Lokun leikskóla á ákveðnum dögum og leikskólagjöld innheimt

Ár 2010, 17. ágúst, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneyti svofelldur

ÚRSKURÐUR

Kæruefnið

Með bréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, mótt. 1. mars sl., var mennta- og menningarmálaráðuneytinu framsend kæra A og B (kærendur). Kærð er sú ákvörðun menningar- og fræðslunefndar [sveitarfélagsins] X að loka leikskólanum Z á Y í þrjá daga fyrir páska 2009 og í fjóra daga í ágúst sama ár en innheimta þó full leikskólagjöld fyrir þá daga.  Krefjast kærendur þess að sú ákvörðun verði „dæmd ólögleg“. Þá er þess krafist að bókanir menningar- og fræðslunefndar vegna máls kærenda, sem gerðar voru á fundum nefndarinnar 16. október 2009 og 13. nóvember sama ár, verði „dæmdar dauðar og ómerkar“. Af hálfu nefndarinnar er farið fram á að ráðuneytið staðfesti hina kærðu ákvörðun, þ.e. að fækkun skóladaga á Z árið 2009 skuli standa sem og að gjaldskrá leikskólans skuli haldið óbreyttri fyrir árið 2009, þrátt fyrir fækkun skóladaga. Þá telur nefndin að vísa beri frá kröfu kærenda um ómerkingu bókana, sem gerðar voru vegna máls kærenda, frá fundum menningar- og fræðslunefndar þann 16. október og 13. nóvember 2009.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 27. apríl sl., var óskað eftir umsögn menningar- og fræðslunefndar og barst hún ráðuneytinu 17. maí s.l. Kærendum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum við umsögnina með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. sama mánaðar og sendu athugasemdir sínar með bréfi til ráðuneytisins, mótt. 1. júní sl.  

Málsatvik og málsástæður

Með bréfi  leikskólastjóra Z til foreldra, dags. 24. febrúar 2009, var tilkynnt að við gerð fjárhagsáætlunar leikskólans Z vegna ársins 2009 hafi orðið ljóst að grípa þyrfti til róttækra aðgerða til þess að endar næðu saman í rekstri leikskólans. Því hafi verið ákveðið, eftir miklar vangaveltur og útreikninga, að loka leikskólanum í fimm vikur, frá og með 6. júlí til og með 7. ágúst og þrjá daga fyrir páska, árið 2009. Þá er tekið fram að ljóst sé að aðgerðir þessar komi sér misvel fyrir fólk en þær séu liður í þeirri viðleitni að halda leikskólastarfsemi í óbreyttri mynd sem lengstan tíma ársins. Í seinna bréfi leikskólastjóra til foreldra, dags. 26. mars s.á., kemur fram að þegar boðaðar aðgerðir dugi ekki til svo endar nái saman í rekstri leikskólans. Því hafi menningar- og fræðslunefnd X tekið þá ákvörðun á fundi sínum þann 23. mars s.á. að fella ekki niður gjöld þá daga sem leikskólinn væri lokaður umfram hefðbundnar fjórar vikur.  Það hafi verið mat nefndarmanna að þetta kæmi sér betur fyrir fólk heldur en 5% hækkun leikskólagjalda þar sem ólíklegt væri að sú hækkun gengi til baka. Hins vegar væru boðaðar lokanir tímabundnar aðgerðir. Í bréfi X til kærenda, dags. 16. nóvember 2009, er bent á að samkvæmt lögum sé það ákvörðun sveitarstjórnar á hverjum tíma hversu marga daga á ári og hversu lengi hvern dag leikskóli skuli rekinn í sveitarfélaginu. Ennfremur hafi sveitarfélag heimild til að ákveða gjaldtöku fyrir börn í leikskóla, en gjaldtakan megi þó ekki nema hærri fjárhæð en nemur meðalraunkostnaði við dvöl hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélagsins. Gjaldtaka X vegna leikskólabarna á Z sé innan við 20% og gjaldtaka vegna fæðisgjalda sé eitthvað hærri en þó langt innan við 100%. Þó svo lokað hafi verið fleiri daga einn mánuð en annan sé gjaldtakan samt sem áður langt innan leyfilegrar gjaldtöku sveitarfélagsins.

Kærendur telja hina kærðu ákvörðun ólögmæta og rekja í stuttu máli forsögu máls þessa. Þar kemur meðal annars fram að foreldrar leikskólabarna á Y hafi verið afar óánægð með þá ákvörðun menningar- og fræðslunefndar að loka leikskólanum umfram 4 vikur í júlí, enda kæmi það sér afar illa við útivinnandi foreldra. Á fundi um málið hafi foreldrar samþykkt að foreldrafélagið kæmi mótmælum formlega á framfæri fyrir hönd allra foreldra leikskólabarna, ásamt ósk um að gjaldskrá leikskólans yrði frekar hækkuð heldur en leikskólanum yrði lokað umrædda daga. Telja kærendur að aðgerðir þessar geti vart staðist lög og tilkynntu nefndinni að þau myndu ekki samþykkja að greiða gjald fyrir þá daga sem þjónustan væri sannanlega ekki veitt. Myndu þau því ekki greiða heimsenda greiðsluseðla, heldur leggja inn á reikning leikskólans þá greiðslu sem þau teldu rétta. Í framhaldi af því hafi þau fengið innheimtuaðvaranir og því hafi þau ákveðið að senda bréf til fulltrúa nefndarinnar með spurningum og ábendingum um málið, og óska eftir að bréfið yrði kynnt nefndinni á fundi. Það hafi hins vegar verið bókað á fundi nefndarinnar að frá kærendum lægi fyrir krafa um lækkun leikskólagjalda vegna vistunar barns þeirra á Z. Það hafi þó aldrei komið fram hjá kærendum heldur hafi þau þvert á móti lagt til að gjöldin yrðu hækkuð fremur en að loka leikskólanum.

Í umsögn menningar- og fræðslunefndar X er lögð áhersla á að tildrög hinna umdeildu ákvarðana megi fyrst og fremst rekja til kröfu um lækkun rekstrarkostnaðar sem fram hafi komið í fjárhagsáætlun leikskólans Z fyrir árið 2009. Hafi því verið ljóst að grípa þyrfti til róttækra úrræða svo endar næðu saman í rekstrinum. Leikskólinn sé rekinn af X og fjárhagsáætlun skólans því hluti af heildarfjárhagsáætlun sveitarfélagsins. Sveitarfélagið hafi gert verulega hagræðingarkröfu til allra sinna deilda og stofnana árið 2009 vegna erfiðrar stöðu í kjölfar bankahrunsins og megi fullyrða að brýn nauðsyn hafi verið á þessum aðgerðum. Farið hafi verið yfir mögulegar útfærslur hagræðingaraðgerða og niðurstaðan orðið sú að hin kærða ákvörðun hefði minnsta röskun í för með sér. Hafi aðgerðirnar verið ákveðnar út frá heildarmati á þeim hagsmunum sem málið snerti. Foreldrar hafi lýst skoðunum sínum á þeim aðgerðum sem gripið var til. Hins vegar hafi ekki komið fram beinar tillögur frá foreldrum en fulltrúar félags þeirra komið á fund nefndarinnar þann 21. apríl 2009 og gert grein fyrir sjónarmiðum sínum. Þá er í athugasemdum nefndarinnar fjallað nánar um málsmeðferð og lýsingu á ágreiningsefnum. Vísað er til þess að kærendur hafi lýst því yfir að þau hygðust ekki greiða fullt leikskólagjald vegna lokunar í dymbilviku og fylgt því eftir með því að greiða aðeins hluta af álögðu gjaldi fyrir aprílmánuð. Að teknu tilliti til þess að leikskólagjöld séu lögð á mánaðarlega og sem jafnaðargjöld telji nefndin að sér hafi verið rétt að líta svo á að í yfirlýsingu og athöfnum kærenda hafi falist krafa um að leikskólagjöld yrðu lækkuð. Jafnframt er vísað til þess að óumdeilt sé að innheimt gjöld vegna dvalar leikskólabarna á Z árið 2009 námu um 12% af rekstrarkostnaði skólans, en það hlutfall sé í samræmi við hlutfall þjónustutekna af rekstrarkostnaði leikskóla á landinu öllu.  Því sé sýnt fram á að ákvarðanir nefndarinnar séu innan þess svigrúms sem fram komi í 27. gr. laga um leikskóla. Gjaldtakan sé því lögmæt að mati nefndarinnar og engin efnisleg ástæða til staðar fyrir því að hagga þegar teknum ákvörðunum. Við ákvarðanatökuna hafi allra viðeigandi efnisreglna verið gætt, um réttmæti, meðalhóf og jafnræði. Ákvörðun sem þannig sé tekin af þar til bærum aðila verði gjaldendur að virða og geti ekki komið sér undan greiðsluskyldu með því að greiða aðeins hluta af álögðum gjöldum. Í málinu liggur jafnframt fyrir álitsgerð lögfræðisviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga sem óskað var eftir af hálfu nefndarinnar. Í álitsgerðinni er komist að þeirri niðurstöðu að leikskólastjóri Z hafi á grundvelli 14. gr. laga um leikskóla haft heimild til þess að taka ákvörðun um að fækka skóladögum á árinu 2009 og að nefndinni hefði einungis verið skylt að endurskoða gjaldskrá leikskólans til lækkunar ef fyrir lægi að gjaldtaka fyrir hvert barn væri hærri en sem næmi meðalraunkostnaði við dvöl í leikskólum á vegum sveitarfélagsins. 

Í athugasemdum kærenda við umsögn nefndarinnar er því mótmælt að engar beinar tillögur hafi komið frá foreldrum og benda í því sambandi á bréf foreldrafélagsins til hennar þar sem lögð er til hækkun gjaldskrár og jafnframt spurt hvers vegna ekki hafi verið kallað eftir viðhorfi foreldra við slíkar aðgerðir. Telja kærendur því að málið hafi hvorki verið unnið í sátt við foreldra né að verið sé að krefjast lækkunar á gjaldskrá. Benda kærendur á að þau hafi komið fram með tillögu um að hækka gjaldskrá en loka ekki leikskólanum. Hafna þau því algjörlega að hafa gert kröfu um lækkun gjaldskrár og benda á að stór munur sé á því að krefjast lækkunar gjaldskrár eða samþykkja ekki að greiða fyrir þjónustu sem ekki er veitt. Þá vísa kærendur nánar til þess er fram kemur í kæru þeirra og fylgigögnum með henni. 

Rökstuðningur niðurstöðu

Samkvæmt VIII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 annast sveitarfélög uppbyggingu og rekstur leikskóla og taka ákvörðun um stjórn þeirra. Ákveði sveitarstjórn að koma á fót leikskóla fer um starfsemi hans samkvæmt lögum um leikskóla. Ákvæði tilvitnaðra laga og laga um leikskóla veita einstökum sveitarfélögum svigrúm til þess að skipuleggja þjónustu, þ. á m. umfang þjónustunnar svo sem daglegan starfstíma. Um þessi atriði er ekki deilt í máli þessu auk þess sem ákvarðanir sveitarstjórnar í þessum efnum sæta ekki kæru til ráðherra, sbr. 30. gr. laga um leikskóla.

Í 1. mgr. 27. gr. laga nr. 90/2008, um leikskóla, er kveðið á um heimild sveitarstjórna til að ákveða gjaldtöku fyrir barn í leikskóla.  Samkvæmt ákvæðinu má þó gjaldtaka fyrir hvert barn ekki nema hærri fjárhæð en nemur meðalraunkostnaði við dvöl hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélagsins.  Samkvæmt 30. gr. laganna eru ákvarðanir um gjaldtöku fyrir vist í leikskóla, sbr. 27. gr., kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra.

Gjaldtökuheimild 27. gr. laga um leikskóla hefur að geyma einfalda lagaheimild til töku þjónustugjalds. Löggjafinn hefur ekki tekið afstöðu til fjárhæðar gjaldsins í lögunum, að öðru leyti en því er að framan greinir. Felur ákvæði 1. mgr. 27. gr. þannig í sér valdframsal til sveitarstjórna til ákvörðunar á fjárhæð leikskólagjalda, að teknu tilliti til þeirra takmarkana sem tilgreind eru í ákvæðinu sjálfu sem og þeirra réttarreglna og lagasjónarmiða sem gilda um þjónustugjöld. Þá verður almennt að ganga út frá því að þjónustugjöld verði eingöngu innheimt til að standa straum af kostnaði við það endurgjald sem lagaheimildin mælir fyrir um, að hluta til eða öllu leyti

Þjónustugjald sem innheimt er af hálfu opinbers aðila hefur verið skilgreint sem greiðsla sem greiða þarf hinu opinbera fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa straum að hluta eða öllu leyti af kostnaði við endurgjaldið, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3221/2001 og Páll Hreinsson. Þjónustugjöld. Fjölrit 1996. Hið sérgreinda endurgjald sem hér um ræðir felst m.a. í fyrirfram ákveðnum vistunartíma barns á leikskóla, samkvæmt tilgreindum opnunartíma leikskólans, gegn greiðslu mánaðarlegra leikskólagjalda. Af hálfu kærenda er á því byggt á óheimilt hefi verið að innheimta þjónustugjöld umrædda daga án þess að hið sérgreinda endurgjald kæmi á móti.

Í máli þessu kemur fram að ljóst hafi orðið við gerð fjárhagsáætlunar leikskólans að grípa þyrfti til róttækra aðgerða svo endar næðu saman í rekstrinum. Var því gripið til þess úrræðis að loka leikskólanum umrædda daga en innheimta óbreytt leikskólagjöld í þeim tilgangi að lækka rekstrarkostnað leikskólans.

Samkvæmt gögnum málsins var af hálfu leikskólastjóra Leikskólans Z lögð til fækkun skóladaga árið 2009. Í athugasemdum X 14. maí 2010 kemur fram að menningar- og fræðslunefnd hafi samþykkt tillöguna. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá því að tekin hafi verið sérstök ákvörðun um fjölda skóladaga árið 2009. Af gjaldtökuheimild 27. gr. laga um leikskóla leiðir að sveitarstjórn var í þeirri aðstöðu að uppfylltum skilyrðum um töku þjónustugjalda að endurskoða fjárhæð þeirra. Fyrir liggur að menningar- og fræðslunefnd X ákvað á fundi sínum 23. mars 2009 að halda gjaldskrá leikskólans óbreyttri fyrir árið 2009. Að mati ráðuneytisins er ekkert fram komið sem gefur tilefni til þess að ætla annað en að leikskólagjöld á leikskólanum Z rúmist innan meðalraunkostnaðar við dvöl hvers leikskólabarns þar, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga um leikskóla. Af þessari ástæðu leiðir að staðfesta verður hina kærðu ákvörðun eins og í úrskurðarorðum greinir.

Hvað varðar þá kröfu kærenda að bókanir menningar- og fræðslunefndar X vegna máls kærenda, sem gerðar voru á fundum nefndarinnar 16. október 2009 og  13. nóvember sama ár, verði dæmdar dauðar og ómerkar, þá skal á það bent að slíkt vald er í höndum dómstóla. Er þeirri kröfu kærenda því vísað frá ráðuneytinu.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun menningar- og fræðslunefndar X um að ákveða óbreytt gjald fyrir barn í leikskólanum Z á Y þrátt fyrir lokun leikskólans í þrjá daga fyrir páska 2009 og í fjóra daga í ágúst sama ár er staðfest.

Vísað er frá þeirri kröfu kærenda að bókanir menningar- og fræðslunefndar X vegna máls þeirra, sem gerðar voru á fundum nefndarinnar 16. október 2009 og  13. nóvember sama ár, verði dæmdar dauðar og ómerkar.