IRR12020146
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR12020146
Kæra A
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 9. febrúar 2012 kærði B hrl., f.h. A, ríkisborgara X (hér eftir nefnd kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. janúar 2012, að synja kæranda um dvalarleyfi hér á landi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests samkvæmt 2. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 19. apríl 2005 og var synjað af Útlendingastofnun þann 10. ágúst 2005. Var sú ákvörðun staðfest af dómsmála- og kirkjumálaráðuneytinu (nú innanríkisráðuneytinu) þann 5. maí 2006. Ekki var unnt að flytja kæranda úr landi á sínum tíma þar sem hún gat ekki sýnt fram á hver hún væri og var henni því fyrst veitt bráðabirgðadvalarleyfi á grundvelli þágildandi 3. mgr. 11. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sbr. nú 12. gr. g útlendingalaga, þann 2. október 2006 og hefur það leyfi verið endurnýjað ítrekað síðan. Þann 7. október 2011 barst Útlendingastofnun umsókn um dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga, var þeirri umsókn synjað með ákvörðun stofnunarinnar þann 27. janúar 2012. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.
Þann 9. febrúar 2012 barst ráðuneyti kæra í máli þessu. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. febrúar 2012, var óskað eftir gögnum málsins frá Útlendingastofnun. Þau gögn bárust ráðuneytinu þann 22. febrúar 2012. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 1. mars 2012, voru kæranda kynnt gögn málsins og gefinn frestur til að leggja fram greinargerð. Þann 28. mars 2012 barst ráðuneytinu greinargerð kæranda og var hún kynnt Útlendingastofnun með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. apríl 2012. Engar athugasemdir bárust.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:
[...]
IV. Málsástæður og rök kæranda
Ráðuneytið telur að í kröfugerð kæranda felist krafa um að ákvörðun Útlendingastofnunar frá 27. janúar 2012 verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi af mannúðarástæðum sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Kærandi byggir kröfu sína á því að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við ákvörðunartöku Útlendingastofnunar enda hafi kærandi sótt um dvalarleyfi af mannúðarástæðum þann 25. nóvember 2008 en Útlendingastofnun ekki tekið ákvörðun í málinu fyrr en 27. janúar 2012 eða rúmum þremur árum síðar. Kærandi byggir jafnframt kröfu sína um ógildingu ákvörðunar Útlendingastofnunar á því að lögmætisregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin við ákvörðunina, sem og rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga.
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún uppfylli í fyrsta lagi skilyrði 12. gr. g útlendingalaga um að hafa dvalið hér á landi lengur en í tvö ár á bráðabirgðadvalarleyfi, en hún hefur sem kunnugt er dvalið hér á landi frá árinu 2005, með bráðabirgðadvalarleyfi skv. þágildandi 3. mgr. 11. gr. útlendingalaga nú 12. gr. g. útlendingalaga frá árinu 2006 eða um tæp 6 ár. Þá uppfyllir hún einnig það skilyrði ákvæðisins að rík mannúðarsjónarmið mæli með því að henni verði veitt mannúðardvalarleyfi auk þess sem hún hefur myndað sérstök tengsl við landið á þeim 7 árum sem hún hefur nú dvalið og starfað hér á landi. Í greinargerð kæranda kemur einnig fram að vegna aðstæðna í heimalandi kæranda teljist hún uppfylla skilyrði ákvæðisins um að mannúðarsjónarmið standi með því að henni verði veitt dvalarleyfi skv. ákvæði 12. gr. f.
Ítrekað er að kærandi sé mun tengdari Íslandi en heimaríki sínu enda eigi hún hér fjölmarga vini og vinnufélaga sem hún sé í nánum tengslum við. Þá hafi hún ekki í nein hús að vernda í heimalandinu sínu, engin tengsl eigi hún við fjölskyldu þar, enda einkabarn hjóna sem nú séu látin. Þá eigi hún enn fremur engin börn þar né aðra ættingja á lífi. Kærandi hafi á þeim tíma sem hún hefur dvalið hér lagt sig fram við að læra íslensku og tengst íslenskum borgurum, enn fremur verið dugleg og einkar vel liðin í starfi.
Í greinargerð er borið við ómöguleika á því að sýna fram hver kærandi í raun sé, og því að afla persónu – eða ferðaskilríkja til handa henni. Í því samhengi vísar hún til ýmissa gagna, svo sem skýrslu alþjóðlegu mannréttindasamtakanna Human Rights Watch frá árinu 2011, [...], staðfestingar alþjóðlegra mannréttindasamtaka, sem finna má á veraldarvefnum, þess efnis að einstaklingar af sama þjóðarbroti og kærandi eigi við sama vandamál að etja og kærandi varðandi öflun persónu- og ferðaskilríkja, hafi þeir flutt frá svæðinu fyrir árið 1994 líkt og kærandi gerði. Sé tekið svo sterkt til orða að vegna strangra skilyrða um búsetu á svæðinu í ákveðinn tíma fyrir árið 1999 séu meginþorri þjóðarbrots kæranda útilokaður frá því að afla sér skilríkja á svæðinu. Þá eru jafnframt lagðar fram upplýsingar frá Landinfo í Noregi. Má einnig sjá á þeim upplýsingum að ekki sé hægt að finna neinar upplýsingar um það hvernig þjóðarbrot Z eigi að útvega sér persónu- og ferðaskilríki. Einnig er vísað í umfjöllun fjölmiðla um það hversu margir íbúar svæðisins séu með öllu án nokkurra skilríkja vegna sambærilegrar stöðu og kærandi er í. Í málinu hafi verið lögð fram gögn er sýni fram á að kærandi hefur reynt að sækja sér skilríki í sendiráði X í Kaupmannahöfn en það hafi engan árangur borið og kveðst hún þegar hafa veitt Útlendingastofnun ítarlega upplýsingar um slíkt þegar þess var óskað. Þá hefur hún lagt fram gögn sem sýna að hún hafi sótt formlega um vegbréf sér til handa sem móttekið var hjá sendirráðinu þann 15. nóvember 2011. Kæranda hafi borist formleg svör sendirráðsins með meðfylgjandi bréfi, dags. 8 febrúar 2012, hvar sagt er að ekki sé hægt að staðfesta uppruna kæranda í Z skv. núverandi stjórnvöldum á sjálfstjórnarsvæðinu. Lögmaður kæranda kveður í greinargerð slíkt vera með vísan í skýrslu Human Rights Watch, enda hafi kærandi verið flutt frá svæðinu árið 1992 eða sjö árum áður en svæðið var viðurkennt sjálfstjórnarsvæði. Engin gögn finnist um hana frá þeim tíma enda séu þau ófáanleg, né hafi hún sótt um vegabréf eða persónuskilríki á þeim tíma er slíkt hefur verið mögulegt, þ.e. frá 1994 til okkar dags enda var hún ekki búsett á svæðinu á þeim tíma. Því geti hún ekki undir nokkrum kringumstæðum útvegað löggilt skilríki frá heimalandinu sínu.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Lagarök
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 96/2002 (hér eftir nefnd útlendingalög) og reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, ásamt áorðnum breytingum. Í 11. gr. útlendingalaga koma fram grunnskilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis. Samkvæmt ákvæðinu má veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi í samræmi við 12. – 12. gr. e eða 13. gr., að fenginni umsókn og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. ef framfærsla, sjúkratrygging og húsnæði er tryggt.
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. f útlendingalaga, er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 11. gr., ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla hans við landið. Vekja ber athygli á að með lögum sem samþykkt voru á Alþingi þann 9. september 2010 um breytingar á lögum um útlendinga var nýjum málslið bætt við 12. gr. f útlendingalaga. Þar segir nú í 2. mgr. ákvæðisins: „Veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.“
Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 115/2010 um breytingar á útlendingalögum, kemur fram að ljóst sé að við mat á því hvort rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita dvalarleyfi samkvæmt núgildandi 12. gr. f. verði að líta til þess að þeir sem geti sýnt fram á þörf á vernd skv. 2. mgr. 44. gr. laganna eigi nú rétt á að fá hæli og njóta réttarverndar sem flóttamenn. Þá segir að því verði að ætla að þörf á því að gefa út dvalarleyfi af mannúðarástæðum komi sjaldnar til en verið hefur en engu að síður geti það enn komið til ef ekki hefur verið sýnt fram á að skilyrðum 44. gr. sé fullnægt, en að útlendingurinn þarfnist verndar skv. 1. mgr. 45. gr.
Samkvæmt 12. gr. g. um bráðabirgðadvalarleyfi er heimilt, að beiðni útlendings sem sótt hefur um hæli, að veita honum bráðabirgðadvalarleyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin um hælisumsóknina. Einnig er heimilt, að beiðni útlendings sem hefur fengið endanlega synjun um hæli eða dvalarleyfi sem kemur ekki til framkvæmda að svo stöddu, að veita honum bráðabirgðadvalarleyfi þar til synjunin kemur til framkvæmda. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:
b. að ekki leiki vafi á því hver umsækjandi er,
c. að ekki liggi fyrir ástæður sem geta leitt til brottvísunar umsækjanda,
d. að ekki liggi fyrir beiðni um að annað ríki taki við honum á ný, sbr. [1. mgr. 46. gr. a],1)
e. að útlendingur hafi veitt upplýsingar og atbeina sinn til að aðstoða við úrlausn máls.
Í 2. mgr. kemur þá fram að heimilt sé að víkja frá skilyrðum 1. mgr. þegar sérstaklega stendur á.
Í 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga segir að heimilt sé að veita útlendingi sem haft hafi dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. g laganna í tvö ár hið minnsta dvalarleyfi skv. 12. gr. f ef skilyrðum 1. mgr. sé fullnægt og sérstakar ástæður mæli ekki gegn því.
Í fyrrnefndri greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/20120 um breytingar á lögum um útlendinga, segir að ákvæðið geti átt við um útlending sem ekki hefur fengið hæli eða dvalarleyfi á öðrum grundvelli en er samt sem áður í þeirri aðstöðu að honum verður ekki vísað brott, vegna ákvæða 45. gr. laganna, eða af öðrum ástæðu. Þá segir að ljóst sé að þessu ákvæði verði ekki oft beitt, enda þurfi skilyrði 1. mgr. 12. gr. f útlendingalaga einnig að vera uppfyllt, auk þess að mælt er fyrir um að sérstakar ástæður mæli ekki á móti því að viðkomandi fái dvalarleyfi á þessum grundvelli. Mætti við mat á því m.a. líta til þess hvort útlendingur hefur aðstoðað yfirvöld við meðferð máls hans eða ekki.
Í útlendingalögum nr. 96/2002 var upphaflega að finna sambærilegt ákvæði og nú er í 12. gr. g útlendingalaga í þágildandi 3. mgr. 11. gr. en þar sagði: „Útlendingastofnun getur, að beiðni útlendings sem sótt hefur um hæli, veitt honum bráðabirgðadvalarleyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin um hælisumsóknina. Hún getur einnig, að beiðni útlendings sem hefur fengið endanlega synjun um hæli eða dvalarleyfi sem kemur ekki til framkvæmda að svo stöddu, veitt honum bráðabirgðadvalarleyfi þar til synjunin kemur til framkvæmda. Ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru, og viðeigandi ákvæði V. kafla laga þessara, gilda ekki um ákvörðun um bráðabirgðadvalarleyfi. Bráðabirgðadvalarleyfi hefur ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum.“
Með athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 96/2002 um útlendinga kom eftirfarandi frma um þágildandi 3. mgr. 11. gr.: „Meðferð umsóknar um hæli getur af ýmsum ástæðum tekið langan tíma, m.a. vegna gagnaöflunar í tengslum við rannsókn og meðferð máls, og einnig eru oft örðugleikar á að fram kvæma synjun um hæli eða dvalarleyfi. Af þeim sökum þykir rétt að unnt verði að veita útlendingi sem þannig stendur á fyrir bráðabirgðadvalarleyfi til að gera honum kleift að afla sér tekna með vinnu sér til framfærslu. Ekki er þó gert ráð fyrir að þessi heimild taki sjálfkrafa til allra sem þannig stendur á um. Þannig yrði heimildinni ekki beitt ef umsækjandi ber sjálfur ábyrgð á þessari aðstöðu, svo sem vegna þess að hann hefur ekki verið samvinnuþýður við úrlausn máls. Þegar skilríkjalaus útlendingur t.d. neitar að gefa á sér deili eða láta í té upplýsingar um ríkisfang eða heimaland og ekki er vitað hvaðan hann kemur kemst synjunin ekki til framkvæmda. Þar sem ómöguleikinn stafar af því að útlendingur neitar samvinnu við úrlausn málsins verða hins vegar ekki forsendur til útgáfu bráðabirgðadvalarleyfis. Bráðabirgðadvalarleyfi er ekki markaður ákveðinn tími. Það gildir á meðan umsókn um hæli er til meðferðar eða þar til unnt verður að framkvæma synjun um hæli eða dvalarleyfi. Tilgangur ákvæðisins er þannig fyrst og fremst sá að leggja grunn að því að veita megi útlendingnum atvinnuleyfi svo að hann geti framfleytt sér. Er því lagt til að tekið verði sérstaklega fram að bráðabirgðadvalarleyfi hafi ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum. Með þessu er undirstrikað að slíkt leyfi er samkvæmt eðli sínu aðeins til bráðabirgða. Því er ráðgert að sett verði sérregla í lög um atvinnuréttindi útlendinga þar sem bráðabirgðadvalarleyfi veitir útlendingi rétt til þess að fá tímabundið atvinnuleyfi á meðan bráðabirgðadvalarleyfið gildir.“
2. Niðurstaða
Úrlausnarefni máls þessa lítur að því hvort kærandi uppfylli skilyrði 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga en kærandi hefur haft bráðabirgðadvalarleyfi á Íslandi síðan árið 2006. Kærandi kom upphaflega hingað til lands árið 2005 og sótti um hæli. Útlendingastofnun synjaði henni um hæli og dvalarleyfi af mannúðarástæðum þann 10. ágúst 2005 og var sú ákvörðun staðfest af dómsmála- og kirkjumálaráðuneytinu (nú innanríkisráðuneytið) þann 5. maí 2006.
Þó svo að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um hæli og að sú ákvörðun hafi sem fyrr segir verið staðfest af ráðuneytinu hefur kærandi verið í þeirri stöðu frá árinu 2006 að henni verður ekki vísað frá landi þar sem vafi leikur á því hver hún er. Hún hefur engin gögn sem staðfesta uppruna hennar og enn fremur hefur hún ekki getað aflað neinna gagna þar um. Í ljósi þess hefur ekki verið hægt að vísa henni til heimalands síns, sem hún kveður vera X. Kærandi ber því við að ómögulegt sé fyrir hana að sína fram á hver hún sé. Við rekstur málsins hjá ráðuneytinu hefur hún m.a. lagt fram gögn sem sýna fram á tilraunir hennar til að afla upplýsinga frá X stjórnvöldum, staðfestingu á að X stjórnvöld þekki ekki deil á henni, ásamt skýrslu mannréttindasamtakanna Human Rights Watch um stöðu fólks frá Z héraði í X.
Þrátt fyrir þetta var kæranda veitt bráðabirgðadvalarleyfi árið 2006 að því er virðist án þess að hafa gert grein fyrir sér með fullnægjandi hætti. Var það gert á grundvelli 3. mgr. 11. gr. þágildandi útlendingalaga en í greinargerð með frumvarpi því er varð að útlendingalögum nr. 96/2002 kemur m.a. fram í athugasemdum við ákvæðið að meðferð umsóknar um hæli geti af ýmsum ástæðum tekið langan tíma, m.a. vegna gagnaöflunar í tengslum við rannsókn og meðferð máls, og einnig séu oft örðugleikar á að framkvæma synjun um hæli eða dvalarleyfi. Af þeim sökum þyki rétt að unnt verði að veita útlendingi sem þannig stendur á fyrir, bráðabirgðadvalarleyfi til að gera honum kleift að afla sér tekna með vinnu sér til framfærslu. Ekki var þó gert ráð fyrir að þessi heimild tæki sjálfkrafa til allra sem þannig stendur á um og þannig var sérstaklega tekið fram að heimildinni hafi ekki átt að beita hafi umsækjandi sjálfur borið ábyrgð á þessari aðstöðu sinni, svo sem vegna þess að hann hafi ekki verið samvinnuþýður við úrlausn máls. Var sérstaklega tekið dæmi um það þegar skilríkjalaus útlendingur t.d. neitar að gefa á sér deili eða láta í té upplýsingar um ríkisfang eða heimaland og ekki er vitað hvaðan hann kemur. Þar sem ómöguleikinn stafi þá af því að útlendingur neitar samvinnu við úrlausn málsins skapist ekki forsendur til útgáfu bráðabirgðadvalarleyfis í þeim tilvikum.
Af þessu er ljóst, líkt og nú er gert ráð fyrir í núgildandi ákvæði 12. gr. g. um bráðabirgðadvalarleyfi, að á þeim tíma er kærandi fékk fyrst útgefið bráðabirgðadvalarleyfi á grundvelli 3. mgr. 11. gr. þágildandi laga, var gerð krafa um að hælisleitandi hefði verið samvinnuþýður við úrlausn máls og að ómöguleiki við að framkvæma synjun um veitingu hælis væri ekki á hans ábyrgð. Að öðrum kosti hafi ekki átt að gefa út bráðabirgðadvalarleyfi til handa útlendingi. Í núgildandi 12. gr. g. er í 2. mgr. sérstaklega vikið að heimild til þess að víkja frá skilyrðum 1. mgr. ákvæðisins, þegar sérstaklega stendur á. Í fyrrnefndri greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2012 um breytingar á lögum um útlendinga, kemur fram um þessa undanþágu að t.d. sé átt við það þegar öll skilyrði nema skilyrði b-liðar eru uppfyllt og ekki tekst að afla ferðaskilríkja fyrir viðkomandi en ómöguleikann er ekki að rekja til útlendingsins sjálfs heldur yfirvalda heimalands hans. Það þyki því ekki sanngjarnt að láta útlendinginn gjalda þess og er Útlendingastofnun þá heimilt að gefa út bráðabirgðadvalarleyfi.
Í 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga kemur fram að sérstakar aðstæður mega ekki mæla gegn því að umsækjandi fái dvalarleyfi hér á landi. Í máli þessu var það mat Útlendingastofnunar að þar sem kærandi hefði ekki gert fullnægjandi grein fyrir sér né sýnt yfirvöldum samstarfsvilja við úrbætur á því, væru fyrir hendi slíkar sérstakar aðstæður.
Af staðreyndum málsins og þeim ástæðum sem Útlendingastofnun telur mæla gegn því að kærandi fái veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f, virðist sem Útlendingastofnun hafi veitt kæranda bráðabirgðadvalarleyfi án þess að hún hafi uppfyllt þau fyrrgreindu skilyrði sem gerð er krafa um, og metið það á þá leið að ómöguleika kæranda á því að afla sér skilríkja hafi ekki verið að rekja til hennar. Eins og fram hefur komið var kæranda fyrst veitt bráðabirgðadvalarleyfi í október 2006 og síðan þá hefur það leyfi verið endurnýjað á hálfs árs fresti án endurskoðunar.
Í máli þessu hefur komið fram að kærandi hafi ekki, þrátt fyrir beiðnir Útlendingastofnunar, lagt fram skilríki eða önnur gögn sem sýna með sannanlegum hætti hver hún er. Einnig var vakin athygli á því að hefði kærandi þegar reynt að afla sér skilríkja þá lægi ekki fyrir í gögnum málsins neinar upplýsingar um þær tilraunir né afdrif þeirra og óskaði Útlendingastofnun ennfremur ítrekað við meðferð málsins eftir slíkum gögnum eða afriti af þeim væru þær til staðar. Það er því mat Útlendingastofnunar að meta verði þessa stöðu kæranda með þeim hætti að hún hafi ekki sýnt yfirvöldum samstarfsvilja við að gera rétta grein fyrir sér og að auðkenni hennar séu enn með öllu óstaðfest. Þá liggi fyrir í gögnum málsins að X yfirvöld kannist ekki við kæranda undir því nafni og fæðingardegi sem hún hefur gefið yfirvöldum hér á landi. Yrði dvalarleyfi veitt til kæranda myndi hún því eiga rétt á að fá útgefin skilríki á grundvelli óstaðfestra og ótrúverðugra upplýsinga um auðkenni hennar.
Ráðuneytið tekur undir með Útlendingastofnun að mikilvægt sé að skortur á samstarfsvilja leiði ekki af sér aukin réttindi og að nauðsynlegt sé að afstaða hafi verið tekin til auðkennis viðkomandi og mögulegs ómöguleika á því að gera rétta og fullnægjandi grein fyrir sér þegar tekin er ákvörðun um umsókn um dvalarleyfi af mannúðarástæðum sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis.
Ráðuneytið bendir þó á eins og áður hefur komið fram, að skv. útlendingalögum, núgildandi og samkvæmt þeim ákvæðum sem í gildi voru þegar kæranda var veitt bráðabirgðadvalarleyfi árið 2006, er kveðið á um að slíkt mat, þ.e. mat á auðkenni viðkomandi og hugsanlegs ómöguleika hans á að gera rétta og fullnægjandi grein fyrir sér, verði að fara fram áður en bráðabirgðadvalarleyfi skv. núgildandi 12. gr. g. og þágildandi 3. mgr. 11. gr. útlendingalaga, er veitt. Hefur Útlendingastofnun því í raun þegar átt að hafa tekið afstöðu til þeirra atriða sem hún kveður nú hamla veitingu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarástæðna. Ráðuneytið gerir athugasemd við þá framkvæmd Útlendingastofnunar að veitt sé bráðabirgðadvalarleyfi án þess að framangreint mat hafi farið fram. Í máli þessu eru rúm 7 ár síðan að kæranda var fyrst veitt bráðabirgðadvalarleyfi og hefur það leyfi verið endurnýjað athugasemdalaust á hálfs árs fresti síðan.
Ljóst er kærandi hefur haft bráðabirgðadvalarleyfi hér á landi síðan árið 2006 og uppfyllir því skilyrði 4. mgr. 12. gr. f um að hafa haft bráðabirgðadvalarleyfi hér á landi í að minnsta kosti 2 ár en í öðru lagi er það skilyrði 4. mgr. 12. gr. f laganna að skilyrðum 1. mgr. sömu greinar sé fullnægt en þar er vísað til þess að veita megi dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla við landið. Kærandi hefur dvalið hér hér á landi í langan tíma, verið virkur þátttakandi í íslenskum atvinnumarkaði, nýtur þjóðfélagsþegn sem ekki hefur gerst uppvís um glæpi eða óviðunandi hegðun. Telja verður að á þessum tíma hafi kærandi sannanlega myndað tengsl við land og þjóð eins og gerð er krafa um í 1. mgr. 12. gr. f útlendingalaga. Kemur þá til skoðunar hvort til staðar séu sérstakar ástæður sem mæli gegn því að kærandi fái veitt dvalarleyfi á þessum grundvelli. Ráðuneytið fær ekki séð að í máli þessu sé bent á aðrar ástæður sem stofnunin telur mæla gegn því að hún fái dvalarleyfi á þessum grunni aðrar en þá að kærandi hafi ekki sýnt fram á með fullnægjandi hætti hver hún sé né verið samstarfsfús. Ráðuneytið fellst sem fyrr segir á að við mat á þessum sérstöku ástæðum í málum er varða 4. mgr. 12. gr. f þurfi m.a. að líta til þess hvort útlendingur hefur aðstoðað yfirvöld við meðferð máls hans eða ekki og hvort sá tími sem liðið hefur, í ljósi þeirra tímalágmarks sem ákvæðið felur í sér, sé einhverja hluta vegna af völdum viðkomandi útlendings. Þá væri sannarlega óeðlilegt að viðkomandi fengi að nýta þá undanþágu sem í ákvæðinu felst. Í máli þessu eru um 8 ár síðan hún sótti fyrst um hæli hér á landi og um 7 og ½ ár síðan hún fékk fyrst útgefið bráðabirgðadvalarleyfi. Við meðferð málsins hjá ráðuneytinu hefur kærandi lagt fram ýmis gögn sem sýna tilraunir hennar til þess að fá útgefin skilríki eða einhvers konar svör frá X stjórnvöldum en án árangurs. Þá hefur hún lagt fram yfirlýsingu frá X stjórnvöldum um að þau kannist ekki við hana undir því nafni og fæðingardegi sem hún hefur gefið upp. Enn fremur hefur hún lagt fram skýrslu um stöðu fólks frá Z héraði í X. Í ljósi þess telur ráðuneytið því ekki að kærandi hafi við meðferð máls þessa sýnt slíkan skort á samstarfsvilja að til staðar séu sérstakar aðstæður sem mæli gegn því að veita henni dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 12. gr. f. útlendingalaga.
Að öllu framangreindu virtu og í ljósi sérstöðu málavaxta verður ekki hjá því komist að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 27. janúar 2012 og leggja fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar frá 27. janúar 2012 í máli A er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að veita henni dvalarleyfi samkvæmt 4. mgr. 12. gr. f. útlendingalaga.