema, þótt því hafi einnig verið beitt um læknakandídata.
Kærandi telji þessa lögskýringu ekki ganga upp. Í málsgreininni sé skilyrðið að umsækjandi hafi lokið fjórða árs námi í læknisfræði. Það sé hins vegar ekki skilyrði að umsækjandi hafi ekki lokið námi, enda hafi ákvæðinu verið beitt um læknakandídata. Það mætti ekki, ef lögskýring landlæknis yrði lögð til grundvallar, enda læknakandídatar ekki tilgreindir sérstaklega í ákvæðinu. Umrædd regla hafi augljóslega verið leidd í lög til þess að opna fyrir þeim sem væru komnir ákveðið langt í námi gætu unnið undir ábyrgð annarra, þar sem það vanti fólk og auki færni viðkomandi. Skilyrði um að umsækjandi hafi lokið fjórða árs námi í læknisfræði sé lágmarksskilyrði. Aðalatriðið hvað þetta varðar sé að fara beri eftir lagatextanum sjálfum. Hann gildi, en ekki umfjöllun um hann í greinargerð. Þá byggir kærandi á því að athugasemdirnar fari ekki gegn lagaákvæðinu. Ákveðna lagni þurfi til að komast að niðurstöðu um að vegna þess að minnst sé á læknanema í athugasemdum, þá séu þeir sem lokið hafi prófi útilokaðir.
Þá byggir kærandi á því að það fari gegn lögskýringareglum að beita sérstaklega þrengjandi lögskýringu, þar sem atvinnuréttindi séu í húfi. Einnig færi það gegn almennri skynsemi að útskrifaður læknir væri lakar settur, með tilliti til réttar til að hljóta tímabundið lækningaleyfi, heldur en sá sem ekki væri útskrifaður. Það færi einnig gegn almennri jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og stjórnarskrárinnar, þar sem það geti ekki talist málefnaleg mismunun að sá sem sé í námi eigi rétt til að hljóta tímabundin starfsréttindi, en ekki sá sem lokið hafi námi. Það sé vægast sagt furðuleg staða sem kærandi sé í, að sem útskrifaður læknir uppfylli hún ekki skilyrði til að hljóta tímabundið starfsleyfi, en geti sótt um starfsnám til almenns lækningaleyfis. Skilyrði fyrir starfsnámi séu strangari en skilyrði fyrir tímabundnu lækningaleyfi (nemi sem lokið hafi fjórða árs prófi uppfylli ekki skilyrði starfsnáms). Þá sé rétt að ítreka að kærandi hafi sótt um starfsnám, en ekki komist að. Það sé því í þessu millibilsástandi sem hún sæki um tímabundið lækningaleyfi. Verði túlkun landlæknis staðfest hafi kæranda verið fundinn staður milli þilja þar sem hún geti ekki hagnýtt nám sitt með neinum hætti.
Kærandi kveðst uppfylla skilyrði 1. mgr. 11. gr. um að hafa lokið fjórða árs námi í læknisfræði og þegar af þeirri ástæðu beri að veita henni tímabundið starfsleyfi skv. umsókn, eins og fordæmi séu fyrir, bæði í hennar tilviki og annarra. Vísast til athugasemda, dags. 21. apríl, sem landlæknir eigi ekki svör við samkvæmt kæranda. Kærandi tekur fram að í niðurlagi í svari landlæknis segi að umsókn kæranda hefði mögulega verið hafnað, væri hún læknanemi, þar sem ákvæði 1. mgr. 11. gr vísi til „sambærilegs náms erlendis“. Þeim hugleiðingum beri að hafna, enda hefði landlækni þá borið að meta námið og afla gagna á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Landlæknir hafi aldrei fram að þessu dregið læknisfræðinám kæranda í efa. Um það vísar kærandi til ákvörðunar landlæknis, dags. 27. febrúar 2020, þar sem umsókn kæranda um almennt starfsleyfi hafi verið hafnað. Kærandi vitnar í bréfið, að þar segi eftirfarandi um læknisfræðinám kæranda: „Samkvæmt framlögðum gögnum stundaðir þú læknisfræðinám við Poznan University of Medical Sciences og útskrifaðist 2. júlí 2014. Meðal umsóknargagna er staðfesting frá umræddum háskóla um að skólinn sé viðurkenndur af pólska heilbrigðisráðuneytinu og menntamálaráðuneyti Póllands sem og að námsskrá háskólans sé í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í 24. gr. tilskipunar 2005/36/EB. Þá liggur fyrir vottorð frá Læknaráði Póllands (er nefnist Naczelna Izba Lekarska á pólsku), dags. 8. janúar 2020, þar sem staðfest er að prófskírteini þitt sé vitnisburður um formlega menntun og hæfi í undirstöðunámi í læknisfræði sem getið sé um með tilliti til Póllands í 5.1.1 tl. V. viðauka við tilskipun 2005/36/EB.“
VIII. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að synjun embættis landlæknis á umsókn kæranda um tímabundið starfsleyfi, sbr. 11. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn.
Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Störfum heilbrigðisstarfsmanna hafa verið settar skorður með lögum um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, í þágu almannahagsmuna, þ.e. öryggis sjúklinga og gæða heilbrigðisþjónustu. Í II. kafla laganna er mælt fyrir um starfsleyfi heilbrigðisstarfsmanna. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn má landlæknir, af nauðsyn krefur, veita þeim sem lokið hefur fjórða árs námi í læknisfræði við læknadeild Háskóla Íslands eða sambærilegu námi erlendis tímabundið starfsleyfi til að sinna tilgreindum læknisstörfum. Þá segir að í slíkum tilvikum skuli læknanemi starfa með lækni með ótakmarkað lækningaleyfi. Í athugasemdum um 1. mgr. 11. gr. í frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn segir að ákvæði um tímabundin starfsleyfi læknanema og læknakandídata hafi þá verið í 4. gr. læknalaga. Við nánari athugun hafi ekki þótt fært að fella brott þessa heimild, en henni hafi verið beitt þegar læknanemar eða læknakandídatar hafi gegnt afleysingastörfum á heilsugæslustöðvum í dreifbýli og þurft að geta gefið út lyfjaávísanir. Þá kemur fram að í slíkum tilvikum skuli læknanemi starfa með lækni með ótakmarkað lækningaleyfi.
Kærandi byggir aðallega á því að hún uppfylli skilyrði 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn þar sem að hún hafi lokið námi í læknisfræði. Sé menntun hennar þannig umfram þær kröfur sem gerðar séu í ákvæðinu. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi lokið læknisfræðinámi, sem er lengra en fjögur ár, í Póllandi og hefur afhent embætti landlæknis staðfestingu á því frá háskólanum sem kærandi útskrifaðist frá. Í 2. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn segir að þegar tímabundið starfsleyfi sé veitt skuli „læknanemi“ starfa með lækni með ótakmarkað lækningaleyfi. Telur ráðuneytið að draga megi þá ályktun af orðalagi 2. málsl. ákvæðisins að ákvæði 1. mgr. 11. gr. laganna sé ætlað að veita læknanemum tímabundið starfsleyfi ef nauðsyn krefur, enda uppfylli þeir ekki skilyrði fyrir veitingu almenns lækningaleyfis. Af fyrrgreindum athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn má þó ráða að ákvæði um tímabundin starfsleyfi hafi einnig náð til læknakandídata. Í athugasemdunum er vísað til læknalaga nr. 53/1988 í því sambandi, en samkvæmt 1. mgr. 4. gr. þeirra laga mátti landlæknir fela „læknakandídötum eða læknanemum“ sem lokið höfðu fjórða árs námi að gegna tilgreindum læknisstörfum. Í 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn er aðeins vísað til læknanema en læknakandídatar ekki sérstaklega tilgreindir. Þrátt fyrir það verður ekki annað lagt til grundvallar en að eftir gildistöku laga nr. 34/2012 hafi embætti landlæknis einnig veitt læknakandídötum tímabundin starfsleyfi á grundvelli 1. mgr. 11. gr. laganna að uppfylltu skilyrði um nauðsyn.
Rökstuðningur landlæknis fyrir synjun á umsókn kæranda snýr aðallega að því að hún sé ekki læknanemi heldur útskrifuð úr námi og að hún geti þannig ekki átt rétt á því að hljóta tímabundið starfsleyfi. Er það mat ráðuneytisins að þegar 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn er lesin í heild, með hliðsjón af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna, að ætlunin með ákvæðinu hafi einkum verið sú að veita læknanemum sem leysa af í dreifbýli og þurfa að gefa út lyfjaávísanir, sem og læknakandídötum á kandídatsári, tímabundið starfsleyfi til að sinna tilgreindum læknisstörfum. Eins og fram er komið var kærandi hins vegar hvorki læknanemi sem leysir af í dreifbýli né á kandídatsári við töku hinnar kærðu ákvörðunar og ekki liggur fyrir að breyting hafi orðið á aðstæðum hennar á kærustigi málsins.
Horfir ráðuneytið jafnframt til þess sem fram kemur í 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn að veita megi tímabundið starfsleyfi ef nauðsyn krefur. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna má eins og áður greinir ráða að því hafi einkum verið beitt við þær aðstæður þegar læknanemar eða læknakandídatar, sem hafi gegnt afleysingastörfum á heilsugæslustörfum í dreifbýli, hafi þurft að geta gefið út lyfjaávísanir. Telur ráðuneytið að draga megi þá ályktun af ákvæðinu og athugasemdum við það í frumvarpi að því sé ætlað að taka til aðstæðna þar sem nauðsynlegt sé að læknanemi, eða læknakandídat, fái tímabundið starfsleyfi svo hann geti innt af hendi störf sem læknar með almennt lækningaleyfi hafa aðeins heimild til að framkvæma, svo sem útgáfu lyfjaávísana. Sú nauðsyn, sem vísað sé til í ákvæðinu, taki þannig til nauðsynjar innan heilbrigðiskerfisins um að læknanemum sé veitt tímabundið starfsleyfi, en lúti ekki að nauðsyn fyrir umsækjanda um að honum sé veitt leyfið. Af þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu má ráða að ástæður þess að kærandi hafi sótt um tímabundið starfsleyfi sem læknir lúti að aðstæðum hennar sjálfrar, þar sem hún hafi ekki komist að á kandídatsár hér á landi. Hafi þannig ekki verið til staðar nauðsyn af ástæðum sem varða heilbrigðiskerfið fyrir því að kæranda yrði veitt tímabundið starfsleyfi sem læknir. Verður því ekki talið að nauðsyn hafi staðið til þess að veita kæranda leyfi á grundvelli 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn.
Kærandi vísar einnig til þess að henni hafi þegar verið veitt tímabundið starfsleyfi í þrígang, en kærandi kveður auk þess að mörgum einstaklingar í sömu stöðu og hún hafi verið veitt slíkt leyfi. Byggir kærandi á því að ákvörðun embættis landlæknis sé þannig gegn ríkjandi stjórnsýsluframkvæmd. Í umsögn landlæknis kemur fram að kæranda hafi verið veitt tímabundin starfsleyfi fyrir mistök, án þess að heimild hafi verið fyrir því í lögum. Í umsögn landlæknis frá 3. apríl 2020 kveður embættið að ekki hafi verið veitt tímabundin leyfi í öðrum málum, sambærilegum kæranda, með vísan til 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Telur ráðuneytið ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar. Þá verður ekki talið að kærandi hafi getað haft réttmætar væntingar um veitingu frekari starfsleyfa á grundvelli síðastnefnds ákvæðis, enda kveður landlæknir að mistök hafi verið gerð af hálfu landlæknis við veitingu fyrri leyfa. Getur kærandi ekki byggt rétt á eldri stjórnvaldsákvörðunum sem áttu sér ekki stoð í lögum. Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á með kæranda að með ákvörðun sinni hafi embætti landlæknis farið gegn ríkjandi stjórnsýsluframkvæmd.
Kærandi hefur einnig vísað til málsástæðna sem varða atvinnufrelsi hennar. Bendir ráðuneytið í þessu sambandi á að samkvæmt 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn veitir landlæknir umsækjendum leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og samkvæmt þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Hafa skilyrði fyrir veitingu almenns lækningaleyfis verið útfærð í reglugerð nr. 467/2015, en skilyrðin taka mið af markmiði laga um heilbrigðisstarfsmenn sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Bendir ráðuneytið á að ákvæði 1. mgr. 11. gr. laganna um tímabundið starfsleyfi sé undanþáguákvæði sem heimili embætti landlæknis að veita tímabundið starfsleyfi til einstaklinga sem uppfylli ekki skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins um nauðsyn og að viðkomandi sé læknanemi. Er það mat ráðuneytisins að skilyrði ákvæðisins feli ekki í sér takmörkun á atvinnuréttindum kæranda, en hún geti sótt um almennt lækningaleyfi að uppfylltum skilyrðum laga um heilbrigðisstarfsmenn og reglugerðar nr. 467/2015.
Þá hefur kærandi byggt á því að ákvörðunin feli í sér mismunun sem gangi gegn reglum EES-samningsins um sameiginlegan vinnumarkað og gagnkvæma viðurkenningu á háskólanámi. Ráðuneytið tekur fram að í 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn er sérstaklega vísað til þeirra sem lokið hafi sambærilegu námi erlendis. Ráðuneytið telur ekki að um mismunum á grundvelli EES-samningsins sé að ræða þar sem veiting tímabundinna starfsleyfa á grundvelli 1. mgr. 11. gr. er háð nauðsyn þegar um læknanema er að ræða. Þegar kemur til álita að veita tímabundið lækningaleyfi til læknanema frá öðru ríki á grundvelli 1. mgr. 11. gr. þarf því að fara fram mat á því hvort námið sem viðkomandi hefur stundað sé sambærilegt við læknanám það sem kennt er við Háskóla Íslands. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi lokið læknanámi í Póllandi en ekki tilskildu starfsnámi þar í landi sem er skilyrði til að hljóta þar starfsleyfi. Til þess að hljóta staðfestingu á réttindum í Póllandi þarf að hafa lokið þar bæði háskólanámi og starfsnámi, sbr. lið 5.1.1. í kafla V.1. í V. viðauka við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB. Ekki kemur því til álita að staðfesta starfsleyfi samkvæmt reglugerð nr. 510/2020 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi. Veiting tímabundins starfsleyfis er háð þeim skilyrðum sem greind eru í 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn og rakin hafa verið. Telur ráðuneytið að þau skilyrði feli ekki í sér mismunun sem sé andstæð reglum EES-samningsins.
Er það mat ráðuneytisins, með vísan til þess sem rakið hefur verið, að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn fyrir veitingu tímabundins starfsleyfis. Þá leiði aðrar málsástæður sem kærandi hefur fært fram ekki til þeirrar niðurstöðu að veita beri henni tímabundið starfsleyfi á grundvelli ákvæðisins.
Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn er landlækni heimilt að gefa út tímabundið starfsleyfi til heilbrigðisstarfsmanna með erlent nám eða próf, sem er viðurkennt samkvæmt samningum, sbr. 29. gr., en uppfyllir ekki kröfur hér á landi. Þá er landlækni enn fremur heimilt á grundvelli 3. mgr. 11. gr. laganna að gefa út tímabundið starfsleyfi til heilbrigðisstarfsmanna með erlent próf eða nám frá ríki þar sem ekki er í gildi samningur um gagnkvæma viðurkenningu prófskírteina. Í hinni kærðu ákvörðun segir einungis um þetta að kærandi hafi fengið útgefin tímabundin starfsleyfi í þrígang en í engum tilvikum á grundvelli fyrrgreindra ákvæða. Við meðferð málsins hefur kærandi ekki byggt sérstaklega á því að hún uppfylli skilyrði 2. eða 3. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn fyrir veitingu tímabundins starfsleyfis, heldur hafa málsástæður hennar eingöngu lotið að skilyrðum 1. mgr. 11. gr. laganna. Þá var umsókn kæranda um tímabundið starfsleyfi lögð fram á grundvelli síðastnefnds ákvæðis. Að mati ráðuneytisins bera gögn málsins ekki með sér að kærandi uppfylli skilyrði fyrir tímabundnu starfsleyfi samkvæmt 2. eða 3. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn.
Samkvæmt framangreindu verður hin kærða ákvörðun embættis landlæknis um að synja kæranda um tímabundið starfsleyfi á grundvelli 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn því staðfest.
Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið við uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun embættis landlæknis frá 19. desember 2019, um að synja kæranda um tímabundið starfsleyfi sem læknir, er staðfest.