Úrskurður nr. 21/2022

Úrskurður 21/2022

Þriðjudaginn 4. október 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 10. maí 2021, kærði [...] (hér eftir kærandi), ákvörðun [...] (hér eftir A), dags. 7. mars 2020, um heimsóknarbann vegna Covid-19 faraldursins.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Hvað kæruheimild varðar vísar kærandi til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

I. Málavextir og meðferð málsins.

Í kæru þann 10. maí 2021 kemur fram að kærandi dvelji á hjúkrunarheimilinu B á [...]. Vísar kærandi til þess að A hafi tekið ákvörðun um heimsóknarbann og að leyfa ekki heimsóknir eigimanns hennar á hjúkrunarheimilið.

Kæran var send A til umsagnar sem barst með bréfi, dags. 29. maí 2021. Kæranda var veitt tækifæri til að tjá sig um umsögnina en engar athugasemdir bárust. Vegna mistaka hjá ráðuneytinu var málið ekki tekið upp að nýju fyrr en 20. maí 2022. Óskaði ráðuneytið þá eftir upplýsingum frá kæranda um það hvort hún hefði jafnframt ætlað sér að kæra ákvörðun A um synjun á því að eiginmaður hennar fengi að heimsækja hana á hjúkrunarheimilið. Engin svör bárust frá kæranda en ráðuneytið aflaði gagna um ákvarðanir A um að synja beiðni um heimsóknir frá stofnuninni. Bárust gögn þann 2. ágúst sl., þ.e. beiðni um undanþágu frá heimsóknarbanni og svarbréf A.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Kærandi byggir á því að með ákvörðun A hafi sjálfsákvörðunarréttur hennar verið tekinn af henni auk þess sem A hafi ekki reynt að finna leiðir til að gæta meðalhófs í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga. Óskar kærandi eftir svörum við því hvort starfsfólki heilbrigðisstofnana og hjúkrunarheimila sé heimilt að taka ákvarðanir án samráðs við íbúa og ef svo er, við hvaða aðstæður sé heimilt eða leyfilegt að taka sjálfsákvörðunarréttinn af þeim. Kærandi vísar til þess að sjálfræði hvers manns sé tryggt í lögræðislögum nr. 71/1997. Með lögum nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sé einstaklingum jafnframt tryggð réttindi til að hafa með að segja um sína einstaklingsbundnu þjónustu. Upplifi kærandi að A hafi tekið ákvarðanir einhliða í ljósi tilmæla sóttvarnalæknis án samráðs við hana eða að skoðaðar hafi verið leiðir til að mæta óskum hennar. Vísar kærandi í þessu sambandi til andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Veltir kærandi því upp hvaða lagaheimild A hafi haft til að setja stíft heimsóknarbann þegar tilmæli hafi aðeins verið fyrir hendi en ekki lögboðin fyrirmæli. Verði ekki séð að heimild, tilefni eða nauðsyn hafi borið til að víkja ákvæðum stjórnsýslulaga til hliðar, einkum meðalhófsreglu. Telur kærandi að eðlilegra hefði verið að semja um leiðir til að mæta ósk hennar um að eiginmaður hennar fengi að koma í heimsókn og hvernig haga bæri þeim heimsóknum svo það bitnaði ekki á öðrum íbúum hjúkrunarheimilisins. Vísar kærandi til þess að eiginmaður hennar hafi meira og minna gist á hjúkrunarheimilinu eftir að hún hafi eignast þar heimili og verið þátttakandi í umönnun hennar.

III. Málsástæður og lagarök A.

Í umsögn A er vísað til þess að framkvæmdastjórn stofnunarinnar hafi, þann 7. mars 2020, ákveðið að setja heimsóknarbann á sínar starfsstöðvar. Ákvörðunin hafi verið tekin eftir að ríkislögreglustjóri, í samráði við sóttvarnalækni, hafi lýst yfir neyðarástandi almannavarna vegna Covid-19 smita í íslensku samfélagi. Sú ákvörðun hafi ekki verið tekin einhliða heldur í samræmi við sóttvarnaráðstafanir vítt og breytt í samfélaginu, með það að markmiði að koma í veg fyrir smit hjá viðkvæmasta hópi samfélagsins. Þannig hafi Landspítali og Hrafnista tilkynnt að lokað yrði fyrir heimsóknir á þessum tíma. Fram kemur að í faraldrinum hafi heilbrigðisstofnanir haft vikulegt samráð um það hvernig heilbrigðisþjónustan geti brugðist best við og varist faraldrinum.

A hafi litið á það sem skyldu sína að tryggja, eins og frekar væri unnt, að farsóttin bærist ekki inn á hjúkrunarheimili stofnunarinnar í ljósi þess hversu alvarlegar afleiðingar slíkt hefði á heimilisfólk. Heimsóknarbann hafi almennt verið liður í sýkingarvarnarráðstöfunum hjúkrunarheimila í samræmi við tilmæli frá sóttvarnalækni. Stofnunin hafi þó veitt undanþágur í ákveðnum tilvikum, svo sem við lífslokameðferðir, en við veitingu þeirra hafi verið reynt að gæta jafnræðis. Vísar A til þess að í apríl 2021 hafi stofnunin sent erindi til heilbrigðisráðuneytisins þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort stofnuninni hafi verið lagalega stætt að halda heimsóknarbanni áfram. Heilbrigðisráðuneytið hafi svarað erindi A með þeim hætti að ætla yrði að hjúkrunarheimilum væri skylt að tryggja eins og frekast væri unnt að farsóttin bærist ekki inn á hjúkrunarheimili, enda gæti það haft mjög alvarlegar afleiðingar fyrir heimilisfólk. Heimsóknarbann hafi verið liður í því og gilt meðan faraldurinn hafi gengið yfir að mestu. Unnt hafi verið að veita undanþágur í samræmi við meðalhófsreglu. Fram kom að það væri þó að endingu viðkomandi heilbrigðisstofnun sem tæki ákvörðun um útfærslu leiðbeininga frá sóttvarnalækni og veitti eftir atvikum undanþágur.

Telur A að á stofnuninni hafi hvílt rík skylda til að tryggja að smit bærust ekki inn á hjúkrunarheimili og aðrar starfsstöðvar. Í því ljósi hafi verið sett heimsóknarbann með ströngum undantekningum. Útfærsla bannsins hafi verið í fullu samræmi við tilmæli sóttvarnalæknis og í miklu samráði við aðrar heilbrigðisstofnanir landsins.

IV. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að kæru á ákvörðun A um að mæla fyrir um heimsóknarbann á hjúkrunarheimilið B vegna Covid-19 faraldursins. Gerir kærandi jafnframt athugasemdir við að A hafi ekki leitað leiða til að koma til móts við aðstæður hennar og telur að brotið hafi verið gegn andmælarétti hennar. Hefur ráðuneytið til skoðunar hvort taka beri kæruna til meðferðar.

Ákvörðun um heimsóknarbann

Í sóttvarnalögum nr. 19/1997 er mælt fyrir um almennar og opinberar sóttvarnaráðstafanir. Í 2. mgr. 12. laganna, eins og þeim hefur síðar verið breytt, segir að ráðherra ákveði að fenginni tillögu sóttvarnalæknis hvort grípa skuli til opinberra sóttvarnaráðstafana, þ. á m. samkomubanns. Í 3. mgr. 12. gr. laganna segir að ráðstöfunum skv. 2. mgr. skuli ekki beita nema ,,brýn nauðsyn krefji til verndar heilsu og lífi manna“. Einnig kemur þar fram að við beitingu ráðstafana, og við afléttingu þeirra, skuli gæta meðalhófs og jafnræðis og taka tillit til annarra verndarhagsmuna, einkum þeirra sem njóta verndar stjórnarskrárinnar og mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að. Þá er tekið fram í málsgreininni að ekki skuli stöðva atvinnurekstur nema að því marki sem starfsemin feli í sér hættu á útbreiðslu farsóttar, svo sem vegna fjölda fólks sem þar komi saman eða návígis þess eða snertingar. Í lokamálslið málsgreinarinnar segir að opinberum sóttvarnaráðstöfunum skuli aflétt svo fljótt sem verða megi.

Á þeim tíma sem málið varðar voru opinberar sóttvarnaráðstafanir í gildi, svo sem samkomutakmarkanir og takmarkaður opnunartími veitingastaða og skemmtistaða, sem höfðu það að markmiði að sporna við útbreiðslu kórónuveirunnar í samfélaginu. Heimsóknarbönn á hjúkrunarheimili voru ekki hluti af opinberum sóttvarnaráðstöfunum og en fólu ótvírætt í sér skerðingu á rétti heimilismanna til heimsókna. Ráðuneytið bendir þó á að á stjórnvöldum hvílir skylda til að grípa til aðgerða til að vernda líf og heilsu almennings þegar farsótt geisar. Bönn við heimsóknum á sjúkrahús og hjúkrunarheimili voru sett til verndar veigamestu verndarhagsmunum samfélagsins, þ.e. til lífi og heilsu fólks, sem njóta verndar stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu. Lítur ráðuneytið jafnframt til þess að við veitingu heilbrigðisþjónustu ber heilbrigðisstofnunum að bregðast við óvæntum aðstæðum með öryggi sjúklinga að leiðarljósi og veita þeim bestu mögulegu heilbrigðisþjónustu, sbr. 1. gr. laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu.

Eftir að faraldurinn hófst varð ljóst að Covid-19 bitnaði með mun alvarlegri hætti á öldruðum og þeim sem glíma við undirliggjandi heilsufarsvandamál en öðrum hópum samfélagsins og því brýnt að sporna við útbreiðslu veirunnar á sjúkrahúsum og hjúkrunarheimilum. Bendir ráðuneytið í þessu sambandi jafnframt á að stutt heimsóknarbönn eða takmarkanir hafi lengi tíðkast á heilbrigðisstofnunum áður en Covid-19 faraldurinn braust út, svo sem takmarkanir á gestakomur barna á Barnaspítala Hringsins á þeim tíma þegar RS-veira geisar. Við útfærslu á heimsóknarbanni vegna Covid-19 og undanþága frá því bar heilbrigðisstofnunum, svo sem Hjúkrunarheimilinu B, þó að líta til meðalhófsreglna. Voru undanþágur frá heimsóknarbanni á hjúkrunarheimili veittar við sérstakar aðstæður, svo sem þegar sjúklingur var í lífslokameðferð.

Ákvörðun A um að setja heimsóknarbann átti sér stoð í framangreindum skyldum sem hvíla á stofnuninni að sporna við útbreiðslu kórónuveirunnar á undirstofnunum sínum og vernda þannig líf og heilsu skjólstæðinga sinna, sem eru viðkvæmari en aðrir fyrir afleiðingum Covid-19. Var um að ræða almenna reglusetningu, í ótilgreindan tíma, sem beindist að hópi um 150 einstaklinga sem myndu á því tímabili sem heimsóknarbannið var í gildi að dvelja á þeim stofnunum sem heyra undir A. Verður hvorki séð að ákvörðun A í þessu sambandi hafi bundið enda á fyrirliggjandi stjórnsýslumál sem hafi varðað kæranda né varðað hagsmuni hennar umfram annarra en bannið tók til, en banndið tók til allra sem dvöldust á umræddum heilbrigðisstofnunum á tímabilinu. Verður þannig ekki talið að A hafi, áður en ákvörðun um heimsóknarbann var tekin, borið að veita kæranda rétt á að koma andmælum á framfæri á grundvelli stjórnsýslulaga. Með sömu rökum og að framan greinir verður heldur ekki talið að kærandi geti kært umrædda ákvörðun til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Verður kæra á þeirri ákvörðun þannig ekki tekin til efnislegrar meðferðar hjá ráðuneytinu.

Svar A við beiðni um undanþágu frá heimsóknarbanni

Þann 9. apríl 2020 óskaði eiginmaður kæranda eftir undanþágu frá heimsóknarbanni. Í beiðninni kemur fram að hjúkrunarheimilið B hafi bannað allar heimsóknir frá og með 7. mars það ár og að eiginmaður kæranda hafi ekki fengið að heimsækja kæranda á umræddu tímabili. Fór eiginmaður kæranda fram á að leyst yrði úr málinu í samráði við fyrirsvarsmenn hjúkrunarheimilisins og að honum yrði veitt heimild, innan skynsamlegra marka, til að hitta kæranda á meðan heimsóknarbann stæði yfir. Í svarbréfi A vegna beiðninnar, dags. 7. maí 2020, kom fram að stofnunin hefði fylgt leiðbeiningum sóttvarnalæknis en í samræmi við þær leiðbeiningar hefði íbúum hjúkrunarheimilisins B verið boðið að fá eina heimsókn í viku, klukkustund í senn, frá ástvini sínum frá og með 4. maí 2020. Í undantekningartilfellum hefðu heimsóknirnar verið fleiri og lengri. Á þeim grundvelli hefði eiginmaður kæranda þegar fengið rýmri heimsóknarrétt en flestir aðstandendur íbúa hjúkrunarheimila á þeim tíma er bréfið var ritað. Vísaði A til þess að eiginmaður kæranda hefði þegar fengið að hitta eiginkonu sína, sem hefði verið meginkrafan í bréfi hans.

Kærandi leitaði til embættis landlæknis vegna málsins sem taldi ekki tilefni til frekari athugunar eða viðbragða af hálfu embættisins. Lauk embættið málinu með bréfi, dags. 29. október 202, en leiðbeindi kæranda um þann möguleika að leggja fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, teldi hún ástæðu til þess. Þann 10. janúar 2021 beindi kærandi „kvörtun“ til heilbrigðisráðuneytisins vegna ákvörðunar embættis landlæknis, en kvörtunin var send í framhaldi af kvörtun kæranda til umboðsmanns Alþingis sem taldi ekki unnt að taka málið til meðferðar þar sem kærandi hefði ekki tæmt kæruleiðir í stjórnsýslunni. Ráðuneytið svaraði kæranda þann 21. janúar 2021 með þeim hætti að það teldi ekki þörf á að aðhafast vegna kvörtunar kæranda enda hefði embætti landlæknis farið yfir mál hennar með fullnægjandi hætti.

Kvartaði kærandi öðru sinni til umboðsmanns Alþingis vegna málsins sem lauk því með bréfi, dags. 23. apríl 2021, sbr. mál nr. 10917/2021. Í bréfi umboðsmanns kom fram að ekki yrði séð að ráðuneytið hefði tekið sérstaka afstöðu til þeirrar ákvörðunar hjúkrunarheimilisins að synja beiðni kæranda og eiginmanns hennar um undanþágu frá heimsóknarbanninu eða þeirra athugasemda sem kærandi hafði gert við fyrirkomulag heimsóknarbannsins. Vísaði umboðsmaður til bréfs sem ráðuneytið hafði sent við meðferð kvörtunarinnar þar sem fram kom sú afstaða þess að einstaklingar ættu þess kost á að fá skorið úr um gildi þeirra takmarkana sem heimsóknarbann fæli í sér með stjórnsýslukæru til ráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Vék umboðsmaður einnig að því að embætti landlæknis hefði ekki aðkomu að slíku máli, hvorki í formi almenns eftirlits sem hann hefði með starfsemi heilbrigðisstofnana né sem úrskurðaraðili vegna ágreinings um lögmæti slíkrar ákvörðunar. Að gættri afstöðu ráðuneytisins um kæruheimild var það niðurstaða umboðsmanns að lagaskilyrði brysti að svo stöddu til að taka málið til efnislegrar umfjöllunar, enda hefði ráðuneytið ekki fjallað efnislega um þá ákvörðun hjúkrunarheimilisins að hafna beiðni eiginmanns kæranda um undanþágu.

Í tilefni af kvörtun kæranda sendi umboðsmaður ráðuneytinu bréf þann 23. apríl 2021 þar sem fram kom að hann fengi ekki séð af gögnum málsins að kæranda, eiginmanni hennar eða réttindagæslumanni hennar hafi á nokkru stigi málsins, hvorki af hálfu hjúkrunarheimilisins, landlæknis né ráðuneytisins, verið leiðbeint um kæruheimild til ráðuneytisins. Væri sú málsmeðferð ekki í samræmi við þær lagareglur sem gildi um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Af framangreindum erindum kæranda til stjórnvalda leggur ráðuneytið þann skilning í kæru kæranda að ætlunin hafi jafnframt verið sú að kæra ákvarðanir um að synja um undanþágu frá heimsóknarbanni. Við meðferð málsins leitaðist ráðuneytið eftir því að afla gagna er vörðuðu beiðnir kæranda og/eða eiginmanns hennar um undanþágu frá heimsóknarbanni og ákvarðanir A þar að lútandi. Eru ofangreind bréf, dags. 9. apríl 2020 og 7. maí sama ár, einu gögnin sem liggja fyrir í því sambandi. Hvað varðar bréf A til kæranda kemur fram að í byrjun maí 2020 hafi tilslakanir á heimsóknarbanni tekið gildi og opnað fyrir heimsóknir til íbúa hjúkrunarheimilisins að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Frá því tilslakanir hafi tekið gildi hafi eiginmaður kæranda hefði fengið rýmri heimsóknarrétt til kæranda en almennt hafi gilt um rétt til heimsókna. Leit A svo á að málinu væri þannig lokið, enda kæmu ekki fram frekari kröfur eða ábendingar um annað. Eins og áður greinir liggja ekki fyrir frekari gögn í málinu um beiðnir um undanþágur eða svör A við slíkum beiðnum.

Samkvæmt framangreindu verður ekki annað séð en að eiginmaður kæranda hafi, þegar A svaraði fyrrgreindri beiðni, verið veittur rýmri heimsóknarréttur til kæranda en almennt hafi gilt á grundvelli undanþágureglna. Hafi þannig verið komið til móts við óskir eiginmanns kæranda og kæranda að því er varðar heimsóknir á hjúkrunarheimilið. Bréfið hafi þannig aðeins falið í sér svar við erindi eiginmanns kæranda en ekki ákvörðun um réttindi eða skyldur eiginmanns kæranda  eða hennar sjálfrar í skilningi stjórnsýslulaga að því er varðar heimild til að heimsækja kæranda á hjúkrunarheimilið. Telur ráðuneytið að í bréfinu felist þannig ekki stjórnvaldsákvörðun sem sé kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Málsmeðferð A

Eins og rakið hefur verið óskaði eiginmaður kæranda eftir undanþágu frá heimsóknarbanni á hjúkrunarheimilið B með fyrrgreindu bréfi, dags. 9. apríl 2020. Þann 24. maí 2022 óskaði ráðuneytið eftir gögnum frá réttindagæslumanni kæranda um hvenær kærandi hefði lagt fram beiðni um undanþágu frá heimsóknarbanni og svar hjúkrunarheimilisins B. Ráðuneytið ítrekaði erindið þann 14. júní sl. en þegar úrskurðurinn er kveðinn upp hafa engin gögn borist frá réttindagæslumanni kæranda um ákvarðanir er teknar voru í tengslum um beiðni hennar eða eiginmanns hennar um undanþágu frá heimsóknarbanni. Þá liggja ekki fyrir upplýsingar um að kærandi hafi gert athugasemdir við heimsóknarbann á öðrum tímum faraldursins.

Vegna skorts á gögnum um ákvarðanir í máli kæranda óskaði ráðuneytið eftir því við A að stofnunin léti ráðuneytinu í té afrit af ákvörðunum þar sem kæranda hefði verið synjað um undanþágu frá heimsóknarbanni á árinu 2020. Bárust ráðuneytinu aðeins fyrrgreind gögn, þ.e. bréf 9. apríl 2020 og svar hjúkrunarheimilisins þann 7. maí sama ár. Rannsókn ráðuneytisins hefur þannig ekki leitt í ljós að formleg ákvörðun hafi verið tekin um beiðni um undanþágu frá heimsóknarbanni.

Í úrskurðinum hefur komið fram að heimsóknarbönn á hjúkrunarheimili hafi ekki verið hluti af opinberum sóttvarnaráðstöfunum heilbrigðisráðherra heldur ákvörðun viðkomandi heilbrigðisstofunar í þeim tilgangi að vernda vistmenn í áhættuhóp við smiti af Covid-19. Ljóst er að ákvörðun um heimsóknarbann er íþyngjandi ráðstöfun gagnvart heimilisfólki hjúkrunarheimilis og aðstandendum þeirra sem skerðir rétt þeirra til heimsókna. Að virtum þeim hagsmunum sem heimilisfólk og aðstandendur hafa af ákvörðun um að synja um beiðni um undanþágu frá svo löngu heimsóknarbanni telur ráðuneytið að slík ákvörðun feli í sér ákvörðun um réttindi eða skyldu sem sé kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Af gögnum málsins er ljóst að kærandi og eiginmaður hennar höfðu gert athugasemdir við að hann fengi ekki að heimsækja kæranda á hjúkrunarheimilið í mars 2020 og óskað eftir undanþágu frá því heimsóknarbanni með bréfi til hjúkrunarheimilisins, dags. 9. apríl 2020. Virðist mega draga þá ályktun af gögnum málsins að kæranda og/eða eiginmanni hennar hafi áður verið synjað óformlega um undanþágu frá heimsóknarbanni en eins og áður greinir liggja ekki fyrir upplýsingar um form eða efni þeirrar ákvörðunar. Þá hafi kæranda ekki verið leiðbeint um að heimilt væri að kæra slíka ákvörðun til ráðuneytisins. Við þær aðstæður þar sem aðilar hafa lýst óánægju vegna heimsóknarbanns getur leitt af leiðbeiningarskyldu stjórnvalda að kanna hug þeirra til þess hvort þeir vilji leggja fram beiðni um undanþágu frá heimsóknarbanni. Þegar sú beiðni er fram komin verði að taka formlega ákvörðun um hana innan skamms tíma á grundvelli stjórnsýslulaga og gæta m.a. ákvæða um rökstuðning og kæruleiðbeiningar. Þar sem ekki liggur fyrir í málinu ákvörðun A um að synja kæranda og/eða eiginmanni hennar um undanþágu frá heimsóknarbanni og í ljósi þess að engin almenn ákvörðun um heimsóknarbann á hjúkrunarheimili er í gildi hefur ráðuneytið hins vegar ekki forsendur til að taka málið til efnislegrar meðferðar.

Niðurstaða

Með vísan til alls framangreinds er það mat ráðuneytisins að vísa beri kæru kæranda frá ráðuneytinu. Eins og áður er rakið dróst meðferð málsins verulega hjá ráðuneytinu sem var ekki í samræmi við málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið biður kæranda velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á málinu. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru kæranda, dags. 10. maí 2021, er vísað frá ráðuneytinu.