Úrskurður nr. 25/2024

Úrskurður nr. 25/2024

Föstudaginn 18. október 2024 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 5. júní 2024, kærði […], kt. […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis frá 3. maí 2024 um að synja endurupptökubeiðni hennar, sem laut að ákvörðun embættisins frá 22. febrúar 2023 um frávísun á umsókn kæranda um starfsleyfi sem næringarráðgjafi.

Af kæru kæranda má ráða að hún krefjist þess að ákvörðun embættis landlæknis verði felld úr gildi og að henni verði veitt starfsleyfi sem næringarráðgjafi eða til vara að lagt verði fyrir embætti landlæknis að veita henni starfsleyfi sem næringarráðgjafi.

Ákvörðun embættisins er kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og barst kæra innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu.

Kærandi kærði ákvörðun embættis landlæknis með bréfi til ráðuneytisins þann 5. júní 2024. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna sem barst ráðuneytinu ásamt fylgiskjölum þann 24. júní 2024. Degi síðar sendi ráðuneytið kæranda umsögn embættis landlæknis og bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættisins. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti þann 20. ágúst 2024 ásamt frekari gögnum. Í ljósi þess að kærandi lét frekari gögn fylgja athugasemdum sínum óskaði ráðuneytið eftir afstöðu embættis landlæknis þann 5. september um hvort að í nýju gögnunum fælust upplýsingar sem myndu breyta afstöðu embættisins. Í tölvupósti frá embættinu, dags. 6. september, kom fram að svo væri ekki. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

Málsatvik.

Kærandi sótti um starfsleyfi sem næringarráðgjafi til embættis landlæknis þann 8. apríl 2020. Embættið taldi að kærandi hefði ekki skilað inn fullnægjandi upplýsingum með umsókninni og óskaði eftir frekari gögnum þann 18. apríl 2020. Þar sem Covid-19 faraldurinn stóð yfir á tímabilinu gekk kæranda illa að nálgast gögn frá námslandi sínu, þ.e. Þýskalandi. Var henni veittur framlengdur frestur til 1. desember 2020 til að koma gögnum til embættisins.

Einhver gögn bárust embættinu með tölvupósti 22. desember 2020, en embættið taldi þau ekki fullnægjandi. Áttu sér í kjölfarið stað samskipti þar sem kærandi taldi gögnin sýna fram á að hún uppfyllti skilyrði til að hljóta starfsleyfi en embætti landlæknis taldi svo ekki vera. Samt sem áður ákvað embættið að óska eftir umsögn umsagnaraðila um umsókn kæranda og fylgigögnin. Afstaða umsagnaraðila var, líkt og embættisins, að frekari gögn væru nauðsynleg svo hægt væri að leggja mat á umsókn kæranda. Óskaði embættið í kjölfarið eftir frekari gögnum. Í kjölfarið áttu sér stað frekari samskipti milli kæranda og embættisins þar sem kærandi taldi gögnin nægjanleg til að hljóta starfsleyfi en embættið ekki. Veitti embættið kæranda langa og ítrekaða fresti til að skila inn gögnum. Engin gögn bárust en kærandi kvað að samkvæmt EES-rétti ætti hún rétt á að fá útgefið starfsleyfi á grundvelli menntunar sinnar í námsríki sínu, Þýskalandi. Þann 22. febrúar 2023 vísaði embætti landlæknis umsókn kæranda frá þar sem ekki lágu fyrir fullnægjandi upplýsingar um nám og menntun kæranda og því ómögulegt að meta hvort hún uppfyllti þær kröfur sem gera verður til að veita starfsleyfi sem næringarráðgjafi. Ákvörðun embættisins var ekki kærð til ráðuneytisins. 

Kærandi óskaði eftir endurupptöku á ákvörðun embættisins með bréfi til þess, dags. 12. janúar 2024. Þar sem engin viðbrögð bárust frá embættinu, ítrekaði kærandi beiðni sína. Með ákvörðun, dags. 3. maí 2024, hafnaði embættið endurupptökubeiðni kæranda. Í ákvörðun þess kom fram að ekki lægju fyrir upplýsingar um nám kæranda, yfirlit yfir námskeið, lýsing á þeim, tímalengd o.fl. sem embættið taldi nauðsynlegar til að meta hvort nám kæranda teldist verulega frábrugðið íslensku námi. Enn fremur var það mat embættisins að vegna þess að umrædd gögn vantaði þá væri ómögulegt að meta hvort heimilt væri að krefjast þess að umsækjandi lyki uppbótarráðstöfun samkvæmt 24. gr. reglugerðar nr. 510/2020, annað hvort með aðlögunartíma eða hæfnisprófi, líkt og umsækjandi óskaði eftir í bréfi sínu. Var endurupptökubeiðni kæranda synjað en það er sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu. 

Málsástæður kæranda.

Kærandi byggir á að hún uppfylli öll skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem næringarráðgjafi.

Í fyrsta lagi byggir kærandi á að niðurstaða embættis landlæknis um að kærandi hafi ekki skilað inn fullnægjandi gögnum sé röng. Kærandi telur að rannsókn embættisins hafi verið ófullnægjandi og að það hafi ekki framkvæmt það skyldubundna mat sem því bar að framkvæma. Embættið hafi ítrekað óskað eftir gögnum sem kærandi hafi tjáð því að ekki væri hægt að afhenda í umbeðnu formi. Embættinu hafi hins vegar verið afhend ítarleg gögn sem hafi verið fullnægjandi fyrir embættið til að meta og staðfesta umsókn kæranda. Slíkt mat hafi ekki farið fram.

Því til fulltingis byggir kærandi á að hún hafi numið næringarráðgjöf í einkareknum skóla í Þýskalandi og að einkareknum skólum beri ekki skylda til að birta opinberlega ítarlegar upplýsingar um námsleiðir sínar í Þýskalandi. Þess í stað nægi einkareknum skólum að sýna fram á að námið uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til hverrar námsleiðar og fá í kjölfarið leyfi frá þar til bærum aðilum til að bjóða upp á námið. Kærandi hafi óskað eftir lýsingu á náminu eftir áföngum frá skólanum sem hafi ekki vilja afhenda slíka lýsingu. Kærandi hafi þá óskað eftir leiðbeiningum frá embættinu um hvað hún gæti gert, en embættið ekki veitt henni leiðbeiningar vegna þess.

Í öðru lagi byggir kærandi á að hún hafi látið embættinu í té upplýsingar um þær körfur sem gerðar eru til náms næringarráðgjafa í Þýskalandi samkvæmt reglugerð sama efnis, og að embættið ætti að geta metið námið út frá þeim upplýsingum.

Í þriðja lagi byggir kærandi á að samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 510/2020, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi, geti embættið ekki vikið sér frá því að meta hvort opinberar kröfur sem gerðar eru til námsins í Þýskalandi, auk staðfestingar á að nám kæranda uppfylli kröfur samkvæmt þýskum lögum, fullnægi þeim kröfum sem gera verði til náms næringarráðgjafa á Íslandi. Slíkt mat hafi aldrei farið fram. Kærandi telur að embættinu beri að meta nám hennar með hliðsjón af þeim gögnum sem liggi fyrir í málinu.

Umsögn embættis landlæknis.

Embættið heldur því fram að í ákvörðun sinni frá 22. febrúar 2023 komi fram að kærandi hafi ekki skilað fullnægjandi gögnum svo hægt væri að leggja mat á umsókn hennar. Til dæmis hafi ekki legið fyrir lýsing á námi kæranda, yfirlit yfir námskeið sem hún hafi lokið, lýsing á þeim námskeiðum eða tímalengd.

Embættið byggir á að það hafi samt sem áður sent gögn sem bárust frá kæranda til umsagnaraðila að kröfu kæranda. Umsagnaraðilinn hafi hins vegar komist að sömu niðurstöðu og embættið um að ómögulegt væri að meta námið út frá þeim gögnum sem kærandi skilaði inn.

Embættið heldur því jafnframt fram að á grundvelli 19. gr. reglugerðar nr. 510/2020 geti umsækjandi átt rétt á starfsleyfi á Íslandi innan löggiltrar heilbrigðisstéttar ef hann leggur fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist er í öðru EES-ríki eða Sviss til að geta starfað þar á grundvelli starfsleyfis, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. sömu reglugerðar. Hins vegar segir í a-lið 1. mgr. 24. gr. að ávallt þurfi að meta hvort nám umsækjanda sé verulega frábrugðið að inntaki því námi sem krafist er hér á landi svo starfsleyfi sé veitt. Til þess að geta framkvæmt slíkt mat verði embættið að fá aðgang að nauðsynlegum upplýsingum um nám umsækjanda, sem umsækjanda ber að láta embættinu í té samkvæmt 2. mgr. 40. gr. reglugerðarinnar. Embættið hafi ítrekað leiðbeint kæranda um þær upplýsingar sem því vantaði og veitt henni ítrekaða fresti til að skila þeim inn. Það hafi kærandi ekki gert og embættinu því ómögulegt að leggja mat á umsókn kæranda.

Einnig byggir embættið á því að samkvæmt kæru kæranda sé það ákvörðun embættisins um að hafna endurupptöku sem er kærð. Skilyrði fyrir endurupptöku mála komi fram í 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en atvik málsins rúmist ekki innan þeirra tilvika sem þar séu upptalin. Þá séu atvik málsins ekki með þeim hætti að þau kalli á endurupptöku samkvæmt ólögfestum reglum. Samkvæmt gögnum verður ekki séð að kærandi hafi lagt fram ný eða frekari gögn, máli sínu til stuðnings og því séu ekki uppi skilyrði til að endurupptaka ákvörðun embættisins.

Athugasemdir kæranda.

Kærandi ítrekar málsástæður í kæru sinni. Hún telur að embættið hafi ekki sinnt skyldu sinni samkvæmt reglugerð nr. 1120/2012, um menntun, réttindi og skyldu þroskaþjálfa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi, og reglugerð nr. 510/2020. Samkvæmt ákvæðum reglugerðanna og EES-samningnum, sbr. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, ásamt síðari breytingum, eigi hún rétt á að fá útgefið starfsleyfi, í samræmi við tilgang og markmið samningsins og þ.a.l. laganna.

Niðurstaða.

Í máli þessu er til skoðunar hvort synjun embættis landlæknis á endurupptökubeiðni kæranda hafi verið lögum samkvæm.

Lagagrundvöllur
Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorðum með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Það hefur m.a. verið gert með því að kveða á um nauðsyn starfsleyfis til að starfa sem heilbrigðisstarfsmaður en í 4. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, kemur fram að sá einn, sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis, hefur rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Fjallað er um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmaður í 5. og 6. gr. laganna.

Um starfsleyfi næringarráðgjafa gildir reglugerð nr. 1109/2012, um menntun, réttindi og skyldur næringarráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar má veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi næringarráðgjafa sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, sama heitis, með síðari breytingum, fer samkvæmt lögum nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi, og reglugerð nr. 510/2020, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi.

Í 1. gr. laga nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi, kemur fram að lögin taki til þess þegar meta þarf hvort einstaklingur, sem hefur hug á að starfa hér á landi sem launþegi eða sjálfstætt starfandi, uppfyllir skilyrði til að starfa í starfsgrein, sem til þarf leyfi, löggildingu eða aðra jafngilda viðurkenningu stjórnvalds, á grundvelli faglegrar menntunar og hæfis sem hann hefur aflað sér í öðru landi. Þá segir í 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna að einstaklingur sem falli undir tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB og óskar eftir því að starfa hér á landi skuli beina umsókn sinni til viðkomandi ráðuneytis eða stjórnvaldi, sem hefur verið falin úrlausn málsins að lögum. Einnig kemur fram í 6. gr. laganna að ef réttmætur vafi er til staðar geti stjórnvöld sem í hlut eiga kallað eftir upplýsingum hjá lögbærum stjórnvöldum heimaaðildarríkis um lögmæti staðfesturéttar þjónustuveitanda og hvort hann hafi sætt agaviðurlögum eða réttindamissi vegna starfa sinna. Ef viðkomandi stjórnvald ákveður að kanna faglega menntun þjónustuveitanda getur það óskað eftir upplýsingum frá lögbærum stjórnvöldum heimaaðildarríkis um menntun og þjálfun þjónustuveitanda að því marki sem það er nauðsynlegt til að meta umtalsverðan mun á menntun og þjálfun sem heilsu og öryggi almennings gæti stafað hætta af.

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 510/2020 á umsækjandi rétt á starfsleyfi hér á landi sem næringarráðgjafi ef hann leggur fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist er í öðru EES-ríki eða Sviss til að geta starfað þar innan framangreindrar löggiltrar heilbrigðisstéttar, ef ekki eru uppi þær aðstæður sem fram koma í 2. mgr. greinarinnar. 

Fjallað er um jafna stöðu prófskírteina í 22. gr. reglugerðarinnar og skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 23. gr. hennar. Af 23. gr. má ráða að í henni felist sú meginregla að uppfylli starfsmaður þau skilyrði sem þar koma fram þá eigi hann rétt á starfsleyfi á Íslandi. Hins vegar geti verið að nám sem umsækjandi stundaði í heimaaðildarríki sé svo frábrugðið námi fyrir sömu starfsgrein á Íslandi að nauðsynlegt er að umsækjandi ljúki allt að þriggja ára aðlögunartíma eða taki hæfnispróf áður en hann fær útgefið starfsleyfi á Íslandi.

Fjallað er um uppbótarráðstafanir í 24. gr. reglugerðarinnar. Í greininni kemur fram að landlæknir geti við ákveðnar aðstæður, t.a.m. þegar nám sem umsækjandi hefur stundað er að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess sem sá vitnisburður um formlega menntun og hæfi sem krafist er hér á landi tekur til, krafist þess að umsækjandi ljúki allt að þriggja ára aðlögunartíma, sbr. 25. gr., eða taki hæfnispróf, sbr. 26. gr. reglugerðarinnar.

Í VI. kafla reglugerðar nr. 510/2020 er fjallað um samvinnu stjórnvalda og fyrirkomulag viðvarana. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skulu lögbær stjórnvöld í gistiaðildarríki og heimaaðildarríki hafa náið samráð og veita gagnkvæma aðstoð til að auðvelda beitingu reglugerðarinnar.

Fjallað er um málsmeðferðarreglur vegna umsókna á grundvelli reglugerðarinnar í VII. kafla hennar. Fram kemur í 2. mgr. 35. gr. að landlækni sé heimilt að kanna faglega menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanns áður en hann veitir þjónustu innan lögverndaðrar starfsemi í fyrsta sinn. Ef vafi leikur á öryggi eða trúverðugleika gagna umsækjanda er landlækni heimilt að kalla eftir staðfestingu lögbærs stjórnvalds í heimaaðildarríki umsækjanda vegna áreiðanleika gagna. Þá segir í 1. mgr. 39. gr. að umsækjandi um starfsleyfi samkvæmt reglugerðinni skuli snúa sér til landlæknis til að fá upplýsingar er varða reglugerðina og framkvæmd hennar.

Ákvæði um gögn sem leggja skal fram með umsókn er að finna í 40. gr. reglugerðarinnar. Upptalning á tilteknum gögnum er að finna í 1. mgr. ákvæðisins. Í 2. mgr. segir að umsækjandi skuli láta í té nauðsynlegar upplýsingar svo unnt sé að sannreyna hvort menntun hans sé verulega frábrugðin íslensku námi. Geti umsækjandi ekki lagt fram upplýsingar skv. 1. mgr. eigi hann að upplýsa landlækni um lögbært stjórnvald eða aðra opinbera stofnun í því ríki sem gögnin eiga að koma frá. Ef fyrir hendi er réttmætur vafi um að útgefið hæfnisvottorð eða vitnisburður um formlega menntun og hæfi sé gildur og að umsækjandi fullnægi ekki lágmarkskröfum um menntun samkvæmt tilskipuninni getur landlæknir krafist staðfestingar frá lögbæru stjórnvaldi í viðkomandi EES-ríki eða Sviss um lögmæti vitnisburðarins og að umsækjandi uppfylli þær menntunarkröfur sem settar eru fram í tilskipuninni.

Niðurstaða ráðuneytisins
Kærandi sótti um starfsleyfi sem næringarráðgjafi til embættis landlæknis á grundvelli náms í heimaaðildarríki sínu, Þýskalandi, samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1109/2012, sbr. einnig 4. gr. reglugerðar nr. 510/2020. Embætti landlæknis synjaði umsókn kæranda á þeim grundvelli að hún hafi ekki aflað gagna um lýsingu á námi sínu, áföngum og innihald. Kærandi hefur þó framvísað starfsleyfi sínu í Þýskalandi sem næringarráðgjafi, sem flokkast sem vitnisburður um formlega menntun og hæfi kæranda samkvæmt 22. gr. reglugerðar nr. 510/2020 og uppfyllir skilyrði 3. mgr. 23. gr. hennar. Þá fylgdi einnig umsókn hennar viðauki 1 við 1. mgr. 1. gr. reglugerðar um menntun og próf fyrir næringarráðgjafa í Þýskalandi, þar sem fram koma tilteknar kröfur og tímalengd til náms í næringarráðgjöf í Þýskalandi. Embætti landlæknis hefur þrátt fyrir það borið því við að því hafi ekki verið mögulegt að meta hvort inntak náms kæranda væri svo verulega frábrugðið þeim námskröfum sem gerðar eru til náms næringarráðgjafa á Íslandi að það gæti verið grundvöllur starfsleyfis á Íslandi eða hvort heimilt væri að beita uppbótarráðstöfunum fyrir kæranda.

Kærandi óskaði nokkru síðar eftir endurupptöku á ákvörðun embættisins þar sem hún taldi að embættinu væri óheimilt að vísa frá umsókn hennar, enda ætti hún rétt á að fá útgefið starfsleyfi á Íslandi á grundvelli reglugerðar nr. 510/2020. Embættið hafnaði endurupptökubeiðni kæranda með sömu rökum og frávísun þess var byggð á í upphafi, þ.e. að umsækjanda bæri að láta í té nauðsynlegar upplýsingar svo unnt væri að sannreyna hvort menntun hans sé verulega frábrugðin íslensku námi. Að auki uppfyllti beiðnin ekki skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um endurupptöku.

Í máli þessu er því óumdeilt að það var ekki að fullu upplýst að því er varðar inntak náms kæranda í Þýskalandi. Reynir þá einkum á hvort kærandi þurfi að bera hallan af þeim skorti á upplýsingum eða hvort embætti landlæknis hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína. 

Fjallað er um rannsókn mála í 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í ákvæðinu segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá segir í athugasemdum um 10. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum að í rannsóknarreglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felist þó ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Stjórnvöld geti við tilteknar aðstæður beint þeim tilmælum til aðila máls að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Síðar segir að það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo rannsókn máls teljist fullnægjandi. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar en mál þetta lýtur að réttindum einstaklings til að starfa á Íslandi á grundvelli fjórfrelsisákvæðis EES-samningsins um frjálsa för launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga til að hefja og stunda starfsemi innan EES.

Með skyldu stjórnvalda til að rannsaka mál, líkt og að ofan greinir, er ekki þar með sagt að hægt sé að upplýsa öll mál með fullnægjandi hætti, þannig að sönnun liggi fyrir um staðreyndir máls og því ekki alltaf ljóst hvort lagaskilyrði séu uppfyllt til að hægt sé að taka tiltekna ákvörðun. Við slíkar aðstæður er stjórnvöldum þó ekki heimilt að vísa máli frá vegna ómöguleika við að rannsaka mál nánar, heldur ber þeim við slíkar aðstæður að beita sönnunarreglum til þess að leysa úr þeim vafa um staðreyndir sem liggur fyrir í máli. Áður en stjórnvald beitir sönnunarreglum verður það þó að hafa rannsakað málið með þeim úrræðum sem þau hafa tök á í ljósi lögmætisreglunnar og heimilt er að nota með tilliti til meginreglunnar um meðalhóf, og á þann hátt sem samrýmist þessum reglum (Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur málsmeðferð. Reykjavík 2013. bls. 512-516). 

Þegar mál byrjar að frumkvæði málsaðila og í því reynir á einhverja grein fjórfrelsisins samkvæmt EES-samningnum, líkt og í máli þessu, hefur það ekki verið talið fara í bága við óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar, líkt og einnig kemur fram í athugasemdum um 10. gr. frumvarpsins er varð að stjórnsýslulögum, að krefja málsaðila um þær upplýsingar sem hann hefur yfir að ráða og þörf er á við úrlausn málsins. Á hinn bóginn getur stjórnvald almennt ekki tekið ákvörðun, sem er í óhag málsaðila, á þeim grundvelli einum að hann hefur ekki lagt fram upplýsingar ef stjórnvaldinu er sjálfu kleift að afla þeirra frá öðru stjórnvaldi, t.a.m. frá öðru EES-ríki. Samkvæmt hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins getur skylda stjórnvalds til að rannsaka mál því í sumum tilvikum kallað á virkari rannsóknarskyldu stjórnvalda en leiðir almennt af 10. gr. stjórnsýslulaga (Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur málsmeðferð. Reykjavík 2013. bls. 505, 512-514).

Lög nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi, og reglugerð nr. 510/2020, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanns frá öðrum EES-ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi, eru lögfest og sett á grundvelli og innleiða jafnframt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB, frá 7. september 2005, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, ásamt síðari breytingum. Framangreind lög, reglugerð og tilskipun eru sett í þeim tilgangi að einfalda einstaklingum með tiltekna menntun að starfa á grundvelli menntunar sinnar í öðrum aðildarríkjum EES og Sviss og eftir atvikum hljóta starfsleyfi til þess. Í þeim efnum skuli lögbær stjórnvöld aðildarríkjanna viðhafa samstarf til að auðvelda notkun og framgang reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. málsl. 6. gr. laga nr. 26/2010 er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti ákveðið að kanna faglega menntun þjónustuveitanda og óskað eftir upplýsingum frá lögbærum stjórnvöldum heimaaðildarríkis um menntun og þjálfun þjónustuveitanda að því marki sem það er nauðsynlegt til þess að meta umtalsverðan mun á menntun og þjálfun sem heilsu og öryggi almennings getur stafað hætta af. Þá kemur einnig fram í 33. gr. reglugerðar nr. 510/2020, sbr. einnig 56. gr. tilskipunar 2005/36/EB að lögbær stjórnvöld í gistiaðildarríki og heimaaðildarríki skuli hafa náið samráð og veita gagnkvæma aðstoð til að auðvelda beitingu reglugerðarinnar og tilskipunarinnar. Þá kemur einnig fram í 2. málsl. 2. mgr. 40. gr. reglugerðar nr. 510/2020 að geti umsækjandi ekki lagt fram nauðsynlegar upplýsingar, skv. 1. mgr. ákvæðisins skuli hann upplýsa landlækni um það og lögbært stjórnvald eða aðra opinbera stofnun í því ríki sem gögnin eiga að koma frá, svo sem kærandi hefur gert í máli þessu, en hún hefur tjáð embættinu að hún hafi ekki geta aflað umbeðinna upplýsinga vegna þess að skólanum sem hún sótti nám við í Þýskalandi beri ekki lögum samkvæmt skylda til að afhenda umbeðnar upplýsingar.

Embætti landlæknis vísaði umsókn kæranda frá og hafnaði endurupptökubeiðni hennar á þeim grundvelli að tilteknar nauðsynlegar upplýsingar hafi vantað til að geta lagt mat á umsókn hennar um starfsleyfi. Hér að framan hefur verið komist að því að stjórnvöld geti ekki vísað málum frá vegna ómöguleika við að rannsaka mál frekar. Áður en sönnunarreglum er beitt getur jafnframt hvílt á stjórnvöldum skylda til að afla tiltekinna upplýsinga í máli. Það eigi sérstaklega við í þeim málum sem varði fjórfrelsisákvæði EES-samningsins. Með tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi er skýrt kveðið á um að lögbær stjórnvöld aðildarríkjanna skuli eiga samráð til að einfalda beitingu tilskipunarinnar eins og kostur er, sbr. m.a. 56. gr. tilskipunarinnar. Með hliðsjón af framangreindu, svo og ákvæðum 6. gr. laga nr. 26/2010 og 33. gr. reglugerðar nr. 510/2020 telur ráðuneytið að embætti landlæknis hafi við þær aðstæður, sem uppi eru í máli þessu, borið að óska eftir tilteknum upplýsingum frá lögbæru yfirvaldi í Þýskalandi sem embættið taldi að væru nauðsynlegar til að geta metið nám kæranda og umsókn hennar að öðru leyti. Í kjölfarið gæti embættið metið hvort nám kæranda væri svo frábrugðið inntaki náms næringarráðgjafa á Íslandi að nauðsynlegt væri að láta kæranda undirgangast uppbótarráðstafanir áður en henni væri veitt starfsleyfi sem næringarráðgjafi eða synja umsókn kæranda á þeim grundvelli að námið sé svo verulega frábrugðið íslensku námi að nauðsynlegt væri fyrir kæranda að taka námið frá grunni á Íslandi.

Niðurstaða ráðuneytisins er því sú að ákvörðun embættisins um að hafna endurupptöku hafi ekki verið lögum samkvæmt, enda hafi rannsókn embættisins við töku ákvörðunar um synjun starfsleyfis í upphafi verið ófullnægjandi. Sú ákvörðun hafi því verið haldin ógildingarannmarka og af þeim sökum verið afturkallanleg, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þegar stjórnvald, sem tekið hefur stjórnvaldsákvörðun, fær beiðni frá aðila um að endurskoða ákvörðun ber því að líta til allra þeirra heimilda sem það hefur til að endurskoða stjórnvaldsákvörðun og leggja mat á hvort endurupptaka skuli málið eða afturkalla ákvörðunina. Það hefur embættið ekki gert. Var ákvörðun þess um að hafna endurupptöku af þeim sökum ekki í samræmi við lög. Er ákvörðun embættis landlæknis af þeim sökum felld úr gildi og lagt fyrir embættið að endurupptaka ákvörðun þess er varðaði frávísun á umsókn kæranda, dags. 22. febrúar 2023.

Ú R S K U R Ð A R O R Р

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 3. maí 2024, um að hafna endurupptökubeiðni kæranda á ákvörðun embættisins, dags. 22. febrúar 2023, sem varðaði frávísun á umsókn kæranda um starfsleyfi sem næringarráðgjafi, er felld úr gildi. 

Lagt er fyrir embætti landlæknis að endurupptaka ákvörðun embættisins, dags. 22. febrúar 2023, sem varðaði frávísun á umsókn kæranda um starfsleyfi sem næringarráðgjafi.