Úrskurður nr. 22/2022

Úrskurður 22/2022

Fimmtudaginn 27. október 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 2. júní 2022, kærði [...] (hér eftir kærandi), ákvörðun embættis landlæknis, dags. 2. maí 2022, um að vísa frá umsókn hennar um almennt lækningaleyfi.

Kærandi krefst þess að ákvörðun embættis landlæknis verði felld úr gildi, lagt verði fyrir embættið að taka umsóknina til efnislegrar afgreiðslu og vísa henni til umsagnar læknadeildar Háskóla Íslands í samræmi við ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæra innan kærufrests.

I. Málavextir og meðferð málsins hjá ráðuneytinu.

Í kæru kemur fram að kærandi, sem er ríkisborgari Bretlands, hafi lokið námi frá læknadeild [...] í Póllandi í júlí 2014. Kærandi hafi komið til Íslands árið 2019 eftir dvöl í Bretlandi og fengið tímabundið starfsleyfi sem læknir ásamt því að sækja um að komast á svokallað kandídatsár í læknisfræði, sem hafi verið synjað. Kærandi lagði fram umsókn um almennt lækningaleyfi þann 25. apríl 2021. Með ákvörðun embættis landlæknis, dags. 2. maí 2022, var umsókninni vísað frá embættinu þar sem kærandi hefði hvorki lagt fram starfsleyfi frá Póllandi né Bretlandi eins og áskilið væri í reglugerð nr. 467/2015.

Kæra í málinu var send embætti landlæknis til umsagnar. Barst umsögnin með bréfi, dags. 28. júní 2022. Þann 12. júlí gerði kærandi athugasemdir við umsögnina. Lauk þá gagnaöflun í málinu.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Kærandi vísar til umsóknar sinnar í málinu og kveður að henni hafi verið tjáð af embætti landlæknis að hún yrði að bíða eftir afgreiðslu umsóknarinnar þar til milliríkjasamningur yrði undirritaður milli Íslands og Bretlands um gagnkvæma viðurkenningu á menntun þar sem Bretland hafi á þeim tíma verið gengið úr Evrópusambandinu. Samningurinn hafi verið staðfestur á Alþingi sl. vor, en embættið hafi vísað umsókn hennar frá með sömu rökum og áður, þ.e. vegna skorts á starfsleyfi í Póllandi eða Bretlandi. Kærandi byggir á því að í niðurstöðu embættis landlæknis sé litið með öllu framhjá því að ákvæði um starfsnám sem skilyrði fyrir veitingu almenns lækningaleyfis hafi verið afnumið með reglugerð nr. 411/2021. Óumdeilt sé að kærandi hafi lokið sambærilegu námi og kveðið sé um í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar og uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í 24. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB.

Af hálfu kæranda er einnig byggt á því að niðurstaða embættis landlæknis sé þvert á útgefnar verklagsreglur sem embættið hafi gefið út í mars sl., en þar segi að þeir sem hafi lagt stund á læknisfræði í öðru EES-ríki en ekki lokið tilskildum kröfum þess lands, svo sem starfsþjálfunartíma, skuli eiga kost á því að sækja um almennt lækningaleyfi hér á landi og fá nám sitt metið. Matið lúti að sambærileika náms umsækjanda og grunnnáms í læknisfræði við Háskóla Íslands. Teljist námið sambærilegt að mati læknadeildar Háskóla Íslands uppfylli umsækjandi skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 fyrir veitingu almenns lækningaleyfis. Kærandi telur afgreiðslu embættis landlæknis á umsókn hennar með ólíkindum. Henni hafi fyrst verið veitt tímabundið lækningaleyfi í þrígang en embættið landlæknis hafi síðan sagt leyfin hafa verið veitt vegna mistaka. Kæranda hafi verið leiðbeint um að sækja um almennt lækningaleyfi en verið hafnað að hefja kandídatsár vegna skorts á íslenskukunnáttu. Þegar kærandi hafi sótt um að nýju á grundvelli breytinga á reglugerð nr. 467/2015 hafi henni verið gert að bíða í rúmt ár eftir undirritun milliríkjasamnings sem hafi enga þýðingu fyrir umsóknina þar sem hún hafi stundað grunnnám sitt í Póllandi en ekki Bretlandi. Að mati kæranda feli meðferð embættis landlæknis á umsókn hennar í sér bersýnilega mismunun gagnvart henni og öðrum læknum sem hafi lokið grunnnámi í EES-ríki. Sé ákvörðunin því brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Vísar kærandi til þess að umsókn hennar um starfsréttindi hafi verið í ferli hjá embætti landlæknis í meira en þrjú ár og valdið henni umtalsverðum vandræðum, miska og tekjutapi. Hún hafi komið til landsins áður en Bretlandi hafi gengið úr Evrópusambandinu og frá upphafi framvísað viðurkenndu dvalar- og atvinnuleyfi ásamt undirrituðum ráðningarsamningi. Hún hafi jafnframt tekið öll tilskilin próf á íslensku áður en hún hafi sótt um starfsnám árið 2020.

III. Umsögn embættis landlæknis.

Embætti landlæknis áréttar það sem fram kemur í ákvörðun þess, m.a. um að ákvæði tilskipunar 2005/36/EB og reglugerðar nr. 510/2020, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum og Sviss til að starfa hér á landi, hafi ekki þýðingu við afgreiðslu umsóknar kæranda um almennt lækningaleyfi þar sem tilskipunin og reglugerðin gildi aðeins um umsóknir ríkisborgara EES-ríkja. Vísar embættið til þess að kærandi sé breskur ríkisborgari og að Bretland hafi gengið út úr Evrópusambandinu í árslok 2020. Að því er varðar breytt verklag embættis landlæknis við útgáfu almennra lækningaleyfa, sem hafi verið kynnt á heimasíðu embættisins í mars 2022, kveður embættið það aðeins gilda um EES-borgara. Falli ríkisborgarar annarra ríkja utan gildissviðs þess.

Fram kemur að embættið hafi talið rétt að skoða hvort og hvernig staða umsóknar kæranda kynni að breytast við fullgildingu samnings EFTA-ríkjanna við Bretland í kjölfar útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu. Hafi embættið m.a. leitað til utanríkisráðuneytisins í því skyni að fá nánari upplýsingar um stöðu samningsins hér á landi. Embættið hafi verið í miklum samskiptum við lögmenn kæranda vegna umsóknarinnar og haldið fund vegna hennar. Er það mat embættisins að meðferð málsins hafi ekki tekið óeðlilega langan tíma. Embættið telji nauðsynlegt að kærandi leggi fram gögn, m.a. um starfsleyfi frá námslandi eða því ríki sem kærandi hefur ríkisfang, áður en umsókn hennar er send til umsagnar læknadeildar Háskóla Íslands á grundvelli 5. gr. reglugerðar nr. 467/2015. Kærandi hafi hvorki framvísað gildu starfsleyfi í Póllandi þar sem hún hafi stundað nám né í Bretlandi þar sem hún hafi ríkisfang. Því hafi ekki verið unnt að leggja efnislegt mat á nám kæranda og umsókn hennar vísað frá.

IV. Athugasemdir kæranda.

Kærandi mótmælir rökstuðningi embættis landlæknis í málinu og telur að meta beri námið á grundvelli 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 án tillits til þjóðernis hennar. Það sé faglegur mælikvarði sem verði að leggja til grundvallar þegar mega eigi hvort nám sem stundað sé erlendis sé sambærilegt því námi sem veiti starfsleyfi samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar en ekki ríkisfang. Þá verði að líta til þess að kærandi hafi verið EES-borgari þegar hún hafi komið hingað til lands og sótt um starfsnám til öflunar starfsleyfis árið 2019. Byggir kærandi á því að ekki megi láta hana gjalda fyrir það að breyting hafi orðið á regluverkinu eftir að hún kom hingað til lands. Ítrekar kærandi kröfu um að umsókn hennar fái efnislega afgreiðslu hjá embætti landlæknis.

V. Niðurstaða.

Mál þetta varðar kæru á ákvörðun embættis landlæknis um að vísa frá umsókn kæranda um almennt lækningaleyfi.

Aðstæður kæranda

Kærandi er breskur ríkisborgari sem lauk námi í læknisfræði við [...] í Póllandi. Í málinu liggur fyrir háskólaprófskírteini kæranda sem útgefið var í Póllandi 2. júlí 2014, vegna brautskráningar úr námi samkvæmt skilyrðum sem mælt er fyrir um í 24. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB. Hinn 31. janúar 2020 gekk Bretland úr Evrópusambandinu. Þegar svokölluðu aðlögunartímabili lauk 1. janúar 2021 hættu ákvæði EES-samningsins þannig að gilda um Bretland, sem hafði m.a. þau áhrif að kærandi taldist frá þeim tíma ekki EES-borgari í skilningi EES-samningsins og reglna settra á grundvelli hans.

Umsókn kæranda um almennt lækningaleyfi sem mál þetta varðar barst embætti landlæknis 25. apríl 2021, eða eftir að hún missti stöðu sína sem EES-borgari. Fyrir liggja þær upplýsingar að kærandi hafi áður sótt um almennt lækningaleyfi 3. janúar 2020 en verið synjað á þeim grundvelli að hún hefði ekki ótakmarkað leyfi til að starfa sem almennur læknir í Póllandi þar sem hún hefði ekki lokið starfsþjálfunartíma. Þá hefði hún ekki lokið kandídatsári hér á landi í samræmi við þágildandi ákvæði reglugerðar nr. 467/2015. Sú ákvörðun var ekki kærð til ráðuneytisins en með síðari breytingum á umræddri reglugerð var skilyrði um kandídatsár fyrir almennu lækningaleyfi fellt brott. Ágreiningur máls þessa lýtur þannig fyrst og fremst að þeirri stöðu kæranda að hún er þriðja ríkis borgari með menntun frá EES-svæðinu sem hún sótti sér á sínum tíma í krafti EES-réttinda sinna auk þess að hafa sérstaka heimild til atvinnusóknar hér á landi vegna samnings um fyrirkomulag milli EFTA-ríkjanna innan EES og Bretlands í kjölfar útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu og úrsagnar þess úr EES-samningnum (hér eftir útgöngusamningurinn). Verður nú gerð nánari grein fyrir lagagrundvelli málsins.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Sambærilega jafnræðisreglu er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segir að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sambærilegra sjónarmiða og fram koma í stjórnarskrárákvæðinu, þ.m.t. þjóðerni.

Fram kemur í athugasemdum við 11. gr. í frumvarpi er varð að stjórnsýslulögum að ekki sé um mismunun að ræða í lagalegu tilliti ef mismunur á úrlausn mála byggir á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Þá hefur almennt verið talið að það brjóti ekki í bága við jafnræðisreglur þótt atvinnufrelsi þeirra sem eru ríkisborgarar EES-ríkja sé meira hér á landi en ríkisborgara utan EES í ljósi samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, svo lengi sem reglurnar byggja á málefnalegum sjónarmiðum. (Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, 2. útgáfa, 2019, bls. 616).

Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laganna, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal ráðherra, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi, setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Þar skal m.a. kveðið á um það nám sem krafist er til að hljóta starfsleyfi og starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um nám. Í 2. mgr. 5. gr. er kveðið á um að við setningu reglugerða skv. 1. mgr. skuli gætt skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur tekið á sig um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi vegna aðildar að Evrópska efnahagssvæðinu eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða á grundvelli annarra gagnkvæmra samninga, sbr. 29. gr. laganna.

Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn skulu reglugerðir á grundvelli 5. gr. laganna kveða á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til umsækjenda frá ríkjum sem íslenska ríkið hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi með reglugerð. Þar skal m.a. kveðið á um gögn sem leggja ber fram, svo sem um nám og fyrirhuguð störf hér á landi, áður en umsókn er tekin til meðferðar. Hafi ekki verið sýnt fram á að nám uppfylli kröfur sem gerðar eru í reglugerð um viðkomandi heilbrigðisstétt er heimilt að setja í reglugerð skilyrði um að umsækjandi frá þeim ríkjum gangist undir hæfnispróf sem sýni fram á að hann búi yfir kunnáttu sem krafist er af heilbrigðisstarfsmönnum í viðkomandi heilbrigðisstétt. Auk þess er heimilt að gera kröfu um að umsækjandi búi yfir kunnáttu í íslensku og hafi þekkingu á íslenskri heilbrigðislöggjöf eftir því sem við á hverju sinni, enda sé slík kunnátta talin nauðsynleg í starfi og þá einkum vegna öryggis og samskipta við sjúklinga. Enn fremur er heimilt með reglugerð að gera kröfu um að áður en umsókn um starfsleyfi er tekin til efnislegrar meðferðar þurfi að liggja fyrir staðfest afrit umsóknar um atvinnu- og dvalarleyfi ásamt undirrituðum ráðningarsamningi.

Á grundvelli 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn veitir landlæknir umsækjendum leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, sbr. 29. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. er landlækni heimilt að veita umsækjendum frá ríkjum sem ekki hafa samið við íslenska ríkið um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi starfsleyfi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim.

Á grundvelli 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn hefur ráðherra sett reglugerð nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Í II. kafla reglugerðarinnar eru ákvæði um almennt lækningaleyfi en skilyrði fyrir veitingu slíks leyfis eru sett fram í 3. gr. reglugerðarinnar. Leyfi má m.a. veita þeim sem lokið hafa cand. med. prófi í læknisfræði frá læknadeild Háskóla Íslands, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Á grundvelli 2. mgr. 3. gr. er heimilt að staðfesta starfsleyfi frá ríki innan EES og Sviss. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. er heimilt að veita starfsleyfi þeim sem lokið hafa sambærilegri menntun skv. 1. mgr. frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss sem viðurkennd er sem slík af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi læknis sem uppfyllir skilyrði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi, nr. 510/2020, eða samkvæmt samningum sem ríkisstjórnir Norðurlandanna gera og öðlast hafa gildi að því er Ísland varðar og kveða á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í 5. mgr. 3. gr. er vísað til frekari skilyrða fyrir veitingu almenns lækningaleyfis sem fram koma í 16. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015 skal umsækjandi um almennt lækningaleyfi skv. 2. gr. og sérfræðileyfi í læknisfræði skv. 6. gr., sem er ríkisborgari frá ríki utan EES og Sviss sem Ísland hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi leggja fram meðal annars gögn um ríkisfang, innihald náms og námslengd, ásamt prófskírteini, starfsleyfi ef starfsgreinin er löggilt í því landi sem umsækjandi kemur frá, fyrirhuguð störf hér á landi svo og önnur gögn og vottorð sem landlæknir telur nauðsynleg vegna útgáfu leyfis. Áður en umsókn samkvæmt ákvæðinu er tekin til efnislegrar meðferðar þarf eftir atvikum að liggja fyrir staðfest afrit umsóknar um atvinnu- og dvalarleyfi ásamt undirrituðum ráðningarsamningi, sbr. 2. mgr. 16. gr. reglugerðarinnar.

Í málinu hafa einnig þýðingu lög nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. taka lögin til þess þegar meta þarf hvort einstaklingur, sem hefur hug á að starfa hér á landi sem launþegi eða sjálfstætt starfandi, uppfyllir skilyrði til að starfa í starfsgrein, sem til þarf leyfi, löggildingu eða aðra jafngilda viðurkenningu stjórnvalds, á grundvelli faglegrar menntunar og hæfis sem hann hefur aflað sér í öðru landi. Á grundvelli 1. mgr. 2. gr. eiga einstaklingar sem eru ríkisborgarar í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins eða í landi þar sem samið hefur verið um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda rétt á að gegna hér á landi starfi, hvort heldur er sjálfstætt eða sem launþegar, með sömu skilmálum og gilda um íslenska ríkisborgara, framvísi þeir hæfnisvottorði eða vitnisburði um þá formlegu menntun og hæfi sem krafist er, enda uppfylli þeir skilyrði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2005/36/EB, sbr. a-lið, eða í samningum sem ríkisstjórnir Norðurlanda gera og öðlast hafa gildi að því er Ísland varðar og kveða á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda, sbr. b-lið ákvæðisins.

Þá er í gildi reglugerð nr. 510/2020, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi, sem sett er með stoð í lögum nr. 26/2010. Reglugerðin felur í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB frá 7. september 2005 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Reglugerðin gildir þegar lagt er mat á hvort heilbrigðisstarfsmaður, sem er ríkisborgari aðildarríkis að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið eða í Sviss og hefur hug á að starfa hér á landi sem launþegi eða sjálfstætt starfandi, uppfyllir skilyrði um faglega menntun og hæfi og starfsreynslu til að gegna starfi löggiltrar heilbrigðisstéttar hér á landi skv. 5. og 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og sem hefur aflað sér menntunar og hæfis í öðru EES-ríki eða Sviss eða öðlast þar viðurkenningu starfsréttinda, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt hinu almenna kerfi í I. kafla III. bálks tilskipunar 2005/36/EB, sbr. IV. kafli reglugerðar 510/2020, eins og það hefur verið túlkað af EFTA-dómstólnum í máli nr. E-3/20 (Lindberg), ber gistiaðildarríki að leggja einstaklingsbundið mat á menntun og hæfi umsækjanda sem uppfyllir ekki kröfur til sjálfkrafa viðurkenningar samkvæmt III. kafla III. bálks tilskipunar 2005/36/EB, sbr. III. kafla reglugerðarinnar. Samkvæmt dómnum yrði að leggja mat á þekkingu og færni umsækjanda samanborið við þá þekkingu og færni sem kröfur eru gerðar til í umsóknarríki fyrir veitingu starfsleyfis í viðkomandi starfsstétt.

Við útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu gekk í gildi fyrrgreindur útgöngusamningur en samningurinn gilti fyrir svokallað aðlögunartímabil, sem stóð til 31. desember 2020. Í 3. kafla II. bálks samningsins er fjallað um faglega menntun og hæfi. Í 1. mgr. 27. gr. kemur m.a. fram að um meðferð íslenskra yfirvalda á umsókn um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, sem breskir ríkisborgarar lögðu fram fyrir lok aðlögunartímabilsins, og að því er varðar ákvörðun um slíka umsókn skulu m.a. þar tilgreind ákvæði tilskipunar 2005/36/EB gilda.

EFTA-ríkin innan EES gerðu fríverslunarsamning við Bretland, sem var fullgiltur þann 7. mars 2022, í kjölfar útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu og þar með EES-svæðinu. Í 12. kafla samningsins er fjallað um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Í 1. tölul. greinar 12.2 segir að í kaflanum sé settur fram rammi til að greiða fyrir gagnsæju og samræmdu fyrirkomulagi samningsaðilanna að því er varðar viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Kaflinn eigi við þegar fagaðili með faglega menntun og hæfi sem hann hefur öðlast í Bretlandi sækir um leyfi til viðkomandi yfirvalda á Íslandi til að fá aðgang að eða leggja stund á lögverndaða starfsgrein. Af framangreindu gildissviðsákvæði má ráða að samningurinn gildi ekki um fagaðila sem hyggjast sækja um starfsleyfi á Íslandi á grundvelli menntunar sem hann hefur öðlast utan Bretlands. Kjarna samningsins er varðar viðurkenningu á menntun má sjá í 2. tölul. greinar 12.4 þar sem segir að við viðurkenningu skuli gistiríkið veita viðkomandi fagaðila meðferð innan lögsögu sinnar sem er ekki lakari að því er varðar aðgengi að lögvernduðu starfsgreininni eða ástundun hennar en hún veitir einstaklingum, sem öðlast hafa menntun og hæfi í lögsögu gistiríkisins, í sambærilegum aðstæðum.

Starfsleyfi ríkisborgara frá ríkjum utan EES og Sviss sem ekki hefur verið samið við um gagnkvæma viðurkenningu á menntun og hæfi

Af framanröktum ákvæðum laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og reglugerðar nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, leiðir að gert er ráð fyrir nokkrum ólíkum leiðum til að öðlast almennt lækningaleyfi hér á landi og gilda þar ólíkar málsmeðferðarreglur og skilyrði. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 tekur til þeirra sem ljúka prófi í læknisfræði frá læknadeild Háskóla Íslands, en samkvæmt 2. mgr. má staðfesta starfsleyfi frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. er heimilt að veita starfsleyfi þeim sem lokið hafa sambærilegri menntun skv. 1. mgr. frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Þá er mælt fyrir um í 4. mgr. 3. gr. að um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi læknis sem uppfylli skilyrði tilskipunar 2005/36/EB fari samkvæmt reglugerð nr. 510/2020 eða samningum sem ríkisstjórnir Norðurlandanna gera og öðlast hafa gildi að því er Ísland varðar og kveða á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda. Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 taki með beinum hætti til þeirra aðstæðna sem uppi eru í málinu og varða umsækjanda frá ríki utan EES og Sviss sem öðlast hefur menntun á Evrópska efnahagssvæðinu eða Sviss.

Eins og áður segir eru frekari skilyrði fyrir veitingu almenns lækningaleyfis, sem og sérfræðileyfis, sett fram í 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015. Ákvæði 1. mgr. greinarinnar lýtur að umsækjendum um leyfi sem eru ríkisborgarar frá ríki utan EES og Sviss sem Ísland hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfni. Er í því sambandi m.a. mælt fyrir um framlagningu tiltekinna gagna, sem sum hver geta verið forsenda fyrir því að umsókn verði tekin til efnislegrar meðferðar. Þá er heimilt að gera kröfu um að umsækjandi skv. 1. mgr. ákvæðisins búi yfir kunnáttu í íslensku og þá er heimilt að krefjast þess að umsækjandi frá ríki utan EES og Sviss gangist undir reynslutíma og/eða próf í þeim tilgangi að sýna fram á að hann búi yfir þeirri faglegu þekkingu og hæfni sem krafist er til að starfa hér á landi. Samkvæmt 5. mgr. ákvæðisins er almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi gefið út eftir komu umsækjanda skv. 1. mgr. til að starfa hér á landi.

Við mat á því hvort gera beri þær kröfur sem fram koma í 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015 til kæranda lítur ráðuneytið til þess að umsóknir frá EES-borgurum, sem lagt hafa stund á nám á Evrópska efnahagssvæðinu, falla undir 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi samkvæmt reglugerð nr. 510/2020, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi. Lýtur meðferð slíkrar umsóknar þannig þeim málsmeðferðarreglum sem lagðar eru til grundvallar í þeirri reglugerð. Málsmeðferð umsækjenda frá ríkjum utan EES og Sviss um almennt lækningaleyfi lýtur öðrum málsmeðferðarreglum en að framan greinir, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015. Sækja þau skilyrði sem sett eru fram í ákvæðinu sér stoð í 3. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, en samkvæmt 1. málsl. þess ákvæðis segir að kveða skuli á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til umsækjenda frá ríkjum sem íslenska ríkið hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi með reglugerð.

Ráðuneytið bendir á að í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram heimild til veitingar starfsleyfis til þeirra sem lokið hafa menntun frá menntastofnun í ríki utan EES og Sviss, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, meðan kröfur 16. gr. reglugerðarinnar varða umsækjendur frá ríkjum utan EES og Sviss. Samkvæmt orðalagi sínu fellur tilvik kæranda því ekki undir 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar þar sem menntun hennar er ekki frá menntastofnun í ríki utan EES og Sviss. Til viðbótar má ráða af orðalagi 3. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015, að þær kröfur sem leiða má af ákvæðunum gilda aðeins um þá umsækjendur sem koma frá ríkjum sem íslenska ríkið hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Að því er mál kæranda snertir liggur fyrir fyrrgreindur fríverslunarsamningur milli Bretlands og EFTA-ríkjanna, en í honum eru ákvæði er varða viðurkenningu milli ríkjanna á menntun og hæfi sem þar hefur verið aflað. Þar sem kærandi öðlaðist menntun sína í Póllandi verður samningnum þar af leiðandi ekki beitt í hennar tilviki.

Hvað sem því líður verður ekki litið fram hjá því að aðstaða kæranda fellur ekki með skýrum hætti undir orðalag 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, í ljósi gildandi samnings milli Bretlands og EFTA-ríkjanna sem kveður m.a. á um viðurkenningu á menntun og hæfi. Er kærandi nánar tiltekið ekki ríkisborgari frá ríki utan EES og Sviss sem Ísland hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Hér þarf að hafa í huga að í 1. mgr. 16. gr. reglugerðarinnar er að finna viðbótarskilyrði um útgefið starfsleyfi frá heimaríki viðkomandi, sem er ekki krafa ef námi var lokið frá Háskóla Íslands eða umsækjandi er EES-borgari. Í 16. gr. reglugerðarinnar felast því meira íþyngjandi takmarkanir á atvinnufrelsi fólks og standa því ekki efni til að túlka ákvæðið rýmra en orðalag þess gefur til kynna. Er það því mat ráðuneytisins að umsókn kæranda um almennt lækningaleyfi verði ekki vísað frá embætti landlæknis með vísan til skorts á skilyrði 1. mgr. 16. gr. laga nr. 467/2015 um starfsleyfi, þar sem ákvæðið nær samkvæmt orðalagi sínu ekki til tilviks kæranda.

Starfsleyfi EES-borgara og ríkisborgara þriðja ríkis sem samið hefur verið við um viðurkenningu á menntun og hæfi

Líkt og rakið hefur verið tekur reglugerð nr. 467/2015 ekki með skýrum hætti til þeirra aðstæðna sem eru fyrir hendi í máli kæranda. Af hálfu kæranda hefur verið byggt á því að hin kærða ákvörðun feli í sér brot gegn jafnræðisreglu, enda hafi ákvörðunin aðeins verið byggð á ríkisfangi hennar en ekki menntun. Þá telur hún að meta beri námið á grundvelli 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015, líkt og hún væri EES-borgari.

Í 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 segir að um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi læknis sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB fari samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi, nr. 510/2020. Óumdeilt er að EES-samningurinn og tilskipun 2005/36/EB taka einungis til EES-borgara og að frá og með útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu gildi tilskipunin ekki lengur um breska ríkisborgara, jafnvel þótt þeir hafi sótt sér menntun í öðrum aðildarríkjum. Markmið reglugerðar nr. 510/2020 er, sbr.  gr. hennar, að innleiða reglur um rétt heilbrigðisstarfsmanns, sem hefur aflað sér faglegrar menntunar og hæfis í einu af aðildarríkjum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið eða Sviss, til að bera starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur á Íslandi. Hins vegar leiðir af gildissviðsákvæði 1. mgr. 2. gr. að reglugerðinni er ætlað að gilda um ríkisborgara EES-ríkja eða Sviss líkt og öðrum EES-reglum. Markmiðsákvæðið vísar þannig til menntunar innan EES en gildissviðsákvæðið vísar til ríkisborgararéttar innan EES.

Reglugerð nr. 510/2020 er sett á grundvelli laga nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi. Lögin eru samkvæmt gildissviði sínu ekki bundin við EES-borgara. Af orðalagi 1. mgr. 2. gr., sem rakið er að framan, má leiða að einstaklingar, sem eru ríkisborgarar í landi þar sem samið hefur verið um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda, eigi rétt á að gegna hér á landi starfi með sömu skilmálum og gilda um íslenska ríkisborgara, framvísi þeir hæfnisvottorði eða vitnisburði um þá formlegu menntun og hæfi sem krafist er, enda uppfylli þeir t.a.m. skilyrði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB, sbr. a-lið ákvæðisins.

Eins og rakið er að framan hefur tilskipun 2005/36/EB verið túlkuð þannig af EFTA-dómstólnum að þegar ekki eru uppfyllt skilyrði til sjálfkrafa viðurkenningar á starfsleyfi þurfi að fara fram mat á sambærileika menntunar viðkomandi og gildir innanlands. Jafnframt verður að benda á í þessu sambandi að sambærilega reglu má ráða af 2. tölul. greinar 12.4 í fríverslunarsamningi Breta og EFTA-ríkjanna, þ.e. að fagaðilar sem hafa læknismenntun frá breskri menntastofnun skuli ekki njóta lakari réttar en þeir sem hafa hlotið menntun á Íslandi. Síðastgreint fyrirkomulag er enn fremur í samræmi við 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 um heimild til að veita starfsleyfi þeim sem lokið hafa sambærilegri menntun skv. 1. mgr. frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss. Í ljósi þessa og eins og 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015 er fram sett verður að líta svo á að meginreglan sé sú að einungis eitt skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að hljóta almennt lækningaleyfi hér á landi, sem er tiltekin menntun frá Háskóla Íslands, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, eða sambærileg menntun, sbr. 3. og 4. mgr. 3. gr., sem krefjist efnislegs mats á menntuninni af hálfu landlæknis til að taka ákvörðun í máli. Frekari skilyrði 16. gr. eiga einungis við í tilteknum afmörkuðum tilvikum sem áður hefur verið komist að niðurstöðu um að beri að túlka þröngt og eigi ekki við í máli kæranda.

Mál kæranda er sérstaks eðlis í ljósi stöðu hennar sem einstaklings sem öðlaðist menntun á EES-svæðinu sem EES-borgari, en hefur nú stöðu þriðja ríkis borgara, án þess að ákvæði laga um heilbrigðisstarfsmenn, reglugerða nr. 467/2015 eða 510/2020 eða fríverslunarsamnings við Bretland taki beinlínis til aðstæðna hennar. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að kærandi öðlaðist menntun á EES-svæðinu, hefur dvalar- og atvinnuréttindi hér á landi á grundvelli útgöngusamningsins við Bretland auk þess að vera ríkisborgari lands sem samið hefur verið um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda. Aðstæður kæranda eru því um margt sambærilegar og EES-borgara og ekki verður séð að markmið laga um heilbrigðisstarfsmenn, að vernda öryggi og hagsmuni sjúklinga, geti búið að baki ólíkri meðferð á umsóknum EES-borgara og hennar.

Að framan er þess getið að ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, virðist opna á það að breskir ríkisborgarar eigi rétt á að gegna hér á landi starfi með sömu skilmálum og gilda um íslenska ríkisborgara, framvísi þeir hæfnisvottorði eða vitnisburði um þá formlegu menntun og hæfi sem krafist er, enda uppfylli þeir t.a.m. skilyrði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB, sbr. a-lið ákvæðisins. Af orðalagi ákvæðisins verður þannig ekki ráðið að viðkomandi þurfi að hafa menntun frá eigin ríki heldur einungis að vera ríkisborgari í landi sem samið hefur verið við um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda. Í ljósi þess að síðastnefnt ákvæði íslenskra laga um viðurkenningu á menntun og hæfi útilokar ekki að þeir einstaklingar, sem hafa öðlast menntun á grundvelli a-liðar ákvæðisins geti verið breskir ríkisborgarar, þ.e. frá landi sem gerður hefur verið sérstakur samningur við um gagnkvæma viðurkenningu, telur ráðuneytið að ákvæði reglugerðar nr. 510/2020, um að hún gildi einungis um EES-borgara, standi ekki í vegi fyrir því að lagt sé mat á hvort einstaklingar, í slíkri stöðu, uppfylli skilyrði tilskipunarinnar og önnur skilyrði sem gilda um íslenska ríkisborgara á viðkomandi sviði, svo sem varðandi menntun.

Í samræmi við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 26/2010 og með hliðsjón af öllu framanröktu verður því, með vísan til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að leggja umsókn kæranda í sama farveg og mál þeirra sem sækja um viðurkenningu á menntun og hæfi samkvæmt 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015, sbr. reglugerð nr. 510/2020. Er því ekki heimilt að gera kröfu um starfsleyfi í heimaríki við mat á umsókn kæranda heldur ber að leggja efnislegt mat á sambærileika menntunar hennar við innlendar kröfur líkt og gert er ráð fyrir í almenna kerfi IV. kafla reglugerðar nr. 510/2020, að teknu tilliti til áðurnefnds dóms EFTA-dómstólsins í máli E-3/20. Þar sem embætti landlæknis hefur ekki lagt mat á umsóknina á þeim grundvelli verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir embætti landlæknis að taka málið til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 2. maí 2022, um að vísa umsókn kæranda um almennt lækningaleyfi frá embættinu er felld úr gildi. Lagt er fyrir embætti landlæknis að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar.