Ár 1999, miðvikudaginn 13. janúar, var í landbúnaðarráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

Með bréfi, dags. 25. nóvember 1998 , hefur Einar Sigurjónsson hdl., f.h. A og B, kært til úrskurðar ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, þá ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps, Strandasýslu, að neyta forkaupsréttar að jörðinni Hrafnadal í Bæjarhreppi, Strandasýslu, í tilefni af sölu á jörðinni til kærenda.

Hin kærða ákvörðun var tekin á 28. október 1998. Kæran, ásamt fylgiskjölum, barst ráðuneytinu 2. desember 1998 og var tekin til úrskurðar eftir að ráðuneytinu höfðu borist andmæli hreppsnefndar Bæjarhrepps, dags. 15. desember 1998, og athugasemdir kærenda við þau andmæli, dags. 5. janúar 1999.

Kærendur gerðu kauptilboð í jörðina Hrafnadal í Bæjarhreppi, Strandasýslu, hinn 8. september 1998. Seljendur jarðarinnar, Sveina- og meistarafélag pípulagningarmanna, samþykktu kauptilboð kærenda hinn 9. september 1998. Lýsing eignar er í kauptilboði svohljóðandi: "Jörðin Hrafnadalur Bæjarhreppi, í Strandasýslu, ásamt öllu því sem eigninni fylgir og fylgja ber að engu undanskildu." Kaupverð var samkvæmt hinu samþykkta tilboði kr. 4.700.000.- Með bréfi Fasteignamiðstöðvarinnar ehf., dags. 2. október 1998, var hið samþykkta kauptilboð sent til hreppsnefndar Bæjarhrepps þar sem óskað var eftir því að nefndin tæki afstöðu til þess hvort hún samþykkti aðilaskiptin og hvort hún ætlaði að neyta forkaupsréttar síns samkvæmt heimild í jarðalögum.

Með símskeytum, dags. 20. október 1998. gaf hreppsnefnd Bæjarhrepps kærendum og seljendum kost á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar um hvort forkaupsréttur yrði nýttur. Jafnframt var óskað eftir því við kærendur að þeir upplýstu hvernig þeir hyggðust nýta jörðina í framtíðinni. Ekki barst svar frá seljendum jarðarinnar. Umboðsmaður kærenda svaraði erindi hreppsnefndar með bréfi, dags. 22. október 1998.

Í erindinu skýrði umboðsmaður kærenda frá því að kærendur störfuðu erlendis, en dveldu langtímum saman á Íslandi. Tilgangurinn með kaupunum væri að eignast dvalarstað á Íslandi utan alfaraleiða. Búseta á jörðinni verði öðru fremur til útivistar og ræktunar, engin áform væru uppi um atvinnurekstur eða búfjárhald, né heldur til leigu til hrossabeitar eða annarra nota, landinu til óþurftar. Leyfi til skotveiða á landinu yrðu ekki veitt. Skógræktartilraunir yrðu gerðar á afmörkuðum svæðum á landareigninni. Segir í bréfinu að niðurstaða slíkra tilrauna réði miklu um hvort og þá hversu mikið land yrði tekið til skógræktar. Um fyrirsjáanlega framtíð verði aðeins um óverulegan hluta jarðarinnar að ræða en meginhluti landsins verði eftir sem áður ógirtur. Kærendur muni girða umhverfis bæjarhúsin, sem næst legu gamla túngarðsins. Þá segir í bréfinu að kærendur vonist til þess að geta girt nokkra hektara á næstu 5-10 árum, til skógræktartilrauna, og eins gera tilraunir með skógrækt á ógirtu svæði til að kanna hvort unnt sé að nota tegundir, sem sauðfé sækir ekki í. Þá segir að lokum í bréfi kærenda að þeir hafi engin áform um að hefta eða takmarka sauðfjárbeit á afréttarlandi Hrafnadals.

Með símskeytum, dags. 29. og 30. október 1998, var kærendum og seljendum tilkynnt um þá ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps að neyta forkaupsréttar að jörðinni með vísun í 30. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Í skeytunum er ákvörðunin rökstudd þannig:

"Jörðin Hrafnadalur er að mestu leyti vel gróið land og því gott beitarland. Ekki hefur verið stundaður hefðbundinn búskapur þar um langt skeið og er landið mikilvægt upprekstrarland fyrir bændur í Bæjarhreppi. Framtíð sauðfjárbúskapar, sem er aðalatvinna bænda í Bæjarhreppi, veltur að miklu leyti á því að bændur getið stækkað og eflt bú sín. Vegna kynslóðaskipta í hreppnum fer fjöldi búfjár nú vaxandi á svæðinu sem gerir aðgang að góðu beitarlandi enn mikilvægari fyrir bændur í hreppnum. Þrátt fyrir að í bréfi tilboðsgjafa frá 22. október 1998 komi fram að ekki standi til í fyrirsjáanlegri framtíð að girða landið, telur hreppsnefndin engu að síður að hreppurinn eigi að neyta forkaupsréttar síns enda hefur hreppurinn og þeir íbúar sem stunda búskap í hreppnum, enga tryggingu fyrir því að aðgangur verði ekki með einhverju móti takmarkaður að beitarlandi jarðarinnar í framtíðinni. Slík takmörkun þó síðar verði mun hafa alvarlegar afleiðingar fyrir búskap á svæðinu. Þá er sérstaklega bent á að hreppurinn á nokkrar eyðijarðir í sveitinni, en það eignarhald hefur verið nauðsynleg forsenda fyrir eðlilegri þróun búskapar á svæðinu. Jarðirnar sem í byggð eru myndu ekki þola allt beitarálagið, ef bændur hefðu ekki aðgang að þessum eyðijörðum, sem nýtast fyrst og fremst til upprekstrar."

Í framhaldi af ákvörðun hreppsnefndar átti nefndin fund með umboðsmanni kærenda. Í bréfi hreppsnefndar, dags. 9. nóvember 1998, kemur fram að á þeim fundi hafi umboðsmaður kærenda lagt til að hreppsnefnd félli frá ákvörðun sinni gegn því að kærendur myndu með einhverjum hætti tryggja að meginhluti jarðarinnar myndi nýtast bændum á svæðinu til upprekstrar. Þá segir í erindinu:

"Hreppsnefnd hefur fjallað um þessa tillögu. Af hálfu hreppsnefndarinnar er ekki áhugi fyrir því að breyta fyrri ákvörðun í málinu. Á hinn bóginn býður hreppsnefndin umbj. yðar til kaups ákveðið landsvæði úr landi Hrafnadals. Um er að ræða svæði sem afmarkast af Prestsbakkaá að austan, Hrafnadalsá að sunnan, veginum upp að Hrafnadal að norðan og línu sem dregin er u.þ.b. 200-300 metrum vestan við Hrafnadalsbæinn, úr vegslóðanum í Hrafnadalsá. Spildu þessari fylgir íbúðarhús og önnur mannvirki innan áðurgreindra marka. Þá er hreppsnefndin tilbúin að semja um stækkun þessa svæðis til vestur, ef vel gengur í trjárækt. Stækkuninn (sic.) gæti numið u.þ.b. 700 metrum til vesturs, allt að læk þeim er fellur í Hrafnadalsáa (sic.), og á upptök sín milli fella. Þá myndi hreppurinn heimila skógræktartilraunir á ógirtu landi Hrafnadals auk þess sem umbj. yðar yrði heimil útivist á öllu landsvæði Hrafnadals."

Þá segir í erindinu að boðið sé sett fram með fyrirvara um að samkomulag náist um verð og að þess sé vænst að með þessu móti sé komið til móts við nýtingaráform kærenda, eins og þau séu sett fram í bréfi þeirra dags. 22. október 1998. Ennfremur er gildistími tilboðsins sagður vera fram til 1. desember s.á.

Hin kærða ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps kemur fram í bókun nefndarinnar á fundi 28. október 1998. Í bókuninni kemur fram að á fundinum hafi verið greint frá ferli málsins og að lesið hafi verið upp bréf kærenda, dags. 22. október s.l., þar sem fram koma áform þeirra um nýtingu jarðarinnar og ennfremur kemur efni bréfsins fram í bókuninni. Þá kemur fram að lesin hafi verið upp áskorun frá fundi sem haldinn hafi verið að Bæ II, 21. október 1998, þar sem þeir sem mesta hagsmuni hafi af því að Hrafnadalslandi verði ekki lokað af fyrir sauðfé, eins og í bókun hreppsnefndar segir, skora á nefndina að neyta forkaupsréttar síns. Í bókuninni kemur fram að því næst hafi orðið verið gefið laust. G.B. hafi þá gert að tillögu sinni að hreppurinn neytti forkaupsréttar með sama rökstuðningi og fram kom síðar í símskeyti hreppsnefndar til kærenda, dags. 30. október 1998. Að lokum segir í bókuninni að engar umræður hafi orðið um tillöguna og að hún hafi verið samþykkt með 3 atkvæðum gegn 2.

Kærendur gera þá kröfu að forkaupsrétti hreppsnefndar Bæjarhrepps vegna jarðarinnar Hrafnadals í Bæjarhreppi, vegna kauptilboðs kærenda, dags. 8. september 1998, verði vikið til hliðar og að þeim verði heimilað að gera endanlegan samning við seljendur.

Kröfu sína um að ráðuneytið felli hina kærðu ákvörðun úr gildi byggja kærendur á því að ákvörðun hreppsnefndar feli í sér mikla skerðingu á samningafrelsi og þrengingu á ráðstöfunarrétti seljenda yfir eign sinni. Heimildir hreppsnefndar beri að túlka þröngt og gera ríkar kröfur til sveitarfélaga sem hyggjast nýta heimild til að neyta forkaupsréttar, einkum með tilliti til 1. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sem lúti að tilgangi laganna, og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá telja kærendur að rökstuðningur hreppsnefndar um nauðsyn beitilands í hreppnum feli í sé almennt orðaða fullyrðingu sem styðjist ekki við rannsókn eða könnun á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnsýslulög leggi m.a. þá skyldu á stjórnvöld að þau upplýsi nákvæmlega og á rökstuddan hátt hvernig komist var að hinni endanlegu niðurstöðu, svo sem hvað varðar beitarþol, aðgang hreppsbúa til almennra nota af nefndu beitarlandi, sbr. sátt dags. 16. júní 1977, eða hvort það gagnist einum eða mjög fáum, hvað margt fé sé í hreppnum og hvernig almennum beitarskilyrðum sé háttað, m.a. með tilliti til fækkunar sauðfjár. Ekki verði séð að nein slík rannsókn hafi farið fram, eða hafi þeim verið kynnt þau sjónarmið sem fram komi í skeyti hreppsnefndar. Rökstuðningur og niðurstaða hreppsnefndar hafi einungis verið kynnt kærendur með endanlegri niðurstöðu hennar. Kærendur hafi áhyggjur af því að leggja eigi hagsmunina til nærliggjandi jarðar, en slíkt væri óviðunandi.

Kærendur telja að með erindi frá umboðsmanni þeirra, dags. 22. október 1998, séu þeir búnir að tryggja áframhaldandi nýtingu sveitarfélagsins og íbúa þess á afréttarlandi Hrafnadals. Hagsmunir sveitarfélagsins séu tryggðir í samræmi við sátt dags. 16. júní 1977. Eðlilegra hefði verið að semja við kærendur en að neyta forkaupsréttar, þar sem um mjög íþyngjandi stjórnarathöfn sé að ræða, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993

Þá halda kærendur því fram að tilboð hreppsnefndar til kærenda um kaup á hluta jarðarinnar, sbr. erindi hreppsnefndar dags. 9. nóvember 1998, sé í ósamræmi við rökstuðning hreppsnefndar fyrir ákvörðun sinni um að neyta forkaupsréttar að jörðinni, með vísun til þess að um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða og að jarðeigendur í hreppnum hafi þegar tryggt sér aðgang að heiðalandi jarðarinnar.

Ennfremur halda kærendur því fram að hreppsnefnd hefði átt að leita álits jarðanefndar. Fyrirhuguð nýting kærenda sé í anda 1. gr. jarðalaga, sveitarfélagið hyggist hins vegar nota landið til beitar en ekki ræktunar eða annarra landbúnaðarnota.

Kærendur byggja á því að þeim hafi ekki verið kunnugt um þau sjónarmið sem hreppsnefnd byggði rökstuðning sinn á og að því hafi þeir ekki getað andmælt þeim sjónarmiðum, enda hafi þau rök birst þeim fyrst í endanlegri niðurstöðu hreppsnefndar. Ekki verði séð að neitt samband hafi verið haft við seljendur jarðarinnar við meðferð málsins, en 10. gr. stjórnsýslulaga leggi þær skyldur á herðar hreppsnefndar að hún kanni til hlítar viðhorf allra aðila, bæði seljanda og kaupanda. Ekki verði séð af gögnum málsins að hreppsnefnd hafi verið upplýst um sátt sem gerð var við eigendur Hrafnadals, dags. 16. júní 1977, um endurgjaldslausa nýtingu heiðalands jarðarinnar til beitar. Í ljósi þeirrar sáttar verði ekki séð að frekari ítök hreppsins í jörðinni séu nauðsynleg og rökstuðningur fyrir forkaupsrétti sé því enn torskildari, enda hafi jarðeigendur í Bæjarhreppi nýtt heiðaland jarðarinnar endurgjaldslaust í rúm 21 ár. Hagsmunir sveitarfélagsins séu tryggðir með þinglýstri sátt og yfirlýsingu kærenda í bréfi dags. 22. október 1998. Með tilvísun til sjónarmiða um þrönga skýringu á heimild jarðanefndar beri þar af leiðandi að hafna forkaupsrétti hreppsnefndar.

Kærendur láta þess getið að þeir séu ólöglærðir, þeim hafi ekki verið leiðbeint , né komi fram í símskeyti hreppsnefndar dags. 30. október 1998, leiðbeiningar um kæruheimild til ráðuneytisins, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Þá halda kærendur því fram að hreppsnefnd hafi við meðferð málsins ekki hugað nægilega að ákvæðum 3. og 4. kafla stjórnsýslulaga, s.s. 10. og 12. gr. Ljóst sé að miðað við þá stöðu sem hreppsnefnd hafi gagnvart jarðeiganda og tilboðs hreppsnefndar til kærenda, að hreppsnefnd hafi átt að velja þann kost sem var minna íþyngjandi og falla frá forkaupsrétti.

Kærendur benda á að sveitarfélagið hafi um árabil haft afnot af jörðinni á grundvelli sáttar, dags. 16. júní 1977, og að sveitarfélagið sé eins vel sett með kærendur sem eigendur eins og hina fyrri. Forkaupsréttarheimild sveitarfélagsins setji engar skorður við nýtingu bænda af jörðinni og að öll nýtingarsjónarmið sveitarfélagsins rúmist innan hugmynda væntanlegra kaupenda að nýtingu landsins. Enn hafi ekki verið skýrt hvernig fyrirhuguð nýting gangi gegn hagsmunum sveitarfélagsins.

Í athugasemdum hreppsnefndar Bæjarhrepps, dags. 15. desember 1998, er þess krafist að staðfest verði ákvörðun nefndarinnar um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Hrafnadal. Því er haldið fram að þegar hreppsnefndin tók hina kærðu ákvörðun hafi hún í einu og öllu uppfyllt 1. mgr. 30. gr. jarðalaga, sbr. 1. gr. þeirra laga, sem og ákvæði stjórnsýslulaga. Rökstuðningur hreppsnefndar fyrir ákvörðuninni beri með sér að hafður sé í huga tilgangur jarðalaga, sbr. 1. gr. laganna og athugasemdir frumvarps til jarðalaga við það ákvæði. Aðalatvinna bænda í Bæjarhreppi sé sauðfjárbúskapur. Sauðfé hafi fjölgað þar mjög hin síðari ár og geri það góðan aðgang að beitilöndum afar mikilvægan. Jarðir í byggð í Bæjarhreppi séu ekki nægilega stórar til að bera þann fjölda búfjár sem sé í hreppnum og því sé greiður aðgangur að beitilandi eyðijarða á svæðinu nauðsynlegur fyrir landbúnað á svæðinu. Þó fyrirhugaður tilgangur kærenda um notkun jarðarinnar sé virðingarverður, sé ljóst að með því að afgirða hluta jarðarinnar vegna trjáræktar, geti það sem best hindrað upprekstur búfjár upp á heiðarlöndin fyrir ofan, enda sé landið mjóst neðst, þar sem aðstæður til trjáræktar séu heppilegastar. Þá geti hreppsnefndin ekki með nokkru móti tryggt að kærendur girði ekki allt landið síðar og takmarki þannig alfarið beitarafnot af því. Vísar hreppsnefnd að öðru leyti til rökstuðnings fyrir ákvörðun sinni. Ljóst sé að þau sjónarmið sem liggi að baki hinni kærðu ákvörðun séu eingöngu þeir að hagsmunir landbúnaðar á svæðinu séu hafðir í fyrirrúmi og að forkaupsréttarákvæði jarðalaga sé einmitt ætlað að tryggja þessa heimild sveitarfélaga.

Þá er því haldið fram að verði ákvörðun nefndarinnar felld úr gildi á þeim forsendum að neyting forkaupsréttar fullnægi ekki skilyrðum jarðalaga, sé tvímælalaust verið að ganga á lögbundinn rétt nefndarinnar og tilgang jarðalaga í þágu kærenda, sem fyrir liggi að ætli ekki að stunda búskap á jörðinni eða stunda þar aðra atvinnu. Reglum jarðalaga sé ekki ætlað að vernda slíka hagsmuni. Tilgangur hreppsnefndar Bæjarhrepps hafi eingöngu verið að vernda hefðbundinn búskap sem sé aðalatvinna fólks á svæðinu.

Vegna fullyrðinga kærenda um að hreppsnefnd hafi ekki rannsakað málið nægilega vel áður en ákvörðun var tekin og að hreppsnefnd hafi borið að veita þeim tækifæri til að tjá sig um sjónarmið hreppsnefndar sem lágu að baki ákvörðun hennar, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga, er af hálfu hreppsnefndar vísað til þess að kærendum og seljendum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um málið með símskeytum dags. 20. október 1998 og að kærendur hafi verið beðnir um að upplýsa um nýtingaráform sín á jörðinni. Með þessu hafi hreppsnefndin uppfyllt ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Hreppsnefnd hafi ekki þurft að afla sé sérstaks álits um búfjárfjölda, landgæði og beitarþol, enda sé hreppsnefnd staðkunnugt stjórnvald sem samanstandi af bændum sem búið hafi í sveitinni allt sitt líf og stundað þar búskap. Ekki verði séð að aðrir séu færari til að meta landgæði á svæðinu en þeir. Beiðni um álit utanaðkomandi aðila um þessi atriði, hafi því verið með öllu óþörf, eins og á stóð í málinu. Fyrir liggi að kærendur hafi gert tilboð í eign sem háð var forkaupsrétti skv. jarðalögum. Kærendum hafi því verið ljóst að málið færi til meðferðar hreppsnefndar og því megi segja að málið hafi stafað frá kærendum sjálfum. Áður en hreppsnefnd hafi tekið ákvörðun sína í málinu hafi kærendum verið gefinn kostur á að tjá sig um málið og gera grein fyrir fyrirætlunum sínum. Með þessu móti hljóti hreppsnefndin að hafa fullnægt skyldu sinni skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Afstaða kærenda og rök þeirra hafi legið ljós fyrir. Þeir hafi viljað eignast jörðina og af þeim sökum verið á móti þeirri ákvörðun að hreppurinn neytti forkaupsréttar síns. Eftir að fyrirætlanir kærenda um nýtingu jarðarinnar voru komnar til vitundar hreppsnefndar hafi ekki verið þörf á frekari frestum til andmæla.

Þá byggir hreppsnefnd á því að hún hafi komið á móts við kærendur og þann tilgang sem þeir ætluðu sér með jarðakaupunum með því að bjóða þeim til kaups hluta jarðarinnar, auk allra húsa á jörðinni. Með boðinu hafi hreppsnefnd uppfyllt ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga. Hreppsnefndin hafi með boðinu náð markmiði sínu með vægara móti en því að gera væntingar kaupenda að engu. Kærendur hafi hins vegar ekki viljað taka boði hreppsnefndar.

Vegna einstakra sjónarmiða og atriða í kæru gerir hreppsnefnd þær athugasemdir að rangt sé að sauðfé fari fækkandi í Bæjarhreppi. Ekki liggi fyrir að leggja eigi hagsmunina til nærliggjandi jarðar. Vegna lögunar landsins og mikilvægi greiðs aðgengis að því, sé mikilvægt fyrir hreppsnefndina að geta stjórnað því hvaða hlutar landsins verði í framtíðinni afgirtir. Af þessum sökum sé ekki óeðlilegt þó hreppsnefndin hafi boðið kærendum ákveðinn hluta landsins til kaups þrátt fyrir rökstuðning nefndarinnar fyrir því að neyta forkaupsréttar. Með því móti hafi nefndin alfarið getað tryggt aðgengi að öðrum hlutum landsins um alla framtíð, auk þess sem komið hafi verið til móts við fyrirætlanir kærenda. Þá verði ekki séð að samkomulag frá 16. júní 1977 bindi hreppsnefnd um alla framtíð eða víki til hliðar lögbundnum rétti hreppsins til að neyta forkaupsréttar síns við aðilaskipti á jörðinni Þá sé fyrirhuguð nýting kærenda og fyrri eiganda á jörðinni mjög ólík. Vegna athugasemda kærenda um aðkomu jarðanefndar að ákvörðunum um forkauprétt þá verði einungis undirritaður kaupsamningur borinn undir jarðanefnd til staðfestingar. Þegar fyrir liggur að sveitarfélagið hafi keypt jörðina af seljendum sé fyrst tilefni til að óska staðfestingar jarðanefndar. Þá hafi seljendum verið gefinn kostur á að tjá sig um málið áður en ákvörðun var tekin um að neyta forkaupsréttarins en engar athugasemdir hafi borist. Ennfremur hafi hreppsnefnd rætt það við fulltrúa kærenda á fundi eftir að ákvörðun hafði verið tekin, hvort kærendur hefðu hug á að skjóta málinu til ráðuneytisins. Vegna ummæla kærenda sé ljóst að kærendum hafi verið kunnugt um kæruheimildina og því hafi hreppsnefnd ekki talið þörf á frekari leiðbeiningum. Þá hafi kæran borst innan lögboðins frests og því hafi engin réttarspjöll orðið.

Af hálfu hreppsnefndar er sérstaklega vísað til þriggja Hæstaréttardóma vegna málsins; Hrd. 1993:108, Hrd. 1997:2025 og Hrd.1998:601. Þá er ennfremur vísað til úrskurðar ráðuneytisins frá 19. september 1995.

Ágreiningi máls þessa er skotið til ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, en samkvæmt nefndri lagagrein er heimilt að skjóta ákvörðunum sveitarstjórna og jarðanefnda til úrskurðar ráðuneytisins innan tiltekins frests. Á heimild þessi við um ákvarðanir nefndanna sem teknar eru á grundvelli jarðalaga og á jafnt við um kaupendur og seljendur þeirra fasteigna sem lögin ná yfir og einnig aðra þá sem kunna að eiga lögvarða hagsmuni af því að kæra þær stjórnvaldsákvarðanir sem hér um ræðir. Hin kærða ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Hrafnadal í Bæjarhreppi er byggð á jarðalögum nr. 65/1976, með síðari breytingum. Í IV. kafla laganna er fjallað um forkaupsrétt sveitarstjórna. Nánar tiltekið segir í 1. mgr. 30. gr. laganna að eigi að selja fasteignaréttindi sem lögin taki til, sbr. 3. gr., eigi sveitarstjórn þess sveitarfélags, þar sem eignin er, forkaupsrétt að þeim, nema um ráðstöfun ættaróðals sé að ræða, sbr. 35. gr. laganna. Reglan hefur þann tilgang að veita sveitarstjórn kost á að hafa við sölu jarða í sveitarfélaginu áhrif á að þeim verði ráðstafað í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stunda, eins og það er orðað í 1. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. jarðalaga fer sveitarstjórn með opinbert vald og þarf því ekki eingöngu að gæta ákvæða 1. gr. jarðalaga um tilgang þeirra, heldur einnig ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, m.a. 10., 12., og 13. gr. þeirra laga.

Tilgangur jarðalaga er fyrst og fremst sá að tryggja nýtingu lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða í þágu þeirra, er landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því, að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Áður en hreppsnefnd tók hina kærðu ákvörðun upplýstu kærendur nefndina um fyrirhugaða nýtingu sína á jörðinni. Í erindi þeirra til hreppsnefndar kemur fram að þeir hafi ekki haft hug á að nýta jörðina Hrafnadal til atvinnurekstrar eða búfjárhalds, þeir hafi með kaupum sínum ætlað að eignast dvalarstað á Íslandi utan alfaraleiða og ennfremur að þeir hafi haft hug á að stunda skógrækt á óverulegum hluta jarðarinnar. Ákvörðun hreppsnefndar um að neyta forkaupsréttar á jörðinni var rökstudd þannig að um væri að ræða vel gróið land og því gott beitarland. Landið væri mikilvægt upprekstrarland fyrir bændur í Bæjarhreppi. Þá vísar hreppsnefnd til þess að framtíð sauðfjárbúskapar í Bæjarhreppi ráðist að miklu leyti af því að bændur geti stækkað og eflt bú sín.

Samkvæmt framansögðu þykir sýnt að hreppsnefnd Bæjarhrepps hafi stutt ákvörðun sína við landbúnaðarhagsmuni sveitarfélagins og þeirra sem landbúnað stunda í sveitarfélaginu, sbr. 1. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Kærendur höfðu ekki hug á að nýta jörðina til landbúnaðar. Fyrirhuguð not þeirra falla beinlínis undir þess konar afnot af landi sem forkaupsréttarheimild 1. mgr. 30. gr. jarðalaga veitir sveitarfélögum heimild til að hafa áhrif á, sbr. athugasemdir við 1. gr. frumvarps til jarðalaga, og er hin kærða ákvörðun því í samræmi við tilgang jarðalaga, sbr. 1. gr laganna.

Kærendur byggja m.a. á að hagsmunir sveitarfélagins hafi verið tryggðir með sátt, dags. 16. júní 1977, um endurgjaldslaus afnot landsins til beitar, sbr. ennfremur yfirlýsingar þeirra um að þeir hefðu engin áform um að hefta eða takmarka sauðfjárbeit á afréttarlandi Hrafnadals. Nefna kærendur vegna þess þau sjónarmið sem fram komi í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af hálfu hreppsnefndar er á hinn bóginn vísað til þess að sveitarfélagið og íbúar þess hafi enga tryggingu fyrir því að aðgangur að beitarlandi verði ekki með einhverju móti takmarkaður í framtíðinni og ennfremur vísar hreppsnefnd til þess að samkomulagið frá 16. júní 1977 geti ekki talist bindandi um alla framtíð, né víki til hliðar heimild sveitarfélagsins til að neyta forkaupsréttar síns að jörðinni.

Sú sátt eða samkomulag sem hér er vísað til, er samkomulag seljenda jarðarinnar og hreppsnefndar frá 16. júní 1977. Varð efni samkomulagsins að dómssátt 24. júní sama ár. Blað jarðarinnar í þinglýsingarbók hefur að geyma tilvísun til sáttar, dags. 16. júní 1977, um heimild fyrir jarðeigendur í Bæjarhreppi til að nýta heimaland jarðarinnar til beitar, endurgjaldslaust. Dómssátt sú sem gerð var 24. júní 1977 er svohjóðandi:

"Við undirritaðir, Félag pípulagningarmeistara og Sveinafélag pípulagningarmanna, Reykjavík, eigendur Hrafnadals í Bæjarhreppi í Strandasýslu, lýsum því hér með yfir, að við veitum algera heimild okkar til þess að jarðeigendur (bændur) í Bæjarhreppi nýti heimaland Hrafnadals til beitar og skulu þær nytjar vera undir umsjón hreppsnefndar Bæjarhrepps og í samráði við okkur. Nytjar þessar skulu látnar í té endurgjaldslaust, enda tökum við ekki þátt í kostnaði við smölun, meðan samningur þessi gildir. Þessi heimild verður ekki afturkölluð af okkur og skal hún gilda þar til og ef Hrafnadalsjörð verður aftur tekin undir búskap, en leggist búskapur niður aftur, tekur fyrrgreind heimild gildi á ný. Þessi heimild rýrir í engu annan rétt landeiganda að landi Hrafnadals og gæðum þess, hverju nafni sem nefnast, þ.á.m. öll umferð um landið, berjatínsla, fiskveiði í ám og vötnum, veiði fugla, svo og að girða af landspildur í samráði við hreppsnefnd fyrir sumarhús og sumarstarfsemi, t.d. reiðhestagirðingu ef til kæmi. Landeigendur munu þó ekki girða af stærra land en þeir þarfnast til eðlilegra nota skv. ofanrituðu."

Ákvörðun hreppsnefndar um að neyta forkaupsréttar að jörðinni var rökstudd með vísan til þess að land Hrafnadalsjarðar væri mikilvægt upprekstrarland fyrir bændur í Bæjarhreppi. Þá vísar hreppsnefnd til þess að framtíð sauðfjárbúskapar í Bæjarhreppi ráðist að miklu leyti af því að bændur geti stækkað og eflt bú sín og að vegna fjölgunar sauðfjár sé aðgangur að góðu beitarlandi enn mikilvægari fyrir bændur í hreppnum. Ennfremur kemur fram í rökstuðningnum sú afstaða hreppsnefndar að möguleg takmörkun á aðgangi að landinu, þó síðar verði, muni hafa alvarlegar afleiðingar fyrir búskap á svæðinu.

Í ljósi þeirra hagsmuna og röksemda sem lágu að baki ákvörðunar hreppsnefndar, verður ekki talið að hreppsnefnd hafi getað náð markmiði því sem að var stefnt, þ.e.a.s. að vernda landbúnaðarhagsmuni sveitarfélagins og íbúa þess, með öðru og vægara móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða að hreppsnefnd hafi íþyngt kærendum að nauðsynjalausu. Er til þess að líta að sú heimild sem veitt er með ofangreindri sátt er þrengri en tilætluð not hreppsins af jörðinni í skjóli fullra eignarumráða, m.a. vegna þeirra skilyrða sem heimildin er bundin um samráð við eigendur um notin, sem og sökum þess að heimildin getur hvenær sem er fallið niður við það að jörðin verði tekin undir búskap. Geta yfirlýsingar kærenda þess efnis að þeir hafi engin áform um að hefta eða takmarka sauðfjárbeit á afréttarlandi Hrafnadals ekki haft áhrif í því efni. Þá getur tilboð hreppsnefndar til kærenda um kaup á hluta jarðarinnar ekki haft áhrif í þessu efni, enda breytir það ekki fyrra mati hreppsnefndar um þörf á að halda landinu að öðru leyti til landbúnaðarafnota, sbr. ofangreint.

Áður en hin kærða ákvörðun var tekin gaf hreppsnefnd Bæjarhrepps bæði seljendum og kærendum kost á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna fyrirhugaðrar ákvörðanatöku. Þá óskaði hreppsnefndin eftir því við kærendur að þeir upplýstu nefndina um fyrirhuguð not sín af jörðinni. Hefur hreppsnefnd með þessu hlítt ákvæðum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt því sem framan greinir þykir ekki sýnt fram á, að á hinni kærðu ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps séu slíkir annmarkar, að ógilda beri hana af hálfu ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Því er hafnað kröfu kærenda um að forkaupsrétti hreppsnefndar Bæjarhrepps vegna jarðarinnar Hrafnadal í Bæjarhreppi, vegna kauptilboðs kærenda, dags. 8. september 1998, verði vikið til hliðar og að þeim verði heimilað að gera endanlegan samning við seljendur.

Ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps frá 28. október 1998 um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Hrafnadal í Bæjarhreppi, Strandasýslu, í tilefni af samþykktu kauptilboði A og B til Sveina- og meistarafélags pípulagningarmanna, er staðfest.

Guðmundur Bjarnason.

/Hjördís Halldórsdóttir.