Ár 1999, miðvikudaginn 24. febrúar, var í landbúnaðarráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ÚRSKURÐUR

I.

Með bréfi, dags. 12. janúar 1999, hefur Kristinn Hallgrímsson hrl., f.h. A., B., C., D., og E., kært til úrskurðar ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, þá ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps, að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakoti II, Fljótshlíðarhreppi, Rangárvallasýslu, í tilefni af samþykktu kauptilboði umbj. hans um jörðina.

Hin kærða ákvörðun var tekin 15. desember 1998. Kæran, ásamt fylgiskjölum, barst ráðuneytinu 13. janúar s.l. og var tekin til úrskurðar eftir að ráðuneytinu höfðu borist andmæli hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps, dags. 1. febrúar og 23. febrúar s.l., og athugasemdir kærenda dags. 15. og 24. febrúar 1999.

II.

A., B., C., og D., gerðu kauptilboð í jörðina Múlakot II þann 11. nóvember 1998. 17. nóvember sama ár rituðu E, einn kærenda, og fjárhaldsmaður F, samþykki sitt á tilboðið. Með bréfi, dags. 20. nóvember 1998 samþykkti Yfirlögráðandinn í Reykjavík nefnda ráðstöfun. Lýsing eignar er í kauptilboði svohljóðandi: "Jörðin Múlakot II, Fljótshlíðarhreppi, ásamt öllu sem jörðinni fylgir og fylgja ber, þ.m.t. greiðslumark/búmark." Kaupverð var samkvæmt hinu samþykkta tilboði kr. 11.000.000.- Með bréfi, dags. 20. nóvember bauð lögmaður kaupenda hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps að neyta forkaupsréttar síns. Í erindi lögmanns kaupenda er tekið fram að óski viðtakandi bréfs eftir frekari upplýsinga um söluna muni lögmaðurinn hafa milligöngu um öflun upplýsinga.

Með símbréfi til lögmanns kaupenda, dags. 8. desember 1998, óskaði hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps eftir að upplýst yrði um fyrirhugaða nýtingu jarðarinnar. Nánar tiltekið segir í símbréfi hreppsnefndar:

"Ég leyfi mér að vísa til bréfs yðar til Fljótshlíðarhrepps, dags. 20. nóvember s.l., þar sem þér lýsið því yfir að þér munið hafa milligöngu um öflun frekari upplýsinga vegna sölu jarðarinnar Múlakot II. Í tilefni af undirritun kauptilboðs um kaup A., B., C., og D., á fyrrgreindri jörð, óska ég eftir því fyrir hönd hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps að kaupendur jarðarinnar veiti upplýsingar um fyrirhugaða nýtingu þeirra á jörðinni og með hliðsjón af bréfi yðar vænti ég þess að þér tilkynnið kaupendum um þessa beiðni hreppsnefndar."

Lögmaður kaupenda svaraði erindi hreppsnefndar með bréfi, dags. 9. desember 1998. Í bréfinu skýrði lögmaður kaupenda frá því að kaupendur fyrirhuguðu að stunda búskap á jörðinni, svo sem verið hefði, en með þeirri breytingu að landareign neðan brekkurótar yrði notað til hefðbundins landbúnaðar og beitar, en land ofan "brekkubrúnar" yrði tekið til skógræktar í samræmi við áætlanir Suðurlandsskóga. Í bréfinu tekur lögmaður kaupenda fram að kaupendur telji að fyrirhuguð nýting þeirra falli vel að markmiðum 1. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og að þau markmið séu að tryggja að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra er landbúnað stundi. Þá er í bréfinu upplýst að A., og B., muni eftir sem áður hafa heimilisfesti í Fljótshlíðarhreppi og C., og D., muni flytja lögheimili sitt að Múlakoti II, eftir að endanlega hafi verið gengið frá kaupum.

Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps tók erindi lögmanns kaupenda, dags. 9. desember 1998, fyrir á fundi nefndarinnar 15. desember 1998 og voru kærendur viðstaddir. Borin var upp rökstudd tillaga á fundinum þess efnis að neyta forkaupsréttar að Múlakoti og var hún samþykkt með meirihluta atkvæða.

Með símbréfi, dags. 15. desember 1998, var lögmanni kaupenda tilkynnt um þá ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps að neyta forkaupsréttar að jörðinni með vísun í 30. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Í símbréfinu er ákvörðunin ekki rökstudd að öðru leyti en að vísað var til nefndrar lagaheimildar.

Í framhaldi af ákvörðun hreppsnefndar krafðist lögmaður kaupenda þess að hreppsnefnd rökstyddi ákvörðunina, sbr. bréf þess efnis, dags. 16. desember 1998, auk þess sem hann krafðist þeirra gagna sem máli skiptu, þar með talið endurrit úr fundargerðarbók. 30. desember 1998 sendi hreppsnefnd lögmanni kaupenda endurrit úr fundargerðarbók nefndarinnar, þar með talið endurrit úr fundargerðarbók frá þeim fundi þar sem hin kærða ákvörðun var tekin. Lögmaður kaupenda ítrekaði kröfu sína um rökstuðning fyrir ákvörðun hreppsnefndar og beiðni um gögn með bréfi, dags. 30. desember 1998. Með bréfi, dags. 4. janúar s.l. svaraði hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps erindi lögmanns kaupenda og var vísað til endurrits úr fundargerðarbók um rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá vísaði hreppsnefnd til þess að nefndinni hefðu borist fjöldi erinda, sbr. upptalningu í fundargerð, frá einstaklingum og félagasamtökum, sem lýstu sig reiðubúna að taka jörðina til uppbyggingar, ábúðar og fullra nytja. Fylgdu tilgreind bréf og skjöl með erindi hreppsnefndar.

III.

Hin kærða ákvörðun hreppsnefndar kemur fram í bókun nefndarinnar á fundi 15. desember 1998. Í bókuninni kemur fram að á fundinum hafi verið lesið upp bréf frá Kristni Hallgrímssyni hrl., um fyrirhugaða nýtingu jarðarinnar Múlakot II, og ennfremur að lesið hafi verið upp bréf frá J.Þ., dags. 9. desember 1998. Í bókuninni kemur fram að því næst hafi hreppsnefndarmaður borið upp eftirfarandi tillögu: "Hreppsnefnd samþykkir að neyta forkaupsréttar síns að jörðinni Múlakoti 2, samkvæmt 30. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum. Er það gert til að tryggja landbúnaðarafnot jarðarinnar í samræmi við ákvæði greindra laga og að föst búseta verði í jörðinni og að nýting jarðarinnar af hálfu nágrannajarða sé trygg. Í ljósi þess hvernig nýtingu jarðarinnar er háttað telur hreppsnefnd brýnt að sveitarfélagið hafi forræði á því hvernig jörðin sé nýtt í þágu búskapar og annara þarfa í nágrenninu og þeirra sem landbúnað stunda í sveitarfélaginu". Að lokum segir í bókuninni að atkvæðagreiðsla um tillögu hafi farið fram leynilega og að atkvæði hafi fallið þannig að tillagan hafi verið samþykkt með 3 atkvæðum gegn 2.

Kærendur krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakot II og að viðurkennt verði að hreppsnefnd hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar og ganga inn í kaupsamning um jörðina. Kærendur byggja kröfur sínar á eftirfarandi:

Kærendur halda því fram að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi ekki gætt réttra lagasjónarmiða þegar hún tók þá ákvörðun að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakot II. Ekki hafi verið sýnt fram á að fyrirhuguð nýting kaupenda að Múlakoti II gangi gegn tilgangi jarðalaga. Jafnframt hafi hreppsnefnd með þessari ákvörðun brotið gegn rannsóknarreglu, jafnræðisreglu, meðalhófsreglu og andmælareglu skv. 10., 11., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hreppsnefnd hafi ekki kannað nægilega málavexti, svo sem henni beri, áður en hún tók ákvörðun sína. Meðal annars hafi E, öðrum seljanda, aldrei verið gefinn kostur á að tjá sig um málið. Hafi tilgangur kaupa hreppsnefndar á jörðinni verið sá að selja jörðina til þriðja aðila til sambærilegra nota og kaupendur jarðarinnar fyrirhuga, þá séu kaupin brot á jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga. Hafi tilgangur kaupa hreppsnefndar á jörðinni verið að tryggja aðra starfsemi á jörðinni og/eða uppbyggingu, þá sé um ólögmætt sjónarmið að ræða, er falli utan ramma jarðalaga. Ákvörðun hreppsnefndar um að neyta forkaupsréttar hafi því aldrei verið gild. Af þessum sökum hafi hreppsnefndin glatað rétti sínum til þess að neyta forkaupsréttar og ganga inn í kaupin vegna þess að frestur sá sem tilgreindur sé í 32. gr. jarðalaga, sé liðinn.

Ákvæði jarðalaga nr. 65/1976 um íhlutunarrétt sveitarfélaga og forkaupsrétt þeirra feli í sér takmörkun á þeim heimildum, sem eigendur fasteigna almennt hafi og njóti verndar 72. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944, sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995. Slík ákvæði beri að túlka þröngt og gera verði ríkar kröfur til sveitarfélaga, þegar þau nýta sér rétt sinn samkvæmt þeim. Sveitarstjórnir eigi að beita forkaupsrétti sínum í samræmi við tilgang jarðalaga, sem fram kemur í 1. gr. þeirra. Þær hafi ekki rýmri forkaupsrétt en svo, að hans verði ekki neytt nema í því skyni að tryggja, að innan vébanda sveitarfélaga geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Þegar sveitarstjórn hyggist neyta forkaupsréttar, beri henni að gera skýra grein fyrir forsendum fyrirætlunar sinnar. Henni beri um leið að gefa aðilum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri samkvæmt skýlausum reglum stjórnsýsluréttar um málsmeðferð, svo að hún geti metið, hvort nýting forkaupsréttarhafa af hennar hálfu samrýmist tilgangi jarðalaga.

Kærendur telja að hreppsnefnd hafi farið út fyrir takmörk sín samkvæmt jarðalögum þegar forkaupsréttar var neytt að jörðinni Múlakoti II, þar sem ákvörðunin byggi meðal annars á ólögmætum sjónarmiðum, og því sé um vandníðslu að ræða. Samkvæmt 1. gr. jarðalaga sé tilgangur þeirra að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað stunda. Með 30. gr. laganna sé sveitarstjórn veittur forkaupsréttur að fasteignaréttindum, sem lögin taka til, sbr. 3. gr., til þess að tryggja hagsmuni sveitarfélagsins og/eða þeirra, sem landbúnað stunda. Kærendur telja hins vegar að sveitarstjórnarmönnum sé óheimilt að láta önnur, óskyld sjónarmið ráða gerðum sínum í þessu efni, en það hafi einmitt gerst þegar hin kærða ákvörðun hreppsnefndar hafi verið tekin. Forkaupsréttar samkvæmt jarðalögum verði aðeins neytt í undantekningartilvikum, enda sé sveitarstjórnum ekki fengið almennt vald til að stunda fasteignaviðskipti með jarðnæði.

Kærendur telja að með forkaupsréttarákvæði jarðalaga sé sveitarstjórn fengið sem stjórnvaldi vald til þess að ganga inn í gildan kaupsamning milli annarra aðila. Með þessu móti sé sveitarstjórn veittur réttur til þess að skerða annars óheftan rétt jarðareiganda til þess að ráðstafa til annarra jörð sinni og jarðarréttindum. Í því tilviki sem hér sé til úrlausnar, skipti það kæranda og seljanda jarðarinnar, E, verulegu máli hverjir séu kaupendur jarðar hans og F. Brýna nauðsyn þurfi til að skerða þá þeimild. Telja kærendur að hreppsnefnd hafi brotið meginreglu 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 12. gr. sömu laga, með því að gefa E ekki kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun um að neyta forkaupsréttar var tekin, enda sé það eðlilegur þáttur í meðferð máls, áður en ákvörðun sem þessi er tekin að kanna viðhorf allra aðila kaupsamnings, seljenda sem kaupenda, samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga.

Kærendur halda því fram að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi ekki rökstutt hvernig fyrirhuguð nýting kaupenda að Múlakoti II samrýmist ekki tilgangi 1. gr. jarðalaga. Sú skylda hvíli á hreppsnefndinni að upplýsa það atriði. Miðað við þær upplýsingar sem liggi fyrir og starfandi oddviti hreppsnefndar vísi til, virðist kærendum að hreppsnefnd byggi ákvörðun sína aðallega á tveimur forsendum: Annars vegar að aðrir en kaupendur séu betur komnir að jörðinni, annað hvort til landbúnaðarnytja og/eða til uppbyggingar ferðaþjónustu á jörðinni, sem sé augljóst brot á jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga, en hins vegar að menningarverðmæti að Múlakoti II verði ekki lengur aðgengileg almenningi eða fari forgörðum í höndum kaupenda. Kaupendur jarðarinnar hafi aldrei verið spurðir álits á þessu atriði, og því hafi 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga verið brotin að þessu leyti. Þá upplýsa kærendur að kaupendur hafi ekki áformað breytingar á garðinum í Múlakoti II og að þeir séu mjög áfram um þær endurbætur sem standa yfir á honum. Þá hafi kaupendur Múlakots II jafnframt uppi áform um að gera upp gömlu bæjarhúsin.

Kærendur telja að þau bréf sem lögð hafi verið fram áður en ákvörðun hreppsnefndar um að neyta forkaupsréttar var tekin, beri ekki með sér fyrirhuguð not annarra falli undir tilgangsákvæði jarðalaga, utan aðila sem falaðist eftir jörðinni og telja kærendur að hann hafi falast eftir jörðinni til hrossabúskapar. Kærendur telja að kaupendur jarðarinnar uppfylli öll þau atriði sem nefnd eru í ákvörðun hreppsnefndar, það er að segja að forkaupsréttar sé neytt til að tryggja landbúnaðarafnot jarðarinnar, fasta búsetu á henni og að nýting jarðarinnar af hálfu nágrannajarða sé trygg.

Kærendur halda því fram að skógrækt teljist til landbúnaðar og vísa í því sambandi til lögbundins verkefnis um Suðurlandsskóga og ennfremur til samþykktar Bændasamtaka Íslands, sem samþykkt hafi verið á Búnaðarþingi 1998. Jafnframt vísa kærendur til þess að Landssamtök skógareigenda séu aðili að Bændasamtökum Íslands. Hreppsnefnd geti ekki gert upp á milli landbúnaðargreina, nema sérstaklega sé vikið að því í rökstuðningi, fyrirfram, fyrir beitingu forkaupsréttar á jörðum, sem hreppsnefndin hafi látið undir höfuð leggjast í þessu tilviki. Kærendur hyggist stunda landbúnað á hinni seldu jörð og telja þeir að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps geti ekki, eftirá, sest í dómarasæti og kveðið úr með að skógrækt henti sveitarfélaginu ver en aðrar landbúnaðargreinar. Jörðin verður hér eftir sem hingað til notuð óskipt til landbúnaðar.

Kærendur byggja á því að ákvörðun hreppsnefndar frá 15. desember 1998 feli í sér stefnubreytingu hjá hreppsnefndinni. Undanfarin ár hafa að minnsta kosti sex jarðir verið seldar í sveitarfélaginu án þess að hreppsnefndin hafi neytt forkaupsréttar eða sett skilyrði um búsetu og nýtingu jarðanna. Vísa kærendur til Núps II, Torfastaða, Valstrýtu, Arngeirsstaða, Heylækjar I og Lambalækjar.

Kærendur setja fram þá spurningu hvernig 20,9 hektarar ræktaðs lands geti skipt sköpum um framgang landbúnaðar í Fljótshlíðahreppi og segja að aðrir hlutar jarðarinnar séu óræktaðir. Hús jarðarinnar séu gömul, þau elstu frá 1898, illa viðhaldið og úr sér gengin. Jörðin sé nær kvótalaus, með 20 ærgilda greiðslumark og ekki sé unnt að stunda á henni frekari sauðfjárbúskap. Mjólkurkvótar séu mjög torfengnir og enginn húsakostur fyrir kýr sé á jörðinni. Því sé mjög óhægt um vik að búa með kýr á jörðinni. Því standi skógrækt eftir sem nánast eina tegund landbúnaðar sem unnt er að stunda þar, auk grasræktar og beitar.

Þá upplýsa kærendur að C., og D., hyggist flytja lögheimili sitt á jörðina og halda heimili þar, enda fyrirhugi þau að dveljast þar flestum stundum. C, hafi sinnt starfi sínu í mörgum sveitarfélögum og að búseta hans í Fljótshlíðarhreppi hindri hann ekki í að gera það áfram. A., og B., hyggist samnýta Múlakot II með sinni jörð, þau séu eigendur annarrar þeirrar jarðar sem liggur að Múlakoti II, en hinn nágranninn, A í Múlakoti I, hafi með yfirlýsingu, sem fylgir kæru, upplýst að hann geri ekki athugasemd við fyrirætlanir kaupenda um skógrækt á jörðinni.

Ennfremur halda kærendur því fram sökum þess að atkvæðagreiðsla um hina kærðu ákvörðun hafi verið leynileg hafi hún farið í bága við sveitarstjórnarlög, enda eigi leynileg atkvæðagreiðsla einungis að fara fram í undantekningartilfellum, ef ósk um það komi fram. Krefjast kærendur þess að ákvörðun hreppsnefndar verði ógilt þar sem atkvæðagreiðslan hafi verið ólögleg að formi til.

Af hálfu kærenda er sérstaklega vísað til eftirtalinna Hæstaréttardóma vegna málsins; Hrd. 1993:108, Hrd. 1997:1998 og Hrd. 1998:601.

IV.

Í athugasemdum hreppsnefndar kemur fram að nefndin byggi á því, að öll lagaskilyrði hafi verið uppfyllt þegar hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps ákvað að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakot II. Auk þess hafi hreppsnefndin við undirbúning og töku ákvörðunar sinnar í alla staði uppfyllt þær kröfur sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 setji.

Ákvæði um forkaupsrétt sveitarfélaga hafi ekki verið ný í jarðalögunum við setningu þeirra 1976, heldur hafi þau leyst af hólmi ákvæði laga um sama efni, þá laga nr. 40/1948 um kauprétt á jörðum, en fyrst hafi slík ákvæði verið sett með lögum nr. 30/1905. Það hafi alltaf verið tilgangur þeirra að veita sveitarstjórn kost á að hafa við sölu jarða í sveitarfélaginu áhrif á að þeim væri ráðstafað í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stundi.

Sveitarstjórnum sé í jarðalögum nr. 65/1976, með síðari breytingum, fengnar ákveðnar valdheimildir sem þeim beri vissulega að beita í samræmi við tilgang laganna eins og honum sé lýst í 1. gr. þeirra og hann birtist að öðru leyti í greinargerð með henni og ákvæðum laganna. Aðilar þessa máls deili ekki um að það sé tilgangur jarðalaganna að hagsmunir landbúnaðar og þeirra sem landbúnað vilja stunda, skuli hafðir að leiðarljósi við beitingu þeirra, þar með talin forkaupsréttarheimild í 30. gr. jarðalaga.

Hreppsnefnd bendir á, að á nefndinni hvíli sú lagaskylda, að beita ákvæðum jarðalaga með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því, að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Þetta síðasta atriði komi einnig beint fram í því ákvæði 2. mgr. 6. gr. jarðalaganna, þar sem segir að telji sveitarstjórn og jarðanefnd, að ráðstöfun fasteignar sé andstæð hagsmunum sveitarfélagsins, sé rétt að synja um áformaða ráðstöfun eignar.

Í samræmi við framangreint sé ljóst að jarðalögin ætli sveitarstjórnum ákveðið mat um það hvort ráðstöfun eignar, sem lögin taka til, sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þá hvort hún falli að því að landbúnaður geti þar þróast með eðlilegum hætti að mati sveitarstjórnarinnar. Telji sveitarstjórn að svo sé ekki standi henni til boða ákveðnar valdheimildir og þar með talið að beita forkaupsrétti til að geta skapað skilyrði til að ráðstafa viðkomandi jörð þannig að jörðinni verði ráðstafað í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og landbúnaðar þar. Þá beri einnig að minna á að með 1. mgr. 78 gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, sé sveitarfélögum tryggt sjálfsforræði og tekið sé fram að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Ekki séu efni til að hnekkja slíku mati hafi sveitarstjórn byggt mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum.

Í þessu tilviki hafi það verið mat þeirra sem stóðu að ákvörðun hreppsnefndar um að neyta forkaupsréttar, að það samrýmdist betur hagsmunum sveitarfélagsins og þróun landbúnaðar innan sveitarfélagsins að hafa færi á því að ráðstafa jörðinni Múlakoti II í heild til landbúnaðar og styrkja þar með landbúnað í sveitarfélaginu í stað þess að skipta jörðinni með þeim hætti sem kaupendur áformi. Að mati hreppsnefndar sé það ekki hagkvæmt að skipta jörðinni ef tryggja á að landbúnaður verði stundaður á jörðinni til frambúðar, en ekki einungis skógrækt. Í þessu sambandi skuli jafnframt bent á að hreppsnefnd höfðu borist erindi tveggja einstaklinga, þar sem þeir lýstu sig reiðubúna til að taka jörðina óskipta til landbúnaðarafnota. Auk þess hafi hreppsnefnd borist erindi frá öðrum aðila til viðbótar, sem lýsi áhuga sínum á að nýta jörðina til búskapar. Ekkert liggi hins vegar fyrir um að Fljótshlíðarhreppur hyggist selja jörðina þriðja aðila og engin ákvörðun hafi verið tekin varðandi það. Þá standi ekkert í vegi fyrir því að sveitarfélag eigi jörð og ráðstafi með þeim hætti sem það telji samrýmast hagsmunum þess og þróun landbúnaðar, til dæmis með því að byggja jörð einstaklingi sem hefði hug á að nýta jörðina óskipta til landbúnaðarnota.

Takist hins vegar ekki að nýta jörðina sem eina heild til landbúnaðar og tryggja þar með fasta búsetu þar, hafi hreppsnefnd með ákvörðun sinni hönd í bagga með nýtingu hennar og geti þar með komið henni síðar í heild til landbúnaðarnota og fastrar búsetu. Það liggi fyrir að jörðin Múlakot II hafi verið nýtt af nágrannajörðum og því sé brýnt að mati hreppsnefndar að sveitarfélagið hafi forræði á því hvernig jörðin er nýtt í þágu búskapar og annarra jarða í nágrenninu, en auk þess að hafa verið nýtt af ábúanda Múlakots II, hafi jörðin að hluta verið nýtt frá Hlíðarendakoti og jafnframt hafi hluti slægna verið nýttur af ábúendum Eyvindarmúla. Ef ekki verði unnt að nýta jörðina sem eina heild til landbúnaðar þá geti land jarðarinnar nýst fyrir landlitla bændur í hreppnum og tryggt þar með uppbyggingu búskapar í sveitarfélaginu og komið í veg fyrir að bændur flosni upp af landlitlum jörðum sínum. Hér hafi meðal annars verið höfð í huga jörðin Rauðuskriður, sem sé landlítil jörð og því hafi ábúendur not fyrir aukið land til beitar og slægna.

Þá er það afstaða hreppsnefndar, að mikilvægt sé að á jörðinni sé föst búseta, það er að eigandi jarðarinnar búi þar árið um kring. Með fastri búsetu sé átt við það sem fram komi í lögum nr. 21/1990 um lögheimili. Hreppsnefnd byggir á því að mikilvægt sé fyrir fámennt sveitarfélag á borð við Fljótshlíðarhrepp að jarðir, sem enn sé unnt að nýta til landbúnaðar, séu nýttar til þeirra nota og þar sé föst búseta. Samkvæmt þeim upplýsingum sem kaupendur veittu hreppsnefnd þá hafi það ekki verið tryggt að kaupendur hafi ætlað sér að hafa fasta búsetu á jörðinni. Undanfarin ár hafi jarðir verið keyptar í sveitarfélaginu af utansveitarfólki án fastrar búsetu og án þess að þær séu nýttar til hefðbundins landbúnaðar. Telur hreppsnefnd mikilvægt að sporna við þeirri þróun og treysta þar með stoðir landbúnaðar í sveitarfélaginu.

Hreppsnefnd hafnar öllum þeim vangaveltum sem fram koma í stjórnsýslukæru um hvað búið hafi að baki ákvörðun hreppsnefndar sem órökstuddum. Þá tekur hreppsnefnd fram að menningarverðmæti sem á jörðinni eru hafi ekki haft þýðingu fyrir ákvörðun nefndarinnar, en hins vegar skuli bent á, að það sé ekki að ástæðulausu sem ýmsir hafi lýst áhyggjum sínum um aðgengi að garði/grafreit og öðrum menningarverðmætum á jörðinni, enda hafi í gegnum tíðina risið ágreiningur um það. Enda þótt hreppsnefnd hafi borist slík bréf þá hafi slík tilgreind bréfaskrif ekki ráðið úrslitum um umrædda ákvörðun hreppsnefndarinnar, heldur þau atriði sem fram koma í ákvörðun hennar. Ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps um að neyta forkaupsréttar í þessu tilviki hafi byggst á ítarlegu málefnalegu mati á öllum aðstæðum og þekkingu sveitarstjórnarmanna Fljótshlíðarhrepps á búskaparaðstæðum í sveitarfélaginu og á jörðinni Múlakoti II og nýtingu jarðarinnar.

Hvað varðar jafnræðisreglu stjórnsýslulaga telur hreppsnefnd að það liggi í eðli þess málefnalega mats sem sveitarstjórn verður að viðhafa við ákvarðanir samkvæmt jarðalögum, að taka verði tillit til þess annars vegar, með hvaða hætti kaupandi jarðar ætlar að nýta hana og hins vegar hvernig sú nýting fellur að hagsmunum sveitarfélagsins og eðlilegri þróun landbúnaðar innan sveitarfélagsins, meðal annars með tilliti til hagnýtingar annarra jarða, hvort fyrirhuguð nýting kaupanda sé hagkvæm og búsetusjónarmiða. Þetta sé lagaleg skylda sveitarstjórnar og það teljist ekki brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þó að niðurstaða málefnalegs mats sveitarstjórnar feli í sér niðurstöðu sem ekki sé kaupanda þóknanleg. Þá hafi enn ekki verið tekin ákvörðun um að ráðstafa jörðinni til þriðja aðila, heldur muni sveitarfélagið að öllum líkindum eiga umrædda jörð og hafa þannig forræði á nýtingu hennar.

Hreppsnefnd byggir á því að á henni hafi hvílt að lögum sú skylda að taka afstöðu til þess hvort sú notkun jarðarinnar sem kaupendur áformuðu væri í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þróun landbúnaðar innan þess. Það hafi verið niðurstaða þeirra sem stóðu að ákvörðun hreppsnefndar að nýting jarðarinnar með þeim hætti sem kaupendur ráðgerðu væru alls ekki heppileg fyrir áframhaldandi nýtingu jarðarinnar til landbúnaðar og þróun landbúnaðarins innan sveitarfélagsins.

Hvað varðar andmæla - og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga tekur hreppsnefnd fram að annar seljandi jarðarinnar, E., hafi verið á fundi hreppsnefndar 15. desember 1998 og að honum, eins og öðrum fundarmönnum, hafi verið gefinn kostur á að tjá sig áður en lögð var fram tillaga um að neyta forkaupsréttar að jörðinni, sem hann ekki gerði. Þá sé ekki formbundið hvernig það er gert. Ennfremur byggir hreppsnefnd á því að upplýsingar frá seljanda hafi í raun ekki getað skipt máli í þessu sambandi. Hreppsnefnd vísar í því sambandi máli sínu til stuðnings til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segi að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Samkvæmt 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum skuli forkaupsréttur boðinn skriflega og söluverð og aðrir skilmálar skuli jafnframt tilgreindir á tæmandi hátt og hvíli frumkvæðisskylda á aðilum kaupsamnings í því efni. Afstaða E., hafi legið fyrir í fyrirliggjandi samþykktu kauptilboði, sem gefi skýrt til kynna að hann hafi samþykkt að selja hinum tilteknu aðilum jörðina og þar með valið þá umfram aðra hugsanlega kaupendur. Hreppsnefnd hafi átt lögbundinn forkaupsrétt og seljandi hafi verið öruggur með að fjárhagsleg staða hans yrði sú sama hver sem kaupandinn yrði. Frekari sjónarmið af hans hálfu um það hver kaupandinn ætti að vera hafi ekki getað skipt neinu máli, enda komi það fram í stjórnsýslukærunni að hann hafi samþykkt að selja kaupendum jörðina.

Vegna umfjöllunar kærenda um fyrri afskipti hreppsnefndar af jarðasölum í hreppnum bendir nefndin á að hún hafi á undangengnum árum nýtt sér forkaupsrétt að jörðum hafi efni staðið til þess. Hér megi nefna til dæmis jarðirnar Árkvörn og Lambalæk. Hver og ein jarðasala sé hins vegar sjálfstætt mál og kalli á sjálfstæða ákvörðun hverju sinni og fyrri sölur geta því ekki skipt máli hér. Umfjöllun um sölu Torfastaða í erindi kærenda sé ekki rétt. Hreppsnefnd hafi hvergi komið þar nærri og ekki haft á því nein tök þar sem skyldmenni ábúanda og afkomendur forfeðra hans hafi leyst til sín jarðirnar á uppboði til slita á sameign og selt síðan framleiðslurétt jarðarinnar án vitundar hreppsnefndar.

Hreppsnefnd mótmælir því að framleiðsluréttur í mjólk sé torfenginn.

Hvað varðar gildi þeirrar atkvæðagreiðslu sem fór fram um hina kærðu ákvörðun byggir hreppsnefnd á því að atkvæðagreiðslan hafi verið í samræmi við reglur um stjórn og fundarsköp hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps, sbr. 10. og 25. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og auglýsingu nr. 527/1998. Þar sem ekki hafi verið samþykkt sérstök samþykkt fyrir sveitarfélagið gildi því greind auglýsing um fyrirmynd að samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélaga. Samkvæmt 30. gr. samþykktarinnar sé heimilt að afgreiða mál með skriflegri atkvæðagreiðslu ef sveitarstjórnarmaður óskar og sveitarstjórn samþykki. Þá skuli kosningar ávallt vera skriflegar og leynilegar.

Af hálfu hreppsnefndar er sérstaklega vísað til eftirtalinna Hæstaréttardóma vegna málsins; Hrd. 1992:1511, Hrd. 1993:108 og Hrd. 1998:601.

V.

Ágreiningi máls þessa er skotið til ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, en samkvæmt nefndri lagagrein er heimilt að skjóta ákvörðunum sveitarstjórna og jarðanefnda til úrskurðar ráðuneytisins innan tiltekins frests. Á heimild þessi við um ákvarðanir nefndanna sem teknar eru á grundvelli jarðalaga og á jafnt við um kaupendur og seljendur þeirra fasteigna sem lögin ná yfir og einnig aðra þá sem kunna að eiga lögvarða hagsmuni af því að kæra þær stjórnvaldsákvarðanir sem hér um ræðir. Hin kærða ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakoti II í Fljótshlíðarhreppi er byggð á jarðalögum nr. 65/1976, með síðari breytingum. Í IV. kafla laganna er fjallað um forkaupsrétt sveitarstjórna. Nánar tiltekið segir í 1. mgr. 30. gr. laganna að eigi að selja fasteignaréttindi sem lögin taki til, sbr. 3. gr., eigi sveitarstjórn þess sveitarfélags, þar sem eignin er, forkaupsrétt að þeim, nema um ráðstöfun ættaróðals sé að ræða, sbr. 35. gr. laganna. Reglan hefur þann tilgang að veita sveitarstjórn kost á að hafa við sölu jarða í sveitarfélaginu áhrif á að þeim verði ráðstafað í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stunda, eins og það er orðað í 1. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr. 30. gr. laganna er hluti af þeim valdheimildum sem sveitarstjórn hefur til þess að hlutast til um eignarhald og nýtingu jarða í sveitarfélaginu og felur í sér almenna takmörkun á eignarráðum fasteignareiganda. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. jarðalaga fer sveitarstjórn með opinbert vald og þarf því ekki eingöngu að gæta ákvæða 1. gr. jarðalaga um tilgang þeirra, heldur einnig ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 13. gr. laga nr. 37/1993 er kveðið á um það, að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt er augljóslega óþarft. Samkvæmt þessu urðu viðhorf kaupenda og seljenda jarðarinnar Múlakot II að liggja skýrlega fyrir áður en ákvörðun um beitingu forkaupsréttar var tekin af hálfu hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps. Eðlilegur þáttur í meðferð máls áður en ákvörðun um forkauprétt er tekin er að sveitarstjórn kanni sérstaklega viðhorf kaupenda og seljanda. Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps leitaði ekki eftir andmælum eða sjónarmiðum Margrétar Jónu Ísleifsdóttur, fjárhaldsmanns annars seljanda, og þá var ekki sérstaklega leitað eftir andmælum og sjónarmiðum hins seljandans, E. Getur viðvera hans á þeim fundi sem ákvörðun var tekin á ekki leitt til þeirrar ályktunar að hreppsnefnd hafi sérstaklega kannað viðhorf hans og hefur ekki áhrif í því efni hvort hreppsnefnd hafi boðið fundarmönnum á þeim fundi sem ákvörðun var tekin á að tjá sig, enda verður ekki séð að E., hafi sérstaklega verið boðið að kynna viðhorf sín. Er um verulegan annmarka að ræða á ákvörðun hreppsnefndar að þessu leyti og brot gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar er til þess að líta hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps aflaði sér upplýsinga og sjónarmiða kaupenda jarðarinnar sem lutu að fyrirhugaðri nýtingu þeirra á jörðinni Múlakoti II áður en hin kærða ákvörðun var tekin á fundi nefndarinnar þann 15. desember 1998. Tilgangur jarðalaga er fyrst og fremst sá að tryggja nýtingu lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða í þágu þeirra, er landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því, að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Heimild 1. mgr. 30. gr. jarðalaga verður ekki beitt nema ákvörðun um beitingu forkaupsréttar sé til þess fallin að ná þeim markmiðum sem birtast í tilgangi laganna. Til að sveitarstjórn geti metið réttilega hvort sú ákvörðun samrýmist tilgangi jarðalaga að neyta forkaupsréttar verður sveitarstjórn að afla fullnægjandi upplýsinga frá kaupendum jarðar hvernig þeir hyggist haga búskap sínum. Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps byggði ákvörðun sína á upplýsingum um fyrirhuguð not kaupenda af jörðinni. Verður ekki séð að viðhorf seljenda jarðarinnar, afstaða þeirra og rök, hafi getað breytt niðurstöðu ákvörðunar sem byggist á mati hreppsnefndar á því hvernig fyrirætlanir kaupenda falli að markmiðum jarðalaga. Sá annmarki sem hér um ræðir leiðir því ekki til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Í athugasemdum við frumvarp til núgildandi jarðalaga nr. 65/1976 segir um 1. gr.:

"Á undanförnum árum hefur eftirspurn eftir landi til annarra nota en landbúnaðar farið stórvaxandi. Einkum hafa jarðir verið keyptar háu verði, þar sem góð aðstaða er til að setja niður sumarbústaði, eða eftirsóknarverð hlunnindi fylgja jörðum, svo sem veiði.

Verð slíkra jarða er þegar orðið svo hátt, að sjaldnast er viðráðanlegt fyrir bændur að kaupa þær, og reynist oft fullerfitt fyrir sveitarfélög, þrátt fyrir að þau eiga lögboðinn forkaupsrétt.

Afleiðingin er því sú, að margar vildisbújarðir hafa verið skákaðar niður, en það hefur torveldað eðlilegan búrekstur, og á mörgum hefur föst búseta lagst niður, vegna jarðakaupa félagssamtaka eða manna, sem ekki hyggja á búskap.

Rétt verður að teljast að gefa þéttbýlisbúum og öðrum, sem eftir sækjast, kost á landspildum til ræktunar og útivistar og til að reisa sumardvalarhús.

Reynslan sýnir hins vegar nú þegar, að brýn þörf er á að fylgjast með slíkum ráðstöfunum lands og hafa áhrif á hvar og hvernig landi er ráðstafað á þann hátt. Að öðrum kosti vofir yfir stórfelld röskun á búsetuaðstöðu fólks á dreifbýlissvæðum umfram það, sem þegar er orðið og óeðlileg verðhækkun lands.

Lögum þessum er m.a. ætlað að veita byggðarlögum meira áhrifavald í þessu efni, styrkja aðstöðu bænda, bændaefna og sveitarfélaga til jarðakaupa, skapa aðstöðu til að fylgjast með öllum ráðstöfunum fasteigna og fasteignarréttinda, utan skipulagðra þéttbýlissvæða og hafa áhrif á verðlag þeirra."

Áður en hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps tók hina kærðu ákvörðun gáfu kaupendur þær upplýsingar til nefndarinnar að þeir fyrirhuguðu að stunda búskap á jörðinni, svo sem verið hefði, en með þeirri breytingu að landareign neðan brekkurótar yrði notuð til hefðbundins landbúnaðar og beitar, en land ofan "brekkubrúnar" yrði tekið skógræktar í samræmi við áætlanir Suðurlandsskóga, A og B myndu eftir sem áður hafa heimilisfesti í Fljótshlíðarhreppi og C og D myndu þegar kaup væru gengin í gegn flytja lögheimili sitt að Múlakoti II. Samkvæmt þessum upplýsingum hugðust kaupendur jarðarinnar Múlakot II taka jörðina til landbúnaðarafnota. Í erindum hreppsnefndar kemur fram að A og B, sem eru ábúendur á nágrannajörðinni H. og kærendur í máli þessu, hafa nýtt hluta jarðarinnar Múlakot II. Af þessu má ráða að hreppsnefnd hafi verið ljóst að með kaupum sínum væru nefndir kærendur að tryggja sér áframhaldandi afnot af jörðinni til landbúnaðarnota, sbr. ennfremur þær upplýsingar sem kaupendur gáfu hreppsnefnd áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Fyrirhuguð not kaupenda á hluta jarðarinnar til skógræktar í samræmi við áætlanir um Suðurlandsskóga getur ekki haft áhrif í þessu efni.

Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps samþykkti tillögu um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakoti II með svofelldum rökstuðningi: "...Er það gert til að tryggja landbúnaðarafnot jarðarinnar í samræmi við ákvæði greindra laga og að föst búseta verði í jörðinni og að nýting jarðarinnar af hálfu nágrannajarða sé trygg. Í ljósi þess hvernig nýtingu jarðarinnar er háttað telur hreppsnefnd brýnt að sveitarfélagið hafi forræði á því hvernig jörðin sé nýtt í þágu búskapar og annara þarfa í nágrenninu og þeirra sem landbúnað stunda í sveitarfélaginu..."

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skulu stjórnvöld þá gæta þess að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Fyrri málsliður 12. gr. er byggður á þeirri meginreglu að aldrei megi íþyngja almenningi að nauðsynjalausu. Þeim mun tilfinnanlegri sem sú skerðing er, sem leiðir af ákvörðun stjórnvalds, þeim mun strangari kröfur verða gerðar til sönnunar á nauðsyn skerðingar. Markmið hreppsnefndar með þeirri ákvörðun að neyta forkaupsréttar, eins og þau birtast í framansögðum rökstuðningi, geta aðeins talist málefnaleg og þar með lögmæt að því marki sem þau falla að tilgangsákvæði 1. gr. jarðalaga, sbr. ofangreindar athugasemdir við ákvæði 1. gr. í frumvarpi til jarðalaga Með öðrum orðum verða markmið hreppsnefndar með ákvörðun sinni að falla að tilgangi jarðalaga sem er fyrst og fremst sá að tryggja nýtingu lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða í þágu þeirra, er landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því, að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin lá fyrir að fyrirætlanir kaupenda væru að taka jörðina til landbúnaðar og verður því ekki fallist á að hreppsnefnd hafi verið nauðsynlegt að taka hina kærðu ákvörðun vegna þeirra markmiða sem að var stefnt, sbr. upphaf athugasemda við 1. gr. jarðalaga um tilgang þeirra og þær takmarkanir sem 1. gr. laganna felur í sér vegna beitingar forkaupsréttarákvæðis 1. mgr. 30. gr. Þegar af þessari ástæðu verður að telja að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi við ákvarðanatöku sína farið út fyrir heimildir sínar skv. 1. mgr. 30. gr. jarðalaga, sbr. 1. gr. laganna og þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aldrei megi íþyngja almenningi að nauðsynjalausu.

Samkvæmt því sem að framan segir þykir nægilega sýnt fram á, að á hinni kærðu ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps séu slíkir annmarkar, að ógilda beri hana af hálfu ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Því er tekin til greina krafa kærenda um að hin kærða ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakoti II verði felld úr gildi.

Kærendur gera þá kröfu að viðurkennt verði að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi glatað rétti sínum til að beita forkaupsrétti sínum að jörðinni og ganga inn í kaupin. Krafa kærenda að þessu leyti verður ekki skilin öðru vísi en svo að eingöngu sé átt við forkaupsrétt í tilefni af þeim aðilaskiptum sem greinir í áðurnefndu kauptilboði um jörðina og samþykkt var 17. nóvember 1998. Nefnt kauptilboð barst hreppsnefnd í hendur 20. nóvember 1998, sbr. áritun á bréf lögmanns kaupanda þann dag. Frestur hreppsnefndar rann því út 20. desember sama ár, sbr. 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Ljóst er að ágallar þeir á ákvörðun nefndarinnar sem leiða til þess að hún er felld úr gildi með úrskurði þessum veita nefndinni ekki færi á að taka nýja ákvörðun þegar liðinn er sá frestur sem tilgreindur er í 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Þykir því mega taka til greina þá kröfu kærenda að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakot II í tilefni af kauptilboði sem samþykkt var 17. nóvember 1998.

ÚRSKURÐARORÐ:

Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps frá 15. desember 1998 um að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakoti II í Fljótshlíðarhreppi, Rangárvallasýslu, í tilefni af kaupsamningi A., B., C., og D., annars vegar og E., og F., hins vegar. Viðurkennt er að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að jörðinni Múlakoti II samkvæmt kauptilboði sem samþykkt var 17. nóvember 1998.

Páll Pétursson.

/Hjördís Halldórsdóttir.