Undanþága á skólaskyldu á tilgreindu tímabili

Fimmtudaginn 2. mars 2023 var kveðinn upp í mennta- og barnamálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MRN22060006

I.

Kæra, kröfur og kæruheimild

Mennta- og barnamálaráðuneytinu barst hinn 1. júní 2022 stjórnsýslukæra Hilmars G. Þorsteinssonar, lögmanns, f.h. A, […] (hér eftir nefndur „kærandi“), dags. 1. júní 2022, vegna ákvörðunar [grunnskólans] X, dags. 2. mars 2022, um að veita barni kæranda, B, […], undanþágu frá skólaskyldu á tilgreindu tímabili. Sú ákvörðun var tekin vegna beiðni hins foreldris barnsins, C, […], dags. 2. mars 2022, um leyfi fyrir barnið á tímabilinu 28. febrúar til 20. mars 2022.

Kærandi krefst þess að ákvörðun X verði felld úr gildi. Þá er þess krafist að skráningu í kerfum skólans verði breytt úr „leyfi“ í „óleyfilegar fjarvistir“ eða sambærilegt orðalag.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi annar tveggja foreldra barnsins sem hin kærða ákvörðun beinist að. Foreldrar barnsins fóru með sameiginlega forsjá þess, sbr. 28. gr. a barnalaga, nr. 76/2003, á þeim tíma þegar hin kærða ákvörðun var tekin og stjórnsýslukæra barst mennta- og barnamálaráðuneyti, en lögheimili barnsins var ekki hjá kæranda heldur hinu foreldrinu. Samkvæmt framansögðu er kærandi bær til að koma fram fyrir hönd barnsins í kærumáli þessu, sbr. 5. mgr. 28. gr. barnalaga nr. 76/2003.

Ákvörðun X er kærð á grundvelli 1. mgr. 47. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008 (hér eftir „grunnskólalög“), sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og barst kæra innan kærufrests.

II.

Málsatvik

Hinn 2. mars 2022 barst X leyfisbeiðni frá lögheimilisforeldri barns kæranda í gegnum vefsíðu skólans um undanþágu frá skólaskyldu frá 28. febrúar til 20. mars 2022. X óskaði eftir því að umsækjandi legði fram formlega beiðni á þar til gerðu eyðublaði. Formleg beiðni barst samdægurs frá umsækjanda en tilgreind ástæða leyfisbeiðninnar var sú að það samrýmdist ekki hagsmunum barnsins að mæta í skólann á tilgreindu tímabili þar sem það gæti ógnað öryggi þess.

Kærandi var upplýstur með tölvupósti, dags. 4. mars 2022, um þá ákvörðun skólans að leyfisbeiðni lögheimilisforeldris barnsins hefði verið samþykkt á grundvelli 4. mgr. 15. gr. grunnskólalaga. Áður hafði leyfisbeiðnin ekki verið borin undir kæranda.

Hinn 7. mars 2022 sendi lögmaður kæranda X bréf þar sem farið var fram á að hin kærða ákvörðun yrði afturkölluð. Með bréfi skólastjóra, dags. 9. mars 2022, var lögmanni kæranda tilkynnt að ekki væri fallist á kröfu kæranda um að hin kærða ákvörðun, dags. 2. mars 2022, yrði afturkölluð þar sem skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga hefðu ekki verið uppfyllt. Í sama bréfi var lögmaður kæranda upplýstur um þriggja mánaða kærufrest á grundvelli 47. gr. grunnskólalaga.

III.

Málsmeðferð

Stjórnsýslukæra kæranda, dags. 1. júní 2022, sem barst ráðuneytinu þann sama dag var send Reykjavíkurborg til umsagnar 9. júní. Svör Reykjavíkurborgar, sem rekur X, bárust 24. ágúst 2022 og var kæranda gefinn kostur á að bregðast við athugasemdum Reykjavíkur. Lögmaður kæranda lagði fram ný gögn 25. ágúst 2022 og staðfesti með tölvupósti til ráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2022, að kærandi hygðist ekki veita frekari athugasemdir um umsögn Reykjavíkurborgar. Gögn þessi voru send Reykjavíkurborg 28. september 2022. Reykjavíkurborg staðfesti með tölvupósti, dags. 12. október 2022, að ekki yrðu lögð fram frekari sjónarmið.

IV.

Málsástæður

Kærandi byggir kröfu sína í fyrsta lagi á þeirri meginreglu barnalaga að samþykki beggja forsjárforeldra er áskilið við töku meiri háttar ákvarðana, sbr. 1. mgr. 28. gr. a laganna. Í 2. mgr. sama ákvæðis komi fram hvaða afgerandi ákvarðanir lögheimilisforeldri sé heimilt að taka um daglegt líf barnsins. Að mati kæranda fellur ákvörðun lögheimilisforeldri, um að sækja leyfi frá lögboðinni skólaskyldu, ekki undir afgerandi ákvarðanir um daglegt líf eða val á grunnskóla. Slík ákvörðun, að fá undanþágu frá skólaskyldu um þriggja vikna skeið vegna öryggis barnsins, teldist meiri háttar ákvörðun í skilningi 28. gr. a enda hafi hún áhrif á barnið með margvíslegum hætti og skerði möguleika þess til þroska, menntunar og samneytis við skólafélaga sína. Kærandi telur að X hafi borið að hafna beiðni lögheimilisforeldris af þeirri ástæðu einni að áskilið samþykki kæranda fyrir umsókninni, samkvæmt barnalögum, hefði ekki legið fyrir. Þá vísar kærandi til viðmiða um skólasókn í grunnskólum Reykjavíkurborgar. Samkvæmt þeim telst leyfi vera tímabundin undanþága frá skólaskyldu barns og telur kærandi mikinn mun vera á réttaráhrifum leyfilegra og óleyfilegra fjarvista nemenda. Óleyfilegar fjarvistir hafa t.a.m. þau áhrif að foreldrar teljist brjóta gegn lagaákvæðum um skólaskyldu og við slíkar aðstæður getur kviknað tilkynningarskylda skólayfirvalda til barnaverndaryfirvalda. Kærandi telur það undirstrika enn fremur að ekki hafi verið um ákvörðun um daglegt líf að ræða, heldur meiri háttar ákvörðun.

Þá byggir kærandi á því að það hafi verið vítavert að kynna kæranda ekki umsókn um undanþágu frá skólaskyldu fyrr en eftir að hún hafði verið samþykkt.

Kærandi byggir jafnframt á að samkvæmt 4. mgr. 15. gr. grunnskólalaga þurfi að vera fyrir hendi gildar ástæður til að veita undanþágu frá skólaskyldu. Í aðalnámskrá grunnskóla eru í gr. 16.1 taldar upp gildar ástæður: „[Þ]átttaka í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta á unglingastigi, æskulýðsstarfi, ferðalögum fjölskyldu og sjálfboðastarfi.“ Kærandi telur að engin þessara ástæðna líkist þeirri sem lögheimilisforeldri bar fyrir sig í leyfisbeiðni og fallist var á af hálfu skólastjóra X. Ríkar ástæður þurfi að vera fyrir hendi til að veita barni undanþágu frá lögboðinni skólaskyldu um þriggja vikna skeið, og er það skólans að sýna fram á að öryggi [barnsins] hafi verið hætta búin fengi [það] ekki undanþágu, en að mati kæranda hafi engin tilraun verið gerð til þess í rökstuðningi skólans. Kærandi telur ljóst að skólastjóri hafi ekki lagt eigið mat á öryggi barnsins, heldur tekið mið af mati lögheimilisforeldris á því atriði. Er það mat kæranda að það hafi verið óheimilt, þar sem stjórnvöldum ber að leggja eigið mat á efni máls við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana, eins og ákvörðun um undanþágu frá skólaskyldu er samkvæmt 15. gr. grunnskólalaga.

Reykjavíkurborg, fyrir hönd X, telur, með vísan til athugasemda við ákvæði það er varð að 28. gr. a barnalaga, að erfitt sé að skilgreina með tæmandi hætti hvað telst til meiri háttar ákvarðana. Þar komi fram að dæmi séu um að í lögum sé sérstaklega áskilið eða fjallað um samþykki annars eða beggja foreldra, t.d. í barnaverndarlögum, nr. 80/2002. Í grunnskólalögum sé ekki kveðið á um að samþykki beggja foreldra sé áskilið fyrir umsókn um tímabundna undanþágu frá skólasókn. Í ljósi áðurnefndra lögskýringargagna verði að ætla að afgerandi ákvörðun um daglegt líf barns, líkt og val á leikskóla eða grunnskóla, sbr. 28. gr. a barnalaga, teljist ekki til meiri háttar ákvarðana sem varða barn. Reykjavíkurborg telur líklegt að ákvörðun um tímabundna undanþágu til þriggja vikna frá skólasókn teljist ekki til meiri háttar ákvarðana.

Reykjavíkurborg telur að skólastjóri hafi byggt á heildarmati við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Skólastjórnendum eru faldar mjög rúmar heimildir til að veita undanþágu frá skólasókn og ekki er að finna nánari leiðbeiningar af hálfu löggjafans um mat á gildum ástæðum. Samkvæmt 6. mgr. 15. gr. grunnskólalaga skuli setja viðmið um undanþágur í aðalnámskrá grunnskóla en ekki er hins vegar slíku til að dreifa í ákvæðum hennar. Þar sé sérstaklega tilgreint að „ekki eru settar í aðalnámskrá nákvæmar leiðbeiningar um hvað teljist gildar ástæður“ heldur einungis talin upp fjögur dæmi um hvað geti talist gildar ástæður.

Reykjavíkurborg bendir á að það hafi verið mat skólastjóra í samráði við umsjónakennara barnsins að veiting á umræddri undanþágu frá skólasókn hefði ekki svo veruleg áhrif á námslega framvindu barnsins að ekki væri unnt að fallast á beiðnina, svo framarlega sem foreldri tryggði að barnið ynni upp það sem það kynni að missa úr námi á meðan á undanþágu stæði. Reykjavíkurborg vísar til þess að skólastjóri hefði átt munnleg samskipti við barnavernd í tengslum við málið og fengið upplýsingar um að mál barns kæranda hafi verið hjá lögreglu. Þá hafi komið fram í samtali þeirra að barnavernd hafi ekki talið tilefni til þess að skólastjóri tilkynnti fjarvistir nemandans sérstaklega til barnaverndar. Þá vísar Reykjavíkurborg til þess að við töku ákvörðunarinnar var einnig horft til þess að lögheimili nemandans var hjá móður þess þegar beiðni var lögð fram og hafði hún því heimild til að óska eftir umræddu leyfi án samþykkis kæranda.

V.

Niðurstaða

Í 3. gr. grunnskólalaga er fjallað um skólaskyldu. Þar kemur fram sú almenna regla að öllum börnum, að jafnaði á aldrinum 6-16 ára, er skylt að sækja grunnskóla. Í 2. mgr. 3. gr. laganna segir að foreldrar gæta hagsmuna barna sinna á skólaskyldualdri. Þar segir jafnframt að foreldrar, samkvæmt lögunum, teljist þeir sem fara með forsjá barna í skilningi barnalaga. Nánar er kveðið á um hlutverk foreldra gagnvart grunnskólum í V. kafla laga um grunnskóla.  Þar er m.a. 19. gr. laganna þar sem fram kemur að foreldrar beri ábyrgð á námi barna sinna og ber þeim að fylgjast með námsframvindu þeirra í samvinnu við þau og kennara þeirra. Þá segir að foreldrar beri ábyrgð á að barnið sæki skóla.

Nánar er fjallað um skólaskyldu barna og undanþágur frá henni í 15. gr. grunnskólalaga. Þar er í 1. mgr. áréttað að nemendum sé skylt að sækja grunnskóla. Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. er skólastjóra þó heimilt að veita nemanda undanþágu frá skyldunámi í tiltekinni námsgrein ef gild rök mæla með því. Sæki foreldrar skólaskylds barns um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti, sbr. 4. mgr. sömu greinar, er skólastjóra heimilt að veita slíka undanþágu telji hann til þess gildar ástæður.  Foreldrar skulu þá sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kann að missa úr námi meðan á undanþágu stendur. Í frumvarpi því er varð að grunnskólalögum segir í skýringum við 15. gr. laganna að í 3. mgr. sé sambærilegt ákvæði og var í áðurgildandi lögum um tímabundna undanþágu nemenda frá skólasókn en skólastjóra sé heimilt að veita slíkar undanþágur telji hann til þess gildar ástæður. Ekki væru settar í lögum eða reglugerðum frekari leiðbeiningar um hvað teldust gildar ástæður en í frumvarpinu kemur fram að þær geti „t.d. tengst tengst þátttöku í landsliðsverkefnum á sviði íþrótta, við æskulýðsstarf, ferðalög fjölskyldu og sjálfboðastarf.“

Þá segir í 6. mgr. 15. gr. laganna að setja skuli viðmiðanir um undanþágur samkvæmt þeirri grein í aðalnámskrá grunnskóla.

Í 16. kafla gildandi aðalnámskrár grunnskóla, sbr. auglýsingu nr. 760/2011, er fjallað um undanþágur frá aðalnámskrá. Í inngangsorðum kaflans segir að nám samkvæmt aðalnámskrá grunnskóla sé skyldunám og því ekki um undanþágur að ræða frá aðalnámskrá. Þó séu í grunnskólalögum nokkur ákvæði sem heimila undanþágur frá skyldunámi og fyrirmælum aðalnámskrár. Um undanþágu frá skólasókn er fjallað í kafla 16.1. Þar segir að foreldrar barns geti sótt um tímabundna undanþágu þess frá skólasókn og að skólastjóra sé þá heimilt að veita slíka undanþágu „í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti í samráði við umsjónarkennara, telji hann til þess gildar ástæður.“ Í kaflanum er tekið fram að nákvæmar leiðbeiningar um hvað teljist gildar ástæður séu ekki settar í aðalnámskrá grunnskóla en í öllum tilvikum sé það á ábyrgð foreldra að sjá til þess að nemandinn vinni upp það sem hann kunni að missa úr námi meðan á undanþágu stendur.

Í máli þessu liggur fyrir að ágreiningur lýtur að ákvörðun skólastjóra X, dags. 2. mars 2022, um að samþykkja beiðni um undanþágu frá skólaskyldu fyrir barn kæranda tímabilið 28. febrúar til 20. mars 2022.

Í kæru kemur fram sú afstaða kæranda að lögheimilisforeldri barns kæranda hafi ekki verið heimilt að setja fram umsókn um undanþágu frá skólaskyldu án samþykkis kæranda þar sem kærandi og lögheimilisforeldri fari sameiginlega með forsjá barnsins.

Fjallað er um inntak sameiginlegrar forsjár í 28. gr. a barnalaga. Þar kemur fram sú almenna regla í 1. mgr. 28. gr. a. að foreldrar sem fara sameiginlega með forsjá barns taka sameiginlega allar meiri háttar ákvarðanir sem varða barn. Í 2. mgr. ákvæðisins er fjallað um heimildir lögheimilisforeldris þegar forsjárforeldrar hafa samið um lögheimili og fasta búsetu barns hjá öðru þeirra. Þar segir að lögheimilisforeldri hafi þá heimild til að taka afgerandi ákvarðanir um daglegt lífs barnsins, svo sem um hvar barnið skuli eiga lögheimili innan lands, um val á leikskóla, grunnskóla og daggæslu, venjulega eða nauðsynlega heilbrigðisþjónustu og reglubundið tómstundastarf. Í ljósi framangreinds er það mat mennta- og barnamálaráðuneytisins að lögheimilisforeldri barns kæranda hafi haft heimild til að leggja fram umsókn um tímabundna undanþágu frá skólasókn fyrir barnið. Vegna athugasemda í kæru er rétt að fram komi að þótt 3. málsl. 2. mgr. 28. gr. a. mæli fyrir um að forsjárforeldrar skuli ávallt leitast við að hafa samráð áður en málefnum barns skv. þessari grein er ráðið til lykta, gerir ákvæðið ekki þá kröfu til stjórnvalda að hafa samráð við báða foreldra þegar tekin er afstaða til umsóknar sem lögheimilisforeldri hefur heimild til að setja fram vegna barnsins. Hafði skólastjóri X því heimild til að taka við umsókn lögheimilsforeldris barns kæranda um undaþágu frá skólasókn til meðferðar.

Eins og að framan greinir mælir 15. gr. grunnskólalaga með almennum hætti fyrir um heimild skólastjóra til að veita undanþágu frá skólasókn í einstökum námsgreinum eða að öllu leyti telji hann til þess gildar ástæður. Þessi undanþáguheimild 4. mgr. ákvæðisins hefur ekki verið afmörkuð með skýrari hætti. Af því leiðir að skólastjórum einstakra grunnskóla er falið nokkuð svigrúm til að meta hverja undanþágubeiðni með einstaklingsbundnum hætti. Í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar verður þó að gera þá kröfu að sjónarmiðin sem byggt er á séu málefnaleg. Þá verður gengið út frá því að meta þurfi heildstætt í hverju tilviki hvort gildar ástæður séu fyrir hendi fyrir veitingu undanþágu frá skólaskyldu að öllu leyti, sbr. orðalag 4. mgr. 15. gr. grunnskólalaga.

Samkvæmt gögnum málsins barst X formleg leyfisbeiðni frá lögheimilisforeldri 2. mars 2022 en tilgreind ástæða leyfisbeiðninnar var sú að það samrýmdist ekki hagsmunum barnsins að mæta í skólann á tilgreindu tímabili, á meðan lögreglurannsókn stæði yfir, þar sem það gæti ógnað öryggi þess. Í skýringum til kæranda, dags. 7. mars 2022, vísaði skólastjóri X til þess að skráð ástæða leyfisbeiðninnar væri sú til að tryggja frekara öryggi barnsins. Þá kom fram í bréfi skólastjóra til lögmanns kæranda, dags. 9. mars 2022, að „[m]eð vísan til eindreginnar afstöðu móður til þess að það samræmist best hagsmunum barnsins að fá leyfi frá skóla á tilgreindu tímabili var það niðurstaða undirritaðrar að verða við beiðni um leyfi.“ Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 22. ágúst 2022, er í þessu sambandi vísað til upplýsinga sem lágu fyrir hjá X um rannsókn lögreglu á máli sem tengdist barninu og munnlegra samskipta skólastjóra við barnavernd í tengslum við málið. Þá er vísað til þess að það hafi verið mat skólastjóra, í samráði við umsjónarkennara barns kæranda, að veiting á umræddri undanþágu hefði ekki svo veruleg áhrif á námslega framvindu barnsins að ekki væri unnt að fallast á beiðnina.

Að mati mennta- og barnamálaráðuneytisins benda gögn málsins ekki til annars en að farið hafi fram heildarmat á aðstæðum barnsins sem tók meðal annars mið af lengd fjarveru frá skóla og stöðu barnsins í námi. Þá er það mat ráðuneytisins að matið hafi verið byggt á fullnægjandi grundvelli. Í því sambandi er rétt að fram komi að þegar litið er til gagna málsins verður ekki er fallist á með kæranda að við þetta mat hafi verið ómálefnalegt að líta til afstöðu lögheimilisforeldris til þess að öryggi barnsins væri ekki tryggt í skólanum.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mennta- og barnamálaráðuneytisins að hin kærða ákvörðun, og meðferð málsins að öðru leyti, hafi verið málefnaleg og forsvaranleg og rúmast innan þess svigrúms sem grunnskólum er veitt í 4. mgr. 15. grunnskólalaga um undanþágu frá skólaskyldu. Er ákvörðunin því staðfest.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun X um að veita barni kæranda undanþágu frá skólaskyldu á tímabilinu 28. febrúar til 20. mars 2022 á grundvelli 4. mgr. 15. gr. grunnskólalaga, nr. 91/2008, er staðfest.