Úrskurður nr. 28/2022

Úrskurður 28/2022

Miðvikudaginn 16. nóvember 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 28. júlí 2022, kærði [...] (hér eftir kærandi), ákvörðun embættis landlæknis, dags. 1. júní 2022, um að taka kvörtun á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, ekki til meðferðar. Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embætti landlæknis að taka kvörtun hennar til meðferðar.

Kæruheimild er í 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og barst kæra fyrir lok kærufrests.

I. Málavextir og meðferð málsins hjá ráðuneytinu.

Samkvæmt gögnum málsins kvartaði kærandi, þann 31. mars 2022, til embættis landlæknis undan störfum sálfræðings (hér eftir A) sem var dómkvaddur matsmaður í forsjármáli sem kærandi var aðili að. Með bréfi embættisins til kæranda, dags. 1. júní 2022, kom fram sú afstaða embættisins að efni kvörtunarinnar félli ekki undir verksvið embættisins, enda hefðu störf sálfræðingsins ekki falið í sér veitingu á heilbrigðisþjónustu í skilningi laga um landlækni og lýðheilsu. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna sem barst með bréfi, dags. 10. ágúst 2022. Þann 25. ágúst sl. gerði kærandi athugasemdir við umsögnina. Var málið í framhaldinu tekið til úrskurðar.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru óskar kærandi eftir því að ráðuneytið skeri úr um hvort embætti landlæknis beri skylda til að fjalla efnislega um kvörtun hennar sem og skýri í hvaða lagalega farveg kvörtunarefnið eigi að fara. Vísar kærandi til þess að hún hafi kvartað yfir meintri vanrækslu og ótilhlýðilegri framkomu A við veitingu heilbrigðisþjónustu, þegar A hafi tekið að sér forsjárhæfnismat í tengslum við forsjármál sem kærandi hafi verið aðili að fyrir dómstólum. Kærandi byggir á því að sálfræðingar séu fagmenntaðir sérfræðingar sem heyri undir heilbrigðisstétt á grundvelli leyfis frá embætti landlæknis. Sem slíkir beiti þeir klínískum matstækjum og dragi ályktanir um háttsemi foreldra út frá heilbrigðissjónarmiðum. Hafi kvörtun kæranda lotið að ófaglegum vinnubrögðum og hlutdrægni í vinnubrögðum A. Af hálfu kæranda er byggt á því að fámennur hópur sálfræðinga sinni matsgerðum og störfum sérfróðra meðdómenda sem hafi áhrif á möguleika dómstóla til að endurskoða vinnubrögð matsmanns. Telur kærandi brýnt að fá úr því skorið hvaða stjórnvald beri ábyrgð á eftirliti með störfum sálfræðingsins.

III. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Að mati embættis landlæknis var ekki unnt að komast að annarri niðurstöðu í málinu. Vísar embættið til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11296/2021 í því sambandi og telur að skilyrði til að taka kvörtun kæranda til meðferðar hafi ekki verið uppfyllt þar sem hún hafi ekki varðað veitingu á heilbrigðisþjónustu. Í umsögninni kemur einnig fram sú afstaða embættisins að bréf embættisins til kæranda þann 1. júní 2022 hafi ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem heimilt sé að kæra til ráðuneytisins. Bréfið hafi ekki falið í sér efnislega ákvörðun heldur einungis ákvörðun um form málsins.

IV. Athugasemdir kæranda.

Kærandi byggir á því að málið varði afar íþyngjandi dómsmál sem geti haft þungbær áhrif á líf og heilsu þeirra sem matsgerðir fjalli um. Því sé mikilvægt að vandað sé til verka og að eftirlit sé haft með störfum matsmanna. Í athugasemdunum eru atvik í umræddu dómsmáli rakin sem og aðfinnslur kæranda við matsgerð A. Byggir kærandi á að það liggi í hlutarins eðli að greinargerðir, gögn og annað sem heilbrigðisstarfsmenn gefi út séu hluti af þeirra störfum og þeirra þjónustu sem felist í veitingu heilbrigðisþjónustu. Embætti landlæknis hljóti að þurfa að hafa eftirlit með þeim sem hann veitir starfsleyfi hér á landi. Veltir kærandi því m.a. upp hvaða þjónustu sálfræðingur sé að veita í forsjármálum ef hann telst ekki vera að veita heilbrigðisþjónustu, enda starfi hann á grundvelli leyfis frá embætti landlæknis. Fjallar kærandi í framhaldinu um störf sálfræðinga og þau atriði sem lagt var mat á í matsgerð A. Að því er varðar tilvísun embættis landlæknis til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6767/2011 byggir kærandi á því að  það sé ekki sambærilegt fyrirliggjandi máli, enda taki matsmaður ítarleg viðtöl við foreldra og börn ásamt mati og greiningu á niðurstöðum sálfræðilegra prófa. Kveður kærandi að hlutverk sálfræðings í forsjármáli sé í veigamiklum atriðum sambærilegt við það mat sem læknir framkvæmir við útgáfu vottorðs, líkt og fjallað hafi verið um í áliti umboðsmanns nr. 11296/2021. Hafi embætti landlæknis borið að taka kvörtun kæranda til efnislegrar meðferðar á samkvæmt þeim sjónarmiðum sem umboðsmaður Alþingis lagði til grundvallar í síðastnefndu máli.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun embættis landlæknis um að taka ekki kvörtun kæranda vegna meintrar vanrækslu, mistaka og ótilhlýðilegrar framkomu sálfræðings til efnislegrar meðferðar.

Umboðsmaður Alþingis hefur í nokkrum málum tekið afstöðu til þess í nokkrum álitum hvort útgáfa heilbrigðisstarfsmanns á mati, skýrslu eða vottorði hafi falið í sér veitingu á heilbrigðisþjónustu í skilningi laga um landlækni og lýðheilsu og hvort kvartandi hafi verið notandi þeirrar þjónustu. Er hugtakið skilgreint í 2. tölul. 3. gr. laganna sem hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga. Verður kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu ekki tekin til meðferðar nema efni hennar varði veitingu á heilbrigðisþjónustu. Hefur umboðsmaður Alþingis lagt til grundvallar, í samræmi við lögskýringargögn, að skýra beri hugtakið rúmt, sbr. álit nr. 11296/2021.

Í  áliti umboðsmanns Alþingis nr. 6767/2011, frá 15. apríl 2013, tók umboðsmaður til skoðunar kvörtun til embættis landlæknis vegna álitsgerðar sem læknir hafði unnið fyrir vinnuveitanda kvartanda um hvort hann hefði orðið fyrir einelti á vinnustaðnum. Rakti umboðsmaður að af orðalagi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 leiddi að taka þyrfti afstöðu til þess hverju sinni hvort efni kvörtunar félli undir gildissvið ákvæðisins og hvort kvörtunin væri borin fram af einhverjum þeim sem uppfyllti þau skilyrði sem gera yrði til aðildar að slíku máli. Þar reyndi annars vegar á hvort kvörtun beindist að veitingu heilbrigðisþjónustu, eins og það hugtak væri notað í lögum um landlækni og lýðheilsu, og hins vegar hver teldist vera notandi slíkrar þjónustu eða eiga aðild að kvörtun vegna vanrækslu eða mistaka við veitingu þjónustunnar.

Vísaði umboðsmaður til skilgreiningar á hugtakinu heilbrigðisþjónusta, en í henni kæmi ekki fram hvort eingöngu væri átt við heilbrigðisþjónustu sem veitt væri einstaklingi í hans eigin þágu eða hvort einnig væri átt við tengda þjónustu sem heilbrigðisstarfsmaður veitti þriðja aðila, s.s. vinnuveitanda eða tryggingarfélagi, á grundvelli fag- eða sérfræðiþekkingar sinnar, t.d. með mati á læknisfræðilegum gögnum eða ritun almennra eða sértækra álitsgerða. Í lögskýringargögnum virtist gert ráð fyrir því að í flestum tilvikum ættu sér stað bein samskipti milli notanda heilbrigðisþjónustunnar og heilbrigðisstarfsmannsins eða heilbrigðisstofnunarinnar sem um ræddi. Þegar jafnframt væri litið til markmiða með lagaákvæðum um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, um að tryggja öryggi og viðunandi þjónustustig, taldi umboðsmaður rök enn frekar hníga til þess að réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 væri ætlaður þeim sem í reynd nytu hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu fremur en þeim sem keyptu aðra sérfræðiþjónustu af heilbrigðisstarfsmönnum og þá jafnframt þeim sem ættu hagsmuni því tengda. Gerði umboðsmaður ekki athugasemdir við að embætti landlæknis hefði ekki tekið kvörtunina til meðferðar á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Á hinn bóginn taldi umboðsmaður í áliti nr. 11296/2021, frá 29. júní 2022, að útgáfa læknisvottorðs hefði falið í sér veitingu á heilbrigðisþjónustu í skilningi laga um landlækni og lýðheilsu og að kvartandi hefði verið notandi þeirrar þjónustu. Fram kom í áliti umboðsmanns að læknisvottorð í málinu hefði verið gefið út af lækni sem hefði í um það bil tvö ár verið með kvartanda málsins til meðferðar og hún því verið sjúklingur hans í skilningi 2. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga. Fram kom að ólíkt því sem átt hafi við máli umboðsmanns nr. 6767/2011, og kynni að eiga við um ýmsa heilbrigðisstarfsmenn sem væru kvaddir til af dómara til að meta aðila að dómsmálum, svo sem lögræðissviptingar- eða forsjármálum, hefði kvartandi í málinu þannig verið notandi heilbrigðisþjónustu sem læknirinn hefði veitt henni.

Taldi umboðsmaður að leggja yrði til grundvallar að vottorð læknis um eigin sjúkling, sem byggt væri á þeirri þekkingu sem hann hefði aflað um sjúkling við veitingu heilbrigðisþjónustu, væri að jafnaði einnig liður í þeirri heilbrigðisþjónustu sem samband þeirra byggðist á. Vísaði umboðsmaður til þess að vottorð læknis í málinu um heilsufar aðila málsins hefði byggt á eigin athugunum hans og rannsóknum sem hann hefði látið framkvæma í því skyni að greina og meðhöndla sjúkdómsástand hennar. Þá hefði læknirinn talið skilyrði fyrir lögræðissviptingu uppfyllt til að koma við læknismeðferð. Þegar horft væri til þeirra sjónarmiða sem byggju að baki sviptingu lögræðis á grunni lögræðislaga og litið væri til framangreinds yrði að líta svo á að kvartandi í því máli hefði átt lögvarinn rétt til að kvarta yfir ætluðum mistökum læknisins við þá greiningu á heilsufari hennar sem komið hefði fram í umræddu vottorði. Var það álit umboðsmanns að vottorð læknisins hefði verið liður í þeirri heilbrigðisþjónustu sem hann veitti kvartanda í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, sbr. 2. tölulið 3. gr. sömu laga. Landlækni hefði því borið að taka kvörtun kvartanda yfir störfum læknisins við gerð vottorðsins til meðferðar á þeim grundvelli.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11493/2022, frá 23. ágúst 2022, kom fram að hliðsjón af því hvernig hugtakið heilbrigðisþjónusta væri skilgreint í lögum nr. 41/2007 yrði að meta það hverju sinni hvort það væri heilbrigðisþjónusta þegar heilbrigðisstarfsmaður gæfi út vottorð, álitsgerð, faglega yfirlýsingu eða skýrslu. Meðal þess sem kynni að hafa þýðingu fyrir þetta mat væri hvort slíkt verk væri unnið að beiðni notanda heilbrigðisþjónustu eða þriðja aðila. Þegar litið væri til markmiða með lagaákvæðum um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, um að tryggja öryggi og viðunandi þjónustustig, hnigu rök til þess að réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laganna væri ætlaður þeim sem í reynd nytu hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu, fremur en þeim sem keyptu aðra sérfræðiþjónustu af heilbrigðisstarfsmönnum og þá jafnframt þeim sem ættu hagsmuni því tengda, líkt og fram hefði komið í álitum umboðsmanns Alþingis í málum nr. 6767/2011 og 11296/2021. Vísaði umboðsmaður til þess að starfshæfnimat, sem málið varðaði, hefði verið unnið á grundvelli fyrirliggjandi gagna um heilsufar og skoðun læknisins á kvartanda. Af gögnum málsins yrði þó ekki annað ráðið en að umræddur læknir hefði ekki haft kvartanda til meðferðar eða veitt honum heilbrigðisþjónustu áður en lögreglustjórinn óskaði eftir því að framkvæmt yrði starfshæfnimat á honum. Gerði umboðsmaður ekki athugasemdir við þá niðurstöðu embættis landlæknis eða ráðuneytisins að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að taka kvörtun í málinu til meðferðar á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Af framangreindum álitum umboðsmanns Alþingis má leggja til grundvallar að þegar einstaklingur, sem leggur fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu vegna útgáfu vottorðs eða mats heilbrigðisstarfsmanns, verði m.a. að líta til þess hvort kvartandi og sá heilbrigðisstarfsmaður sem kvartað er undan hafi átt í meðferðarsambandi og starfsmaðurinn áður veitt viðkomandi heilbrigðisþjónustu. Byggi vottorð á upplýsingum og þekkingu sem heilbrigðisstarfsmaðurinn hafi aflað við veitingu heilbrigðisþjónustu til sjúklings verði að líta svo á að útgáfa vottorðsins sé að jafnaði einnig liður í þeirri heilbrigðisþjónustu sem samband þeirra byggist á. Þá hafi þýðingu, við mat á því hvort kvartandi teljist notandi heilbrigðisþjónustu, hvort matsgerð eða vottorð sé unnið af beiðni þriðja aðila, en réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er einkum ætlaður þeim sem njóti hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu. Við þær aðstæður sé kvartandi þannig ekki notandi heilbrigðisþjónustu í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, sbr. einnig 1. mgr. 2. gr. laga um réttindi sjúklinga. Verður ekki dregin önnur ályktun af orðalagi í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11296/2021 en að umboðsmaður telji að aðilar að dómsmálum, svo sem lögræðissviptingar- eða forsjármálum, séu ekki notendur að þeirri þjónustu sem veitt er af heilbrigðisstarfsmönnum sem dómkvöddum matsmönnum í slíkum málum. 

Í máli því sem hér er til meðferðar lagði kærandi fram kvörtun vegna starfa A sem dómkvadds matsmanns í forsjármáli sem rekið var fyrir dómi. Er dómkvaddur matsmaður óháður aðilum dómsmáls og þannig ljóst að kærandi og börn hennar hafi ekki verið í meðferðarsambandi við A eða notið neinnar heilbrigðisþjónustu frá A fyrir dómsmálið sem hafi verið lögð til grundvallar vinnu A sem dómkvadds matsmanns. Ráðuneytið bendir í þessu sambandi á að svo kvörtun verði tekin til efnislegrar meðferðar á grundvelli 12. gr. laganna verður sá, sem ber fram kvörtun, að hafa hagsmuna að gæta af kvörtun, sambærilegum þeim hagsmunum sem aðili stjórnsýslumáls hefur af úrlausn þess. Hafi sá aðili, sem leggur fram kvörtun, engra sérstakra hagsmuna að gæta sé embætti landlæknis ekki skylt að taka kvörtun til meðferðar á grundvelli ákvæðisins, enda hafi aðilinn þá ekki slíkra hagsmuna að gæta af áliti landlæknis um hvort mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustunnar. Vísar ráðuneytið í þessu sambandi t.a.m. til úrskurðar nr. 8/2022.

Þótt A hafi tekið viðtöl við kæranda og börn hennar við gerð matsgerðar og lagt sálfræðilegt mat sitt á aðstæður í málinu er það mat ráðuneytisins, í samræmi við framangreind sjónarmið, að kærandi eða börn hennar hafi ekki verið notendur að þeirri heilbrigðisþjónustu sem A hafi veitt og hafi þannig rétt á að fá kvörtun vegna matsgerðarinnar eða starfa A að öðru leyti sem dómkvadds matsmanns til meðferðar á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Þar sem kærandi og börn hennar voru ekki notendur að þjónustu A er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki sérstakra eða verulegra hagsmuna að gæta af því að fá kvörtun til meðferðar á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Þá verður heldur ekki talið að kærandi geti átt kæruaðild hjá ráðuneytinu í málinu og að ráðuneytinu beri þannig að taka kæruna til efnislegrar meðferðar. Með vísan til alls framangreinds verður kærunni því vísað frá ráðuneytinu.

Ráðuneytið bendir loks á að matsgerð dómkvadds matsmanns er liður í öflun sönnunargagna fyrir dómi. Við meðferð dómsmáls geta aðilar krafist yfirmats þar sem tekin eru til endurmats þau atriði sem áður hafa verið metin í málinu. Þá er dómara unnt að kalla til sérfróðan meðdómanda sem hefur kunnáttu á því sérsviði sem málið varðar. Gera lög um meðferð einkamála þannig ráð fyrir endurskoðun á matsgerð dómkvadds matsmanns, t.a.m. með yfirmati og/eða af sérfróðum meðdómsmanni.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru í málinu, dags. 28. júlí 2022, er vísað frá ráðuneytinu.