Umsókn um styrk úr Kvikmyndasjóði hafnað

Ár 2010, fimmtudaginn 9. september, er kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

Kæruefnið.

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst hinn 3. mars 2009 stjórnsýslukæra frá A, hdl., f.h. B f.h. X ehf. (hér eftir nefndur kærandi), vegna þeirrar ákvörðunar forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands (hér eftir nefnd KMÍ), dags. 4. desember 2008, að hafna umsókn kæranda um styrkveitingu úr kvikmyndasjóði.

Kærandi krefst þess að ráðuneytið ógildi þá ákvörðun KMÍ frá 4. desember 2008 að synja honum um handritsstyrk, sbr. 6. gr. reglugerðar um kvikmyndasjóð nr. 229/2003 og leggi fyrir KMÍ að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar.

KMÍ telur að hafna beri kröfum kæranda.

Málavextir.

 Kærandi hóf störf sem kvikmyndaráðgjafi hjá KMÍ vorið 2003 með samningi sem endurnýjaður var á sex mánaða fresti þar á eftir. Sem kvikmyndaráðgjafi hafði kærandi það hlutverk að leggja listrænt mat á umsóknir, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 229/2003. Því starfi sinnti hann þar til hann sagði upp samningnum 30. júní 2006. Ein þeirra styrkumsókna sem kærandi fjallaði um í starfi sínu hjá KMÍ var umsókn C, f.h. Y, vegna fyrirhugaðrar kvikmyndar eftir skáldsögu D, „Z“. Kærandi lagði til í umsögn sinni að KMÍ veitti aðstandendum Y styrk til handritsgerðar.

Að undangengnum samskiptum kæranda og D, rithöfundar, um átta mánaða skeið, gerðu þau með sér samning 9. ágúst 2007 um kvikmyndarétt kæranda að bókinni „Z“, þ.e. útgáfunnar f.h. D og X ehf. f.h. kæranda og E. Kærandi sótti um handritsstyrk til kvikmyndasjóðs á grundvelli reglugerðar nr. 229/2003, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar með umsókn dags. 25. mars 2008. Í tölvubréfi KMÍ til kæranda, dags. 30. júní 2008, kemur fram að þar sem stofnunin hafi áður veitt handritsstyrk vegna sömu sögu hafi verið leitað eftir afstöðu fyrri umsækjanda, C, til styrkveitingarinnar. Í umsögn C til KMÍ kom fram að kærandi hafi kynnt sér handritsdrög fyrirliggjandi kvikmyndar en ekki leitað eftir samningi við hana vegna vinnu hennar. Í ljósi þessa hafi KMÍ ekki talið sig getað haldið áfram umfjöllun sinni um umsókn kæranda. Kærandi sendi KMÍ mótmæli vegna þessarar afstöðu til umsóknarinnar með tölvubréfi, dags. 14. júlí 2008. Með tölvubréfi kæranda til KMÍ, dags. 18. nóvember 2008, óskaði hann eftir að fá að sjá umsögn kvikmyndaráðgjafa um umsókn hans, sem og rökstuðning fyrir afstöðu KMÍ. Í svari KMÍ til kæranda, dags. 4. desember 2008, er til þess vísað að kærandi hafi ekki leitað eftir samningi við fyrri rétthafa um vinnu hans, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003. KMÍ benti einnig á meginreglu um að sömu verkþættir hljóti ekki ítrekað styrki nema þörf fyrir frekari fjármögnun sé sérstaklega rökstudd. Meðan óvissa ríki um að framangreind skilyrði væru uppfyllt gæti KMÍ ekki orðið við umsókn kæranda. Varðandi umsögn ráðgjafa kom fram í svari KMÍ að umfjöllun um umsóknina hefði ekki komist á það stig að ráðgjafi léti umsögn sína í ljós. Í tölvubréfi F, kvikmyndaráðgjafa, til kæranda, dags. 15. desember 2008, kom hins vegar fram að umsögnin hefði þegar verið send til KMÍ og var kæranda bent á að snúa sér þangað. Umsögnin, sem er ódagsett en undirrituð „F 08“ barst ráðuneytinu ásamt öðrum gögnum með greinargerð KMÍ 3. júní 2009.

Framangreind stjórnsýslukæra var móttekin í ráðuneytinu 3. mars 2009. Með bréfi, dags. 6. maí 2009, óskaði ráðuneytið eftir umsögn um kæruna og frekari gögnum frá Kvikmyndamiðstöð Íslands. Greinargerð Kvikmyndamiðstöðvar Íslands var móttekin í ráðuneytinu 3. júní 2009. Athugasemdir lögmanns kæranda bárust ráðuneytinu 19. júní 2009. Að lokinni gagnaöflun var málið tekið til úrskurðar.

Málsástæður.

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður hér einungis fjallað um málsástæður aðila sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda:

Kærandi telur að KMÍ hafi brotið gegn 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að synja honum afhendingar á listrænni umsögn kvikmyndaráðgjafans F. Ranglega sé haldið fram af hálfu KMÍ að umsögnin liggi ekki fyrir. Kærandi bendir á að hann hafi hvorki í starfi sínu sem kvikmyndaráðgjafi eða síðar séð nein handritsdrög frá fyrri rétthafa kvikmyndaréttarins, C. Efniságrip og væntanlegt handrit kæranda byggist eingöngu á bók D og því sé fráleitt að halda því fram að semja þurfi við fyrri rétthafa vegna vinnu hans, enda hafi hún ekki gert athugasemdir við aðkomu kæranda að málinu. Kærandi vísar á bug aðdróttunum þess efnis að hann hafi eða muni brjóta gegn höfundarétti fyrri rétthafa, einkum í ljósi þess að ennþá hafi ekkert handrit verið gert. Óskar kærandi eftir því að ráðuneytið taki sérstaklega á þessu atriði í úrskurði sínum. Kærandi telur KMÍ hafa brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að hafna umsókn hans einungis á grundvelli framburðar fyrri rétthafa. KMÍ hefði borið að kanna nánar hvort kærandi hygðist með einhverjum hætti eða hvort yfirhöfuð væri mögulegt að byggja fyrirhugað handrit kæranda á vinnu fyrri rétthafa, áður en honum var synjað um styrkinn.

Kærandi gagnrýnir misvísandi fullyrðingar KMÍ um hvort listræn umsögn kvikmyndaráðgjafa hafi legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin 4. desember 2008. Í greinargerð KMÍ frá 29. maí 2009 felist bein viðurkenning á því að stofnunin hafi brotið gegn skilyrði 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003 um að listrænt mat liggi fyrir þegar forstöðumaður KMÍ taki endanlega ákvörðun um styrkveitingu. Af þessu leiði að hin kærða ákvörðun standist ekki þær kröfur sem leiði af beinu orðalagi reglugerðar um kvikmyndasjóð. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun og leggja fyrir KMÍ að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar. Ákvörðunin hafi verið haldin lagalegum annmarka sem hafi leitt til brots á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi véfengir rétt KMÍ til að undanþiggja umsagnir kvikmyndaráðgjafa upplýsingarétti á grundvelli 16. gr. stjórnsýslulaga. Umsögnin hafi verið rituð af verktaka KMÍ og geti því ekki talist til vinnuskjala sem stjórnvald hafi ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi telur að 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að hann fái aðgang að gögnum málsins hjá KMÍ, heldur takmarki reglan skyldu stjórnvalda til rökstuðnings ákvarðana í afmörkuðum tilvikum. Af þessu leiði að KMÍ hafi brotið gegn rétti kæranda skv. 15. gr. stjórnsýslulaga, sem veiti honum rétt til að kynna sér öll gögn máls, þ.e. umsókn, bréf og umsagnir.

Kærandi gerir athugasemdir við þá meginreglu KMÍ sem fram komi í tölvubréfi til hans, dags. 4. desember 2008 og greinargerð stofnunarinnar í stjórnsýslumáli þessu, þ.e. að sömu verkþættir í kvikmyndagerð hljóti ekki ítrekaða styrki, nema þörf fyrir frekari fjármögnun sé sérstaklega rökstudd. Reglu þessa sé hvorki að finna í reglugerð um kvikmyndasjóð né kvikmyndalögum nr. 137/2001. Reglan hafi heftandi áhrif á íslenska skáldsagnaritun og kvikmyndagerð þar sem hún takmarki möguleika rithöfunda til að selja í annað sinn forgang að kvikmyndarétti að verkum sínum. Kærandi telur að hér sé um misskilning KMÍ að ræða, ekki sé um sama verkþátt að ræða þótt kærandi nýti sömu skáldsögu og fyrri rétthafi, heldur sé um að ræða nýtt verk handritshöfundar. Árétta beri að kærandi nýti hvorki vinnu né hugmyndir fyrri rétthafa. Kærandi telur beitingu reglunnar ósanngjarna þar sem hún leiði til þess að höfundar frumverka (skáldsagna) kunni þá að þurfa að sæta takmörkunum á ráðstöfunarrétti verka sinna þegar kvikmyndahandritshöfundar gangi frá óloknu verki. Reglunni sé beitt þannig gagnvart kæranda að KMÍ setji það að skilyrði að hann beri málið undir fyrri rétthafa. Leiði þetta til þess að KMÍ veiti fyrri rétthafa forræði á framvindu verkefnis kæranda á meðan stofnunin hafi vilja frumhöfundar að engu. Kærandi telji því fráleitt að hann þurfi að semja við fyrri rétthafa vegna vinnu hans þar sem efniságrip og væntanlegt handrit kæranda byggist eingöngu á bók D.

Kærandi gerir athugasemdir við fullyrðingu er fram komi í greinargerð KMÍ þess efnis að samanburður umsóknanna tveggja hafi ekki tekið af skarið um hvort kærandi hafi verið að nýta sér nálgun og aðferðir fyrri rétthafa. Kærandi geri jafnframt athugasemdir við órökstuddar aðdróttanir KMÍ um að hann hafi framið eða ætlað að fremja höfundaréttarbrot og að hann hafi hagnýtt sér vitneskju úr umsóknum sem hafi fjallað um í starfi sínu sem kvikmyndaráðgjafi.

Kærandi telur að hin kærða ákvörðun fullnægi ekki þeim kröfum sem gerðar séu skv. stjórnsýslulögum. KMÍ byggi í greinargerð sinni á tveimur ólíkum sjónarmiðum um grundvallaratriði málsins, þ.e. að KMÍ hafi ekki lagt málið þannig upp að umsókn kæranda væri borin undir fyrri rétthafa og hins vegar að réttmætt þætti að kærandi bæri málið undir fyrri rétthafa áður en umsókn hans væri tekin til efnislegrar meðferðar.

Málsástæður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands:

Í greinargerð KMÍ segir að svo virðist sem misfarist hafi hjá F, kvikmyndaráðgjafa, að senda stofnuninni umsögn um umsókn kæranda þegar hún hafi verið gerð vorið 2008. Umsögnin hafi borist KMÍ þegar eftir því hafi verið leitað 21. desember 2008. KMÍ hafi í kjölfarið farið yfir umsögnina en sú yfirferð hafi ekki leitt til þess að ástæða hafi verið talin til frekari umfjöllunar um hana. Réttara hefði hins vegar verið að endurupptaka málið í ljósi þess að nýjar upplýsingar hefðu borist, einkum þar sem umsókninni hafi verið synjað að svo stöddu. Það sé afstaða KMÍ að umsagnir kvikmyndaráðgjafa skuli teljast til vinnuskjala sem megi undanskilja upplýsingarétti skv. 16. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi stofnunin einnig haft til viðmiðunar 21. gr. stjórnsýslulaga og talið sér ekki skylt að rökstyðja styrkveitingar á þeim grundvelli. Að teknu tilliti til þessa telur KMÍ að meðferð umsagnarinnar hafi ekki falið í sér brot gegn upplýsingarétti skv. 15. gr. stjórnsýslulaga.

KMÍ telur stofnunina hafa uppfyllt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælir því að forsendur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ómálefnalegar, jafnvel þótt umsögn kvikmyndaráðgjafa hafi borist á seinni stigum. Það sé svo í valdi ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort KMÍ hefði átt að bregðast við þegar umsögnin kom fram. Af 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003 leiði að forstöðumaður KMÍ sé ábyrgur fyrir því að öll skilyrði fyrir úthlutun séu uppfyllt. Þeirri meginreglu hafi verið fylgt að sömu verkþættir við gerð kvikmynda hljóti ekki ítrekað styrki. Eðlilegt sé þegar um styrki til handritsgerðar er að ræða að rökstutt sé að hvaða marki sé stuðst við þá handritsvinnu sem fyrri rétthafi hafi innt af hendi. Setja þurfi mörk á milli eldra verkefnis og umsóknar kæranda en kærandi hafi ekki brugðist við því. Að mati KMÍ sé óhjákvæmilegt að líta til þess að kærandi hafi þegar kynnt sér fyrri umsókn um handritsstyrk og þannig kynnst þeirri nálgun og aðferðum sem fyrri rétthafi hugðist nota. Samanburður umsóknanna tveggja, ásamt fylgigagna með þeim hafi ekki leitt í ljós hvort kærandi nýtti sér nálgun og aðferðir fyrri rétthafa. Af umsögn kæranda sem kvikmyndaráðgjafa varðandi umsókn fyrri rétthafa megi ráða að hann hafi sjálfur haft áhuga á þeirri skáldsögu er kvikmyndahandritið yrði byggt á og þeim efnistökum sem ætlunin hafi verið að beita. Við þessar aðstæður hafi KMÍ talið rétt að beita varúðarreglu og gefa báðum aðilum kost á að fara yfir málið áður en umsóknin yrði tekin til frekari meðferðar. Sú afstaða styðist við reglur um vernd höfundarverka. Telja verði að nákvæmar lýsingar á nálgun og aðferðum við gerð kvikmyndahandrits séu verndaðar að höfundarétti. Komið hafi í ljós við eftirgrennslan hjá fyrri rétthafa um framgang þess handrits að kærandi væri nú með kvikmyndaréttinn að bókinni og hefði ekki falast eftir samningi um afnot þeirrar vinnu sem unnin hafi verið þegar fyrri rétthafi fór með réttinn. KMÍ telur að þótt samningur kæranda og KMÍ um ráðgjafarstörf hafi ekki kveðið á um það berum orðum að hann mætti ekki hagnýta sér vitneskju úr umsóknunum sem hann fjallaði um í starfi, séu til staðar lagasjónarmið sem leiði til þeirrar niðurstöðu, sbr. c-lið 16. gr. laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu nr. 57/2005. KMÍ telji því afstöðu stofnunarinnar til þess að kærandi hefði átt að bera málið undir fyrri rétthafa áður en umsókn hans yrði tekin til efnislegrar meðferðar málefnalega og eðlilega.

Rökstuðningur niðurstöðu:

Í máli þessu er deilt um hvort forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands hafi verið rétt að synja kæranda um styrkveitingu úr kvikmyndasjóði til að rita kvikmyndahandrit eftir skáldsögunni „Z“ á þeim grundvelli að hann hafi áður í starfi sínu sem kvikmyndaráðgjafi stofnunarinnar fjallað um umsókn C f.h. Y um gerð kvikmyndahandrits eftir sömu skáldsögu. Þá er ágreiningur milli aðila um hvort kærandi skuli hafa aðgang að listrænni umsögn kvikmyndaráðgjafa KMÍ um styrkumsókn sína á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga.

Um Kvikmyndamiðstöð Íslands og kvikmyndasjóð gilda kvikmyndalög, nr. 137/2001. Samkvæmt 2. gr. þeirra fer menntamálaráðherra með yfirstjórn kvikmyndamála samkvæmt lögunum. Samkvæmt 6. gr. starfar kvikmyndasjóður á vegum Kvikmyndamiðstöðvar Íslands og er hlutverk sjóðsins að efla íslenska kvikmyndagerð með fjárhagslegum stuðningi. Samkvæmt 7. gr. tekur forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands endanlega ákvörðun um veitingu fjárstuðnings úr kvikmyndasjóði til undirbúnings, framleiðslu og/eða dreifingar íslenskra kvikmynda. Menntamálaráðherra skipar forstöðumann Kvikmyndamiðstöðvar Íslands til fimm ára í senn, að fenginni umsögn kvikmyndaráðs. Kvikmyndamiðstöð Íslands heyrir þannig stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra og stofnunin og forstöðumaður hennar því lægra sett stjórnvald gagnvart menntamálaráðherra. Hin kærða ákvörðun var tekin af forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands í máli þessu og hún er því réttilega kærð til menntamálaráðuneytisins skv. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Á grundvelli 2. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga hefur menntamálaráðherra sett reglugerð um kvikmyndasjóð, nr. 229/2003, sbr. breytingareglugerðir nr. 1066/2004, 1118/2007 og 133/2009.

Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar er forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar ábyrgur fyrir því að öll skilyrði fyrir úthlutun séu uppfyllt. Forstöðumaður tekur endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr kvikmyndasjóði að fengnum tillögum kvikmyndaráðgjafa sbr. 3. gr.

Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segir að mat á þeim styrkumsóknum sem Kvikmyndamiðstöð berast sé í höndum kvikmyndaráðgjafa sem ráðnir eru tímabundið af forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar. Kvikmyndaráðgjafar skulu hafa þekkingu eða reynslu á sviði kvikmynda og mega ekki hafa hagsmuna að gæta varðandi úthlutun eða gegna störfum utan Kvikmyndamiðstöðvar Íslands sem tengjast íslenskri kvikmyndagerð.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar leggja kvikmyndaráðgjafar fyrir forstöðumann tillögur um styrkveitingu, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða leiknar kvikmyndir í fullri lengd til sýninga í kvikmyndahúsum, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 8. gr.

Eins og fram hefur komið má rekja upphaf máls þessa til þess að kærandi sótti undir lok mars 2008 um handritsstyrk skv. 6. gr. reglugerðar nr. 229/2003. Forstöðumaður KMÍ hafnaði styrkumsókn kæranda 4. desember s.á.

Fyrir liggur í gögnum málsins ódagsett tillaga kvikmyndaráðgjafa KMÍ, F, um afgreiðslu umsóknar kæranda svohljóðandi:

„Svona kvikmynd er borin uppi af persónum og í þessu tilfelli mjög af samtölum, þar sem árekstrar og deilur eru útkljáð með orðum. Það verður að sjá hvort það tekst, því ekki eru neinar fullskrifaðar senur lagðar fram. Höfundurinn er hins vegar mjög reyndur og hægt er að gera ráð fyrir að mikið verði lagt í samtölin. Verkið hefur enga klassíska byggingu og mikilvægt er að breyting aðalpersónunnar á einni nóttu verði trúverðug. Hvað vakir fyrir [sögupersónunni] að snúa baki við sléttu og felldu lífi sínu sem hún valdi sjálf og taka upp aftur lífsýn hinnar brotnu og sjálfseyðandi fjölskyldu sinnar? Þessi spurning kristallast ekki nægilega vel í innihaldslýsingunni (synopsis). Projektið fékk handritsstyrk frá KMÍ fyrir mörgum árum. Sá sem nú sækir um er sá sem var handritsráðgjafi þá. Í ljósi þess að umsækjandi starfaði sem ráðgjafi þá. Í ljósi þess að umsækjandi starfaði sem ráðgjafi á þeim tíma, legg ég til að álit lögfræðings verði fengið áður en umsóknin er afgreidd.“

KMÍ hefur rökstutt hina kærðu ákvörðun með vísan til eftirfarandi sjónarmiða. Í fyrsta lagi hafi verið fylgt þeirri meginreglu að sömu verkþættir við gerða kvikmynda hljóti ekki ítrekað styrki. Í öðru lagi hafi kærandi ekki brugðist við tilmælum KMÍ um að leita eftir samkomulagi við fyrri styrkhafa, C, vegna vinnuframlags hennar en það hafi honum borið að gera vegna reglna um vernd höfundarverka. Í þriðja lagi sé kærandi bundinn trúnaðarskyldu gagnvart KMÍ þannig að hann megi ekki hagnýta sér vitneskju úr umsóknum sem hafi fjallað um sem kvikmyndaráðgjafi KMÍ.

Eins og að framan er rakið tekur forstöðumaður KMÍ endanlega ákvörðun um veitingu styrkja úr kvikmyndasjóði í samræmi við málsmeðferðarreglur sem kveðið er á um í reglugerð, sbr. 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 137/2001. Samkvæmt gögnum málsins tók forstöðumaður KMÍ hina kærðu ákvörðun án þess að uppfyllt væru skilyrði 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 1066/2004, þ.e. áður en skriflegt listrænt mat kvikmyndaráðgjafa lá fyrir. Þá virðist forstöðumaður KMÍ hafa talið sér skylt að gæta hagsmuna fyrri styrkhafa, C samkvæmt höfundalögum nr. 73/1972, með áorðnum breytingum, þótt fyrir lægi samningur kæranda við handhafa höfundaréttar að skáldsögunni „Z“, dags. 9. ágúst 2007 en með þeim samningi var ljóst að heimild C til að vinna kvikmyndahandrit eftir sömu skáldsögu var niður fallin, sbr. 42. gr. höfundalaga. Þegar C lauk ekki kvikmyndahandriti sínu eftir skáldsögunni féll heimildin til aðlögunar skáldsögunnar fyrir gerð kvikmyndar aftur til handhafa höfundaréttar að skáldsögunni.

Að mati ráðuneytisins eru slíkir annmarkar á málsmeðferð umsóknar kæranda af hálfu Kvikmyndamiðstöðvar Íslands að fella ber hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir stofnunina að endurupptaka málið að teknu tilliti til framangreindra sjónarmiða. Með hliðsjón af öllu framansögðu ber að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og endurupptaka málið eins og nánar segir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hin kærða ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands frá 4. desember 2008 um að synja umsókn B f.h. X ehf. um styrkveitingu úr kvikmyndasjóði til gerðar handrits eftir skáldsögu D, „Z“, er felld úr gildi. Lagt er fyrir Kvikmyndamiðstöð Íslands að taka umsókn kæranda fyrir að nýju til efnismeðferðar.