1/2001 Úrskurður frá 10. janúar 2001

Árið 2001, miðvikudaginn 10. janúar, var í landbúnaðarráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

Með bréfi dagsettu 9. október sl. hefur A f.h. íslenska reiðskólans, kært til úrskurðar landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu með síðari breytingum, þá ákvörðun Búfræðsluráðs að synja Íslenska reiðskólanum að bjóða upp á almennt búnaðarnám, þar sem skv. lögum nr. 57/1999 geti almennt búnaðarnám eingögnu farið fram við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum í Ölfusi.

Hinn 20. september 1999 er dagsett svarbréf ráðuneytisstjóra landbúnaðarráðuneytisins við, munnlegu erindi B f.h. Hestaskólans ehf. (síðar Íslenski reiðskólinn). Í bréfinu er kveðið á um það að munnlegt erindi B varðandi stofnun hrossabrautar við Fjölbrautaskólann á Selfossi, með kennslu á þeirri braut á Ingólfshvoli, hafi verið lagt fyrir búfræðsluráð 17. september 1999. Einnig kemur fram í bréfinu að erindinu hafi verið vel tekið og eðlileg þróun þess væri sú að skólinn tæki upp viðræður við Fjölbrautaskólann um stofnun námsbrautar. Fjölbrautaskólinn hefði síðan formlegt samband við ráðuneytið til að fá álit búfræðsluráðs, sem gerði síðan tillögu um málið til ráðherra.

Í bréfi Íslenska reiðskólans, dagsettu 25. ágúst 2000, til búfræðsluráðs, er vísað til þessa erindis ráðuneytisins auk síðari samtala og funda. Í erindinu er farið fram á það að búfræðsluráð staðfesti að nám til búfræðiprófs teljist til náms á framhaldsskólastigi auk þess sem óskað er eftir samþykki og áliti búfræðsluráðs á fyrirhugaðri hrossabraut Fjölbrautaskóla Suðurlands og Íslenska reiðskólans í ljósi þess námsvísis sem liggur fyrir. Jafnframt er tekið fram í bréfinu að vegna augljósrar tengingar við menntamálaráðuneytið hafi skólinn nú þegar óskað eftir og fengið álit starfsgreinaráðs um náttúrunýtingu á áformum þessum. Umsögn ráðsins fylgdi bréfinu.

Svarbréf búfræðsluráðs er dagsett 31. ágúst 2000. Í svarbréfinu er vísað til erinda Íslenska reiðskólans, þ.e. að

a) staðfest verði að nám til búfræðiprófs teljist til náms á framhaldsskólastigi

b) samþykkt verði stofnun hrossabrautar við Íslenska reiðskólann að Ingólfshvoli í Ölfusi og Fjölbrautaskóla Suðurlands.

Í erindinu kemur fram afstaða búfræðsluráðs, þar segir orðrétt:

"Um a lið.

Í lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu er engin skilgreining á því hvað sé búfræðipróf. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna skal landbúnaðarráðherra að fengnum tillögum búfræðsluráðs gefa út skrá um viðurkenndar prófgráður en þessi skrá hefur enn ekki verið gefin út.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 57/1999 skulu nemendur sem hefja almennt búnaðarnám á búnaðarbrautum Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, Hólaskóla og Garðyrkjuskóla ríkisins hafa lokið grunnskólanámi eða hafa jafngilda undirstöðumenntun. Yfirstjórn hvers skóla getur ákveðið viðbótarinntökuskilyrði en um það eru ekki nánari ákvæði í lögunum. Almennu búnaðarnámi lýkur með prófgráðum af búnaðarbrautum skólanna þegar nemandi hefur staðist próf í öllum námskeiðum og skilað með fullnægjandi árangri öðrum verkefnum, sbr. 11. gr. laga nr. 57/1999.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða búfræðsluráðs að almennt búnaðarnám við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum í Ölfusi sé nám á framhaldsskólastigi. Um það nám gilda sérstök lög nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu. Samkvæmt lögum nr. 57/1999 getur almennt búnaðarnám eingöngu farið fram við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum í Ölfusi en lögin gera ekki ráð fyrir að unnt sé að stofna fleiri búnaðarskóla í landinu. Í 14. gr. laga nr. 57/1999 er ein undantekning frá meginreglu laganna að almennt búnaðarnám geti eingöngu farið fram við framangreindar menntastofnanir landbúnaðarins. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 57/1999 getur búfræðsluráð veitt samþykki fyrir því að stofnað sé til búnaðarnámsbrautar í almennum framhaldsskóla og skal þá námskrá slíkrar kennslu, fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðsluráðs. Búfræðsluráð á jafnframt ákvörðunarvald um hvort eða hvenær slíkur skóli getur veitt prófgráðu búnaðarnáms.

Um b lið.

Niðurstaða búfræðsluráðs var sú að stofnun námsbrautar samkvæmt 14. gr. laga nr. 57/1999 beri að haga með þeim hætti að formlega sé stofnað til námsbrautarinnar við fjölbrautaskóla eða annan skóla sem hefur hlotið viðurkenningu menntamálaráðherra eða eftir atvikum annarra stjórnvalda sem almennur framhaldsskóli. Einnig er það mat búfræðsluráðs að beiðni um stofnun slíkrar námsbrautar verði að berast búfræðsluráði af viðkomandi framhaldsskóla og að skipulagning náms, námsvísar og önnur námsgögn séu á ábyrgð og merkt viðeigandi framhaldsskóla. Íslenski reiðskólinn að Ingólfshvoli í Ölfusi er ekki almennur framhaldsskóli í skilningi 14. gr. laga nr. 57/1999 en beiðni um stofnun námsbrautar við Fjölbrautaskóla Suðurlands hefur ekki borist búfræðsluráði frá skólanum sjálfum. Framlögð gögn bera ekki með sér að fyrirhugað sé að stofna til hrossabrautar við Fjölbrautaskóla Suðurlands heldur verður af þeim ráðið að fyrirhugað sé að stofna slíka námsbraut við Íslenska reiðskólann að Ingólfshvoli í Ölfusi og að um það verði haft samstarf að einhverju leyti við Fjölbrautarskóla Suðurlands. Þegar af þeirri ástæðu er erindi yðar samkvæmt b-lið hafnað."

Með bréfi dagsettu 18. október sl. var óskað eftir því að umboðsmaður Alþingis legði mat á lagatúlkun búfræðsluráðs sem kom fram í framangreindu bréfi búfræðsluráðs. Umboðsmaður Alþingis sendi Íslenska reiðskólanum svarbréf þann 25. október, þar sem fram kemur að ekki sé hægt að taka kvörtunina fyrir fyrr en stjórnsýslukæra skólans hefur verið afgreidd hjá æðra stjórnvaldi, í þessu tilviki landbúnaðarráðuneytinu.

9. október sl. berst ráðuneytinu síðan bréf þar sem óskað er eftir því að ráðuneytið taki til endurskoðunar lagatúlkun búfræðsluráðs.

Þann 3. október sl. var búfræðsluráði gefinn kostur á því að gera athugasemdir við stjórnsýslukæruna og gefinn frestur til 17. nóvember sl. Þann 16. nóvember barst svarbréf búfræðsluráðs og þann 22. nóvember var Íslenska reiðskólanum veittur andmælaréttur í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Andmæli Íslenska reiðskólans bárust ráðuneytinu þann 28. nóvember og í framhaldinu var búfræðsluráði veittur kostur á því að neyta andmælaréttar. Andmæli búfræðsluráðs barst ráðuneytinu 12. desember og að lokum var Íslenska reiðskólanum veittur kostur á andmælum og gefinn frestur til 20. desember. Sökum mikilla anna í ráðuneytinu hefur ekki gefist kostur á að ljúka kærumáli þessu fyrr en nú.

Í bréfi Íslenska reiðskólans, dagsettu 9. október sl., er m.a. fjallað um það að lög um búnaðarfræðslu nr. 55/1978, sem giltu til vorsins 1999, hafi veitt yfirstjórn búfræðslumála heimild og vald til þess að samþykkja búnaðarfræðslu annarra aðila en bændaskólanna þriggja. Það hafi komið fram í 1. gr. laganna. Einnig er fjallað um það að í svörum þeirra aðila sem tengjast kennslu í hestafræðum, Félags tamningamanna, Hólaskóla, búfræðsluráðs og landbúnaðarráðherra, hafi komið fram undanfarin tvö ár að það sé einhverskonar einkaréttur landbúnaðarskólanna að kenna búfræðifög og það hafi endanlega verið staðfest með samþykkt laga nr. 57/1999, þó með þeirri undantekningu að almennir framhaldsskólar geti sótt um slíkt.

Íslenski reiðskólinn, hér eftir nefndur kærandi, telur búfræðsluráð mistúlka í tvígang lögin, annars vegar þegar það vitnar í lögin og segir að almennt búnaðarnám geti eingöngu farið fram við bændaskólana og hins vegar þegar það segir að það sé aðeins ein undantekning frá þessari meginreglu. Hvergi í lögunum sé búfræðsluráði settar þessar ströngu skorður og ef greinargerð með lögunum sé lesin með þeim sé þvert á móti gert ráð fyrir áframhaldandi svigrúmi fyrir búfræðsluráð til að meta nám annarra skóla í búfræðum.

Kærandi tiltekur 1. gr. laga nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu og telur alveg skýrt að ekki standi í þessari grein að lögin taki eingögnu til menntastofnana landbúnaðarins, enda komi í ljós, t.d. í 4. og 14. grein, að svo sé ekki. Ennfremur telur kærandi 14. gr. laganna alls ekki fjalla um undantekningu frá þeirri meginreglu að búnaðarnám geti eingögnu farið fram við menntastofnanir landbúnaðarins, eins og búfræðsluráð virðist halda, heldur sé hún undantekningin, einungis sett til að tryggja vald búfræðsluráðs yfir búfræðslunámi, jafnvel þótt slíkt nám sé boðið í framhaldsskólum sem annars heyri undir menntamálaráðuneytið. Þetta komi glöggt fram í greinargerð með 14. gr. laganna en þar segi að: " Í greininni er um að ræða sambærileg ákvæði og eru í núgildandi lögum en hér er það lagt í vald búfræðsluráðs að samþykkja búnaðarnám við aðra skóla en menntastofnanir landbúnaðarins." Kærandi telur jafnframt að ef það hefði verið ákvörðun löggjafans að gera námsframboð í búfræðslu að einhverskonar ríkiseinokunarfyrirtæki hefði það væntanlega komið fram einhvers staðar í lögunum, sérstaklega í ljósi þess að fyrri lög hafi verið afar opin hvað þetta varðaði. Í greinargerðinni sé upptalning á atriðum sem breytast við lagasetninguna og sé þar ekki einu orði minnst á einkarétt búnaðarskólanna né þrengra valdsvið búfræðsluráðs.

Kærandi bendir til áréttingar á athugasemdir með frumvarpinu þar sem tilgangi laganna er lýst, en þar segir:

"Frumvarpinu er ætlað að koma til móts við þær miklu breytingar sem orðið hafa í landbúnaði á undanförnum árum bæði með tilliti til menntunarþarfa vegna framfara og tækninýjunga og opnara viðskiptaumhverfis í landbúnaði samhliða því að aðlaga núgildandi löggjöf um búnaðarfræðslu nýrri og breyttri löggjöf um almenna menntakerfið í landinu."

Kærandi bendir einnig á 4. gr. laganna og telur að greinin gefi búfræðsluráði svigrúm og vald til ákvörðunar og samræmingar búnaðarfræðslu. Jafnframt vitnar kærandi í athugasemdir með 4. grein laganna.

Að lokum tekur kærandi það fram að ekki sé um að ræða ósk Íslenska reiðskólans að gera hann að búnaðarskóla heldur einungis að bjóða nám í hestamennsku sem skarast að hluta til við það nám sem er í boði á Hólum í Hjaltadal. Tilgangur Íslenska reiðskólans sé eingöngu sá að geta boðið nám í hestamennsku sem sé viðurkennt af fagfélagi hestamanna, Félagi tamningamanna og menntakerfi landsins.

IV.

Í bréfi búfræðsluráðs, dagsettu 16. nóvember sl., þar sem búfræðsluráði var gefinn kostur á því að neyta andmælaréttar í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga voru gerðar nokkrar athugasemdir við kæruna.

Búfræðsluráð tiltekur að heildarlöggjöf um búnaðarfræðslu á Íslandi sé að finna í lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu. Lögin gildi um búnaðarfræðslu á framhaldsskólastigi og háskólastigi. Búfræðsluráð vísar til 1. gr. laganna og athugasemda með frumvarpinu en í almennum athugasemdum er ítarleg umfjöllun um starfsemi Bændaskólans á Hvanneyri, einkum háskólakennslu búvísindadeildar skólans, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum. Einnig er þar gerð grein fyrir helstu breytingum sem lagðar voru til í frumvarpinu en þar segir m.a.: "Lagt er til að ákvæði laga um búnaðarnám og garðyrkju verði samræmd í einni löggjöf um búnaðarfræðslu er taki til menntastofnana landbúnaðarins."

Búfræðsluráð vísar einnig til þess að í greinargerð með 1. gr. frumvarps til laga nr. 57/1999 segir að gert sé ráð fyrir að starfræktir verði þrír búnaðarskólar, þ.e. búnaðarskóli að Hólum í Hjaltadal, Garðyrkjuskóli ríkisins að Reykjum í Ölfusi og Landbúnaðarháskóli á Hvanneyri í Borgarfirði. Samheiti þeirra verði menntastofnanir landbúnaðarins.

Búfræðsluráð segir að í lögum nr. 57/1999 sé ekki gert ráð fyrir því að aðrir skólar starfi eftir lögunum að því undanskildu að í 14. gr.

laganna sé svohljóðandi ákvæði:

"Nú er í almennum framhaldsskóla stofnað til búnaðarnámsbrautar, og skal þá námsskrá slíkrar kennslu, fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðsluráðs.

Búfræðsluráð ákveður hvort eða hvenær slíkur skóli getur veitt prófgráðu búnaðarnáms."

Búfræðsluráð segir einnig í athugasemdum sínum að ennfremur sé gert ráð fyrir að háskólar sem hlotið hafa viðurkenningu menntamálaráðherra geti tekið upp búnaðarfræðslu á háskólastigi. Búfræðsluráð segir jafnframt að það sé mat búfræðsluráðs að almennt búnaðarnám við búnaðarnámsbraut Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, Hólaskóla og Garðyrkjuskóla ríkisins sé nám á framhaldsskólastigi og að háskólanám við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri sé nám á háskólastigi.

Búfræðsluráð telur einnig ljóst að samkvæmt lögum nr. 57/1999 geti almennt búnaðarnám eingöngu farið fram við búnaðarnámsbraut Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, Hólaskóla og Garðyrkjuskóla ríkisins. Lögin skv. 1. gr. taki til menntastofnana landbúnaðarins og geri ekki ráð fyrir að unnt sé að stofna fleiri búnaðarskóla í landinu. Í 14. gr. laganna sé ein undantekning frá þeirri meginreglu laganna að almennt búnaðarnám geti eingögnu farið fram við framangreindar menntastofnanir landbúnaðarins. En skv. 14. gr. laganna geti búfræðsluráð veitt samþykki fyrir því að stofnað sé til búnaðarnámsbrautar í almennum framhaldsskóla og skal þá námskrá slíkrar kennslu, fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðsluráðs. Búfræðsluráð eigi jafnframt ákvörðunarvald um hvort eða hvenær slíkur skóli getur veitt prófgráðu búnaðarnáms. Búfræðsluráð telur að hér sé eingögnu átt við almenna framhaldsskóla sem hafa hlotið viðurkenningu menntamálaráðherra eða eftir atvikum annarra stjórnvalda sem framhaldsskólar. Búfræðsluráð telur þetta mjög eðlilega lögskýringu þar sem námið veiti prófgráðu á framhaldsskólastigi, þ.e. búfræðipróf. Búfræðsluráð telur einnig útilokað að skólar sem ekki hafa hlotið viðurkenningu menntamálaráðherra eða eftir atvikum annarra stjórnvalda sem framhaldsskólar geti starfrækt námsbraut og útskrifað nemendur með prófgráðu á framhaldsskólastigi. Ummæli í greinargerð með 14. gr. um að búfræðsluráð geti samþykkt búnaðarnám við "aðra skóla en menntastofnanir landbúnaðarins" eiga þannig að mati búfræðsluráðs eingöngu við um almenna framhaldsskóla eins og orðalag ákvæðisins gerir ráð fyrir. Sama gildi um ummæli í greinargerð með 4. gr. laganna, þar sem segir: " Geta ákvarðanir þess einnig átt við um aðrar stofnanir en menntastofnanir landbúnaðarins verði búfræðslunám tekið upp við aðra skóla." Hér er að mati búfræðsluráðs eingöngu átt við framhaldsskóla í skilningi 14. gr. laganna. Búfræðsluráð telur að beiðni um stofnun slíkrar námsbrautar verði að berast búfræðsluráði frá viðkomandi framhaldsskóla og að skipulagning náms, námsvísar og önnur námsgögn séu á ábyrgð og merkt viðkomandi framhaldsskóla.

Búfræðsluráð segir jafnframt í athugasemdum sínum að í erindi Íslenska reiðskólans til búfræðsluráðs, dagsettu 25. ágúst 2000, hafi verið óskað eftir því að búfræðsluráð samþykkti stofnun námsbrautar við Íslenska reiðskólann sem veiti nemendum prófgráðu á sama skólastigi og búfræðipróf búnaðarskólanna og þar með prófgráðu á framhaldsskólastigi. Búfræðsluráð segir jafnframt að Íslenski reiðskólinn sé ekki almennur framhaldsskóli í skilningi 14. gr. laga nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu, en hann hefur ekki hlotið viðurkenningu menntamálaráðherra eða annarra stjórnvalda sem framhaldsskóli. Í erindi Íslenska reiðskólans til búfræðsluráðs kom fram að starfsræksla námsbrautarinnar myndi fara fram í einhverskonar samstarfi við Fjölbrautaskóla Suðurlands. Beiðni um stofnun námsbrautar í búnaðarfræðslu við Fjölbrautaskóla Suðurlands hefur ekki borist búfræðsluráði frá skólanum sjálfum. Framlögð gögn með erindi Íslenska reiðskólans til búfræðsluráðs báru ekki með sér að fyrirhugað væri að stofna til námsbrautar í búnaðarfræðslu við Fjölbrautaskóla Suðurlands, heldur varð af þeim ráðið að fyrirhugað væri að stofna slíka námsbraut við Íslenska reiðskólann að Ingólfhvoli í Ölfusi, en um það yrði haft samstarf að einhverju leyti við Fjölbrautaskóla Suðurlands.

Búfræðsluráð segir jafnframt í athugasemdum sínum að með vísan til framangreindra athugasemda sé ekki unnt að verða við beiðni Íslenska reiðskólans um stofnun námsbrautar samkvæmt 14. gr. laga nr. 57/1999.

Í andmælum Íslenska reiðskólans, dagsettum 26. nóvember sl., sagði A f.h. Íslenska reiðskólans, m.a. að augljóst væri að ýmsir aðrir aðilar en menntastofnanir landbúnaðarins sinntu búnaðarfræðslu í dag, eins og hún er skilgreind í lögunum, m.a. Landgræðsla ríkisins, Skógrækt ríkisins, Búnaðarsamband Suðurlands, reiðkennarar og reiðskólar, Ferðaskóli Flugleiða og Ferðamálaskóli Íslands. Enn fremur segir í athugasemdum að það sé mat Íslenska reiðskólans að búfræðsluráði sé skylt að taka efnislega til athugunar áform annarra skóla en menntastofnana landbúnaðarins um framboð búnaðarfræðslu skv. 4. gr. laganna. Þegar löggjafinn kveði á um þrjá búnaðarskóla sé hann að setja þær skyldur á ríkisvaldið að það sinni búnaðarfræðslu þriggja skóla. Slíkum skyldum fylgi þó ekki einkaréttur nema löggjafinn taki það sérstaklega fram. Löggjafinn hefur sett kvaðir á ríkisvaldið varðandi ýmisskonar þjónustu, sérstaklega eru verkefni á sviði menntamála, heilbrigðismála, samgöngumála og fjarskiptamála fyrirferðamikil, að sama skapi hefur löggjafinn heimilað ríkisvaldinu að innheimta skatt til að mæta kostnaði við þessa þjónustu. Almennt séð fylgir ekki slíkum kvöðum einkaréttur á að veita þjónustuna nema löggjafinn taki það sérstaklega fram, hins vegar er öll starfsemi einkaðila í þessum greinum háð ýmsum lagaskilyrðum. Í tilfelli búnaðarfræðslu setur löggjafinn það algerlega í vald búfræðsluráðs og landbúnaðarráðherra að ákveða skilyrði og samræma búnaðarfræðslunám.

Íslenski reiðskólinn kveður jafnframt á um það að búnaðarskólarnir þrír heyri ekki undir menntamálaráðuneytið að neinu leyti, heldur undir landbúnaðarráðherra og búfræðsluráð. Eina aðkoma menntamálaráðherra sé með tveimur fulltrúum sem hann tilnefnir í búfræðsluráð. Einnig segir í athugasemdum að það sé skoðun Íslenska reiðskólans að einmitt búfræðsluráð og landbúnaðarráðherra séu það stjórnvald sem hafi vald til að samþykkja námsbraut í búfræðum, hvort sem aðilinn er einkaaðili, sérskóli, framhaldsskóli eða brautin sé samstarf ólíkra aðila. Einnig að búfræðsluráð geti samþykkt námsbraut á sama skólastigi og almennt búnaðarnám menntastofnana landbúnaðarins og þar með samþykkt námsbraut sem er á framhaldsskólastigi, jafnvel þótt skólinn sé einkaskóli eða sérskóli.

Íslenski reiðskólinn telur órökrétt að túlka 14. gr. laganna þannig að hún setji það skilyrði fyrir því að aðrir skólar taki upp búnaðarfræðslu að þeir hafi hlotið viðurkenningu menntamálaráðuneytis sem framhaldsskóli, vegna þess að þessi sama grein tekur einmitt áhrifamátt menntamálaráðuneytisins af því námi innan framhaldsskólanna sem heyrir til búnaðarfræðslu.

Íslenski reiðskólinn bendir auk þess á 12. gr. stjórnsýslulaganna, meðalhófsregluna og telur að hún hafi verið brotin, þar sem tekin hafi verið mjög íþyngjandi ákvörðun í garð Íslenska reiðskólans.

Íslenski reiðskólinn vill benda á það að Fjölbrautaskóli Suðurlands hefur viðurkennt Íslenska reiðskólann og nám hans. Og tekur fram að þetta geri Fjölbrautarskóli Suðurlands með fullu umboði menntamálaráðuneytis. Í samvinnu hafi Fjölbrautaskóli Suðurlands og Íslenski reiðskólinn samið námskrá brautar í hestamennsku sem ætlunin er að byrja að kenna eftir næsta misseri, ef samþykki búfræðsluráðs fæst.

Í athugasemdum búfræðsluráðs dagsettum 7. desember sl. fjallar búfræðsluráð m.a. um það, að í bréfi Íslenska reiðskólans komi fram að skólinn óski eftir viðurkenningu sem sérskóli á sviði hestamennsku. Í bréfi Íslenska reiðskólans til ráðuneytisins, dags. 9. október 2000, segi hins vegar eftirfarandi:

"Í svari búfræðsluráðs er látið að því liggja að aðstandendur Íslenska reiðskólans vilji gera hann að búnaðarskóla. Þetta er alrangt. Erindi okkar snýst ekki um að mega stofna almennan búnaðarskóla heldur einungis að bjóða upp á nám í hestamennsku sem skarast að hluta við það nám sem er í boði á Hólum í Hjaltadal."

Búfræðsluráð telur því að hér sé um að ræða ákveðið misræmi.

Búfræðsluráð fjallar um I. kafla laga nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu og að þar sé fjallað um gildissvið og hlutverk laganna og rekur ákvæði 1., 2., og 3. gr. laganna. Auk þess fjallar búfræðsluráð um þær athugasemdir sem fjalla um helstu breytingar sem lagðar voru til í frumvarpi til laganna og telur að ljóst sé að lagaheimild skorti til að verða við beiðni Íslenska reiðskólans um viðurkenningu á skólanum sem sérskóla á sviði hestamennsku sem geti útskrifað nemendur með búfræðipróf. Að öðru leyti vísar búfræðsluráð til fyrra bréfs dagsett þann 16. nóvember.

Í bréfum dagsettum 6. og 18. desember sl. komu m.a. fram eftirtalin atriði af hálfu Íslenska reiðskólans. Skólinn var starfandi þegar lögin 57/1999 tóku gildi. Tíu vikna námsannir með kennslu í flestum þáttum tamninga og reiðmennsku. Ekkert í þágildandi lögum benti til annars en að starfsemi skólans félli að þeim. Landbúnaðarráðherra, Guðmundi Bjarnasyni, höfðu verið kynntar áætlanir skólans og starfsemi hans á formlegum fundi í ráðuneytinu haustið 1998. Íslenski reiðskólinn álítur að þegar segir í 4. gr. laga nr. 57/1999 "Búfræðsluráð er landbúnaðarráðherra til ráðuneytis um mörkun heildarstefnu í búfræðslumálum og samræmingu starfa þeirra er að þeim vinna", þá sé sérstaklega átt við starfsemi eins og þá sem Íslenski reiðskólinn hafði með höndum, því ótvírætt hafi skólinn verið einn þeirra aðila sem þegar starfaði að búnaðarfræðslu. Því telur skólinn þessa lagagrein taka af öll tvímæli um það að löggjafinn hafi ekki haft í hyggju að útiloka einhverja aðila sem þegar störfuðu að búnaðarfræðslu frá þeim vettvangi. En það gefi hins vegar búfræðsluráði vald til að setja þeim skilyrði.

Það er mat Íslenska reiðskólans að löggjafinn leggi mikla áherslu á að nám í búnaðarfræðslu uppfylli a.m.k. þær kröfur sem almennt eru gerðar til framhaldsskóla skv. lögum nr. 80/1996 og sé á framhaldsskólastigi. Einnig bendir skólinn á sjónarmið sem koma fram í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 57/1999, þ.e. þeirra að frumvarpinu sé ætlað að aðlaga löggjöf um búnaðarfræðslu nýrri og breyttri löggjöf um almenna menntakerfið í landinu, sérstaklega er vísað til laga nr. 80/1996 um framhaldsskóla. Eitt af þeim atriðum sem hin nýja og breytta löggjöf um almenna menntakerfið í landinu felur í sér, er heimild einkaaðila til að stofna og reka skóla á framhaldsskólastigi, en 41. gr. laga nr. 80/1996 er svohljóðandi:

"Einkaaðilar eða samtök geta stofnað og rekið skóla á framhaldsskólastigi.

Menntamálaráðherra getur veitt slíkum skólum viðurkenningu á grundvelli laga og reglugerða er varða framhaldsskóla og rekstur þeirra að uppfylltum skilyrðum sem sett skulu í reglugerð.

Ekki eiga einkaskólar kröfu til styrks af almannafé. Alþingi ákveður framlag ríkissjóðs til þessara skóla. Njóti einkaskólar framlags af opinberu fé skal gerður verksamningur milli menntamálaráðherra og rekstraraðila skólans um fjárveitingu, rekstur, stjórnun og eigur eftir því sem við á."

Jafnframt segir í athugasemdum Íslenska reiðskólans að sé túlkun búfræðsluráðs rétt á lögum nr. 57/1999 um einkarétt ríkisins á að kenna búnaðarfræðslu, sé í raun gengið þvert á breytta löggjöf um almenna menntakerfið í landinu með setningu þeirra.

Máli þessu var skotið til landbúnaðarráðuneytisins með heimild í lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu. Kæran barst ráðuneytinu þann 30. október 2000. Eins og gerð er grein fyrir hér að framan var búfræðsluráði gefinn kostur á því að tjá sig um kæruna og síðan var hvorum málsaðila um sig gefið færi á að koma að frekari athugasemdum sínum.

Krafa kæranda er sú í fyrsta lagi, að búfræðsluráð staðfesti að nám til búfræðiprófs teljist til náms á framhaldsskólastigi og í öðru lagi óskar kærandi eftir því að búfræðsluráð samþykki fyrirhugaða hrossabraut Fjölbrautaskóla Suðurlands og Íslenska reiðskólans í ljósi námsvísis sem liggur fyrir í málinu.

Með hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða búfræðsluráðs að almennt búnaðarnám við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum í Ölfusi sé nám á framhaldsskólastigi og um það nám gildi sérstök lög, nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu. En samkvæmt lögunum geti almennt búnaðarnám eingöngu farið fram við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum í Ölfusi en lögin geri ekki ráð fyrir að unnt sé að stofna fleiri búnaðarskóla í landinu. Í 14. gr. laga nr. 57/1999 er ein undantekningarregla frá þeirri meginreglu laganna að almennt búnaðarnám geti eingöngu farið fram við framangreindar menntastofnanir landbúnaðarins. Samkvæmt 14. gr. laganna geti búfræðsluráð veitt samþykki fyrir því að stofnað sé til búnaðarnámsbrautar í almennum framhaldsskóla.

Umsókn Íslenska reiðskólans tekur til stofnunar búfræðsluskóla og ákvæði um búnaðarfræðslu eru í lögum nr. 57/1999. Í 1. gr. laganna er markað gildissvið þeirra en þar segir:

"Lög þessi taka til menntastofnana landbúnaðarins sem eru Landbúnaðarháskólinn á Hvanneyri í Borgarfirði, Hólaskóli á Hólum í Hjaltadal og Garðyrkjuskóli ríkisins að Reykjum í Ölfusi."

Í athugasemum við 1. gr. segir:

"Gert er ráð fyrir að starfræktir verði þrír skólar, þ.e. búnaðarskóli að Hólum í Hjaltadal, Garðyrkjuskóli ríkisins að Reykjum í Ölfusi og Landbúnaðarháskóli á Hvanneyri í Borgarfirði. Samheiti þeirra verði menntastofnanir landbúnaðarins. Ekki var farin sú leið að sameina skólana í eina stofnun vegna sérstöðu þeirra og tengsla við þau byggðarlög sem þeir eru hluti af og við hinar dreifðu byggðir landsins."

4. gr. laganna fjallar um búfræðsluráð þar segir:

"Búfræðsluráð er landbúnaðarráðherra til ráðuneytis um mörkun heildarstefnu í búfræðslumálum og samræmingu starfa þeirra er að þeim vinna.

Landbúnaðarráðherra skipar búfræðsluráð til fjögurra ára í senn. Búfræðsluráð skal skipað níu fulltrúum: rektor Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, skólameisturum búnaðarskólanna á Hólum í Hjaltadal og Reykjum í Ölfusi, tveimur fulltrúum tilnefndum af menntamálaráðherra, einum fulltrúa kjörnum af búnaðarþingi og tveimur fulltrúum kennara tilnefndum af félagi þeirra auk formanns sem landbúnaðarráðherra skipar án tilnefningar."

Í athugasemdum við 4. gr. segir m.a.:

"Gert er ráð fyrir að búfræðsluráð skipað átta fulltrúum marki heildarstefnu í búfræðslumálum og sé samræmingaraðili fyrir menntastofnanir landbúnaðarins í heild, svo sem varðandi atriði eins og skipulag náms og námsframboð.

Búfræðsluráð er landbúnaðarráðherra til ráðuneytis um framkvæmd laga þessara og undir það heyra allar faglegar ákvarðanir sem varða búfræðslunámið í heild. Geta ákvarðanir þess einnig átt við um aðrar stofnanir en menntastofnanir landbúnaðarins verði búfræðslunám tekið upp við aðra skóla. Í búfræðsluráði eiga sæti fulltrúar stofnananna, landbúnaðarráðherra, menntamálaráðherra, búnaðarþing og búfræðikennara."

14. gr. laganna er svohljóðandi:

"Nú er í almennum framhaldsskóla stofnað til búnaðarnámsbrautar, og skal þá námskrá slíkrar kennslu, fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðsluráðs. Búfræðsluráð ákveður hvort eða hvenær slíkur skóli getur veitt prófgráðu búnaðarnáms."

Í athugasemdum við 14. gr. segir:

"Í greininni er um að ræða sambærilegt ákvæði og eru í núgildandi lögum en hér er það lagt í vald búfræðsluráðs að samþykkja búnaðarnám við aðra skóla en menntastofnanir landbúnaðarins."

Í 15. gr. eldri laga er umrætt ákvæði:

"Nú er í almennum framhaldsskóla stofnað til námsbrautar í búfræði, og skal þá námsskrá slíkrar kennslu og fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðslunefndar.

Búfræðslunefnd ákveður, hvort eða hvenær slíkur skóli getur útskrifað búfræðinga."

Við lögskýringu á lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu, athugasemdum með frumvarpinu og umræðum á Alþingi er ekki annað að sjá en ætlun löggjafans sé sú að lögin taki til þriggja menntastofnana landbúnaðarins, Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, Hólaskóla á Hólum í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum. Undantekningarregla kemur fram í 14. gr. laganna og þar er skýrt kveðið á um það að "Nú er í almennum framhaldsskóla stofnað til námsbrautar í búfræði...." ef stofnað verði til námsbrautar í búfræði í almennum framhaldsskóla, "...skal þá námskrá slíkar kennslu og fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðslunefndar". Það er almennt löggskýringarsjónarmið að skýra skuli undantekningarreglur þröngt, 14. gr. er undantekningarákvæði frá hinni almennu reglu sem kemur fram í 1. gr. laganna, því þykir ekki hægt að beita rýmkandi lögskýringu um 14. gr. á þann hátt að Íslenski reiðskólinn falli undir hugtakið almennur framhaldsskóli.

Búfræðsluráð fer með opinbert vald og fellur því undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, en þar segir:

"Lögin gilda þegar stjórnvöld þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna......"

Íslenski reiðskólinn segir í athugasemdum sínum að meðalhófsregla stjórnsýslulaganna hafi verið brotin. 12. gr. laganna hljóðar svo:

"Stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti.

Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangara í sakirnar en nauðsyn ber til."

Búfræðsluráð er skipað skv. lögum nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu. Við töku stjórnvaldsákvörðunar í þessu máli bar að fara eftir stjórnsýslulögum og lögum um búnaðarfræðslu. Ekki eru önnur þau úrræði til staðar í lögum um búnaðarfræðslu sem leitt hefðu getað til þess að hægt hefði verið að ná fram lögmætu markmiði með öðru og vægara móti. Því er ekki um brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna að ræða.

Ljóst er að Íslenski reiðskólinn og Fjölbrautaskóli Suðurlands hafa hug á samstarfi við stofnun búnaðarnámsbrautar. Rétt leið í samræmi við ákvæði laganna er því sú að Fjölbrautaskóli Suðurlands sæki um samþykki búfræðsluráðs á námskrá slíkrar kennslu, fyrirkomulag á verknámi og námsmat. Í framhaldi að slíkri umsókn ákveður búfræðsluráð hvort eða hvenær slíkur skóli getur veitt prófgráðu til búnaðarnáms.

Niðurstaðan er því sú að synja skuli Íslenska reiðskólanum um að gefa kost á almennu búnaðarnámi þar sem lög nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu takmarki almennt búnaðarnám við menntastofnanir landbúnaðarins, þ.e. Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, Hólaskóla í Hjaltadal og Garðyrkjuskóla ríkisins. Auk þess sem undantekningarregla 14. gr. laganna taki eingöngu til þess að almennir framhaldsskólar geti fengið heimild til að stofna til búnaðarnámsbrautar, og skal þá námskrá slíkrar kennslu, fyrirkomulag á verknámi og námsmat hljóta samþykki búfræðsluráðs. Auk þess sem búfræðsluráð ákveður hvort og hvenær slíkur skóli getur veitt prófgráðu búnaðarnáms. Íslenski reiðskólinn hefur ekki fengið viðurkenningu menntamálaráðuneytisins í samræmi við 41. gr. laga nr. 80/1996 um framhaldsskóla og getur því ekki fengið heimild til að stofna til búnaðarnámsbrautar í samræmi við undantekningarreglu 14. gr. laganna.

Sú ákvörðun búfræðsluráðs, að synja Íslenska reiðskólanum á grundvelli laga nr. 57/1999 um búnaðarfræðslu, að gefa kost á almennu búnaðarnámi, skal standa.

Ingibjörg Ólöf Vilhjálmsdóttir.