3/2000 Úrskurður frá 23. október 2000

Árið 2000, mánudaginn 23. október, var í landbúnaðarráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ÚRSKURÐUR

I.

Með bréfi dagsettu 17. ágúst sl. hefur Kristinn Hallgrímsson, hrl., f.h. umbjóðanda sinna, A, B, C og D, hér eftir sameiginlega nefnd kærendur, kært til úrskurðar landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, þá ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps að binda samþykki fyrir ráðstöfun jarðarinnar Múlakots II, Fljótshlíðarhreppi til kærenda eftirgreindum skilyrðum:

1. Að allir kærendur búi á jörðinni næstu tvö árin og

2. að kærendur nýti jörðina í samræmi við áform sín.

Hin kærða ákvörðun var tekin 19. júlí sl. og var ákvörðunin tilkynnt með endurriti fundargerðar sem móttekin var 21. júlí sl. Kæran ásamt fylgiskjölum barst ráðuneytinu 21. ágúst sl. og var tekin til úrskurðar eftir að ráðuneytinu höfðu borist athugasemdir hreppsnefndar dagsettar 6. september, 18. september og 28. september sl. og athugasemdir kærenda dagsettar 13. september og 21. september sl.

II.

Hinn 29. apríl 2000 gerðu kærendur þeim Reyni Ólafssyni og Fjólu Ólafsdóttur kauptilboð í jörðina Múlakot II. Með bréfi dagsettu 19. júní 2000, var óskað eftir því að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps og Jarðanefnd Rangárvallarsýslu fjölluðu um söluna. Jarðanefnd samþykkti söluna fyrir sitt leyti hinn 18. júlí sl. og hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps degi síðar með áðurnefndum skilyrðum.

Með bréfi dagsettu 17. ágúst sl., sem barst ráðuneytinu þann 21. ágúst sl. kærði Kristinn Hallgrímsson, hrl., f.h. umbjóðenda sinna, ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps. Í kærunni er þess í fyrsta lagi krafist að landbúnaðarráðherra felli úr gildi þá ákvörðun hreppsnefndar að binda samþykki fyrir ráðstöfun jarðarinnar skilyrðum. Í öðru lagi að viðurkennt verði að hreppsnefndin hafi glatað rétti sínum til þess að neyta forkaupsréttar og ganga inn í kaupin, þótt skilyrðin verði felld niður og að sama skapi að hreppsnefndin geti ekki lengur synjað ráðstöfunni.

Með bréfi dagsettu 24. ágúst sl. var hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps gefinn kostur á að neyta andmælaréttar í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gefinn frestur til þess til 9. september sl.

Með bréfi dagsettu 6. september sl. bárust athugasemdir Óskars Sigurðssonar, hdl., f.h. hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps. Kærendum var síðan gefinn kostur á því að koma að frekari athugasemdum sem bárust með bréfi 13. september sl. Aftur bárust andmæli f.h. hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps þann 18. september sl. og athugasemdir kærenda 21. september og að lokum athugasemdir hreppsnefndar 28. september sl.

III.

Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps tók hina kærðu ákvörðun á fundi sínum 19. júlí sl. Á fundinum var gerð svofelld bókun:

"Hreppsnefnd telur í ljósi fyrri málaferla vegna jarðarinnar vera vafa uppi um heimild sveitarfélagsins til að beita lögbundnum forkaupsrétti sínum skv. jarðalögum og langvinn málaferli fyrirséð ef forkaupsréttar væri neytt með tilheyrandi kostnaði og fyrirhöfn. Í ljósi þessa telur hreppsnefnd rétt að falla frá forkaupsrétti.  Kemur þá næst til skoðunar hvort beita skuli öðrum þeim valdheimildum sem sveitarfélögum eru veittar skv. 6. gr. jarðalaga, þ.e. hvort synja skuli um samþykki vegna sölunnar eða samþykkja skuli ráðstöfun jarðarinnar og þá með skilyrðum, eins og fyrrgreint lagaákvæði heimilar. Þar sem kaupendur jarðarinnar hafa svarað fyrirspurnum hreppsnefndar um aðgengi almennings að trjá- og skrúðgarði Guðbjargar Þorleifsdóttur og heimagrafreit á jörðinni svo aðgengi almennings að náðhúsi í eigu Fljótshlíðarhrepps telur hreppsnefnd ekki ástæðu til þess að synja um samþykki vegna ráðstöfunarinnar, enda lítur hreppsnefnd svo á að svör kaupenda feli í sér að aðgengi almennings að þessum mannvirkjum sé tryggt, eins og verið hefur.

Hreppsnefnd telur mikilvægt að á jörðinni sé föst búseta, þ.e. ábúandi eða eigandi jarðarinnar búi þar árið um kring. Þegar hér er rætt um fasta búsetu er átt við það sem fram

kemur í lögum nr. 21/1990 um lögheimili. Í 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra laga segir:
Lögheimili manns er sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu. Maður telst hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda og annarra hliðstæðra atvika.

Að mati hreppsnefndar er mikilvægt fyrir fámennt sveitarfélag á borð við Fljótshlíðarhrepp að jarðir, sem enn er unnt að nýta til landbúnaðar, séu nýttar til þeirra nota og þar sé föst búseta. Samkvæmt upplýsingum sem kaupendur hafa veitt hreppsnefnd þá hafa þau í hyggju að nýta jörðina til landbúnaðar en það er ekki tryggt að kaupendur ætli sér að hafa fasta búsetu á jörðinni heldur er fyrirhugað að C og D ætli sér einungis að flytja þangað lögheimili sitt. Undanfarin ár hafa jarðir verið keyptar í sveitarfélaginu af utansveitarfólki án fastrar búsetu. Telur hreppsnefnd mikilvægt bæði fyrir hagsmuni sveitarfélagsins og til að treysta stoðir landbúnaðar í sveitarfélaginu að sporna við þeirri þróun. Þá hafa borist erindi frá einstaklingum þar sem viðkomandi hafa lýst því yfir að þeir séu reiðubúnir til þess að hafa fasta búsetu á jörðinni og stunda þar landbúnað.

Af þeim sökum samþykkir hreppsnefnd ráðstöfun jarðarinnar en með eftirfarandi skilyrðum:

1. Að kaupendur skv. kauptilboði í jörðina Múlakot II, Fljótshlíðarhreppi hafi í allt að tveimur árum fasta búsetu á eigninni eða séu allir innan eðlilegrar fjarlægðar frá henni til að nýta hana. Þegar kaupendur leggja fram upplýsingar og gögn um fasta búsetu á jörðinni verður greint skilyrði endurskoðað.

2. Að kaupendur nýti jörðina Múlakot II, Fjótshlíðarhreppi, til landbúnaðar í samræmi við þau áform sem þau hafa lýst í erindum sínum til hreppsnefndar, dags. 13., 17. og 18. júlí 2000. Í tilgreindum erindum kaupenda kemur m.a. fram að þau ætli að nýta jörðina neðan "brekkurótar" til hefðbundins landbúnaðar, s.s. sauðfjárrækt og beit, en land ofan "brekkubrúnar" er fyrirhugað að taka til skógræktar í samræmi við áætlanir Suðurlandsskóga. Þá er vafi uppi um nýtingu lands jarðarinnar milli "brekkurótar" og "brekkubrúnar" en um nýtingu þess hluta jarðarinnar geta kaupendur ekki sagt  nákvæmlega fyrir um fyrr en viðræður við Suðurlandsskóga hafa verið leiddar til lykta. Hreppsnefnd telur því rétt að þegar kaupendur leggja síðar fram gögn og upplýsingar um að jörðin sé nýtt til landbúnaðar í samræmi við lýsingar þeirra muni hreppsnefnd falla frá skilyrði þessu.

3. Þessum skilyrðum er þinglýst sem kvöð á jörðina í samræmi við 6. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976."

Kærendur krefjast þess, sem fyrr segir, að ákvörðun hreppsnefndar um að binda samþykki fyrir ráðstöfun jarðarinnar Múlakots II, skilyrðum verði felld úr gildi. Ennfremur að landbúnaðarráðherra viðurkenni að hreppsnefndin hafi glatað rétti sínum til þess að neyta forkaupsréttar og ganga inn í kaupin, þó að skilyrðin fyrir sölu jarðarinnar verði felld niður og að sama skapi geti hreppsnefndin ekki lengur synjað ráðstöfuninni.

Kröfur sína byggja kærendur einkum á eftirfarandi málsástæðum:

Í fyrsta lagi á því að Jarðanefnd Rangárvallasýslu og hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps þurfi að vera sammála um skilyrðin skv. 6. mgr. 6. gr. jarðalaga og því séu skilyrðin sem hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hefur sett kærendum ólögmæt. Í annan stað er á því byggt að samþykki skilyrðanna sé alvarlegt brot á jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Kærendur telja að orðalag 6. mgr. 6. gr. jarðalaga, þar sem segir að sveitarstjórn og jarðanefnd sé heimilt að binda samþykki sitt samkvæmt greininni tilteknum skilyrðum, verði ekki skilið með öðrum hætti en að tilgreind stjórnvöld þurfi að vera sammála um skilyrðin. Orðið "og" taki þar af allan vafa. Að öðrum kosti hefði staðið orðið "eða". Þessi málsástæða kærenda byggir á orðskýringu lagagreinarinnar, en enga leiðsögn um þetta atriði sé að finna í greinargerð eða umræðum áður en lagagreinin var lögfest. Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi þannig verið óheimilt að binda samþykki sitt fyrir ráðstöfun jarðarinnar Múlakots II tilgreindum skilyrðum, nema að leita jafnframt álits jarðanefndar Rangárvallarsýslu á þeim. Það hafi ekki verið gert og því séu skilyrðin ólögmæt og óskuldbindandi fyrir kærendur.

Kærendur hafa ekki uppi önnur áform um nýtingu jarðarinnar Múlakots II en komið hafa fram í svörum þeirra til hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps. Í svörum kærenda til hreppsnefndar kemur fram að kærendur áætli að stunda búskap á jörðinni, svo sem verið hefur. Út af fyrir sig eru skilyrði hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps því ekki óaðgengileg fyrir kærendur, segir í kærunni. Hins vegar finnst kærendum þeir dregnir í dilka og önnur sjónarmið látin gilda við afgreiðslu erindis þeirra en annarra sambærilegra til hreppsins. Ef hreppsnefnd telur erfitt að treysta fyrirheitum kaupenda jarða samkvæmt jarðalögum, þá hefði verið eðlilegt að binda allar sölur undanfarnar vikur sömu skilyrðum og kærendum voru sett. Það sé hins vegar ekki gert. Aðrar jarðasölur hafi hlotið litla sem enga umfjöllun, meðan erindi kærenda sé tekið út til ítarlegrar meðferðar. Kærendur telja sig vera lagða í einelti, án tilefnis, en málefnaleg sjónarmið ráði ekki ákvörðun hreppsnefndar. Kærendur telja afgreiðsluna því skýrt brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Ennfremur telja kærendur að afgreiðsla hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps á erindi þeirra brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Fyrir liggi upplýsingar um fyrirhugaða nýtingu jarðarinnar, núverandi húsakost hennar og kvótaleysi. Jafnframt liggi fyrir að tveir kærenda séu bændur næstu jarðar, vel menntað fólk á sviði landbúnaðar. Hinir tveir séu mikið áhugafólk um skógrækt og hafi í hyggju að hefja umfangsmikla skógrækt í landi jarðarinnar í samvinnu við Suðurlandsskóga, en þar sé krafa um búsetu á jörð ekki skilyrði fyrir þátttöku. Að auki taka kærendur það fram, að krafan um að allir kaupendur jarðarinnar búi á jörðinni eða innan eðlilegrar fjarlægðar frá eigninni til að nýta hana, sé fjarstæðukennd. Í 6. mgr. 6. gr. jarðalaga komi fram að ekki þurfi allir kaupendur að uppfylla skilyrði greinarinnar. Kærendur benda auk þess á ummæli í athugasemdum frumvarps til laga nr. 28/1995, þar sem segir m.a. um umrætt ákvæði:

"Ekki er þó víst að í öllum tilvikum sé ástæða til að krefjast þess að sá sem öðlast réttindi fyrir fasteign sé endilega búsettur á eigninni sjálfri, heldur er nægjanlegt að gera kröfu um að hann sé búsettur í nágrenni eignarinnar til að hann hafi möguleika til að sinna nauðsynlegu eftirliti og umhirðu með starfsemi og nýtingu á eigninni. Dæmi um þetta gæti t.d. verið kaup bónda á annarri jörð í sömu sveit sem hann ætlar að nýta sameiginlega með þeirri jörð er hann á fyrir.  Sem annað dæmi mætti nefna aðila sem er búsettur í þéttbýli, en kaupir jarðnæði í nágrenni þess til að reka þar búskap eða nýta hlunnindi. Við mat á því hvað sé eðlileg fjarlægð í merkingu greinarinnar verður fyrst og fremst að líta til þess hvort sá sem öðlast réttindi yfir fasteign geti annast búreksturinn eða þá atvinnustarfsemi sem hann ætlar að vera með á eigninni, frá heimili sínu."

Þessi ummæli telja kærendur að undirstriki það að hreppsnefnd hafi gengið of langt í setningu skilyrða sinna, með vísan í fyrirhugaða nýtingu Múlakots II. Enginn kvóti fari forgörðum vegna fyrirhugaðrar nýtingar kærenda.

Kærendur telja því a.m.k. þrjár ástæður fyrir því að ógilda ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps frá 19. júlí sl. sem eðlilegt sé að landbúnaðarráðherra taki afstöðu til, enda séu skilyrði hreppsnefndar ekki byggð á lögmætum forsendum.

IV.

Í athugasemdum hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps, dagsettum 6. september sl., er þess krafist að kröfum kærenda verði synjað. Auk þess er þar að finna eftirfarandi röksemdir fyrir ákvörðun hreppsnefndar og andmæli við ástæðum kærenda fyrir kærunni.

Byggt er á því að öll lagaskilyrði hafi verið uppfyllt þegar hreppsnefnd ákvað að neyta heimildar sinnar skv. 6. mgr. 6. gr. jarðalaga og binda samþykki sitt fyrir ráðstöfun jarðarinnar ákveðnum skilyrðum í tilefni af samþykktu kauptilboði í jörðina Múlakot II. Auk þess hafi hreppsnefndin við undirbúning og töku ákvörðunar sinnar í alla staði uppfyllt þær kröfur sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 setja.

Ennfremur segir í athugasemdum hreppsnefndar að jarðalög veiti stjórnvöldum ýmsar heimildir til afskipta af aðilaskiptum að þeim fasteignum og réttindum sem lögin taka til og meðferð þeirra og nýtingu. Sveitarstjórn og jarðanefnd sé í 6. mgr. 6. gr. laganna veitt heimild til að binda samþykki sitt samkvæmt málsgreininni því skilyrði að sá sem öðlast réttindi yfir fasteign hafi í allt að tveimur árum fasta búsetu á eigninni eða innan eðlilegrar fjarlægðar frá henni til að nýta hana. Með sama hætti sé heimilt að binda samþykki skilyrði um að eignin verði nýtt til landbúnaðar eða annarrar atvinnustarfsemi í samræmi við þau áform sem lýst er í beiðni um samþykki. Setji sveitarstjórn eða jarðanefnd slík skilyrði skuli þeim þinglýst sem kvöð á eignina. Hafi slík skilyrði verið sett og aðili fullnægi þeim ekki sé sveitarstjórn, með samþykki ráðherra og jarðanefndar, fengin úrræði til að knýja á um efndir og eftir atvikum til að leysa eignina til sín.

Þessi heimild í 6. mgr. 6. gr. jarðalaga hafi verið tekin upp í jarðalög við setningu laga nr. 28/1995. Tilgangur þessarar heimildar sé, eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til laganna, að veita sveitarstjórn og jarðanefnd kost á því að hafa við sölu jarða í sveitarfélaginu áhrif á, að þeim sé ráðstafað í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stunda. Jarðalögin ætli sveitarstjórnum ákveðið mat um það, hvort ráðstöfun eignar, sem lögin taka til sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þá hvort hún falli að því að landbúnaður geti þróast þar með eðlilegum hætti. Telji sveitarstjórn að svo sé ekki standa henni til boða ákveðnar valdheimildir og þar á meðal sú sem fyrr greinir. Þá ber einnig að minna á að með 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, sé sveitarfélögum tryggt sjálfsforræði og tekið fram að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Ekki séu efni til að hnekkja slíku mati hafi sveitarstjórn byggt mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum.

Ennfremur er bent á það að kærendur byggi ekki á því að lagaskilyrði hafi skort fyrir að neyta heimildar 6. mgr. 6. gr. jarðalaga heldur að jarðanefnd og hreppsnefnd hafi þurft að vera sammála um að setja þessi skilyrði og að hin kærða ákvörðun sé andstæð jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Hreppsnefnd tekur fram að það hafi ekki verið gert að skilyrði að allir kærendur byggju á jörðinni, enda segir í ákvörðun hennar að samþykki fyrir ráðstöfuninni sé bundið því skilyrði að kærendur hafi "allt að tveimur árum fasta búsetu á jörðinni eða séu allir innan eðlilegrar fjarlægðar frá henni til að nýta hana." A og B búi á næstu jörð og því taki skilyrðið um fasta búsetu eða eðlilega fjarlægð frá jörðinni eðlilega ekki til þeirra. Þá bendir hreppsnefnd á að þegar mál vegna fyrri sölu jarðarinnar Múlakots II hafi farið fyrir dómstóla hafi því m.a. verið haldið fram af hálfu kærenda að ætlunin væri af hálfu þeirra C og D að hafa þar fasta búsetu. Í svörum til hreppsnefndar 19. júlí sl. hafi því verið lýst yfir af hálfu lögmanns kærenda að fyrri áform væru óbreytt. Þess vegna sé erfitt að sjá hvers vegna kærendur geri athugasemdir við skilyrði hreppsnefndar, enda komi þar skýrt fram að þegar upplýsingar hafi verið lagðar fram um fasta búsetu á jörðinni verði skilyrðið endurskoðað. Þetta skilyrði sé einungis sett til að tryggja að fylgt verði þeim áformum um nýtingu jarðarinnar og búsetu sem kærendur hafi sjálfir veitt hreppsnefnd, enda byggi hreppsnefnd afstöðu sína á þessum upplýsingum.

Jafnframt segir í athugasemdum hreppsnefndar að komið hafi fram óvissa í svörum kærenda til hreppsnefndar um nýtingu jarðarinnar. Því hafi verið lýst að ætlunin sé að nýta jörðina neðan "brekkurótar" til hefðbundins landbúnaðar, svo sem sauðfjárræktar og beitar, en land ofan "brekkubrúnar" sé fyrirhugað að taka til skógræktar í samræmi við áætlanir Suðurlandsskóga. Þá sé uppi vafi um nýtingu lands jarðarinnar milli "brekkurótar" og "brekkubrúnar", en eins og fram komi í svörum kærenda þá geti þau ekki sagt nákvæmlega til um það fyrr en viðræður við Suðurlandsskóga hafa verið til lykta leiddar. Af þessu megi sjá að óvissa sé fyrir hendi um nýtinguna. Ekkert liggi fyrir um það hvenær kærendur komist inn í Suðurlandsskóga eða hvað kemur út úr þeim viðræðum. Sama sé að segja um nýtingu jarðarinnar milli "brekkurótar" og "brekkubrúnar". Hreppsnefnd telji því eðlilegt að neyta heimildar sinnar skv. 6. mgr. 6. gr. jarðalaga til að binda samþykki sitt þeim skilyrðum um nýtingu sem fram koma í ákvörðun hennar.

Í athugasemdum sínum fjallar hreppsnefndin einnig um stjórnvöld samkvæmt jarðalögum, m.a. um það að samkvæmt lögum séu sveitarstjórn og jarðanefnd tvö sjálfstæð og aðskilin stjórnvöld. Í jarðalögum sé hvergi, þar sem fjallað sé um málsmeðferð eða afgreiðslu mála samkvæmt 6. mgr. 6. gr. laganna, gert ráð fyrir að sveitarstjórn og jarðanefnd þurfi báðar að samþykkja eða vera sammála um þau skilyrði sem þeim er heimilt að setja fyrir ráðstöfun jarðar. Hefði þó verið sérstök ástæða til slíks, hafi það verið ætlun löggjafans. Þvert á móti hafi þessar nefndir sjálfstæðar heimildir og fresti til að fjalla um mál, sem þeim berast og hvergi sé gert ráð fyrir samráði eða þeirri málsmeðferð sem kærendur halda fram. Þá komi einnig beinlínis fram í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 28/1995 að bæði sveitarstjórn og jarðanefnd hafi heimild til að binda samþykki sitt á aðilaskiptum skilyrðum um búsetu og atvinnustarfsemi á eigninni í tiltekinn tíma. Það sé ekki skilyrði fyrir beitingu þessarar heimildar að bæði jarðanefnd og sveitarstjórn samþykki að binda samþykki sitt skilyrðum, enda um að ræða sjálfstæð og aðskilin stjórnvöld samkvæmt jarðalögum.

Í athugasemdum sínum víkur hreppnefndin að jafnræðisreglunni og tekur m.a. fram að þótt hreppsnefnd hafi ekki fyrr en með ákvörðun sinni 19. júlí sl. neytt heimildar sinnar skv. 6. mgr. 6. gr. jarðalaga að binda ákvörðun þeim skilyrðum er fram koma í lagaákvæðinu, felist ekki í því brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Þetta sé háð mati hverju sinni og fyrr hafi ekki verið talin ástæða til þess. Hins vegar hafi reynslan sýnt hreppsnefnd að þrátt fyrir fyrirheit um fasta búsetu og/eða lögheimilisfesti, svo og um nýtingu lands til landbúnaðar, hafi það viljað dragast á langinn að slík fyrirheit verði að veruleika og í sumum tilvikum hafi ekki verið staðið við gefin fyrirheit. Í slíkum tilvikum hefur hreppsnefnd ekki haft neinar heimildir til aðgerða. Af þeim sökum og með hliðsjón af upplýsingum, sem kærendur hafi veitt um fyrirhugaða nýtingu og búsetu á jörðinni, hafi hreppsnefnd talið rétt að neyta heimildar sinnar samkvæmt jarðalögum til að binda samþykki sitt skilyrðum. Hins vegar muni hún falla frá settum skilyrðum þegar sýnt verður fram á að jörðin sé nýtt til landbúnaðar í samræmi við lýsingar kærenda og þegar upplýsingar um búsetu liggja fyrir.

Um meðalhófsregluna segir m.a. í athugasemdum hreppsnefndar, að á henni hafi hvílt sú skylda að taka afstöðu til áforma kærenda um nýtingu jarðarinnar og búsetu. Það hafi verið niðurstaða þeirra sem stóðu að ákvörðun hreppsnefndar að sú ákvörðun, sem tekin var, sé viðunandi fyrir alla er málið varði, enda komi skýrt fram að þessi skilyrði verði endurskoðuð þegar nánar tilgreindum upplýsingum og gögnum um búsetu og nýtingu jarðarinnar liggi fyrir. Vafi hafi verið uppi, bæði um nýtingu og búsetu á jörðinni, og því sé talið að það samrýmist betur hagsmunum sveitarfélagsins að samþykkja ráðstöfunina með skilyrðum. Reynslan hafi líka sýnt að hreppsnefnd hefði að öðrum kosti engin úrræði ef kærendur myndu ekki fylgja eftir áformum sínum. Hér sé í sjálfu sér um að ræða vægara úrræði í garð þeirra. Hreppsnefnd hefði getað neytt forkaupsréttar eða synjað um samþykki fyrir ráðstöfuninni. Meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi því ekki staðið í vegi fyrir því að hreppsnefnd tæki ákvörðun um að samþykkja ráðstöfun jarðarinnar með skilyrðum samkvæmt 6. mgr. 6. gr. jarðalaga í þessu tilviki.

V.

Kærendur gerðu frekari athugasemdir við andsvör hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps með bréfi, dagsettu 13. september sl. Þar segir m.a. að kærendur séu hreppsnefndinni ekki þóknanlegir og því setji hún þeim skilyrði sem öðrum kaupendum jarða í Fljótshlíðarhreppi á sama tíma hafi ekki verið sett. Kærendur séu dregnir í dilka og aðrar reglur látnar gilda um nýtingu þeirra á Múlakoti II en nýtingu annarra jarða í hreppnum sem gengið hafi kaupum og sölum. Hreppsnefndin telji sig eiga rétt til málefnalegs mats sem ekki verði frá henni tekið og því verði ákvörðun hennar ekki breytt. Slíkt mat verði hins vegar alltaf að rúmast innan vébanda jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga sem ekki eigi við í þessu tilviki. Hreppnefndin hafi ekki sýnt fram á það af sinni hálfu.

Í bréfi kærenda er húsakosti á jörðinni Múlakoti II lýst með eftirgreindum hætti:

"Íbúðarhúsin eru gömul og þarfnast standsetningar. Íbúðarhús Múlakots II er byggt í þremur áföngum. Elsti hlutinn er byggður á síðasta hluta 19. aldar. Húsið er járnklætt timburhús á hlöðnum sökkli. Hleðslan er hrunin að hluta. Þak og loft eru sliguð og leka, gólf er sligað. Miðhlutinn er byggður á millistríðsárunum, járnklætt timburhús á steyptum sökkli. Verulegar skemmdir eru í sökkulveggjum, gólf eru sliguð og einangrun hússins mjög léleg ,ef nokkur. Yngsti hluti hússins er byggður skömmu eftir síðari heimsstyrjöld, járnklætt timburhús á steyptum sökkli. Sökull er skemmdur og gólf sliguð, auk þess sem þessi hluti hússins er óeinangraður. Hvergi í þessum húsakosti er nothæf hreinlætisaðstaða, vatnslagnir allar þarfnast endurnýjunar og frárennslismál eru í algjörum ólestri. Einfalt gler er í öllum gluggum, einangrun hússins er mjög ábótavant þar sem hún er á annað borð einhver og járnklæðning hússins þarfnast verulegrar endurnýjunar.  Mikill músagangur er í húsinu. Arkitekt og byggingaverkfræðingur hafa skoðað húsið.  Það er álit beggja að mjög erfitt og tímafrekt sé að koma núverandi "íbúðarhúsi" í íbúðarhæft ástand og kosti of fjár, þannig að ódýrara og fljótlegra sé að reisa nýtt íbúaðarhús frá grunni. Annar húsakostur á jörðinni er hliðstæður. Uppistandandi eru fjárhús með hlöðu í nokkurri fjarlægð frá bæ, sem ekki hafa verið nýtt sem slík árum saman, enda ónothæf. Heima við er uppistandandi hús, sem upphaflega var reist sem fjós og hlaða (járnklædd stálgrind, sem byggt var í nálægð 700 m fjarlægð frá íbúðarhúsi. Eftir viðgerð er unnt að nýta hana sem skemmu fyrir heyvinnuvélar. Af framangreindri lýsingu er ljóst að erfitt er að hafast við í þeim nema yfir hásumarið. Rétt er að Reynir Ólafsson hafði viðveru í íbúðarhúsinu í takmörkuðum mæli síðustu árin, en bjó á elliheimilinu á Hvolsvelli."

Hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps gerði frekari athugasemdir við andsvör kærenda með bréfi dagsettu 18. sept. sl. Þar segir m.a. að umfjöllun kærenda þyki nokkuð sérstök, enda sé hver og ein jarðasala sjálfstætt mál og kalli á sjálfstæða ákvörðun hverju sinni. Hreppsnefnd hafi nú þegar útskýrt hvers vegna hún nýtti heimild sína skv. 6. mgr. 6. gr. jarðalaga til að samþykkja ráðstöfun jarðarinnar Múlakots II með þeim skilyrðum sem í lagaákvæðinu greinir. Einnig segir í athugasemdunum að það, að kærendur séu ekki þóknanlegir hreppsnefnd, sé röng staðhæfing. Öll umfjöllun og meðferð málsins af hálfu hreppsnefndar hafi verið málefnaleg og í samræmi við skilyrði jarðalaga og kröfur stjórnsýslulaga. Um ummæli kærenda um húsakost á jörðinni segir orðrétt:

"Hreppsnefnd telur húsakost á jarðarinnar Múlakots II fullnægjandi til að hafa þar fasta búsetu, enda hefur verið búið þar undanfarin ár. Í greinargerð sinni 5. september sl. benti hreppsnefnd líka á að C og D eiga sumarhús í landi Fljótsdals, sem er skammt frá jörðinni. Yfirlýsingar kærenda um ófullnægjandi húsakost eru jafnframt nokkuð sérstakar einkum í ljósi fyrri yfirlýsinga um fasta búsetu á jörðinni,...."

Með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 18. sept. sl., var kærendum veittur kostur á því að tjá sig um fyrrgreindar athugasemdir Fljótshlíðarhrepps. Bréf kærenda barst þann 25. sept. sl. og þar segir m.a. að ekki standi annað til en að kærendurnir, C og D, hafi fasta búsetu á jörðinni Múlakoti II. Hvenær nákvæmlega til þess komi ráðist af mannvirkjagerð á jörðinni þar sem húsakostur hennar sé með þeim annmörkum að föst búseta verði ekki viðhöfð á jörðinni að óbreyttu. Að sama skapi ráðist hin fasta búseta af því hvenær skógrækt á þeirra vegum hefjist undir merkjum Suðurlandsskóga. Tímafrestur sá sem hreppsnefndin gefi í skilyrði sínu um fasta búsetu sé því einfaldlega of stuttur.

Með bréfi dagsettu 28. sept. sl. barst erindi hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps þar sem fram kemur að athugasemdir kærenda, dagsettar 21. sept., gefi ekki tilefni til frekari athugasemda.

VI.

Máli þessu var skotið til landbúnaðarráðuneytisins með heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Kæran barst ráðuneytinu innan tilskilins kærufrests eða 21. ágúst sl. Eins og gerð er grein fyrir hér að framan var hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps gefinn kostur á að tjá sig um kæruna og síðan var hvorum málsaðila um sig gefið færi á að koma að frekari athugasemdum sínum. Það var ekki fyrr en 28. september sl., þegar ráðuneytinu barst síðastgreint erindi hreppsnefndar, að aðilar höfðu komið á framfæri athugasemdum sínum. Þá var nánast á enda sá sex vikna frestur sem mælt er fyrir um í niðurlagi 17. gr. jarðalaga. Þetta er meginskýringin á því að úrskurður þessi er ekki kveðinn upp fyrr en raun ber vitni um, jafnframt því sem hér er um vandasamt úrlausnarefni að ræða.

Fyrri krafa kærenda er orðuð svo, að "landbúnaðarráðherra felli úr gildi ákvörðun" hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps "sem tekin var á fundi nefndarinnar hinn 19. júlí 2000, að binda samþykki fyrir ráðstöfun jarðarinnar Múlakots II . . . til kærenda" nánar tilgreindum skilyrðum. Sé tekið mið af málatilbúnaði kærenda er eðlilegast að skýra kröfu þessa þannig að þeir krefjist þess aðallega að þeirri ákvörðun hreppsnefndar að samþykkja sölu jarðarinnar til þeirra verði breytt á þann veg að skilyrðin verði felld á brott, en til vara að ákvörðun hreppsnefndar með umræddum skilyrðum verði felld úr gildi í heild sinni.

Síðari krafa kærenda er byggð á þeirri forsendu að ákvörðun hreppsnefndar verði felld úr gildi í heild sinni. Kemur hún því einungis til álita að sú verði niðurstaðan í kærumáli þessu.

Með hinni kærðu ákvörðun samþykkti hreppsnefndin fyrir sitt leyti sölu jarðar innar Múlakots II til kærenda með svofelldum skilyrðum:

"1. Að kaupendur . . . hafi í allt að tveimur árum fasta búsetu á eigninni eða séu allir innan eðlilegrar fjarlægðar frá henni til að nýta hana."

"2. Að kaupendur nýti jörðina . . . til landbúnaðar í samræmi við þau áform sem þau hafa lýst í erindum sínum til hreppsnefndar, dags. 13., 17. og 18. júlí sl."
Í bókun hreppsnefndar eru jafnframt færð rök fyrir ákvörðuninni og skilyrðunum fyrir henni, auk þess sem þar er að finna frekari útfærslu á síðara skilyrðinu. Þá kemur fram í bókuninni að fyrra skilyrðið verði endurskoðuð og fallið verði frá því síðara, að enn frekari skilyrðum uppfylltum. Ennfremur segir að skilyrðunum skuli þinglýst sem kvöð á jörðina í samræmi við 6. mgr. 6. gr. jarðalaga.

Í þeirri málsgrein segir orðrétt, sbr. lög nr. 28/1995:

"Sveitarstjórn og jarðanefnd er heimilt að binda samþykki sitt samkvæmt þessari grein því skilyrði að sá sem öðlast réttindi yfir fasteign hafi í allt að tveimur árum fasta búsetu á eigninni eða innan eðlilegrar fjarlægðar frá henni til að nýta hana. Með sama hætti er heimilt að binda samþykki skilyrðum um að eignin verði nýtt til landbúnaðar eða annarrar atvinnustarfsemi í samræmi við þau áform sem lýst er í beiðni um samþykki. Slíkum skilyrðum skal þinglýst sem kvöð á eignina."

Með þessu ákvæði er sveitarstjórnum og jarðanefndum veitt ótvíræð lagaheimild til þess að binda samþykki fyrir ráðstöfun jarða skv. 1. mgr. 6. gr. jarðalaga tilteknum skilyrðum. Í lögunum er ekki gert ráð fyrir að sveitarstjórn og jarðanefnd standi sameiginlega að slíkri ákvörðun, heldur má ráða af 3. mgr. 6. gr. laganna að þær taki afstöðu til þess álitaefnis, sem um ræðir, hvor í sínu lagi. Sú varð og raunin í því máli sem hér er til úrlausnar. Með vísun til þessa, svo og til þess sjálfstæðis, sem sveitarfélögum er fengið í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar til að ráða sjálf málefnum sínum, verður að skýra 6. mgr. 6. gr. jarðalaga svo að sveitarstjórn geti bundið samþykki sitt skilyrðum, án tillits til þess hvort jarðanefnd hafi gert slíkt hið sama.

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 28/1995 segir m.a. um síðastgreint ákvæði:

"Samkvæmt tilgangi laganna, eins og hann kemur fram í 1. gr., er lögunum m.a. ætlað að tryggja að búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra sem landbúnað stunda. . .

Með þessari breytingartillögu er lagt til að sveitarstjórn og jarðanefnd fái heimild til að binda samþykki sitt á aðilaskiptum skilyrðum um búsetu og atvinnustarfsemi á eigninni í tiltekinn tíma. Rök fyrir því að setja slík skilyrði eru í senn það markmið jarðalaganna, sem lýst var hér í upphafi, og hitt að atvinnustarfsemi á sviði landbúnaðar og hagnýting á gæðum landsins og hlunnindum, sem því fylgja, gerir í mörgum tilvikum kröfu um fasta búsetu á eigninni. Ekki er þó víst að í öllum tilvikum sé ástæða til að krefjast þess að sá sem öðlast réttindi yfir fasteign sé endilega búsettur á eigninni sjálfri, heldur er nægjanlegt að gera kröfu um að hann sé búsettur í nágrenni eignarinnar til að hann hafi möguleika til að sinna nauðsynlegu eftirliti og umhirðu með starfsemi og nýtingu á eigninni. Dæmi um þetta gæti t.d. verið kaup bónda á annarri jörð í sömu sveit sem hann ætlar að nýta sameiginlega með þeirri jörð er hann á fyrir. Sem annað dæmi mætti nefna aðila sem er búsettur í þéttbýli, en kaupir jarðnæði í nágrenni þess til að reka þar búskap eða nýta hlunnindi. Við mat á því hvað sé eðlileg fjarlægð í merkingu greinarinnar verður fyrst og fremst að líta til þess hvort sá sem öðlast réttindi yfir fasteign geti annast búreksturinn eða þá atvinnustarfsemi, sem hann ætlar að vera með á eigninni, frá heimili sínu.  Þegar sleppir hinum eiginlega landbúnaði þykir rétt að sá sem óskar eftir að öðlast réttindi yfir fasteign hafi sjálfur frumkvæði að því að leggja fyrir upplýsingar um hvaða atvinnustarfsemi hann ætlar að vera með á eigninni. Það er þá hlutverk stjórnvalda að taka upp slík áform sem skilyrði, en ekki að segja fyrir um hvaða atvinnustarfsemi viðkomandi verður að reka. . . "

Með þessum ummælum eru tekin af öll tvímæli um það, að í 6. mgr. 6. gr. jarðalaga er sveitarstjórn fengin heimild til þess að binda samþykki sitt fyrir ráðstöfun jarðar skv. 1. mgr. 6. gr. tilteknum skilyrðum, ef hún telur slíkt nauðsynlegt til þess að ná því markmiði sem fram kemur í 1. gr. laganna. Sveitarstjórn er þannig fengið vald til þess að meta, með hliðsjón af aðstæðum hverju sinni, hvort ástæða sé til þess að binda samþykki sitt þeim skilyrðum sem greind eru í umræddu lagaákvæði. Í því efni verður hún þó að gæta að skráðum sem óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. gr. þeirra laga.

Í 11. gr. stjórnsýslulaga segir orðrétt, sbr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar:

"Við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.  Óheimilt er að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum."

Vegna sjálfstæðis sveitarfélaga til að ráða eigin málefnum verður að játa sveitarstjórn verulegu svigrúmi við mat á því hvort binda skuli samþykki skv. 1. mgr. 6. gr. jarðalaga skilyrðum, svo sem heimilað er í 6. mgr. 6. gr. laganna. Þótt kærendur hafi bent á þá staðreynd, að aðilaskipti hafi orðið að öðrum jörðum í Fljótshlíðarhreppi eftir að 6. gr. jarðalaga var breytt í núgildandi horf, án þess að hreppsnefnd hafi sett skilyrði fyrir samþykki sínu skv. 1. mgr. þeirrar greinar, verða þau aðilaskipti ekki talin að öllu leyti sambærileg við sölu jarðarinnar Múlakots II til þeirra. Þar af leiðandi verður ekki litið svo á að hreppsnefndin hafi brotið gegn fyrrgreindri jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þegar hún ákvað að samþykkja sölu jarðarinnar til kærenda með skilyrðum.

Þótt 6. mgr. 6. gr. jarðalaga veiti sveitarstjórn þannig heimild til þess að binda samþykki sitt tilteknum skilyrðum verður að gæta þess að þau skilyrði takmarka í senn eignarrétt og atvinnufrelsi þeirra sem þau beinast að. Vegna þess að hér er um að ræða þýðingarmikil réttindi, sem njóta verndar 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, verður að gæta þess að skerða þau ekki umfram það, sem nauðsyn krefur, þótt til þess sé formleg lagaheimild. Sama sjónarmið býr að baki meðalhófsreglunni í 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem orðrétt segir:

"Stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til."

Í 1. gr. jarðalaga er mælt fyrir um tilgang laganna og segir þar orðrétt:

"Tilgangur laga þessara er að tryggja, að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað stunda."

Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 28/1995, sem vitnað er til hér að framan, er sveitarstjórn fengin heimild til þess í 6. mgr. 6. gr. jarðalaga að binda samþykki sitt skilyrðum um búsetu og atvinnustarfsemi á eigninni í tiltekinn tíma í þeim tilgangi að tryggja að búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stunda. Í athugasemdunum er ennfremur tekið fram að atvinnustarfsemi á sviði landbúnaðar og hagnýting á gæðum lands og hlunnindum geri í mörgum tilvikum kröfu um fasta búsetu á eign þeirri sem um sé að ræða. Ekki sé þó víst að í öllum tilvikum sé ástæða til að krefjast þess að sá, sem öðlast réttindi yfir fasteign, sé búsettur á eigninni sjálfri, heldur sé nægjanlegt að gera kröfu um að hann sé búsettur í nágrenni hennar. Sem dæmi um þetta eru nefnd kaup bónda á annarri jörð í sömu sveit sem hann ætlar að nýta sameiginlega með þeirri jörð er hann á fyrir.

Af þessum ummælum verður dregin sú ályktun að í sumum tilvikum sé óþarft að gera fasta búsetu á jörð að skilyrði fyrir samþykki til ráðstöfunar skv. 1. mgr. 6. gr. jarðalaga til þess að ná því markmiði sem fram kemur í 1. gr. laganna, heldur nægi að gera þá kröfu að sá sem öðlast réttindi yfir jörðinni, sé búsettur í nágrenni hennar. Þegar einstaklingar öðlast slík réttindi fleiri saman hlýtur það ekki síður að ráðast af atvikum hverju sinni til hverra þeirra sé eðlilegt að gera kröfu um fasta búsetu á jörðinni eða í næsta nágrenni hennar. Stundum geta aðstæður verið með þeim hætti að of langt sé gengið að láta slík skilyrði um búsetu taka til þeirra allra, sbr. til hliðsjónar niðurlag 11. gr. jarðalaga, sbr. lög nr. 28/1995.

Í bréfi kærenda frá 13. september sl. kemur fram að íbúðarhús á jörðinni Múlakoti II sé gamalt og þarfnist standsetningar. Í bréfinu er gerð ítarleg grein fyrir ástandi hússins og m.a. staðhæft, með vísun til álits arkitekts og byggingafræðings sem skoðað hafi húsið, að mjög erfitt og tímafrekt sé að koma húsinu í íbúðarhæft ástand, auk þess sem það kosti of fjár. Því sé ódýrara og fljótlegra að reisa nýtt íbúðarhús frá grunni. Af þessum sökum sé erfitt að hafast við á jörðinni nema yfir hásumarið. Í bréfi hreppsnefndar frá 18. september sl. segir einungis að hún telji húsakost jarðarinnar fullnægjandi til að hafa þar fasta búsetu, enda hafi verið búið þar undanfarin ár. Kærendur höfðu áður tekið fram í fyrrgreindu bréfi sínu að Reynir heitinn Ólafsson hefði haft viðveru í íbúðarhúsinu í takmörkuðum mæli síðustu árin, en annars búið á elliheimilinu á Hvolsvelli. Þar eð hreppsnefndin mótmælir þessu ekki sérstaklega verður að leggja til grundvallar við úrlausn þessa máls að óljóst sé hvort núverandi íbúðarhús á jörðinni sé íbúðarhæft, eins og sakir standa.

Þegar allt það er virt sem að framan segir er það álit ráðuneytisins að hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hafi gengið lengra en nauðsyn bar til í því skyni að ná því markmiði, sem fram kemur í 1. gr. jarðalaga, þegar hún setti það að skilyrði fyrir samþykki sínu fyrir sölu jarðarinnar Múlakots II til kærenda, að tveir þeirra, þau C og D, hefðu fasta búsetu á jörðinni. Til þess að ná þessu lögmæta markmiði er nægilegt að binda samþykkið því skilyrði að þau A og B, sem búa á grannjörðinni Hlíðarendakoti, hafi í allt að tvö ár fasta búsetu innan eðlilegrar fjarlægðar frá jörðinni til að nýta hana.

Það er ólögfest grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verður bæði að vera ákveðin og skýr, svo að sá sem hún beinist að geti skilið hana og gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni. Í 6. mgr. 6. gr. jarðalaga, eru sem fyrr segir, greind þau skilyrði sem sveitarstjórn má setja fyrir samþykki sínu til ráðstöfunar skv. 1. mgr. þeirrar greinar. Í 7. mgr. hennar er síðan mælt fyrir um þau úrræði sem sveitarstjórn getur gripið til, ef aðili fullnægir ekki þeim skilyrðum sem sett hafa verið skv. 6. mgr. Leiðir af því ákvæði og eðli máls að sveitarstjórn getur krafist gagna og upplýsinga um það frá þeim, sem hlut eiga að máli, hvort þeir hafi fullnægt skilyrðunum.

Með skírskotun til þessa er rétt að fella á brott úr ákvörðun hreppsnefndar þær tvær málsgreinar, þar sem vísað er til framlagningar gagna og upplýsinga af hálfu kærenda, enda lítur ráðuneytið svo á að hreppsnefndin geti hvenær sem er fallið frá eða þrengt þau skilyrði sem hún hefur sett fyrir samþykki sínu. Með vísun til meðalhófsreglunnar í 12. gr. stjórnsýslulaga og þeirrar reglu, að stjórnvaldsákvörðun skuli vera ákveðin og skýr, verður ennfremur að telja nægilegt að fram komi í síðara skilyrði hreppsnefndar að kærendur skuli nýta jörðina Múlakot II til hefðbundins landbúnaðar, svo sem sauðfjárræktar og beitar, svo og til skógræktar, í samræmi við þau áform sem þeir hafa lýst í erindum sínum til hreppsnefndar. Óþarft er að taka fram hvernig einstakir hlutar jarðarinnar skuli nýttir í þessu skyni. Það athugist að síðasta erindi kærenda, sem vísað er til í ákvörðun hreppsefndar er dagsett 19. júlí en ekki 18. júlí eins og fram kemur í bókun á fundi hreppsnefndar 19. júlí sl.

Eins og gerð er grein fyrir hér að framan, er það niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði þau, sem hreppsnefnd Fljótshlíðarhrepps hefur sett fyrir sölu jarðarinnar Múlakots II til kærenda, styðjist við ótvíræða heimild í lögum. Með skilyrðunum séu hins vegar settar meiri skorður við eignarrétti og atvinnufrelsi kærenda en ástæða sé til, auk þess sem skilyrðin séu ekki nægilega ákveðin og skýr. Í ljósi þessarar niðurstöðu vaknar sú spurning hvort þessir efnisannmarkar á ákvörðun hreppsnefndar eigi að leiða til þess að ákvörðunin verði felld úr gildi í heild sinni eða hana beri að staðfesta, að öðru leyti en því að skilyrðin verði færð í lögmætt horf.

Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir orðrétt:

"Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju."

Í þessari lagagrein er orðuð sú almenna regla að æðra stjórnvald geti ekki einungis fellt stjórnvaldsákvörðun úr gildi, sem kærð hefur verið, heldur geti það breytt efni slíkrar ákvörðunar. Hefur verið talið að æðri stjórnvöld geti almennt gengið langt í þá átt að breyta matskenndum ákvörðunum lægra settra stjórnvalda, þ.á.m. að fellt verði niður eða þrengt skilyrði sem þau hafa sett fyrir ákvörðunum sínum. Þótt staða sveitarstjórna sé sjálfstæðari en lægra settra stjórnvalda ríkisins er ekki þar með sagt að æðra stjórnvald geti ekki breytt ákvörðun sveitarstjórnar, heldur hlýtur það að ráðast af fyrirmælum laga og eðli máls hverju sinni.

Í 17. gr. jarðalaga er mælt fyrir um sérstaka heimild til þess að kæra ákvarðanir sveitarstjórna til landbúnaðarráðuneytisins. Byggist sú heimild á 2. gr. laganna, þar sem segir að landbúnaðarráðherra hafi yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til. Þá er í 3. mgr. 6. gr. jarðalaga kveðið svo á um, að verði sveitarstjórn og jarðanefnd ekki sammála um meðferð máls samkvæmt lagagreininni geti hvor þeirra um sig skotið ágreiningsefninu til ráðherra sem felli úrskurð um það. Þegar þessi ákvæði jarðalaga eru virt verður ekki talið að þau girði fyrir það að ráðuneytið geti breytt ákvörðunum sveitarstjórna, sem til þess eru kærðar, í samræmi við hina almennu reglu í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Í máli því, sem hér er til úrlausnar, er hvorki deilt um málsmeðferð hreppsnefndar né því haldið fram að ákvörðun hennar sé haldin formgöllum. Með vísun til sjálfstæðis sveitarfélaga til að ráða eigin málefnum er það álit ráðuneytisins, að virða beri ákvörðunina að því marki sem lög leyfa. Við úrlausn málsins verði þó jafnframt að taka tillit til hagsmuna kærenda í skiptum þeirra við hið opinbera. Með tilliti til þessa verður að telja þá niðurstöðu bæði eðlilegri og réttlátari að breyta skilyrðum þeim sem hreppsnefnd hefur sett fyrir sölu jarðarinnar Múlakots II til kærenda, í lögmætt horf í stað þess að fella ákvörðun hreppsnefndar úr gildi í heild sinni. Í því sambandi ber að líta til þess að Jarðanefnd Rangárvallasýslu hefur samþykkt sölu jarðarinnar til kærenda fyrir sitt leyti, án skilyrða.

ÚRSKURÐARORÐ:

Sú ákvörðun hreppsnefndar Fljótshlíðarhrepps, að samþykkja með skilyrðum sölu jarðarinnar Múlakots II í Fljótshlíðarhreppi til kærenda, þeirra A, B, C og D, er staðfest.

Skilyrðum hreppsnefndar fyrir samþykkinu er breytt og skulu þau vera þessi:

1. Að tveir kærenda, þau A og B, hafi í allt að tveimur árum fasta búsetu innan eðlilegrar fjarlægðar frá jörðinni til að nýta hana.

2. Að kærendur nýti jörðina til hefðbundins landbúnaðar, svo sem sauðfjárræktar og beitar, svo og til skógræktar, í samræmi við þau áform, sem þeir hafa lýst í erindum sínum til hreppsnefndar, dagsettum 13., 17. og 19. júlí 2000.

Ofangreindum skilyrðum verði þinglýst sem kvöð á eignina.

Guðni Ágústsson.

Ingibjörg Ólöf Vilhjálmsdóttir.