Árið 2001, miðvikudaginn 31. janúar, var í landbúnaðarráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

Með bréfi dagsettu 1. desember sl. hefur Steingrímur Gautur Kristjánsson, hrl., f.h. umbjóðanda sinna, A og B, hér eftir sameiginlega nefndir kærendur, kært til úrskurðar landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla á Kjalarnesi, að því er varðar spildu nr. 7 í tilefni kaupsamnings milli C. sem seljanda og A sem kaupanda og að því er varðar spildu nr. 8 í tilefni kaupsamings milli D, Reynihlíð 9, Reykjavík, sem seljanda og B sem kaupanda.

Hin kærða ákvörðun var tekin 30. október sl. og var ákvörðunin tilkynnt með bréfi dagsettu sama dag. Kæran ásamt fylgiskjölum barst ráðuneytinu 4. desember sl. og var tekin til úrskurðar eftir að ráðuneytinu höfðu borist athugasemdir borgarráðs, dags. 18. desember sl. og andmæli lögmanns kærenda dags. 29. desember sl. Með bréfi dagsettu 3. janúar sl. var borgarráði síðan gefinn kostur á að neyta andmælaréttar og frestur veittur til 8. janúar, en borgarráð kaus að gera ekki frekari athugasemdir.

Hinn 12. september sl. keyptu kærendur spildur nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla, Kjalarnesi, af ofangreindum kaupendum. Með bréfi, dagsettu 25. september sl., voru kaupsamningar og afsöl send Borgarstjórn Reykjavíkur og óskað eftir því að Reykjavíkurborg upplýsti seljendur um hvort hún ætlaði að nýta sér forkaupsrétt og ef ekki var jafnframt óskað eftir því að afsöl væru árituð um að fallið væri frá forkaupsréttinum. Með bréfi dagsettu 30. október sl. var hin kærða ákvörðun tilkynnt seljanda D. Með bréfi dagsettu 9. nóvember sl. var óskað eftir rökstuðningi fyrir umræddri ákvörðun og erindi sent Reykjavíkurborg. Með bréfi dagsettu 14. nóvember sl. var erindinu svarað.

Með bréfi dagsettu 1. desember sl., sem barst ráðuneytinu þann 4. desember sl., kærði Steingrímur Gautur Kristjánsson, hrl., f.h. umbjóðenda sinna, ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur. Í kærunni er þess í fyrsta lagi krafist að ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur um að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla á Kjalarnesi verði felld úr gildi og í öðru lagi að viðurkennt verði að Reykjavíkurborg hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla á Kjalarnesi.

Með bréfi dagsettu 6. desember sl. var borgarráði Reykjavíkur veittur kostur á því að gera athugasemdir við stjórnsýslukæruna og gefinn frestur til 14. desember sl. Með bréfi dagsettu 18. desember sl. bárust athugasemdir aðstoðarmanns borgarlögmanns. Kærendum var síðan gefinn kostur á því að koma að andmælum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaganna, nr. 37/1993 og bárust þau með bréfi dagsettu 29. desember sl. Síðan var borgarráði gefinn kostur á því koma að andmælum í samræmi við stjórnsýslulögin, en fram kom að ekki hefði þótt ástæða til að koma að frekari andmælum.

Borgarráð Reykjavíkur tók hina kærðu ákvörðun á fundi borgarráðs 30. október sl., ákvörðunin var tilkynnt öðrum seljanda með bréfi dagsettu sama dag.

Kærendur krefjast þess, sem fyrr segir, að ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur, að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla á Kjalarnesi verði felld úr gildi og viðurkennt verði að Reykjavíkurborg hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að umræddum spildum.

Kröfu sína byggja kærendur einkum á eftirfarandi málsástæðum:

Í fyrsta lagi á því, að kærendur telja að borgarstjórn hafi borið skylda til að rannsaka málið í ljósi ákvæða 1. gr. jarðalaga áður en ákvörðun var tekin um beitingu forkaupsréttar, þar á meðal með því að afla sér upplýsinga hjá seljendum og einkum kaupendum um búskaparáform og hæfni og getu til búrekstrar, en hún hafi engra upplýsinga aflað hjá aðilum kaupsamninganna og ekkert rannsakað málið að öðru leyti, svo kunnugt sé. Kærendur benda jafnframt á það að skv. 10. gr. stjórnsýslulaga hafi borgarstjórn borið að sjá til þess að málið væri nægilega upplýst. Auk þess benda kærendur á það að borgarstjórn hafi borið að gefa aðilum kaupsaminganna færi á að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaganna. Einnig hafi borgaryfirvöldum borið að gæta meðalhófs, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaganna og reyna til hlítar að ná markmiðum sínum með samningum. Það hafi ekki verið gert og ekkert komið fram um nauðsyn þess að neytt var forkaupsréttar. Að auki benda kærendur á, að skv. 19. gr. stjórnsýslulaga hafi borgarráði borið að rökstyðja ákvörðun sína, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga, vegna eðlis ákvörðunar og þess hve mikilvæga hagsmuni um var að ræða, en einkum hafi þeim borið skylda til að greina frá þeim atvikum sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins og meginsjónarmiðum sem ákvörðuninni réðu eftir að kaupendur höfðu innt eftir þeim forsendum, sbr. 21. og 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Kærendur telja að borgarstjórn geti ekki tekið geðþóttaákvörðun um neytingu forkaupsréttar heldur verði ákvörðun að mótast af þeim tilgangi sem kemur fram í 1. gr. jarðalaga, en hann sé fyrst og fremst sá, að tryggja nýtingu lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða í þágu þeirra sem landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga, af því að innan marka þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Jafnframt telja kærendur að stjórnvöldum sé óheimilt að neyta stjórnsýsluúrræða til að ná tilteknu markmiði, ef þeim sé ætlaður kostur á öðru og vægara úrræði til að ná því markmiði. Borgarstjórn geti þannig ekki neytt úrræða jarðalaga til að ná markmiðum sem þeim er heimilað að ná með eignarnámi. Í bréfi sínu segja kærendur ennfremur að ákvæði jarðalaga um forkaupsrétt feli í sér takmörkun á þeim heimildum sem eigendur fasteigna almennt hafa og njóta verndar 72. gr. stjórnarskrár og jafnframt á samningafrelsi sem löggjöfin verndar með margvíslegum hætti, slík ákvæði beri að túlka þröngt og gera ríkar kröfur til sveitarfélaga þegar þau beita forkaupsrétti.

Kærendur benda auk þess á, að samkvæmt óskráðum reglum íslensks réttar um forkaupsrétt, falli forkaupsréttur niður sé hans ekki neytt innan lögmælts frests og þar sem borgarstjórn hafði ekki neytt forkaupsréttar með lögmætum hætti innan lögmælts frests skv. 2. mgr. 30. gr. jarðalaga er litið svo á að forkaupsrétturinn sé fallinn niður og þess sé ekki kostur að neyta hans að nýju með lögmætum hætti.

Í ahugasemdum borgarlögmanns, dagsettum 18. desember sl., er öllum þeim kröfum sem settar voru fram í stjórnsýslukæru kærenda til ráðuneytisins hafnað. Eftirfarandi röksemdir eru m.a. færðar fyrir ákvörðun borgarstjórnar og andmæli við ástæðum kærenda fyrir kærunni:

Í athugasemdum borgarlögmanns er m.a. sagt:

"Upphaf máls þessa að því er Reykjavíkurborg varðar er bréf seljenda, Kristins og Þorvaldar Þorsteinssona, þar sem spurst er fyrir hvort Reykjavíkurborg hyggðist neyta forkaupsréttar að umræddum spildum. Tilvitanð bréf seljenda er dagsett 25. september s.l. og barst það í Ráðhús Reykjavíkur 29. s.m. Samkvæmt 8. gr. stjórnsýslulaga telst sá dagur sem fresturinn er talinn frá ekki með í frestinum. Því byrjaði fresturinn ekki að líða fyrr en næsta dag eftir að erindi seljenda barst, þ.e. 30. september s.l. Ákvörðun borgarráðs var því tekin innan þess frests sem jarðalögin mæla fyrir um."

Í bréfinu segir einnig að með vísun til bréfs seljenda hafi þeim verið ljóst að kaupsamningana þyrfti að leggja fyrir Reykjavíkurborg til meðferðar. Við slíkar aðstæður sé meginregla stjórnsýsluréttarins sú, að aðili máls verði sjálfur að hafa frumkvæði að því að tjá sig um mál. Kærendum hafi því sjálfum borið að hafa frumkvæði að því að koma sjónarmiðum sínum að við borgaryfirvöld meðan málið var þar til meðferðar, hafi þeir talið þess þörf. Það hafi kærendur ekki gert og verði því sjálfir að bera hallann af tómlæti sínu.

Borgaryfirvöld taka það einnig fram að ákvörðun borgarráðs hafi á engan hátt verið beint gegn kærendum, eins og skilja megi af bréfi lögmanns kærenda til ráðuneytisins. Að auki benda borgaryfirvöld á það, að af bréfi lögmanns kærenda til ráðuneytisins megi ráða að ætlan kærenda hafi verið að flytja atvinnustarfsemi sína frá Mosfellsbæ á umræddar spildur í Reykjavík, en núverandi aðstaða atvinnustarfsemi kærenda er hesthús fyrir 50 hross, reiðsalur og aðstaða fyrir starfsmenn og viðskiptamenn. Þá komi fram að ætlan kærenda hafi verið að auka við núverandi starfsemi sína með því að koma upp gisti- og veitingaaðstöðu fyrir ferðamenn. M.a. hafi þeir haft samband við Skipulagsstofu og Lánasjóð landbúnaðarins vegna þeirra fyrirætlana. Borgarráð bendir einnig á það, að skv. þjóðskrá sé Hestamiðstöðin Hindisvík skráð sem íþróttastarfsemi og bendir á að slík starfsemi geti á engan hátt talist til landbúnaðar, og því verði ekki séð að ákvörðun borgarráðs frá 30. október sl, hafi verið andstæð þeim sjónarmiðum sem jarðalögin byggja á í þessu tilliti.

Borgaryfirvöld segja ennfremur í athugasemdum sínum að umræddar spildur séu hvor um sig u.þ.b. 6 ha. að stærð. Á spildunum séu engin hús en eins og kunnugt er, sé algjörlega óheimilt að reisa hús eða önnur slík mannvirki án leyfis byggingaryfirvalda. Í bréfinu er nokkuð rætt um heimild til byggingar á umræddum spildum auk leyfisveitingar.

Borgarráð bendir á að skv. 1. mgr. 6. gr. jarðalaga beri sveitarstjórnum að hafa hagsmuni sveitarfélagsins og þeirra sem landbúnað stunda í huga við töku ákvarðana á grundvelli laganna. Það hafi borgaryfirvöld gert við töku þeirrar ákvörðunar sem hér sé um fjallað. Það sé ætlun borgaryfirvalda að halda umræddum spildum í landbúnaðarnotum á meðan landið er ekki samkvæmt skipulagi ætlað til annarra nota. Spildur þessar verði því leigðar til einstaklinga eða félaga sem landbúnað ætla að stunda og tekið er fram að fyrirspurnir þar að lútandi hafi þegar borist.

Upplýst er af borgaryfirvöldum að gengið hafi verið frá kaupsamningum og afsölum milli borgarsjóðs og seljenda, C og D, og kaupverðið að fullu greitt.

Kærendur gerðu athugasemdir við erindi borgarlögmanns með bréfi dagsettu 29. desember sl. og eru þar m.a. gerðar eftirfarandi athugasemdir:

Mótmælt er öllu því í ahugasemdum borgarstjórnarinnar sem fer í bága við það sem haldið er fram í stjórnsýslukærunni.

Með vísan til 13. gr., sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og HRD 1998:603, er sérstaklega hafnað þeirri skoðun borgarstjórnar að kærendur hefðu átt að hafa frumkvæði að því að tjá sig. Forkaupsréttur er frávik frá grundvallarreglu stjórnskipunar um samningafrelsi og aðilar áttu þess enga von að Reykjavíkurborg neytti hans, hvort heldur til að stofna til opinbers búrekstrar né til að ráðstafa spildum til búskapar.

Kærendur hafa ekki áform um neitt sem í bága fer við skipulag. Sérstaklega er áréttaður búrekstrartilgangur kærenda á Kjalarnesi. Þeir telja það enga þýðingu hafa varðandi úrlausn málsins, þótt tilgangur hlutafélags í Mosfellsbæ sé skráður íþróttastarfsemi í þjóðskrá. Búrekstur sem fólginn er í tamningu reiðhesta og reiðkennslu sé auðvitað öðrum þræði íþróttastarfsemi að því leyti sem reiðmennska telst til íþrótta. Samkvæmt tilkynningu til hlutafélagaskrár, 20. desember 1995, er megintilgangur Hestamiðstöðvarinnar Hindisvíkur ehf., sem stefnendur reka, rekstur hestamiðstöðvar, búrekstur og annar skyldur rekstur.

Kærendur segja aðaltilgang kærenda með kaupunum þann að nýta gróðurlendið. Kærendur hyggjast nota landið til beitar, rækta hluta þess í áföngum til heyöflunar og rækta skjólbelti.

Kærendur vísa til 11. gr. stjórnsýslulaga er þeir benda á það að á samskonar spildu í næsta nágrenni við deilulandið hafi verið reist og rekið gistihúsið Árvellir.

Kærendur telja að óljósar ráðagerðir borgarstjórnar um leigu á spildunum til landbúnaðar fullnægi ekki lágmarkskröfum um málefnalegar ástæður fyrir stjórnsýsluákvörðun. Kærendur taka enga sérstaka afstöðu til þess að borgarstjórn hefur gert kaup við seljenda og greitt kaupverð. Að lokum eru staðhæfingar, málsástæður og röksemdir kæru ítrekaðar í erindi kærenda.

Máli þessu var skotið til landbúnaðarráðuneytisins með heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Kæran barst ráðuneytinu innan tilskilins kærufrests eða 4. desember sl. Eins og gerð er grein fyrir hér að framan var borgarstjóranum í Reykjavík gefinn kostur á því að tjá sig um kæruna og síðan var hvorum málsaðila um sig gefið færi á því að koma að frekari athugasemdum sínum. Sökum jólaleyfa og anna í ráðuneytinu hefur ekki tekist að kveða úrskurð þennan upp innan sex vikna frestsins.

Fyrri krafa kærenda er orðuð svo:

"Að ákvörðun borgarráðs Reykavíkur 30. október sl. um að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla á Kjalarnesi ..............verði felld úr gildi."

Síðari krafa kærenda er orðuð svo:

"Að viðurkennt verði að Reykjavíkurborg hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla á Kjalarnesi........."

Í athugasemdum borgarlögmanns, dagsettum 18. desember sl., er öllum kröfum er koma fram í stjórnsýslukæru kærenda til ráðuneytisins hafnað.

Í 1. gr. jarðalaga nr. 65/1976 er fjallað um tilgang laganna þar segir:

"Tilgangur laga þessara er að tryggja að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað vilja stunda."

Í 1. mgr. 30. gr. jarðalaga er forkaupsréttarheimild sveitarfélaga, hún er hluti af þeim valdheimildum sem sveitarstjórn hefur til að hlutast til um eignarhald, meðferð og nýtingu fasteigna í sveitarfélaginu og felur í sér almenna takmörkun á eignarráðum fasteignaeigenda. Við ákvörðun um, hvort beitt skuli forkaupsrétti samkvæmt 1. mgr. 30. gr. jarðalaga, fer sveitarstjórn með opinbert vald og við þá ákvörðun þarf sveitarstjórn ekki eingöngu að gæta ákvæða 1. gr. jarðalaga um tilgang laganna, heldur einnig almennra reglna um málsmeðferð og ákvarðanir sveitarstjórnar sem stjórnvalds.

Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir:

"Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla."

Við ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur sem tekin var þann 30. október sl., eins og við aðrar ákvarðanatökur, bar borgarráði Reykjavíkur að virða reglur stjórnsýsluréttarins og tilgangsákvæði jarðalaga nr. 65/1976.

Í Hæstaréttardómi nr. 476/1997, uppkveðnum 12. febrúar 1998, bls. 603, segir m.a.:"Samkvæmt 10. gr. laga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess, að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Í 13. gr. laganna er kveðið á um það, að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. "

Sú skylda hvíldi því á borgarráði Reykjavíkur sem stjórnvaldi að ganga tryggilega úr skugga um það, að fyrir lægju allar upplýsingar um þær aðstæður sem skoða átti, áður en ákvarðanir yrðu teknar í samræmi við jarðalögin, og urðu viðhorf kærenda að liggja skýrlega fyrir. Samkvæmt þessu urðu viðhorf seljanda og kaupanda spildnanna að liggja fyrir áður en ákvörðun um beitingu forkaupsréttar var tekin af hálfu borgarráðs Reykjavíkur. Borgarráð Reykjavíkur leitaði ekki eftir andmælum og sjónarmiðum þessara aðila eins og henni bar skylda til skv. 13. gr. stjórnsýslulaganna og er þeirri skoðun borgarstjórnar hafnað að aðili máls verði sjálfur að hafa frumkvæði að því að koma sjónarmiðum sínum að við borgaryfirvöld enda samræmist það sjónarmið ekki meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Skv. 12. gr. stjórnsýslulaganna skulu stjórnvöld því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun, þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skulu stjórnvöld þá gæta þess að ekki sé farið strangara í sakirnar en nauðsyn ber til. Fyrri málsliður 12. gr. er byggður á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að aldrei megi íþyngja almenningi að nauðsynjalausu. Þeim mun tilfinnanlegri sem sú skerðing er, sem leiðir af ákvörðun stjórnvalds, þeim mun strangari kröfur verða gerðar til sönnunar á nauðsyn skerðingar. Markmið borgarráðs Reykjavíkur með þeirri ákvörðun að neyta forkaupsréttar, eins og þau birtast í framansögðum rökstuðningi, geta aðeins talist lögmæt að því marki sem þau falla að tilgangsákvæði 1. gr. jarðalaga. Með öðrum orðum verða markmið sveitarstjórnar með ákvörðun sinni að falla að tilgangi jarðalaga sem er fyrst og fremst sá að tryggja að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé í þágu þeirra, er landbúnað vilja stunda og með hliðsjón af hagsmunum sveitarfélaga af því, að innan vébanda þeirra geti landbúnaður þróast með eðlilegum hætti. Borgarráð Reykjavíkur leitaði ekki eftir upplýsingum frá kærendum um fyrirhuguð not þeirra á spildunum. Fullnægjandi upplýsingar um áform kærenda voru nauðsynlegar til þess að unnt væri að leggja mat á, hvort skilyrði væru til að beita forkaupsréttarheimildinni í samræmi við hinn lögmælta tilgang hennar.

Borgarráði Reykjavíkur bar að rökstyðja ákvörðun sína í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga og veita aðilum m.a. upplýsingar skv. 1. og 2. tölul. 2. mgr. 20. gr., um heimild til að fá ákvörðun rökstudda, kæruheimild, kærufrest og kærugjöld svo og hvert beina skuli kæru. Borgarráði Reykjavíkur bar skylda til að rökstyðja ákvörðun sína í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga, er eftir því var leitað með bréfi kærenda dagsettu 9. nóvember sl., en rökstuðningur fylgdi ekki erindi aðstoðarmanns borgarlögmanns, þrátt fyrir að erindinu hafi verið svarað með bréfi dagsettu 14. nóvember sl.

Samkvæmt því sem að framan segir þykir nægilega sýnt fram á, að á hinni kærðu ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur séu slíkir annmarkar, að ógilda beri hana af hálfu ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Því er tekin til greina krafa kærenda um að hin kærða ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur um að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla, Kjalarnesi, verði felld úr gildi.

Kærendur gera þá kröfu að viðurkennt verði að borgarráð Reykjavíkur hafi glatað rétti sínum til að beita forkaupsrétti sínum að jörðinni. Ljóst er að ágallar þeir á ákvörðun borgarráð, Reykjavíkur sem leiða til þess að hún er felld úr gildi með úrskurði þessum, veita borgarráði Reykjavíkur ekki færi á að taka nýja ákvörðun þegar liðinn er sá frestur sem tilgreindur er í 1. mgr. 32. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Þykir því mega taka til greina þá kröfu kærenda að borgarráð Reykjavíkur hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla, Kjalarnesi, í tilefni af kaupsamningum sem undirritaðir voru 12. september sl.

 Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. október 2001, um að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 úr landi Skrauthóla, Kjalarnesi, í tilefni af kaupsamningum dagsettum 12. september sl., annars vegar á milli C, sem seljanda og A og B að því er varðar spildu nr. 7 og hins vegar D, sem seljanda og A og B að því er varðar spildu nr. 8. Viðurkennt er að borgarráð Reykjavíkur hafi glatað rétti sínum til að neyta forkaupsréttar að spildum nr. 7 og 8 samkvæmt ofangreindum kaupsamningum dagsettum 12. september sl.

Ingibjörg Ólöf Vilhjálmsdóttir.