IRR11110439

Ár 2014, 26. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. IRR11110439

Kæra

A

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru sem barst ráðuneytinu þann 30. nóvember 2011 kærði A, kt. […], ríkisborgari X (hér eftir nefnd kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. nóvember 2011, að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar við íslenskan ríkisborgara.

Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda veitt heimild til dvalar á Íslandi. Jafnframt er þess krafist að kærandi fái að dvelja á Íslandi á meðan mál hennar er til meðferðar hjá ráðuneytinu og þar til endanleg ákvörðun liggur fyrir í máli hennar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 2. mgr. 30. gr. sömu laga.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Kærandi sótti um vegabréfsáritun til Íslands með umsókn sem móttekin var hjá Útlendingastofnun þann 6. apríl 2010. Umbeðin vegabréfsáritun var veitt með gildistíma frá 20. maí 2010 til 17. ágúst 2010. Í kjölfarið, þann 21. maí 2010, kom kærandi til Íslands. Þann 28. júlí 2010 sótti kærandi um dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara. Þann 17. nóvember 2011 synjaði Útlendingastofnun kæranda um dvalarleyfi þar sem fyrir hendi væri rökstuddur grunur um að til hjúskapar kæranda hafi verið stofnað til málamynda sbr. 3. mgr. 13. gr. og þar sem ekki hefði verið sýnt fram á annað. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Framangreind ákvörðun Útlendingastofnunar var kærð til ráðuneytisins með bréfi, dags. 28. nóvember 2011 sem barst ráðuneytinu þann 30. nóvember s.á. Þann 5. desember 2011 óskaði ráðuneytið eftir gögnum málsins og athugasemdum Útlendingastofnunar ef einhverjar væru. Ráðuneytið móttók gögn málsins frá Útlendingastofnun þann 14. maí 2012 og sendi kæranda til kynningar og athugasemda þann 29. maí 2012. Þann 25. júlí 2012 barst ráðuneytinu greinargerð kæranda í málinu og þann 27. júlí 2012 óskaði ráðuneytið eftir athugasemdum Útlendingastofnunar. Athugasemdir Útlendingastofnunar bárust ráðuneytinu 1. ágúst 2012. Rétt er að taka fram að ráðuneytið taldi þær athugasemdir ekki þess eðlis að nauðsynlegt væri að kynna þær fyrir kæranda.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.    Ákvörðun Útlendingastofnunar

Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:

[…]

Að lokum er leiðbeint um kæruleið og kærufrest.

IV.    Málsástæður og rök kæranda

Í kæru er gerð sú krafa að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda veitt heimild til dvalar á Íslandi.

Kærandi byggir kröfu sína á því að Útlendingastofnun hafi skort lagaheimild þegar hún synjaði kæranda um dvalarleyfi og því beri að fella ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Stofnunin hafi stutt ákvörðun sína með vísan til 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 sem geti ekki átt við í tilviki kæranda. Í fyrsta lagi heimili ákvæðið stofnuninni aðeins að synja um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar ef rökstuddur grunur sé um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis. Í athugasemdum með frumvarpinu sé síðan tilgreint hvaða þættir geti gefið vísbendingu um að til hjúskapar hafi verið stofnað til málamynda, svo sem að aðilar hafi ekki búið saman fyrir stofnun hjúskapar, að hjónin skilji ekki tungu hvors annars, mikill aldursmunur sé á milli þeirra eða að þau þekki ekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvors annars fyrir giftingu. Ekkert framantalið eigi við í tilviki kæranda og maka hennar og því ljóst að ákvörðun Útlendingastofnunar hafi ekki stuðst við lög er hún synjaði kæranda um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar. Kærandi hafi þvert á móti komið til Íslands í kjölfar erfiðs skilnaðar við þáverandi maka sinn í X og haft meðferðis að frumkvæði foreldra sinna skilnaðargögn, fæðingarvottorð og fleira. Kærandi hafi ekki leitt hugann sérstaklega að því í hvaða tilgangi hún ætti að hafa slík gögn meðferðis heldur hafi hún farið að vilja foreldra sinna og sé engin ástæða til þess að draga víðtækar ályktanir af því. Kærandi hafi ætlað sér að dvelja hér á landi í þrjá mánuði til að vera samvistum við systur sína sem hún hafði ekki séð um árabil og til þess að jafna sig eftir erfiðleikana. Fljótlega eftir komuna hingað til lands hafi hún hitt núverandi maka sinn sem sé á svipuðum aldri og hún og hafi þau fljótlega farið að draga sig saman. Þegar ástin hafi farið að blómstra hafi þau ákveðið að ganga í hjónaband svo kærandi fengi heimild til þess að dveljast áfram á Íslandi. Kærandi mótmælir því að byggt verði á þeim upplýsingum sem fram komu í viðtali Útlendingastofnunar í júlí 2010. Þegar spurningarnar og svör kæranda séu borin saman mætti álykta að kærandi væri andlega vanheil því hún virðist oft svara út í hött. Kærandi byggir kröfu sína á því að hún hafi í raun verið skelfingu lostin þegar hún var tekin í það sem hún taldi vera lögregluyfirheyrslu og kveðst hafa misst dómgreind sína. Hún hafi verið nýkomin til landsins og þar af leiðandi hafi hún ekki verið búin að ná áttum í hinu ókunna nýja umhverfi.

Þá byggir kærandi kröfu sína ennfremur á því að Útlendingastofnun hafi borið að rannsaka mál hennar betur áður en henni var synjað um dvalarleyfi hér á landi. Útlendingastofnun hafi alfarið horft framhjá þeirri staðreynd að kærandi og maki hennar hafi verið í gildum hjúskap þegar kærandi sótti um dvalarleyfi og ekkert hafi bent til annars en hjónaband þeirra og samband væri venjulegt hjónasamband. Aldrei hafi verið rætt við maka hennar í þeim tilgangi að kanna hvort hér væri um raunverulegan hjúskap að ræða. Meðfylgjandi greinargerð kæranda séu yfirlýsingar nágranna, vina og vandamanna. Í athugasemdum við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Kærandi heldur því fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga með því að láta hjá líða að upplýsa málið en byggja þess í stað synjun sína einungis á viðtali því sem átti sér stað í Útlendingastofnun. Í athugasemdum við 10. gr. stjórnsýslulaga segi að því tilfinnanlegri og/eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er fyrir borgarann, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til rannsóknarskyldu stjórnvalds. Kærandi heldur því fram að brot Útlendingastofnunar á rannsóknarreglunni hafi haft áhrif á efni ákvörðunarinnar og því beri að ógilda hana. Rannsóknarregla stjórnsýslulaga sé öryggisregla en brot á henni geti varðað ógildi stjórnvaldsákvörðunar.

Loks er krafa kæranda byggð á því að synjun umsóknar hennar um dvalarleyfi sé í andstöðu við Mannréttindasáttmála Evrópu eins og hann hefur verið lögfestur hér á landi með lögum nr. 62/1994 og vísar kærandi sérstaklega til 8. gr. um réttinn til friðhelgis einkalífs. Þá vísar kærandi til heimilda í 2. mgr. 8. gr. til skerðingar á þessum rétti og að ekkert slíkt eigi við í tilviki kæranda. Í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga sé áréttað að stjórnvald skuli ekki beita íþyngjandi ákvörðunum sínum ef annað og vægara úrræði er fyrir hendi. Þeir hagsmunir stjórnvalds að synja kæranda um dvalarleyfi hér á landi séu mun minni en þeir hagsmunir kæranda að fá að dvelja samvistum við eiginmann, ættingja og vini hér á landi. Kærandi hafi nú verið í hjónabandi með B í tvö ár og þau hafi búið allan þann tíma að […]. Þau eigi íbúðina sjálf og þar hafi þau komið sér upp fallegu heimili. Á þessum tíma hafi þau eignast góða vini. Kærandi starfi í […] en eiginmaður hennar á […].

Svo sem fram kemur hér að framan fylgdu greinargerðinni yfirlýsingar vina, nágranna og vandamanna. Þetta eru yfirlýsing kæranda og maka hennar þess efnis að kærandi hafi verið búsett að […] síðan 15. júlí 2010 ásamt B. Þá rita undir þá yfirlýsingu þrír einstaklingar fæddir […], tveir þeirra búsettir á […]. Hin yfirlýsingin er staðfesting tengdamóður systur kæranda um að hún hafi komið til landsins árið 2010, kynnst B og gifst honum. Þau séu til heimilis að […].

V.      Málsástæður og rök Útlendingastofnunar

Útlendingastofnun gerði athugasemdir við greinargerð kæranda. Útlendingastofnun vísar til þess sem fram kemur í greinargerðinni og athugasemdum með frumvarpi til útlendingalaga, að þættir eins og að aðilar hafi ekki þekkt til hvors annars fyrir stofnun hjúskapar og þekki ekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvors annars geti verið vísbending um að um málamyndahjónaband sé að ræða. Eins og sjá megi í ákvörðun Útlendingastofnunar í þessu máli hafi kærandi lítið sem ekkert þekkt til eiginmanns síns fyrir stofnun hjúskaparins. Nánar um þetta og að öðru leyti vísar Útlendingastofnun til hinnar kærðu ákvörðunar.

VI.    Niðurstaða ráðuneytisins

Í máli þessu er til úrlausnar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar við íslenskan ríkisborgara vegna gruns um að til hjúskaparins hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla kæranda dvalarleyfis.

Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Við meðferð málsins fórst fyrir að taka afstöðu til kröfu um frestun réttaráhrifa. Í ljósi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar hefur ekki komið til framkvæmdar og kæranda ekki verið vísað úr landi, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að úrskurða um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Verður málið því tekið til efnislegar meðferðar. Ráðuneytið biðst þó velvirðingar á þessum annmarka á meðferð málsins.

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 96/2002 (útlendingalög) og reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, ásamt áorðnum breytingum. Í 13. gr. laga nr. 96/2002 og 47. gr. reglugerðar um útlendinga er að finna heimild til að veita maka íslensks ríkisborgara dvalarleyfi hér á landi að uppfylltum hinum almennu skilyrðum fyrir veitingu dvalarleyfis sem koma fram í 11. gr. útlendingalaga. Kærandi þarf því að uppfylla sérstök skilyrði 13. gr. útlendingalaga ásamt hinum almennu skilyrðum 11. gr. útlendingalaga. Í 11. gr. útlendingalaga koma fram grunnskilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis. Samkvæmt ákvæðinu má veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi í samræmi við ákvæði 12. – 12. gr. e eða 13. gr., að fenginni umsókn og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. ef framfærsla, sjúkratrygging og húsnæði er tryggt.

Í 3. mgr. 13. gr. útlendingalaga kemur fram að sé rökstuddur grunur um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, og ekki er sýnt fram á annað með óyggjandi hætti, veiti það ekki rétt til dvalarleyfis, sbr. einnig 47. gr. reglugerðar um útlendinga. Sama gildir ef rökstuddur grunur er um að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar með vilja beggja hjóna. Í athugasemdum í frumvarpi við 3. mgr. 13. gr. útlendingalaga, sbr. 2. gr. laga nr. 20/2004 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 96/2002, kemur m.a. fram að skilyrði þess að neitað verði um dvalarleyfi fyrir maka sé í fyrsta lagi að rökstuddur grunur sé um að um gerning til málamynda sé að ræða. Það verði að vera glögg vísbending um að til hjúskapar hafi verið stofnað til þess eins að sækja um dvalarleyfi. Vísbendingar í þeim efnum geta t.d. verið að aðilar hafi ekki búið saman fyrir stofnun hjúskapar, hjónin skilji ekki tungu hvors annars, mikill aldursmunur er á þeim, þau þekkja ekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvors annars fyrir giftingu eða fyrri hjónabönd. Ef fyrir liggur rökstuddur grunur um að til hjúskapar hafi verið stofnað til þess að fá dvalarleyfi, vegna framangreindra atriða eða af öðrum ástæðum, verður umsækjandinn að sýna fram á annað.

Synjun Útlendingastofnunar á umsókn kæranda um dvalarleyfi er byggð á því að rökstuddur grunur sé fyrir hendi um að til hjúskapar hafi verið stofnað til málamynda í þeim tilgangi einum að afla kæranda dvalarleyfis hér á landi.

Svo sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun barst Útlendingastofnun umsókn kæranda um vegabréfsáritun til Íslands þann 6. apríl 2010. Tilgangur ferðar kæranda var að heimsækja systur sína. Kærandi fékk í kjölfarið útgefna vegabréfsáritun með gildistíma frá 20. maí 2010 til 17. ágúst 2010. Þann 11. júní 2010 fékk Útlendingastofnun upplýsingar frá dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu (nú innanríkisráðuneytið) þess efnis að kona hefði komið í ráðuneytið og tilkynnt að til stæði að kærandi gengi í hjúskap hinn [...] með B, íslenskum ríkisborgara. Konan lagði jafnframt fram skilnaðargögn vegna fyrirhugaðs hjúskapar. Í ljósi ofangreinds var kærandi boðuð í viðtal til Útlendingastofnunar sem fram fór 2. júlí 2010 þar sem grunur lék á að hún hyggðist ganga í hjónaband til málamynda hér á landi í þeim tilgangi að sækja um dvalarleyfi.

Kærandi byggir kröfu sína um ógildingu m.a. á því að Útlendingastofnun hafi skort lagaheimild til að synja umsókn kæranda um dvalarleyfi og að stofnunin hafi ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi mótmælir þeim atriðum sem Útlendingastofnun benti á í máli þessu til stuðnings því að fyrrgreindur hjúskapur sé til málamynda, þar sem enginn þeirra þátta sem tilgreindir séu í athugasemdum með 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga, og eru til vísbendingar um að til hjúskapar hafi verið stofnað til málamynda, eigi við í tilviki kæranda og maka hennar.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að þegar kærandi mætti til fyrrgreinds viðtals hjá Útlendingastofnun hafði hún þegar farið í læknisheimsókn vegna dvalarleyfisumsóknar og skilnaðargögnum hafði verið skilað fyrir hennar hönd til ráðuneytisins vegna fyrirhugaðs hjúskapar á Íslandi. Samkvæmt þessu telur ráðuneytið ljóst að á þeim tíma sem viðtalið var tekið hafi verið búið að taka ákvörðun um stofnun hjúskapar kæranda og maka hennar og eftirfarandi umsókn um dvalarleyfi á grundvelli hans. Þrátt fyrir þetta gat umsækjandi ekki svarað spurningum um persónulega hagi tilvonandi maka síns. Hún vissi ekki hvað hann var gamall, hvort hann ætti börn, hvort hann hefði verið giftur áður, hvort hann ætti systkini eða hvort hann ætti ættingja hér á landi. Þá gat hún ekki svarað því hvort hann hefði búið annars staðar en í X og á Íslandi, hvort hann hefði stundað nám eða hvar hann ynni. Í viðtalinu kom jafnframt fram að kærandi ætti kærasta í X.

Samkvæmt upplýsingum sem kærandi veitti í viðtalinu hjá Útlendingastofnun hitti hún maka sinn fyrst eftir að skilnaðargögnum var skilað til ráðuneytisins vegna fyrirhugaðs hjúskapar. Hún fór í læknisheimsókn vegna umsóknar um dvalarleyfi fáum dögum eftir að hafa hitt hann fyrst, tveimur dögum fyrir umrætt viðtal. Ljóst er að þegar viðtalið fór fram þekkti umsækjandi lítið til tilvonandi eiginmanns síns, hafði ekki ákveðið hvort hún vildi giftast honum og kvaddist eiga kærasta í X. Samt sem áður stofnuðu þau til hjúskapar um tveimur vikum síðar. Samkvæmt því sem fram kemur í kæru var kærandi skelfingu lostin í viðtalinu við Útlendingastofnun og því ekki hægt að byggja á því sem þar fór fram. Að mati ráðuneytisins breytir þetta ekki fyrirliggjandi staðreyndum málsins og því að þegar viðtalið fór fram hafði ákvörðun verið tekin um stofnun hjúskapar kæranda og maka hennar.

Í ljósi ofangreinds og með tilliti til þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu er það mat ráðuneytisins að Útlendingastofnun hafi aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar voru til að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu þegar ákvörðun var tekin um synjun dvalarleyfis og að ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Að mati ráðuneytisins getur það þannig ekki varðar ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þótt Útlendingastofnun hafi ekki kallað maka kæranda sérstaklega til viðtals enda verður ekki séð að það hefði getað breytt niðurstöðu málsins, sérstaklega í ljósi þeirra upplýsinga sem þegar voru fram komnar.

Þegar fyrir liggur rökstuddur grunur um að til hjúskapar hafi verið stofnað til þess að afla einstaklingi dvalarleyfis hér á landi er Útlendingastofnun ekki heimilt að veita dvalarleyfi á grundvelli hjúskaparins nema sýnt sé fram á með óyggjandi hætti að ekki hafi verið stofnað til hjúskapar í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, sbr. 3. mgr. 13. gr. útlendingalaga. Upplýsingar í kæru um búsetu kæranda frá stofnun hjúskapar ásamt meðfylgjandi yfirlýsingum nágranna og vina breyta ekki þeim staðreyndum málsins að þegar kærandi stofnaði til hjúskapar og sótti um dvalarleyfi hjá Útlendingastofnun var um málamyndagerning að ræða og því veitir hann ekki rétt til dvalarleyfis sbr. 3. mgr. 13. gr. útlendingalaga. Þá hefur ekkert fram komið í málinu sem bendir til þess að brotið hafi verið gegn 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu eða meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Að lokum tekur ráðuneytið fram að 14. febrúar 2014 bárust ráðuneytinu upplýsingar frá kæranda um að hún hefði lokið tveimur námskeiðum í íslensku, á haustönn 2012 annars vegar og vorönn 2013 hins vegar. Hins vegar hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn hjá ráðuneytinu sem hnekkja því mati Útlendingastofnunar og ráðuneytisins um að til hjúskapar hennar og maka hennar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla henni dvalarleyfis eða þá að aðstæður hennar hafi breyst svo verulega að haft geti áhrif á niðurstöðu þessa máls. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi hér á landi og ber því að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. nóvember 2011, um að synja A, kt. […], ríkisborgara X, um útgáfu dvalarleyfis, er staðfest.